楊 磊

(華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

在中央一攬子強農惠農政策的支持下，“三農”問題得到了有效地緩解。以農民增收為例，2018年農民人均收入達到1.46萬元，城鄉(xiāng)居民人均收入倍差縮小為2.69。然而，農業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)差距過大、農村加速衰落仍然是制約經濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。在工業(yè)和城鎮(zhèn)化進程中，加快農村土地制度改革，成為破除束縛農村發(fā)展的核心層面和關鍵步驟。黨的十八屆三中全會提出了“賦予農民更多的財產權利”、“允許農村集體經營性建設用地入市”等重要內容，確定了農村土地制度改革的方向?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出要深化農村土地制度和農村集體產權制度改革，在堅持集體所有制的情況下，明確了允許各類土地的使用權有序流轉的大方向，較為明確地賦予農民或村集體承包地的經營流轉權、集體經營建設用地的收益分享權、集體建設用地平等交易權以及宅基地用益物權等權利。隨著農村土地產權的明晰化和穩(wěn)定化，土地由維持農民生計的物質資源逐漸轉變?yōu)槭袌鼋灰字械馁Y產、要素和資本，市場將在農村土地資源配置中發(fā)揮著越來越重要的作用。從各地方的土地制度改革試驗和試點政策看，農村土地資本化已經是我國農業(yè)與農村發(fā)展中的重要現(xiàn)象，土地和資本要素越來越緊密地結合在一起。

一、農村土地資本化的理論爭議

農村土地資本化是指通過市場來盤活農村土地資源并最大化地實現(xiàn)其價值的過程，它的核心在于將土地權利的潛在收益貼現(xiàn)，以資本要素驅動土地資源的市場交易，從而實現(xiàn)農村土地要素的自由流轉[1]。在我國農村土地集體產權制度的安排下，農村土地資本化主要是指土地使用權的資本化，它包括“三權分置”下的承包地經營權流轉、集體經營性建設用地入市和宅基地自愿有償退出等具體形式。20世紀90年代，東部沿海地區(qū)出現(xiàn)了農村土地資本化現(xiàn)象，中西部地區(qū)近年來也積極探索農村土地產權制度改革，搭建起市場化的土地產權交易平臺，農村土地資本化的規(guī)模大大提升。然而，關于農村土地資本化問題一直存在著較大的理論爭議，在不同學科和理論視角的分析范式中，形成了“效率觀”和“沖突觀”這兩種典型觀點。

(一)農村土地資本化的“效率觀”

農村土地資本化的“效率觀”強調土地產權強化和市場機制在土地資源中的作用，認為深化農村土地產權制度改革的關鍵在于“還權賦能”，核心就是要推動承包地經營權、集體經營性建設用地和農民宅基地等土地要素流轉和流動，吸引城市資本下鄉(xiāng)和現(xiàn)代金融要素參與農村建設和農業(yè)經營[2-3]。農村土地資本化的“效率觀”具有明顯的古典經濟學價值特征，邏輯起點在于農村集體產權制度內在模糊性帶來的不良社會后果，認為農村土地資本化具有明顯的功能。

第一，農村土地資本化有利于構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，有利于縮小城鄉(xiāng)差距和社會不公平。文貫中、陶然等指出，農村集體產權制度限制了土地要素的流動，這種嚴格的用途管制扭曲了經濟結構和社會分配秩序，它是造成城鄉(xiāng)差距擴大和社會分配不公的根本原因[4-5]。這源于不同主體在集體產權執(zhí)行中的地位不同，工商資本主體和地方政府在土地產權執(zhí)行中處于強勢分配的地位，集體產權主體的虛化則導致了農民土地權益缺乏制度保障。因此，持農村土地資本化的“效率觀”的學者認為，應當消除對農地確權的幾種疑慮，既要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，破除地方政府對土地財政的過度依賴；也要更大規(guī)模地推動農村承包地經營權流轉和宅基地自愿有償退出，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由流動[6-8]。從這些觀點可以發(fā)現(xiàn)，這些學者意識到了城鄉(xiāng)社會轉型大背景下城市化對整個經濟社會系統(tǒng)的沖擊，將農村土地資本化作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和促進要素自由流動的政策工具。

第二，土地資本化有利于推進工業(yè)化和城市化，有利于保障農民的土地權益、分享城市化帶來的增值收益和降低農民進城的制度成本。近年來，我國城鎮(zhèn)化加速推進，由于土地資源利用的低效率等原因，城鎮(zhèn)建設和發(fā)展面臨著土地資源供給嚴重不足的難題。在嚴格的土地管理制度下，通過資本化經營盤活農村集體建設用地是破解當下我國城鎮(zhèn)化用地難題的重要路徑，它具有明顯的經濟功能。首先，農民以土地權利參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，可以降低國家征地制度對農民權益的侵害，讓農民分享城鎮(zhèn)化進程中的土地極差地租增值收益，最終實現(xiàn)從“棄地”進城到“帶地”進城，保障了農民合理的土地權益[9-10]。其次，農村集體建設用地資本化有利于形成農村工業(yè)化和農民自主城鎮(zhèn)化，將土地增值收益流轉村集體內部和農民手中，為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供空間資源、金融、人力等方面的支持，城鎮(zhèn)發(fā)展由政府主導型轉變?yōu)檗r民自主型，增強了城鎮(zhèn)發(fā)展的內生動力，減少城鎮(zhèn)化進程中的利益沖突[11-12]。

第三，土地資本化是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的重要條件，增強鄉(xiāng)村經濟發(fā)展的內生動能，有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序治理。改革開放初期，我國農村改革確定了家庭聯(lián)產承包責任制，它激發(fā)了家庭作為自主經營單元的積極性，但也面臨著經營比較分散、交易成本高、技術使用滯后以及農地拋荒等問題?，F(xiàn)實困境迫使國家對集體土地制度進行了漸進式調整，土地使用權流轉從承包經營權分離重來，形成了所有權、承包權、使用權流轉等三權分立的農村土地制度，逐步實現(xiàn)了土地承包經營權物權化的轉變[13]。在市場經濟條件下，通過土地使用權流轉方式實現(xiàn)資本化經營，推動農村土地資源按效益原則進行配置，調整和優(yōu)化了土地利用結構與農業(yè)生產結構[14]。土地使用權資本化可以將經營權適度集中到有效使用者的手中，農業(yè)資本公司、專業(yè)合作組織等新型產業(yè)組織以市場為導向，發(fā)展高效的現(xiàn)代農業(yè)，進而衍生出農村土地銀行等金融載體，適應了農業(yè)市場化、規(guī)模化的要求，提高了我國農業(yè)生產的效率，改善了鄉(xiāng)村治理的主體和績效[15]。

(二)農村土地資本化的“沖突觀”

農村土地資本化的“沖突觀”強調維護集體土地產權制度的重要性，主張現(xiàn)有農村土地制度不必大調整，認為集體產權已經嵌入到鄉(xiāng)村社會關系和治理秩序之中，它是發(fā)揮農村社會“蓄水池”、“穩(wěn)定器”功能的制度保證，土地要素資本化不僅不能夠保護農民的利益，還隱匿著不可控的經濟和社會風險[16-17]。農村土地資本化的“沖突觀”著眼于產權與秩序互嵌的社會邏輯，強調農村土地產權制度的憲法秩序，認為產權不僅是一束權利集，還是一組復雜的社會關系，對工商資本下鄉(xiāng)和土地資本化持保留態(tài)度，反對農村集體建設用地市場化和資本主導的大規(guī)模土地流轉。從這些觀點可以發(fā)現(xiàn)，“沖突觀”認為農村土地資本化具有明顯的負面效應。

第一，土地資本化容易造成對農民土地權益的侵害，權力和資本的聯(lián)合導致了土地使用權流轉的失序，工商資本強勢的經濟邏輯擠壓了小農的生存空間。在城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實踐中，土地資本化經營可以分為農民自主合作、政府行政推動和工商資本下鄉(xiāng)三種模式。以承包地經營權資本化為例，農民自愿的土地流轉可以形成“中農階層”，這是維持我國農村穩(wěn)定的中間力量，且有效地保護了農村各個階層的利益，這樣的土地流轉并沒有使土地和資本結合起來[18]。因此，在現(xiàn)有的制度框架下，在不少地區(qū)出現(xiàn)了政府和工商資本主體主導的土地資本化經營，權力和資本聯(lián)盟擠占了土地增值收益的大部分。有學者認為政府主導的工商資本下鄉(xiāng)取代了農戶的自愿原則，土地資本化是地方行政力量操作的結果，造成程序不正義和利益分配不公平等問題[19]。在農業(yè)經營的諸多樣態(tài)中，小農經營具有較強的靈活性，政府推動的正規(guī)化、大規(guī)模的土地流轉并不能帶來糧食生產效率的提高，承包地經營權資本化帶來了小農排斥和糧食安全等問題[20]。

第二，農村土地資本化破壞了鄉(xiāng)村治理的經濟基礎，瓦解了農民互助合作的社會傳統(tǒng)，資本下鄉(xiāng)引發(fā)了鄉(xiāng)村治理主體間的矛盾和利益沖突。家庭聯(lián)產承包責任制下的兼業(yè)農戶是鄉(xiāng)村治理的中間力量，積極地自主參與農村公共產品的供給和公共事務的治理。集體經營性建設用地入市依托于地方政府強大的財政實力，工商資本主體和地方政府為了獲得土地資源，推動“農民上樓”和以農民集中居住的“村改居”工程，沖擊了鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序。資本化的土地流轉損害了兼業(yè)農戶和中下層農戶的利益，造成“貧者越貧，富者越富”的階層結構，損害了原有鄉(xiāng)村治理的階層基礎[24]。政府主導的土地資本化將農民推向了勞動力市場，切斷了自發(fā)流轉形成的農戶循環(huán)，消解了農村社會的中堅力量,對農村穩(wěn)定造成了不利影響[25]。在土地資本化過程中，農業(yè)經營方式轉變促使合作社等產業(yè)組織迅速發(fā)展，新型農業(yè)合作組織改變了鄉(xiāng)村治理的結構性主體。在社會轉型和利益分化中，合作社與鄉(xiāng)村治理中的村兩委有可能存在利益沖突，進而影響到鄉(xiāng)村治理的績效。

第三，農村土地資本化極容易造成農民土地權利的喪失，消解了進城農民工返鄉(xiāng)的制度保證，集體土地產權制度是中國農村發(fā)展的重要經驗。城市和鄉(xiāng)村在整個社會系統(tǒng)中扮演著不同的功能，在快速城市化進程中，城市社會的結構和功能迅速發(fā)生變化，農村常常扮演著維護社會整體穩(wěn)定的功能。農村土地集體所有制是鄉(xiāng)村自然和歷史差異的有效承認，是聯(lián)結村民的經濟和社會紐帶，而土地資本化會造成土地兼并、失地農民等社會問題，瓦解了中國共產黨基層政權的經濟基礎[21]。因此，林輝煌、賀雪峰等認為，農村集體土地產權制度是一種“保護性二元結構”，它為進城失敗的農民提供了兜底性保障，農村為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了經濟基礎，較好地發(fā)揮了“穩(wěn)定器”的作用，集體經營性建設用地和宅基地流轉是一種經濟誤區(qū)，并不能帶來經濟學家預設的經濟效率[22]。在不少農村地區(qū)，地方政府和資本聯(lián)合的強制性力量，將大量的農村土地資源“商品化”、“資本化”，失地農民、資本侵占等問題成為影響當?shù)厣鐣€(wěn)定的重要因素，農民承受著勞動力市場化和消費品商品化的雙重壓力[23]。

結合農村土地資本化的“效率觀”和“沖突觀”可以發(fā)現(xiàn)，由于對農村土地資本化的經濟和社會后果的不同分析，學者們對農村土地制度變革具有不同的意見。從農村土地資本化的經濟效應角度出發(fā)，有學者認為農村土地資本化是我國現(xiàn)代化的的必由之路，主張通過土地和資本融合倒逼我國農村土地制度改革，加快農村要素市場化進程，指出“土地確權”、“土地產權市場化”等政策奠定了農村長期發(fā)展的可靠基礎，主張進一步加快農村土地制度改革，通過賦予農民更多的土地權利來實現(xiàn)土地資本化經營[2]。從農村土地資本化的社會效應角度出發(fā)，不少學者指出土地資本化不符合我國農村社會的實際情況，以土地和資本結合的土地改革破壞了農民的利益，應當嚴格地維護集體土地所有制，農村土地資本化激化了農村社會的矛盾，對全國各地以市場為導向的農村土地改革試驗和農村土地資本化提出了嚴厲批判[16]。

二、農村土地資本化的現(xiàn)實回歸

在鄉(xiāng)村振興的大背景下，如何理解關于農村土地資本化的兩種觀點，關系到農村土地改革和要素市場化進程，關系到農村發(fā)展的道路選擇，應當認真地審視兩種觀點背后的真實邏輯，避免價值化和情緒化的理論爭議，從價值中立和改革實踐的角度出發(fā)，科學地把握農村土地資本化對我國經濟社會帶來的影響。為了能夠清晰地反應“效率觀”和“沖突觀”間的真實內涵，沿著產權理論的分析范式和不同國家土地產權制度變革的歷史經驗，對這兩種觀點進行進一步厘清和回應。

(一)農村土地資本化問題的產權分析

農村土地資本化本質是產權執(zhí)行的過程、主體和方式問題，即在何種條件下、采用何種方式、由誰來對農村土地資源進行配置。在經典的現(xiàn)代產權理論中，清晰的產權制度隱匿著三組遞進的經濟關系，這能夠折射出農村土地產權清晰化的重要性及其經濟后果。第一，良好的產權制度可以提供內在的激勵作用，約束利益主體的機會主義行為，從而使得潛在的“外部收益內在化”；第二，產權機制激發(fā)了要素活力和提高了社會的技術創(chuàng)新水平，促進了經濟增長和社會發(fā)展，最終實現(xiàn)國家的穩(wěn)定和繁榮；第三，基于現(xiàn)代產權體系，構建起一個“強化市場型”的民主國家，反過來又不遺余力地界定和保護產權[26]。沿著現(xiàn)代產權理論的內生邏輯可以發(fā)現(xiàn)，農村土地資本化是土地產權明晰化、穩(wěn)定化的必然結果，它改變了不確定地權下土地資源配置的低效率，有力地保護了農民的權益，為資本和土地的融合提供了內在的激勵。隨著農村土地資本化的規(guī)模和水平的提升，勞動力和產業(yè)在土地空間上高度集聚，市場機制向農村深度擴張，拉開了鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化的序幕。在此基礎上，農業(yè)轉移人口進入城市，實現(xiàn)由農民向市民身份的轉變，新興的階層通過構建起良性的制度來改善鄉(xiāng)村治理的基礎，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農村土地資本化的“效率觀”正是基于這種理論邏輯，土地和資本要素的結合是我國城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎性條件。

(二)農村土地資本化再認識：產權理論的外延

在經典的產權理論之外，越來越多的學者意識到，現(xiàn)代產權制度和經濟增長、國家穩(wěn)定之間并非線性的因果關系，他們對產權的外延進行了擴展。巴澤爾認為，由于交易成本的存在，產權不可能被清晰地界定，它存在著一個自由進入的“公共領域”，執(zhí)行能力強的主體更容易占有產權公域的收益流[27]。在市場經濟中，產權的界定和市場主體的產權執(zhí)行能力是由多種因素決定的，包括制度的外部環(huán)境和市場主體自身特質等。此外，制度是對經濟優(yōu)勢和經濟機會的分配，國家治理結構在這個過程中起著重要的作用。帕累托效率改進是產權變遷的依據(jù)，但也應該注意到產權界定過程中的分配效應，即產權制度給不同群體帶來的收益是不同的。正是由于制度的分配效應存在，制度就不可能處于絕對穩(wěn)定狀態(tài)，處于“被剝削”地位的群體就有動機改變現(xiàn)有的制度，而處于“優(yōu)勢”地位的群體將竭力維持現(xiàn)狀，導致利益主體間相互博弈，這個過程必將引起新的社會矛盾和利益沖突[30]。因此，產權的界定、執(zhí)行以及收益的分享還受到行為者個體特征、外部制度環(huán)境以及國家治理結構的影響，產權能否產生良好的作用是多種因素綜合的結果。

按照擴展了的產權理論邏輯，便很好地理解了我國土地資本化引起社會矛盾和利益沖突發(fā)生的內在原因。首先，在現(xiàn)有的土地產權和法律制度下，加上農民的組織化程度較低，他們的產權執(zhí)行能力比較弱，而處于層級委托之下的地方政府，通過行政權力掌握了農村土地資本化收益的大部分，農民不能合理地分享土地資本化的收益，造成了大規(guī)模的上訪和群體性事件。其次，現(xiàn)行的財政制度、社會保障制度、地方發(fā)展考核制度嚴重影響了農村土地資本化的效率。農村土地資本化會使大量的農村勞動力轉移到城市，但缺乏產業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化無法為農業(yè)轉移人口提供就業(yè)崗位，我國又尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代社會保障制度；現(xiàn)行的財政制度產生了地方政府“土地財政”依賴，極容易造成違背農民的意愿，通過強制土地征用、土地流轉和行政化的土地管理制度等方式，在農村土地資本化過程中獲取財政收入。最后，我國的鄉(xiāng)村治理還不適應農村土地資本化的內在要求，農民主體性缺少、鄉(xiāng)村干部自利化是土地資本化中利益沖突的重要誘發(fā)因素，而農業(yè)公司、農業(yè)合作組織開始參與鄉(xiāng)村治理，但卻缺乏制度化的調節(jié)機制，容易發(fā)生損害農民和村集體的利益等問題。

(三)農村土地資本化的真實圖景

通過對產權理論的外延分析可知，現(xiàn)代產權制度發(fā)揮作用需要一系列前提條件，產權制度、產權主體、制度環(huán)境和國家治理等要素構成了一個復雜的制度系統(tǒng)。土地資本化涉及到政治、經濟以及公共治理等多個層面，它必將帶來復雜且廣泛的社會影響。從市場分割、磨合和融合角度看，農村土地使用權資本化、市場化經營必將給原有的交易機制構成沖擊，從而引起地方政府、村集體、工商資本主體以及農民等不同主體間的利益不相容問題。從地方治理角度看，由于利益分化和組合，土地經營方式改變了鄉(xiāng)村治理的利益圖譜、組織形態(tài)和權力結構，在一定程度上也會造成鄉(xiāng)村社會的失序。在土地資本化過程中，如果合理地調整外在要素，就會有利于提高農村經濟發(fā)展的績效；相反，如果其他因素阻礙了產權按照市場規(guī)律配置，也將會引起嚴重的社會矛盾和利益沖突。因此，我國關于土地資本化的兩種觀點并不是矛盾的，它們有著統(tǒng)一的理論邏輯。

縱觀世界范圍內的土地資本化，許多發(fā)達國家的經驗表明，土地資本化經營是工業(yè)化和城市化的物質保障和經濟基礎。例如，英國以“圈地運動”為標志的土地資本化經營為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，傳統(tǒng)貴族和小農式的生產關系遭到瓦解，農業(yè)轉移人口的市民化極大地擴大了城市消費市場，這個過程演進的前提條件是良好的工業(yè)化基礎為農業(yè)轉移人口提供了就業(yè)崗位，而且現(xiàn)代的社會保障制度構筑起了生存維持底線[29]。盡管如此，英國土地資本化也損害了傳統(tǒng)小農的利益，出現(xiàn)了資本化對農民的暴力剝削，一定時期內也出現(xiàn)了大規(guī)模的失地農民和流浪者。拉丁美洲國家在歷史上形成了大地產土地制度，土地資源初始分配不公是拉美國家收入分配差距過大、基尼系數(shù)偏高的重要原因，土地資本化造成了大規(guī)模的土地兼并，導致城市化無序地發(fā)展，使其陷入“中等收入陷阱”之中[20]。從非洲等發(fā)展中國家的經驗看，土地資本化并沒有實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，工業(yè)化和城市化不能吸納農業(yè)轉移人口，加劇了人口、資源、環(huán)境之間的矛盾，城市出現(xiàn)了大量的游民階層，成為國家動蕩不安的重要根源。探究其根源，非洲國家的工業(yè)基礎薄弱，不能吸納勞動轉移人口就業(yè)，國家治理的腐敗導致土地大規(guī)模集中在資本家和官僚階層手中，農民沒有在這個過程中獲得利益。

透過產權理論的內涵和外延，借鑒和吸取其他國家的歷史經驗和教訓，可以發(fā)現(xiàn)土地資本化過程中的社會矛盾和利益沖突，是產權變遷過程中政治、經濟、治理等多種因素綜合作用的結果。我國應該走出關于土地資本化的情緒化爭議，理性地把握土地資本化道路的前進方向。發(fā)達國家在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的帶動下，通過良性的農業(yè)經濟政策、合理的國家治理制度，較好地解決了土地資本化過程中的社會矛盾。以部分非洲國家為典型的發(fā)展中國家，國家治理結構等外部因素無法適應土地資本化的經濟形勢，最終導致了嚴重的社會危機。我國為了實現(xiàn)“四化”協(xié)同發(fā)展，必須通過土地資本化實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供良好的支撐。土地資本化過程中的社會矛盾和利益沖突，是一種普遍的經濟社會現(xiàn)象，但由于中國“三農”問題的復雜性，這種現(xiàn)象也應該引起我們高度的警惕。因此，當前我國的一個重要任務不是反對土地資本化，而是通過有效的制度設計，保證土地資本化順利地推進，既有效地提高資本化的經濟效率，又合理地避免和處理這個過程中的利益矛盾和沖突，最大限度地保護農民的土地權益。

三、農村土地資本化的制度保障

結合農村土地資本化的“效率觀”和“沖突觀”的觀點，從產權理論的擴展分析可以發(fā)現(xiàn)，農村土地資本化是發(fā)展適度規(guī)模的現(xiàn)代農業(yè)、鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化以及農民增收的重要路徑，土地和資本的融合符合市場經濟發(fā)展的規(guī)律。與此同時，也應該重視我國土地資本化引發(fā)的矛盾和沖突，綜合地考慮產權制度調整、產權執(zhí)行能力、制度環(huán)境和國家治理等因素，將“頂層設計”和“底線保障”結合起來，通過系統(tǒng)化的制度設計來解決這些問題，最終實現(xiàn)農村經濟持續(xù)發(fā)展。

(一)完善農村土地制度改革的配套政策

農村土地資本化的基礎取決于土地產權制度改革后配套性制度的完善，重點在于充分保障農民權益和建立起矛盾糾紛的協(xié)調制度，增強集體土地產權制度的適應性。首先，在堅持集體土地所有制下，對農村集體承包地的經營權和以土地為基礎的農村集體資產的使用權和收益權進行明確定義，合理地處理集體成員權和家庭承包經營權的關系，保證農民享有經營權自由流轉和集體資產剩余索取等基本權利。其次，賦予農民更多的財產性權利，以尊重農民的意愿為出發(fā)點，鼓勵各地區(qū)探索宅基地自愿有償退出的具體政策方案，制定集體經營建設用地入市的試驗政策，重點是要構建起集體建設用地產權非農化的收益分享機制，讓農民從農村土地資本化中真正受益。最后，調整我國現(xiàn)行的土地管理制度，按照國土功能分區(qū)完善土地規(guī)劃和用途管制制度，規(guī)范各地區(qū)現(xiàn)行的土地改革試驗和適應農村土地資本化的新情況，完善土地使用權流轉、股份制經營、宅基地有償退出以及集體土地入市等方面配套性法律制度，從源頭上建立起解決農村土地資本化過程中利益糾紛的制度。

(二)提高農民的土地產權執(zhí)行和議價能力

農村土地資本化效果能否惠及到大多數(shù)普通農民，關鍵在于土地和資本結合過程中農民是否具備較高的產權執(zhí)行能力，抵制工商資本主體強勢分配的市場風險。我國農村原子化現(xiàn)象比較普遍，分散化的個體農戶無法與市場有效地對接，與其他利益主體相比較，農民的土地產權執(zhí)行能力比較弱，導致農村土地資本化中難以維護自身利益。首先，引導農民自主合作，建立以農民為主體的農業(yè)合作組織，提高農民的組織化程度，改變農民在市場交易中的弱勢地位，增強農民與地方政府、工商資本主體的討價還價能力，化解農民合作的集體行動困境。其次，培育懂市場的農民精英，掌握市場的供給和需求情況，運用信息、價格等市場工具，帶領農民自主參與土地資本化經營，讓懂農村、善經營的本土性鄉(xiāng)村精英抓住農村土地資本化的經濟機會，帶領農民通過互助合作提高土地資源利用效率，改變普通農民在農村土地資本化中的被動參與和“旁觀者”的角色，使農民成為農村土地資本化的最大受益者。

(三)構建土地資本化的市場平臺

農村土地資本化的保障在于高效的產權交易平臺，利用市場化平臺解決土地資源配置中信息不對稱、價格機制扭曲等難題，提升土地資源市場化配置的水平。我國農村市場化發(fā)育程度不高，土地資本化缺乏市場交易的基礎性平臺，信息不對稱、價格扭曲、交易規(guī)則不確實等問題比較嚴重，制約了農村土地資本化的內在效能。首先，構建覆蓋城鄉(xiāng)的網絡化農村產權綜合交易平臺，向市場主體發(fā)布土地供給需求、市場價格方面的信息，提供土地交易中介服務，促進農村集體承包地經營權合理流轉，以村集體和農民自愿交易為基礎，探索集體產權轉讓、出租、入股、抵押等交易方式的可行路徑。其次，建立農村土地資本化的市場規(guī)則，包括交易規(guī)則、收益分享規(guī)則、政府監(jiān)管規(guī)則以及風險分擔機制等方面的內容，完善土地資本化交易的合同制度，清晰地、完整地界定交易雙方的權利和義務，以完善的利益聯(lián)結機制實現(xiàn)村集體、農民、工商資本主體間的利益共贏，消除工商資本強制流轉和侵占農民土地權益的經濟空間。

(四)改善土地資本化的外部環(huán)境

農村土地資本化關乎農村土地制度改革，需要不斷完善國家宏觀治理體系規(guī)避土地和資本結合的風險，讓土地成為可交易、可流動的市場要素。在城鄉(xiāng)社會轉型的過程中，土地財富為城鎮(zhèn)化提供了堅實的物質支撐，農村土地資本化涉及到國家轉型中的制度調整。首先，完善我國財政稅收制度，解決地方政府過度“土地財政”依賴問題，減少地方政府通過行政權力強制性地土地資本化經營，構建起對地方政府激勵和監(jiān)督機制，防止土地資本化中權力和資本聯(lián)盟的腐敗行為[30]。其次，健全我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展機制，堅持以人為本，走新型城鎮(zhèn)化道路，提高產業(yè)對城鎮(zhèn)化的支撐能力，實現(xiàn)產城高度融合發(fā)展，為農業(yè)轉移人口提供充分的就業(yè)崗位。最后，從根本上破除城鄉(xiāng)二元結構體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)要素市場，實現(xiàn)資源要素在城鄉(xiāng)間自由流動，消除農民和市民間的身份和權利差別，建立覆蓋農村的現(xiàn)代社會保障制度，加快農業(yè)轉移人口市民化進程，以土地要素分享城鎮(zhèn)發(fā)展的成果。

(五)健全我國鄉(xiāng)村自主治理的機制

鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定是農村土地資本化的底線，土地和資本的結合必須能夠促成鄉(xiāng)村經濟發(fā)展，保障工商資本主體有序嵌入鄉(xiāng)村治理，避免造成鄉(xiāng)村社會的失序。在土地要素和資本要素結合的過程中，農村社會秩序的結構和功能必然會出現(xiàn)調整，鄉(xiāng)村治理的資源、主體、內容以及過程也會發(fā)生很大的改變。首先，建立起土地集體產權的社會化治理機制，正確處理農民之間、農民和村集體間的土地利益，從根本上解決集體產權主體虛化和缺失的問題。其次，加強對村組干部的監(jiān)管，減少土地資本化過程中村干部的自利化行為，保證集體土地增值收益合理地使用，重點用于鄉(xiāng)村社區(qū)公共產品供給等涉及村民利益的公共事務之上。最后，科學地界定現(xiàn)代農業(yè)公司、新型農業(yè)產業(yè)組織與村集體間的關系，將新的組織形態(tài)合理地嵌入到鄉(xiāng)村治理過程中來，優(yōu)化治理主體的結構和功能，最大限度地保留農村社會的互助合作機制，建立起資本主體和農民間的利益聯(lián)結和供需機制，最大限度地提升鄉(xiāng)村治理的水平。

四、結 語

農村土地資本化是我國農村土地制度調整的必然產物，但我國農村土地要素和資本要素結合的程度和規(guī)模仍處于起步、試驗階段，農村土地資本化的形式和樣態(tài)仍需要在實踐中不斷探索，其效果也需要經過長時間的觀察。在當前農村資本化的初步實踐中，雖然各方面的體制機制還不健全，土地和資本融合過程中存在多種利益沖突，并引發(fā)了大量的社會矛盾，卻不能從根本上否定土地資本化的方向。世界上其他國家的經驗和教訓表明，土地資本化是農業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村城市化和工業(yè)化的重要基礎，但如果不處理好產權制度和外部制度環(huán)境、國家治理結構等外部因素的關系，土地資本化有可能造成鄉(xiāng)村社會的不穩(wěn)定，從而阻礙經濟的持續(xù)健康發(fā)展。因此，在全面深化改革的背景下，我國應加快包括土地制度調整等方面的制度創(chuàng)新，強化市場機制在土地資源配置中的作用，構建起保證土地資本化順利進行的體制機制，防止出現(xiàn)損害農民利益、土地收益分享不公等負外部效應。