中國垃圾焚燒發(fā)電政策回顧與分析

焦學軍，張桂仙，沈詠烈，黃 潔

（上?？岛悱h(huán)境股份有限公司，上海 201703）

1 引言

過去30 年里，我國政府和行業(yè)主管部門頒布了一系列法律法規(guī)、政策和標準，有效推動了垃圾焚燒的發(fā)展。根據(jù)發(fā)展特點不同，可以將其分為3 個階段：2000 年之前、2001—2010 年、2011年至今。

國家一系列政策的出臺，調(diào)動了地方政府、企業(yè)的積極性，有效地推動了垃圾焚燒“全產(chǎn)業(yè)鏈”的發(fā)展。至2019 年底，我國投產(chǎn)的生活垃圾焚燒發(fā)電廠已達500 座左右，建設和規(guī)劃中的還有300～400 座，且隨著政府監(jiān)管嚴格、標準要求提高，技術與裝備也隨之不斷更新完善，建設和運營水平得到顯著提升。以垃圾焚燒核心技術爐排系統(tǒng)為例，我國2000 年之前幾乎完全依賴進口，但此后通過“引進技術、消化吸收、改造優(yōu)化”，已實現(xiàn)國產(chǎn)化制造與銷售，目前已有15 家以上的企業(yè)可以制造自有知識產(chǎn)權或引進技術國產(chǎn)化的爐排系統(tǒng)。與歐洲、日本的企業(yè)相比，我國的企業(yè)在性價比、技術服務、建設進度等方面已經(jīng)具有很大優(yōu)勢，并已開始走出國門，政策引導與鼓勵創(chuàng)新的成績有目共睹。

標準制定方面，我國經(jīng)歷了“2000 年之前幾乎空白、2001—2010 年快速發(fā)展、2011 年之后細化優(yōu)化”的歷程。目前已經(jīng)頒布的“技術與產(chǎn)品、污染物排放與監(jiān)測、工程建設和項目運營”的標準，達幾十項?！笆濉币院螅S著國家生態(tài)環(huán)境建設力度的加大、“裝樹聯(lián)”政策和標準的出臺，使得標準工作進程明顯加快，一批新的標準正在制訂或修訂中，將會逐漸形成完整的標準體系，加快行業(yè)技術革新、制度優(yōu)化進程。特別是2018—2019 年，國家對垃圾焚燒發(fā)電的污染控制措施明顯加強。

過去30 年，垃圾焚燒行業(yè)在構建完整體系方面成績斐然，但仍有很大優(yōu)化提升與改進空間，如政策的適應性與連續(xù)性、設備制造質(zhì)量提升的績效評估、企業(yè)達標排放的誠信與集成管理的能力等方面，尤其是在“垃圾分類新時尚”下的生活垃圾焚燒發(fā)電，從政府到企業(yè)，更需要優(yōu)化、創(chuàng)新。

2 發(fā)展歷程回顧、指導和監(jiān)管

據(jù)統(tǒng)計，2000 年之前，全國建成投產(chǎn)的垃圾焚燒發(fā)電項目不超過10 座，總規(guī)模不超過1.0×104t/d，而且以流化床焚燒爐為主；至2010 年，達85 座，總規(guī)模約8.9×104t/d；至2018 年底，建成投產(chǎn)的達387 座，總規(guī)模約3.7×105t/d［1］；至2020 年底，預計建成投產(chǎn)約580 座。因此，可以把2000年之前稱之為初步探索階段，2001—2011 年為嘗試完善階段；2011 年至今為快速發(fā)展階段。

2.1 發(fā)展歷程回顧

2.1.1 初步探索階段

1986 年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部、中央愛國衛(wèi)生運動委員會《關于處理城市垃圾改善環(huán)境衛(wèi)生面貌的報告的通知》（國辦發(fā)〔1986〕57 號），要求各級人民政府和各有關部門高度重視垃圾問題，將解決城市垃圾問題納入城市建設規(guī)劃中。1991 年，《城市環(huán)境衛(wèi)生當前產(chǎn)業(yè)政策實施辦法》（建城〔1991〕637 號） 提出生活垃圾無害化處理要逐步發(fā)展焚燒技術。1992 年，《關于解決我國城市生活垃圾問題幾點意見的通知》（國發(fā)〔1992〕39 號） 明確指出極少數(shù)有條件的城市可采用焚燒技術［2］。隨著《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設備（產(chǎn)品） 目錄（第一批）》（國經(jīng)貿(mào)來源〔2000〕159 號） 將城市生活垃圾焚燒處理成套設備納入當前鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設備目錄中［3］，垃圾焚燒行業(yè)的發(fā)展正式拉開了序幕。

2.1.2 嘗試完善階段

經(jīng)過前期初步探索階段，在掌握技術應用范圍的基礎上，垃圾焚燒得到了國家的大力支持，被納入了各項政策扶持范疇［4-9］：①垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)享受并網(wǎng)、上網(wǎng)電價優(yōu)惠，并且電網(wǎng)企業(yè)應當全額收購垃圾焚燒項目的上網(wǎng)電量；②當城市生活垃圾用量（質(zhì)量） 占發(fā)電燃料比例達80%以上（含80%），垃圾焚燒企業(yè)享受增值稅即征即退（后續(xù)退稅比例更改為70%）；③垃圾焚燒企業(yè)所得稅享受3 年免征3 年減半的優(yōu)惠。在各項優(yōu)惠政策的激勵下，各地因地制宜、積極穩(wěn)步地推廣垃圾焚燒技術。此外，垃圾焚燒的投資機制也得到了創(chuàng)新，《關于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》（計投資〔2002〕1591 號） 鼓勵采用建設- 經(jīng)營- 轉(zhuǎn)讓（BOT） 方式投資建設垃圾處理設施。

2.1.3 快速發(fā)展階段

根據(jù)《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》（國發(fā)〔2011〕9 號） 的要求，為提升生活垃圾資源化利用水平，應全面推廣焚燒發(fā)電技術，尤其在土地資源緊缺、人口密度高的城市要優(yōu)先采用焚燒處理技術。同時要加大對生活垃圾處理技術研發(fā)的支持力度，重點突破清潔焚燒、二噁英控制、飛灰無害化處置、滲濾液處理等關鍵性技術，為垃圾焚燒發(fā)電的快速發(fā)展提供保障。隨著《關于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格〔2012〕801 號） 的發(fā)布，進一步規(guī)范了垃圾焚燒發(fā)電價格，即按照入廠垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進行結算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280 kWh，執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價0.65 元/kWh（含稅）?！丁笆濉比珖擎?zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》（國辦發(fā)〔2012〕23 號） 要求到2015 年生活垃圾焚燒處理設施能力占全國城市生活垃圾無害化處理能力的35%，東部地區(qū)達到48%，垃圾焚燒設施規(guī)模將從2010 年的8.9×104t/d 增加至3.07×105t/d。至此，垃圾焚燒的政策支持體系已基本健全，迎來快速發(fā)展階段。

“十二五”期間，我國垃圾焚燒迎來了高速發(fā)展的5 年。為了讓垃圾焚燒更全面、高效、健康地發(fā)展，“十三五”期間垃圾焚燒的政策支持力度不斷升級，建設模式不斷創(chuàng)新［10-32］，《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)則》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕2851 號） 要求到2020 年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上。為了保障垃圾焚燒項目的高效實施，《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》（建城〔2016〕227 號） 和《關于進一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2017〕2166 號） 明確規(guī)定要超前謀劃項目選址，優(yōu)先安排垃圾焚燒處理設施用地計劃指標；《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP 模式的通知》（財建〔2017〕455 號） 的出臺更是為垃圾焚燒行業(yè)的快速發(fā)展提供了有利的市場環(huán)境。

《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》（建城〔2016〕227 號） 和《生活垃圾焚燒發(fā)電建設項目環(huán)境準入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕 20 號） 要求積極開展靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)、靜脈特色小鎮(zhèn)等建設，統(tǒng)籌生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等不同類型垃圾處理，鼓勵新建項目采用產(chǎn)業(yè)園區(qū)選址建設模式；產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式的發(fā)展不僅為生活垃圾實現(xiàn)前端分類與后端處置銜接提供了保障，也為“無廢城市”的實現(xiàn)奠定了基礎。除此之外，國家在《生物質(zhì)能發(fā)電“十三五”規(guī)劃》（國能新能〔2016〕 291號）、《關于印發(fā)促進生物質(zhì)能供熱發(fā)展指導意見的通知》（發(fā)改能源〔2017〕2123 號） 和《生活垃圾焚燒發(fā)電建設項目環(huán)境準入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕20 號） 中明確鼓勵垃圾焚燒在發(fā)電的同時兼顧區(qū)域供熱，因地制宜推進垃圾焚燒發(fā)電項目供熱改造。

2.2 指導和監(jiān)管

從初步探索階段到嘗試完善階段，再到快速發(fā)展階段，我國垃圾焚燒的指導和監(jiān)管政策也在不斷進步，與新時期發(fā)展要求相匹配。首先，出臺了一系列指導意見規(guī)范行業(yè)發(fā)展：《關于解決我國城市生活垃圾問題幾點意見的通知》（國發(fā)〔1992〕39 號） 和《城市生活垃圾管理辦法》（建設部令第27 號） 中明確鼓勵單位和個人興辦城市生活垃圾無害化處理專業(yè)化服務公司，規(guī)定生活垃圾無害化處理公司需經(jīng)城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門審核；《城市生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準》（建標〔2001〕213 號） 規(guī)范了建設規(guī)模、生產(chǎn)線數(shù)量、選址要求、總圖布置、工藝與設備、建筑標準與建設用地、運營管理與勞動定員、主要技術經(jīng)濟指標、建設工期等；對于焚燒發(fā)電項目的核準、環(huán)境影響報告書（表） 的審批、選址等也有政策作出了明確的指導；《生活垃圾處理技術指南》（建城〔2010〕61 號） 對垃圾焚燒技術的適用性、垃圾焚燒廠建設技術要求及運行監(jiān)管要求等做了詳細規(guī)定。其次，提出了更細致的監(jiān)管要求：2006 年起，規(guī)定將垃圾焚燒設施被納入了重大污染源監(jiān)管范圍；《關于加強二噁英污染防治的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2010〕123 號） 要求排放二噁英的企業(yè)每年至少開展1 次二噁英的監(jiān)測，并上報環(huán)保部門；《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》（國辦發(fā)〔2012〕23 號） 提出2015 年底前焚燒處理設施的實時監(jiān)控裝置安裝率達到100%；GB 18485—2014 生活垃圾焚燒污染控制標準進一步要求垃圾焚燒廠實行“裝樹聯(lián)”，且針對“裝樹聯(lián)”的落實問題，后續(xù)出臺了一系列政策，明確對于未按要求實施的企業(yè)要及時整改到位，排污超標將實施聯(lián)合懲戒，超標異常將進行電子督辦。

3 重點政策分析

近30 年來，國家和地方政府出臺的與垃圾焚燒發(fā)電有關的政策超過了100 項。這些政策中，具有“里程碑”意義的重要政策共計30 項，可以分為綜合類、財稅類、規(guī)劃建設類，污控監(jiān)管類，具體見表1～4。

表1 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)綜合類重點政策

表2 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)財稅類重點政策

表3 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)規(guī)劃建設類重點政策

表4 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)污控監(jiān)管類重點政策

從政策類別上看，重要政策中，綜合類6 項、財稅類14 項、規(guī)劃建設類6 項、污控監(jiān)管類4項。從時間上看，初步探索階段（包括2000 年）的重要政策僅4 項，技術標準幾乎空白；嘗試完善階段（2001—2010 年），重要政策7 項，出臺了一系列技術標準（經(jīng)歷了對焚燒的質(zhì)疑、爭論）；快速發(fā)展階段（2011 年至今），政策數(shù)量劇增，重要政策19 項，國家將垃圾焚燒發(fā)電列為國策，同時加強了政府的污染控制監(jiān)督力度。

3.1 初步探索階段

1992 年，《關于解決我國城市生活垃圾問題幾點意見的通知》（國發(fā)〔1992〕39 號） 中指出極少數(shù)有條件的城市可采用焚燒技術［2］。

2000 年，《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設備（產(chǎn)品） 目錄》（第一批）（國經(jīng)貿(mào)資源〔2000〕159 號） 將城市生活垃圾焚燒處理成套設備列入目錄，拉開了國家鼓勵生活垃圾采用焚燒處理方式的序幕［3］，此政策是財稅激勵政策的開始?！顿Y源綜合利用電廠（機組） 認定管理辦法》（國經(jīng)貿(mào)資源〔2000〕660 號） 將垃圾焚燒發(fā)電納入政策扶持范圍，享受并網(wǎng)、上網(wǎng)電價等優(yōu)惠政策［4］，此政策是該階段最為重要的政策?！冻鞘猩罾幚砑拔廴痉乐渭夹g政策》（建城〔2000〕120 號） 建議在具備經(jīng)濟條件、垃圾熱值條件（高于5 000 kJ/kg）和缺乏衛(wèi)生填埋場地資源的城市，可發(fā)展焚燒處理技術，推薦采用爐排爐技術［5］。

3.2 嘗試完善階段

2001 年，《關于部分資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策問題的通知》（財稅〔2001〕198號） 明確垃圾焚燒發(fā)電增值稅享受即征即退優(yōu)惠［6］。2004 年，《關于部分資源綜合利用產(chǎn)品增值稅政策的補充通知》（財稅〔2004〕 25 號） 明確城市生活垃圾用量（質(zhì)量） 占發(fā)電燃料的比例必須達到80%以上（含80%），才能享受即征即退增值稅政策。

2006 年，《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》（發(fā)改價格〔2006〕7 號） 明確生物質(zhì)發(fā)電項目上網(wǎng)電價實行政府定價，補貼電價標準為0.25 元/kWh［33］。 《關于加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（包含技術要點，環(huán)發(fā)〔2006〕82 號） 指出生活垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)境影響報告書應報國務院環(huán)境保護行政主管部門審批；同時，國家鼓勵對常規(guī)火電項目進行摻燒生物質(zhì)的技術改造，當生物質(zhì)摻燒量按照熱值換算低于80%時，應按照常規(guī)火電項目進行管理［34］，實際上，本政策的出臺，對垃圾焚燒發(fā)電的發(fā)展，起到了“遲滯”的作用。

2007 年，《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》（電監(jiān)會令〔2007〕 第25 號） 要求電網(wǎng)企業(yè)應當全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，并嚴格按照國家核定的可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價、補貼標準和購售電合同，及時足額結算電費和補貼［7］。

2008 年，《財政部國家稅務總局關于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》（財稅〔2008〕156 號） 明確對銷售垃圾發(fā)電或者電力實行增值稅即征即退政策［8］?！蛾P于進一步加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》 （包含技術要點，環(huán)發(fā)〔2008〕82 號） 進一步明確了生活垃圾焚燒發(fā)電項目的選址原則，并且首次提出了300 m的環(huán)境防護距離要求［35］；該政策是對2006 年82號文的修正，是意識到環(huán)評批復的行政管理不當問題后的改進，盡管防護距離在業(yè)內(nèi)意見不一，但“環(huán)評批復”下放至當?shù)卣鞴懿块T，對行業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動作用。

2009 年，關于公布《環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（試行）》 的通知（財稅〔2009〕 166 號） 明確將生活垃圾焚燒列入目錄。從事生活垃圾焚燒處理的企業(yè)，自項目取得第1筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第1 年至第3年免征企業(yè)所得稅，第4 年至第6 年減半征收企業(yè)所得稅［9］。

3.3 快速發(fā)展階段

2011 年，《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》（國發(fā)〔2011〕9 號） 明確要加強資源利用，全面推廣廢舊商品回收利用、焚燒發(fā)電、生物處理等生活垃圾資源化處理方式，提高生活垃圾焚燒發(fā)電和填埋氣體發(fā)電的能源利用效率。垃圾處理要選擇適用技術，土地資源緊缺、人口密度高的城市要優(yōu)先采用焚燒處理技術；加大對生活垃圾處理技術研發(fā)的支持力度，重點突破清潔焚燒、二噁英控制、飛灰無害化處置、滲濾液處理等關鍵性技術，重點支持生活垃圾生物質(zhì)燃氣利用成套技術裝備和大型生活垃圾處理裝備研發(fā)［11］?！秶噎h(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)〔2011〕42 號） 明確到2015 年，全國城市生活垃圾無害化處理率達到80%，鼓勵焚燒發(fā)電和供熱等資源化利用方式［12］。

2012 年，《關于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格〔2012〕801 號） 規(guī)定以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進行結算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280 kWh，并執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價0.65 元/kWh（含稅）；其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當?shù)赝惾济喊l(fā)電機組上網(wǎng)電價［13］?！犊稍偕茉措妰r附加補助資金管理暫行辦法》（財建〔2012〕102 號） 指出對可再生能源發(fā)電項目接入電網(wǎng)系統(tǒng)而發(fā)生的工程投資和運行維護費用，按上網(wǎng)電量給予適當補助，補助標準為：50 km 以內(nèi)0.01 元/kWh，50～100 km 0.02 元/kWh，100 km 及以上0.03 元/kWh［15］。

2013 年，《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》明確指出“城鎮(zhèn)垃圾及其他固體廢棄物減量化、資源化、無害化處理和綜合利用工程”屬于鼓勵類產(chǎn)業(yè)。《國務院關于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》（國發(fā)〔2013〕 30 號） 要求推進垃圾處理技術裝備成套化，重點發(fā)展大型垃圾焚燒設施爐排及其傳動系統(tǒng)、循環(huán)流化床預處理工藝技術、焚燒煙氣凈化技術和垃圾滲濾液處理技術等，重點推廣300 t/d以上生活垃圾焚燒爐及煙氣凈化成套設備［16］。

2014 年，《國務院關于創(chuàng)新重點投融資機制鼓勵社會投資指導意見》（國發(fā)〔2014〕60 號） 鼓勵社會資本參與市政基礎設施投資建設運營，建立健全PPP 機制，并推廣PPP 模式，鼓勵社會資本投向垃圾處理項目［17］。

2015 年，《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄》（財稅〔2015〕78 號） 將垃圾處理的退稅比例更改為70%［19］。

2016 年，《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)則》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕2851 號）要求經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和土地資源短缺、人口基數(shù)大的城市，優(yōu)先采用焚燒處理技術，減少原生垃圾填埋量。到2020 年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達到60%以上［20］。《生物質(zhì)能發(fā)電“十三五”規(guī)劃》（國能新能〔2016〕291 號） 要求在經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)合理布局生活垃圾焚燒發(fā)電項目，加快西部地區(qū)垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展，鼓勵建設垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項目；加快應用現(xiàn)代垃圾焚燒處理及污染防治技術，提高垃圾焚燒發(fā)電環(huán)保水平［21］。《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（發(fā)改能源〔2016〕625 號） 要求電網(wǎng)企業(yè)（含電力調(diào)度機構） 根據(jù)國家確定的上網(wǎng)標桿電價和保障性收購利用小時數(shù)，結合市場競爭機制，通過落實優(yōu)先發(fā)電制度，在確保供電安全的前提下，全額收購規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量［22］?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（國發(fā)〔2016〕65 號） 要求實施循環(huán)發(fā)展引領計劃，推進城市低值廢棄物集中處置，開展資源循環(huán)利用示范基地和生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設，建設一批循環(huán)經(jīng)濟領域國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地和循環(huán)經(jīng)濟示范市縣。大中型城市重點發(fā)展生活垃圾焚燒發(fā)電技術，鼓勵區(qū)域共建共享焚燒處理設施，積極發(fā)展生物處理技術，合理統(tǒng)籌填埋處理技術，到2020 年垃圾焚燒處理率達到40%。

2017 年，《生活垃圾分類制度實施方案》（國辦發(fā)〔2017〕26 號） 要求加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍［23］。《關于進一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2017〕2166 號） 從規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電項目規(guī)劃選址工作入手，對科學編制專項規(guī)劃、超前謀劃項目選址、做好選址信息公開、強化規(guī)劃的約束性和嚴肅性等方面提出了具體的任務和要求［24］?！蛾P于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP 模式的通知》（財建〔2017〕 455 號）要求政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP 模式，對未有效落實全面實施PPP 模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出；各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領域財政資金轉(zhuǎn)型，以運營補貼作為財政資金投入的主要方式，也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持，逐步減少資本金投入和投資補助［25］。《關于做好2018 年資源節(jié)約和環(huán)境保護中央預算內(nèi)投資項目計劃草案編報的補充通知》支持城鎮(zhèn)垃圾無害化處理設施建設項目；重點支持垃圾焚燒處理項目，除新疆、西藏、四省藏區(qū)外，原則上不再支持垃圾填埋處理設施建設項目；優(yōu)先支持《生活垃圾分類制度實施方案》中46 個強制分類城市的生活垃圾分類及處理項目?！蛾P于印發(fā)促進生物質(zhì)能供熱發(fā)展指導意見的通知》（發(fā)改能源〔2017〕2123 號） 要求穩(wěn)步發(fā)展城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)；在做好環(huán)保、選址及社會穩(wěn)定風險評估的前提下，因地制宜，在大中城市及人口密集、具備條件的縣城，依托當?shù)責嶝摵?，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項目建設；因地制宜推進生活垃圾焚燒發(fā)電項目供熱改造［26］。

2018 年，《生活垃圾焚燒發(fā)電建設項目環(huán)境準入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕20 號） 要求生活垃圾焚燒發(fā)電項目應當選擇技術先進、成熟可靠、對當?shù)厣罾匦赃m應性強的焚燒爐；焚燒爐主要性能指標應滿足爐膛內(nèi)焚燒溫度≥850 ℃，爐膛內(nèi)煙氣滯留時間≥2 s，焚燒爐爐渣熱灼減率≤5%；應采用“3T+E”控制法使生活垃圾在焚燒爐內(nèi)充分燃燒，同時建立覆蓋常規(guī)污染物、特征污染物的環(huán)境監(jiān)測體系，實現(xiàn)煙氣中一氧化碳、顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫和焚燒運行工況指標中一氧化碳濃度、燃燒溫度、含氧量在線監(jiān)測，并與環(huán)境保護部門聯(lián)網(wǎng)［27］。《關于明確環(huán)境保護稅應稅污染物適用等有關問題的通知》（財稅〔2018〕117 號） 明確依法設立的生活垃圾焚燒發(fā)電廠、生活垃圾填埋場、生活垃圾堆肥廠，屬于生活垃圾集中處理場所，其排放應稅污染物不超過國家和地方規(guī)定的排放標準的，依法予以免征環(huán)境保護稅?！秶鴦赵恨k公廳關于印發(fā)“無廢城市”建設試點工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕128 號） 要求以物質(zhì)流分析為基礎，推動構建產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)內(nèi)、企業(yè)間和區(qū)域內(nèi)的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈運行機制；建設資源循環(huán)利用基地，加強生活垃圾分類，推廣可回收物利用、焚燒發(fā)電、生物處理等資源化利用方式；垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)實施“裝樹聯(lián)”，強化信息公開，提升運營水平，確保達標排放［29］。

2019 年11 月，《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應用管理規(guī)定》（生態(tài)環(huán)境部令第10 號）頒布生效，對生活垃圾焚燒項目運營中的爐溫控制、煙氣污染物排放監(jiān)管進行了詳細規(guī)定，監(jiān)管趨嚴，企業(yè)壓力陡增［30］。

2020 年4 月，政府對《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995 年10 月首次頒布） 進行了修訂。此法新版對商品的過度包裝進行了限制，其中的第四章明確要求生活垃圾應“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”，并已于2020 年9 月開始實施［32］。

4 電價國補政策

垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)，全量收購、上網(wǎng)電價全國統(tǒng)一、再生能源國補，是最重要的財稅激勵政策。2012 年頒布的有關垃圾焚燒發(fā)電的政策，無疑是本行業(yè)最具“里程碑”意義的制度，對我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展起到了決定性的作用。2020 年1 月，國家財政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合對上述政策進行了更新，頒布了《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》 （財建〔2020〕5 號）［31］，新、舊政策對比見表5［15，31］。

表5 我國可再生能源電價附加補助資金管理辦法的新、舊政策對比

根據(jù)我國有關法律法規(guī)，垃圾焚燒發(fā)電屬于可再生能源。垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)，全量收購，不限量（目前我國垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電量占全國耗電量的比例不足1%［36-37］），且享受國家可再生能源附加補助資金政策，即“電價國補”。2012 年，國家財政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合頒布了《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》（財建〔2012〕102 號）［15］，但是實施很不順利，導致垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)遲遲收不到“電價國補”，資金壓力巨大。2020 年1 月頒布的《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》 （財建〔2020〕5 號），其中最大的變化在于“以收定支”、“新增項目和存量項目的劃分”等。然而，這個政策涉及到風、光、水、秸稈、垃圾等多種再生能源，而這些不同種類的再生能源，各有其特點和現(xiàn)實的背景、社會需求和目的，因此，實際執(zhí)行時，還需要配套更加具體的、操作性強的制度。

5 結論與建議

國家頒布的一系列生活垃圾焚燒處理的政策，是焚燒行業(yè)30 年來取得“斐然成績”的基礎。未來，為適應國內(nèi)外新形勢的需要，特別是財稅激勵政策的變化、污染控制日趨嚴格、垃圾分類收集導致的處理對象性質(zhì)變化等，行業(yè)將面臨更加艱巨的任務。

5.1 財稅激勵政策存在的問題和建議

社會發(fā)展的需求加速了企業(yè)研發(fā)核心技術與裝備國產(chǎn)化的進程，是垃圾焚燒發(fā)電的基礎，財稅激勵政策就是這個過程中的“催化劑”。然而，由于各種原因，導致部分重要財稅激勵政策不連續(xù)、缺乏可操作性：如電價國補遲遲不能到位，造成企業(yè)現(xiàn)金流緊張，日常經(jīng)營困難，個別項目的國補電價應收款，幾年累計下來，甚至達到數(shù)億元人民幣。北方地區(qū)一些規(guī)模小、貼費低、且發(fā)電量顯著低于南方的同規(guī)模項目，面臨的局面更加嚴峻。2020 年1 月，新的《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》出臺，確定了“以收定支”的原則，并明確了“存量項目”和“新增項目”區(qū)分對待的管理方式，但從內(nèi)容來看，后續(xù)的不確定性仍然較多，業(yè)內(nèi)對后續(xù)的具體操作性政策拭目以待。

建議國家相關部門：①盡快落實“存量項目的國補電價款項”，同時制定后續(xù)的可操作性強的政策；②按照“誰污染誰付費”的原則，加強措施，落實“垃圾排污收費”制度，切實、有效地減輕政府財政壓力；③政策的延續(xù)性、改革的節(jié)奏把握方面，應根據(jù)具體情況進行，廣泛聽取不同地域、不同企業(yè)的意見。

5.2 焚燒發(fā)電行業(yè)屬性現(xiàn)狀存在的問題和建議

垃圾焚燒發(fā)電項目，首先是屬于“環(huán)保行業(yè)”，然后才是“發(fā)電行業(yè)”，其目的是環(huán)保、高效地處理垃圾，電能只是其副產(chǎn)品。由于我國政府管理機構體系的特點，電力能源歸口管理的屬性，垃圾焚燒發(fā)電被歸為“水電、風能、光伏、秸稈、垃圾、地熱等組成的可再生能源體系”，享受了國家再生能源補助資金政策的扶持。但是，應該看到，與“水、風、光”相比，垃圾焚燒發(fā)電的體量要小得多。

1） 裝機容量分析。截至2018 年底，全國可再生能源（水電、風電、光電、垃圾發(fā)電、農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電） 的總裝機容量約7.0×108kW，生物質(zhì)發(fā)電（垃圾發(fā)電、農(nóng)林生物質(zhì)秸稈發(fā)電和沼氣發(fā)電）總裝機僅1.784×107kW，后者占前者的比例約2.5%［36］。而投產(chǎn)的約400 座垃圾焚燒發(fā)電設施的總裝機容量，在生物質(zhì)發(fā)電中的占比約51%［36］。即2018 年底，垃圾焚燒發(fā)電的總裝機容量在可再生能源總裝機容量中的占比約1.25%，在全國電力裝機總?cè)萘恐械恼急刃∮?.6%。

2） 發(fā)電量分析。2019 年，全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量約7.14×1012kWh，其中，火電5.17×1012kWh，水電約1.15×1012kWh，風電3.6×1011kWh，核電約3.5×1011kWh，太陽能發(fā)電約1.2×1011kWh［37］。截至2019 年底，全國垃圾焚燒發(fā)電投產(chǎn)的設施總數(shù)約500 座，按平均裝機容量20 MW、年運行平均小時數(shù)8 000 h 計算，滿發(fā)情況下的發(fā)電量約8.0×106kWh?？梢姡l(fā)電在全國發(fā)電量中的占比極小，小于1.12%。

建議國家相關部門：①從垃圾焚燒發(fā)電的最本質(zhì)屬性出發(fā)，制定合理的可再生能源補助資金分配比例、優(yōu)先級，避免按裝機容量比例切塊；②進一步加強國家相關部門的協(xié)調(diào)，特別是更多從垃圾發(fā)電的“環(huán)?！睂傩钥紤]，“發(fā)改、財政、能源”與“生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村”等部門的協(xié)同尤為重要。

5.3 焚燒發(fā)電項目污染控制存在的問題和建議

30 年來，我國的垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)取得了良好的成績，在污染控制方面也備受關注。我國的垃圾焚燒發(fā)電起點較高，走過了引進技術和裝備、消化吸收、自我發(fā)展的成功道路，也經(jīng)歷了很多教訓，特別是2005 年之前對低熱值、高含水率垃圾的特性認識不足導致的一系列問題。本行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，為“裝樹聯(lián)”的順利實施創(chuàng)造了條件。

對于焚燒發(fā)電污染控制，國家環(huán)境保護部2019 年出臺了《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應用管理規(guī)定》（生態(tài)環(huán)境部令第10 號）。此規(guī)定中的一些細節(jié)，在理論和實踐上是否科學、合理，尚需驗證。其中，有專家認為，以熱電偶的實測溫度作為污控參數(shù)不盡合理。另外，煙氣污染超低排放、滲濾液零排放、飛灰處理成本昂貴，沒有充分考慮技術經(jīng)濟的綜合指數(shù)。

建議國家相關部門：①從技術經(jīng)濟綜合指數(shù)考慮污染控制要求；②通過實踐及時調(diào)整相關政策要求；③消除二噁英被極度夸大的社會影響因素。

5.4 垃圾分類對焚燒發(fā)電的影響和建議

新的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》已頒布，垃圾分類是必須施行的國家規(guī)定。垃圾分類政策的出臺，推動了一些城市的分類行動。上海、寧波、深圳、北京等城市走在了前列。盡管各地方政府對垃圾分類的具體政策有所不同，但是分類的方法大致相同，基本上分為4 類。垃圾分類的實施，勢必對焚燒發(fā)電造成一定影響：首先，由于濕垃圾的分流，導致進入焚燒發(fā)電項目的垃圾量減少，但質(zhì)量提高（熱值提高），滲濾液減少；其次，估計在較長的時期內(nèi)，濕垃圾的殘渣和雜質(zhì)難以避免地要進入焚燒廠最終處理。這些因素導致焚燒發(fā)電項目不能在原來的最佳設計工況下運行，經(jīng)濟性、技術的適應性都會受到影響。從政府的角度而言，垃圾分類導致的成本顯著增加，是不可避免的。

建議政府相關部門：①通過實踐優(yōu)化分類管理，在建設分類處理設施的前期規(guī)劃、設計中，充分考慮、利用焚燒發(fā)電設施的功能；②加強濕垃圾工藝和設備的優(yōu)化；③應盡快解決殘渣或沼渣的出路問題。

5.5 協(xié)同與創(chuàng)新

垃圾焚燒發(fā)電作為一項國策，發(fā)展迅速，成熟可靠，但應該看到，由于其作為一種高效的處理工藝，也有其局限性。如何充分發(fā)揮不同類別項目的協(xié)同效應，需要在政策制定時給予充分考慮。另外，我國的焚燒技術原創(chuàng)水平、裝備制造水平，與工業(yè)發(fā)達國家相比還有一定差距，需要不斷創(chuàng)新才能達到技術、經(jīng)濟、社會效益的最大化，這些都需要國家政策的持續(xù)支持。垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)政策制定，應該為“協(xié)同與創(chuàng)新”創(chuàng)造必要條件。