山東省淄博市中級(jí)人民法院課題組

為破解“執(zhí)行難”題，我國《刑法》第313條設(shè)置了拒不執(zhí)行判決、裁定罪（以下簡稱“拒執(zhí)罪”），旨在通過刑罰手段保障當(dāng)事人勝訴權(quán)益和培樹司法權(quán)威。與一般刑事案件不同，拒執(zhí)罪案件大都是由負(fù)責(zé)執(zhí)行的法院將案件材料移送至公安而發(fā)起，法院職能參與由“訴訟審理”階段提前至“線索提供”階段，在角色上由“審理者”變?yōu)椤芭e報(bào)者”和“審理者”雙重角色。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱法釋〔2015〕16號(hào)）規(guī)定，當(dāng)前拒執(zhí)罪采取“公訴轉(zhuǎn)自訴”的訴訟審理模式，但無論走公訴亦或是自訴程序，都需要公安機(jī)關(guān)對(duì)法院移送的線索作出立案決定或出具書面的“不立案通知書”，否則無法進(jìn)入訴訟程序。①雖然最高院于 2018年5月30日發(fā)布《關(guān)于拒不執(zhí)行判決、裁定罪自訴案件受理工作有關(guān)問題的通知》，規(guī)定公安機(jī)關(guān)不予接受控告材料或者在接受控告材料后60日內(nèi)不予書面答復(fù)的，人民法院可以以自訴案件予以受理。目前這一《通知》的適用情況不甚理想，后有詳述。可見，公安機(jī)關(guān)與法院在案件移送環(huán)節(jié)上是否銜接順暢，直接關(guān)系到拒執(zhí)罪追訴的成敗。②拒執(zhí)罪追訴中，也存在公安移送案件至檢察院后，檢察院不起訴的問題。但根據(jù)調(diào)研結(jié)果看，這一問題不具有典型性。為了論述針對(duì)性的需要，本課題組只選取法院移送公安環(huán)節(jié)為研究對(duì)象。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)拒執(zhí)罪的研究尚停留在罪名“本體論”階段，主要集中在拒執(zhí)罪司法認(rèn)定或法律適用上，對(duì)拒執(zhí)罪案件的追訴程序，尤其是法院與公安機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制鮮有探討，更缺乏實(shí)證角度的具體案例研究。本課題組以拒執(zhí)罪追訴程序中的案件移送制度為視角，以實(shí)證研究的方式，對(duì)S省Z市2015至2020年10月份審理的103件拒執(zhí)罪的追訴過程進(jìn)行逐案調(diào)查，并以問卷及訪談等方式輔助調(diào)研，全面梳理分析法院與公安之間存在的銜接問題，并提出解決建議，以期對(duì)暢通拒執(zhí)罪追訴渠道提供有益參考。

一、拒執(zhí)罪案件移送的現(xiàn)狀及問題

法院在案件執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行義務(wù)人涉嫌拒執(zhí)犯罪的，基于證據(jù)調(diào)查便利以及實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目的等需要，會(huì)將已經(jīng)掌握的證明犯罪事實(shí)的相關(guān)材料等一并移送有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)立案偵查。雖然當(dāng)前法律和司法解釋并未規(guī)定拒執(zhí)罪案件立案偵查必須由法院發(fā)起，③法釋〔2015〕16號(hào)規(guī)定拒執(zhí)案件審理“一般由執(zhí)行法院所在地人民法院管轄”，未規(guī)定立案偵查問題。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于2007年8月30發(fā)布的《關(guān)于依法嚴(yán)肅查處拒不執(zhí)行判決、裁定和暴力抗拒法院執(zhí)行犯罪行為有關(guān)問題的通知》［法發(fā)（2007）29號(hào)］規(guī)定“人民法院在執(zhí)行判決、裁定過程中，對(duì)拒不執(zhí)行判決、裁定情節(jié)嚴(yán)重的人，可以先行司法拘留；拒不執(zhí)行判決、裁定的行為人涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)將案件依法移送有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)立案偵查?！痹摗锻ㄖ芬?guī)定了法院的案件移送義務(wù)，但亦未否定當(dāng)事人可以報(bào)案。但實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)一般不接受當(dāng)事人報(bào)案，法院材料移送是拒執(zhí)罪公訴案件的唯一來源和途徑。從性質(zhì)上看，這一移送程序不同于個(gè)人到公安機(jī)關(guān)的“民間報(bào)案”，是機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)之間的職務(wù)對(duì)接行為，具有一定的職務(wù)附屬性；其亦不同于公安機(jī)關(guān)與檢察院之間在刑事訴訟內(nèi)部的案件流轉(zhuǎn)，是民事執(zhí)行程序進(jìn)入刑事程序的“入門關(guān)”；從實(shí)踐情況來看，公法兩機(jī)關(guān)案件程序銜接不暢，案件移送成為阻礙拒執(zhí)罪案件辦理的最大障礙，主要面臨以下問題。

（一）公安對(duì)法院移送案件回應(yīng)率較低

2015至2020年10月份，Z市1個(gè)中院和9個(gè)基層法院共向公安機(jī)關(guān)移送拒執(zhí)罪案件315件，只有103件進(jìn)入訴訟程序，其中公安提起的公訴案件只有38件，因公安出具不立案的書面材料而提起自訴的有56件，④自訴案件共 63件，另有9件卷宗中未發(fā)現(xiàn)公安不立案書面材料。即公安對(duì)移送案件的回應(yīng)率僅為29.84%，有212件案件移送公安機(jī)關(guān)之后“深沉大?！?。

（二）案件移送常態(tài)化機(jī)制尚未形成

隨著“基本解決執(zhí)行難”到“切實(shí)解決執(zhí)行難”的任務(wù)轉(zhuǎn)變，意味著執(zhí)行問題要從“運(yùn)動(dòng)式”“突擊式”解決，向全流程、常態(tài)長效方向轉(zhuǎn)變，但實(shí)踐中，拒執(zhí)罪案件辦理存在明顯的“政策性”和“波動(dòng)性”。從數(shù)量上來看，2010-2020年，Z市共審理一審拒執(zhí)罪案件110件，其中2010-2015年基本處于“停滯”狀態(tài)，共審理案件7件，大部分案件存在于2016之后。原因是，從2016年開始，Z市將拒執(zhí)罪適用作為典型經(jīng)驗(yàn)大力推廣，并將其納入執(zhí)行難工作考核范圍，激發(fā)了推動(dòng)工作的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)，與一般刑事案件辦理程序不同，拒執(zhí)罪案件啟動(dòng)在遵循法定程序外，更依賴法院與當(dāng)?shù)毓驳摹皡f(xié)調(diào)”關(guān)系，或?yàn)橥苿?dòng)個(gè)案訴訟進(jìn)行“領(lǐng)導(dǎo)磋商”“友情幫助”，或針對(duì)一定時(shí)期的拒執(zhí)罪案件辦理達(dá)成會(huì)議紀(jì)要等機(jī)制，“協(xié)商”的好壞直接影響拒執(zhí)案件辦理數(shù)量。如在Z市9個(gè)基層法院中，只有Y法院在當(dāng)?shù)卣ㄎ膮f(xié)調(diào)下，與公安、檢察院就拒執(zhí)罪案件辦理相關(guān)問題達(dá)成會(huì)議紀(jì)要，公訴銜接較為順暢，因此2015-2020年間，Y法院共辦理拒執(zhí)案件65件，案件總數(shù)占全市法院辦理的63.11%。相反，在公、法協(xié)商不順利的G縣和H縣兩法院，拒執(zhí)罪案件難以推動(dòng)，五年間分別僅辦理1件和3件。且隨著“基本解決執(zhí)行難”考核收關(guān)以及“善意文明執(zhí)行”等理念的倡導(dǎo)，當(dāng)前拒執(zhí)罪案件辦理已趨于“冷門”，2020年1-10月份，Z市僅審理一審拒執(zhí)罪案件4件。

（三）公安立案證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)高且法院實(shí)際承擔(dān)證據(jù)偵查職能

根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，只要初步證明有犯罪事實(shí)且需要刑事追究公安就應(yīng)當(dāng)立案偵查，進(jìn)行進(jìn)一步的證據(jù)偵查和固定。實(shí)踐中，公安要求拒執(zhí)罪案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)需達(dá)到“確實(shí)充分”的程度，證明被執(zhí)行人“有能力執(zhí)行”“拒不執(zhí)行”“情節(jié)嚴(yán)重”的證據(jù)需在法院移送案件之時(shí)一并提交，甚至遵循更嚴(yán)苛的證據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)，否則不予立案。如Y縣法院移送公安的證據(jù)中，以被執(zhí)行人銀行賬號(hào)存在大額資金往來作為被執(zhí)行人有“有能力執(zhí)行”的證明，而公安機(jī)關(guān)則以“無法證明該銀行卡系被執(zhí)行人本人使用”將案件退回。這一要求已超越了一般刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)。可見，在拒執(zhí)罪案件中，公安的職能由“證據(jù)偵查”演變?yōu)椤白C據(jù)審查”，法院執(zhí)行部門充當(dāng)了案件偵查機(jī)關(guān)，法院移送案件只為借助公安的形式職能進(jìn)入公訴程序，而非依靠公安來實(shí)質(zhì)性偵查。

（四）“未訴先定”程序倒置問題突出

為彌補(bǔ)執(zhí)行員在證據(jù)收集和證據(jù)認(rèn)定能力方面的不足，提高移送案件成功率，在移送案件前，執(zhí)行案件承辦人大多會(huì)以召開專業(yè)法官會(huì)議等形式與本院刑庭法官進(jìn)行案件研討會(huì)商，根據(jù)刑事法官的建議對(duì)相關(guān)證據(jù)予以完善。此舉雖有違反訴訟程序公正之嫌，但畢竟刑庭提供的只是技術(shù)指導(dǎo)，不涉及案件的定性問題。而實(shí)踐中，公安為避免“白忙活”，通常將刑庭定罪意見作為立案重要考量因素，甚至法院移送的案件如果本院刑庭不預(yù)先作出“有罪”承諾，公安就不立案，存在“未訴先定”“有罪推定”的程序倒置問題。如Y縣法院一案件被公安機(jī)關(guān)立案接收后又被退回，主要原因是在移送案件前，該院刑庭法官在專業(yè)法官會(huì)議上發(fā)表意見：“對(duì)定罪來說，可能還缺某個(gè)證據(jù)”。在移送案件時(shí)，承辦人無意間把次會(huì)議記錄一并移送到公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)以證據(jù)不足為由將案件退回。再如，公安要求被執(zhí)行人必須到案，對(duì)一些法院或當(dāng)事人沒有能力找到被執(zhí)行人的案件將不予立案，這一要求對(duì)偵查能力和資源有限的法院來說過于苛刻。

（五）案件移送標(biāo)準(zhǔn)不明確

根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定的義務(wù)的，法院可以根據(jù)情節(jié)適用拘留、罰款等強(qiáng)制措施。拒執(zhí)罪的追究是否以法院采取了執(zhí)行強(qiáng)制措施為前置條件，法律未明確規(guī)定，實(shí)踐中的態(tài)度和做法亦不統(tǒng)一。根據(jù)課題組設(shè)置的問卷調(diào)查，100%的公安人員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將司法強(qiáng)制措施作為前置條件，只有窮盡司法強(qiáng)制措施仍不履行時(shí)才能移送公安機(jī)關(guān)，否則容易造成法院執(zhí)行人員消極推卸責(zé)任，而86.67%的執(zhí)行人員認(rèn)為法律沒有明確規(guī)定就不能設(shè)限制。實(shí)踐中存在相關(guān)案例，如，因某一案件被執(zhí)行人下落不明，Z區(qū)法院只辦理了拘留手續(xù)，無法將被執(zhí)行人實(shí)際拘留到案，而公安以法院未實(shí)際拘留退回案件。在Z市審理的103件一審拒執(zhí)罪案件中，有62件案件采取了拘留或罰款等強(qiáng)制措施，41件未實(shí)施強(qiáng)制措施。

（六）公訴轉(zhuǎn)自訴程序銜接不規(guī)范

根據(jù)法釋〔2015〕16號(hào)規(guī)定，申請執(zhí)行人曾經(jīng)提出控告，而公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院對(duì)負(fù)有執(zhí)行義務(wù)的人不予追究刑事責(zé)任的，人民法院可以以自訴案件受理，公安或檢察院不予追究刑事責(zé)任的證明即《不立案通知書》。換言之，在拒執(zhí)罪案件辦理中，公安機(jī)關(guān)出具的《不予立案通知書》是公訴轉(zhuǎn)自訴的法定條件。在實(shí)踐中，公訴轉(zhuǎn)自訴程序運(yùn)行不規(guī)范，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.不立案書面證明較難獲取。囿于“不立案率考核”“群眾上訪”等原因，公安機(jī)關(guān)對(duì)出具《不立案通知書》等不立案的書面答復(fù)較為謹(jǐn)慎，多數(shù)情況下只以“查查看一下”為由進(jìn)行口頭答復(fù)，不表態(tài)、不留痕，無法作為公訴轉(zhuǎn)自訴的證據(jù)。

2.自訴立案標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。為達(dá)到拒執(zhí)罪追訴目的，對(duì)有些無公安書面不立案證明的案件，法院仍以自訴案件受理。在103件樣本案件中，有9件在卷宗材料中找不到公訴轉(zhuǎn)自訴的依據(jù)，法院仍以自訴案件受理。

3.不立案書面證明形式不統(tǒng)一。在56件有書面材料的自訴案件中，有46件是公安出具的制式的《不立案通知書》，有5件是公安出具的“不立案說明”，有2件是法院向公安機(jī)關(guān)發(fā)出的“函”，內(nèi)容為說明該案符合自訴條件，落款有公安機(jī)關(guān)的公章，①根據(jù)內(nèi)容來看，應(yīng)是公安向法院發(fā)函反饋，而不是用法院向公安發(fā)函的信箋。此舉可猜測，該書面文件是法院移送時(shí)已制好，公安機(jī)關(guān)只是加蓋了印章。另有3件是法院自己做出的情況說明。最后一種情況屬于法院執(zhí)行局內(nèi)部對(duì)公安不追究刑事責(zé)任的一種單方說明，理論上是否能作為證據(jù)適用有待商榷。

4.不立案理由填寫較為隨意。在公安機(jī)關(guān)出具的書面不立案證明中，不立案理由填寫較為隨意（見表1）。因公安機(jī)關(guān)出具的該材料形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，法院需要公安機(jī)關(guān)出具該材料僅僅為促成案件自訴，并不會(huì)過分關(guān)注具體的不立案理由。甚至，有些公安機(jī)關(guān)針對(duì)此類案件制作統(tǒng)一的《不立案通知書》模板，接收到法院移送案件后，不經(jīng)過審查具體案件就將該通知書出具給法院，促成案件走自訴。②經(jīng)訪談了解，Y縣法院即采取此方式，且為避免申請執(zhí)行人拿《不立案通知書》“作文章”，公安將此材料直接交給法院作為卷宗材料，而不讓申請執(zhí)行人接觸。

表1 公安機(jī)關(guān)不立案理由分類表

③ 本項(xiàng)規(guī)定的案件包括：侵犯通信自由、重婚、遺棄、生產(chǎn)銷售偽劣商品、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)案、刑法分則第4章、第5章規(guī)定的，被告可能判處3年以下刑罰的。實(shí)踐中，經(jīng)常把拒執(zhí)罪歸為“刑法分則第4章、第5章規(guī)定的，被告可能判處3年以下刑罰的”，而拒執(zhí)罪屬于第6章規(guī)定的妨害社會(huì)管理秩序罪，不應(yīng)適用該條。④ 《刑訴法》204條規(guī)定的第3種自訴案件是被害人有證據(jù)證明對(duì)被告人侵犯自己人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，而公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院不予追究被告人刑事責(zé)任的案件，當(dāng)事人可以提起自訴。

5.最高院〔2018〕147號(hào)文適用率低。為解決公安機(jī)關(guān)對(duì)法院移送的案件不及時(shí)做出回應(yīng)，致使案件訴訟程序無法進(jìn)行的問題，最高院于2018年5月30日發(fā)布《關(guān)于拒不執(zhí)行判決、裁定罪自訴案件受理工作有關(guān)問題的通知》，規(guī)定“公安機(jī)關(guān)不予接受控告材料或者在接受控告材料后60日內(nèi)不予書面答復(fù)的，人民法院可以以自訴案件予以受理。”這一規(guī)定，對(duì)公訴轉(zhuǎn)自訴放寬了前置條件，公安機(jī)關(guān)不出具不予受理書面材料，執(zhí)行申請人也可向人民法院提起自訴。此規(guī)定理論上解決了公訴銜接的障礙問題，但在實(shí)踐中竟無一案件適用此規(guī)定，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題有：（1）有近21%的執(zhí)行人員不知道此規(guī)定的存在，在公安不回復(fù)時(shí)就不了了之，不知道在60天后可以讓當(dāng)事人提起自訴；（2）執(zhí)行人員以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)有顧慮，認(rèn)為“適用此規(guī)定后等于和公安局把關(guān)系鬧僵了，在當(dāng)事人面前不好看，而且以后我們和公安的相關(guān)工作就沒法開展了”。調(diào)研中，有57.14%的人表示，即使符合條件也不會(huì)用。（3）適用該規(guī)定時(shí)，需要提供法院向公安移交過該案件，且已滿60天的證明材料。而法院移交案件時(shí)一般直接移交而不通過郵寄，無郵寄回執(zhí)，無公安的書面收據(jù)，只有法院內(nèi)部的“移送案件審批表”以及執(zhí)行局單方出具的說明。而執(zhí)行局單方出具的移送案件說明能否作為刑事定案的證據(jù)尚有疑問。調(diào)研中，有28.57%的刑事法官認(rèn)為，此說明在刑事案件中不具有證明效力。

（七）證據(jù)轉(zhuǎn)化認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

法院向公安機(jī)關(guān)移送的證據(jù)，是法院執(zhí)行局在民事執(zhí)行程序中收集的，其能否直接作為刑事定案的證據(jù)？實(shí)踐中是否需要公安進(jìn)行轉(zhuǎn)化？哪些需要轉(zhuǎn)化？實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不同統(tǒng)一。有14.29%的刑事法官認(rèn)為不需要轉(zhuǎn)化，執(zhí)行局提供的可以完全作為定案證據(jù)；有85.71%的刑事法官認(rèn)為有些需要公安進(jìn)行證據(jù)轉(zhuǎn)化，比如證人證言、當(dāng)事人陳述等言詞證據(jù)需要公安機(jī)關(guān)重新找證人和當(dāng)事人作筆錄。

二、集體行動(dòng)理論視域下的案件移送困境原因分析

拒執(zhí)犯罪案件處理過程，實(shí)際上是公安、檢察院、法院三機(jī)關(guān)為打擊拒執(zhí)行為這一共同愿景或利益，根據(jù)各自職能分工而共同配合完成的一種集體行動(dòng)。集體行動(dòng)理論奠基者曼瑟爾·奧爾森（Mancur OLson）基于自愿性因素把集體行動(dòng)分為強(qiáng)制性集體行動(dòng)和非強(qiáng)制性兩類。①參見【美】曼瑟爾·奧爾森著：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁，郭宇峰，李崇新譯，上海人民出版社2011年版，第29頁。因三機(jī)關(guān)是基于其法定職能和刑事訴訟法的約束而參與的，故其在性質(zhì)上屬于一種強(qiáng)制性集體行動(dòng)，該集體行動(dòng)面臨著以下行動(dòng)困境：

（一）個(gè)體獲益的不對(duì)稱性（“反向搭便車”現(xiàn)象）影響公檢參與行動(dòng)的積極性

共享性和合作性是集體行動(dòng)的兩個(gè)特征，對(duì)集體行動(dòng)成員而言，在遵循個(gè)體理性的基礎(chǔ)上會(huì)選擇更有利于個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的行為方式，個(gè)體獲益的大小直接影響參與的積極性。在拒執(zhí)罪追訴過程中，公檢法三機(jī)關(guān)集體行動(dòng)所獲取的集體利益是共同打擊犯罪，維護(hù)國家司法秩序和勝訴當(dāng)事人的合法權(quán)益，而三機(jī)關(guān)個(gè)體獲益大小存在不對(duì)稱性，即拒執(zhí)罪追訴給參與者帶來的“附加值”不同。對(duì)于法院而言，因打擊拒執(zhí)犯罪所依據(jù)的判決是本部門作出的，且執(zhí)行也是本部門固有的職能，打擊拒執(zhí)罪的直接結(jié)果既維護(hù)了法院自身判決的權(quán)威，同時(shí)也有利于執(zhí)行職能的實(shí)現(xiàn)，無論對(duì)執(zhí)行工作績效考核還是法院的社會(huì)評(píng)價(jià)都具有正向作用。對(duì)公、檢兩機(jī)關(guān)而言，打擊拒執(zhí)只是一般性的履責(zé)行為，其他附加利益較小，在利益獲取上與法院具有不對(duì)稱性。概言之，在公檢法三機(jī)關(guān)為集體利益均等付出的前提下，因集體利益實(shí)現(xiàn)而從中獲取的個(gè)體利益具有不均衡性。傳統(tǒng)意義上的集體行動(dòng)“搭便車”現(xiàn)象指的是“不均等付出而均等受益”，而在拒執(zhí)罪集體行動(dòng)中呈現(xiàn)的是“均等付出而不均等受益”，此為“反向搭便車”現(xiàn)象，也是影響公安、檢察院參與行動(dòng)的直接因素。

（二）組織邊界中的“心理圍墻”導(dǎo)致公檢法三機(jī)關(guān)之間協(xié)同困難

因物質(zhì)資源和制度環(huán)境等的不同，會(huì)造成同類組織之間在規(guī)章制度、成員的文化觀念、行為標(biāo)準(zhǔn)等方面存在截然不同的表現(xiàn)形式，這就是組織邊界。組織邊界的此種屬性使得社會(huì)系統(tǒng)中的不同類型組織、同種類型的不同層次組織之間的壁壘森嚴(yán)，組織之間自覺地相互協(xié)作困難。②參見王鋒：《合作治理中的組織邊界》，載《公共管理與政策評(píng)論》2015年第3期。組織邊界表現(xiàn)在物理、社會(huì)、心理三個(gè)層面，其中，心理邊界是指本組織成員與他組織成員在相處中的“心理圍墻”，表現(xiàn)為對(duì)本組織的認(rèn)同和對(duì)他組織的排斥。③陳興淋：《組織邊界的理論及其作用》，載《學(xué)術(shù)界》2008年第2期。公檢法三機(jī)關(guān)屬于三個(gè)獨(dú)立的社會(huì)組織，必然存在組織邊界，因其長期生存的制度環(huán)境使其有了自己相對(duì)穩(wěn)定的認(rèn)知規(guī)范和行為方式，并由此產(chǎn)生了對(duì)本組織的高度認(rèn)同感和對(duì)他組織的排斥心理。尤其作為同處于政法流水線的“作業(yè)工人”，公檢法三機(jī)關(guān)在社會(huì)評(píng)價(jià)、地位等方面存在隱形的競爭，心理上對(duì)彼此存在天然的“排斥”和“不認(rèn)可”。在拒執(zhí)罪追訴事宜上，公檢兩機(jī)關(guān)認(rèn)為，執(zhí)行工作只不過是法院審判活動(dòng)的延續(xù)，當(dāng)事人不履行法院的判決和裁定時(shí)，應(yīng)當(dāng)借助自身的力量予以消化，這屬于法院的內(nèi)部事務(wù)，外界不應(yīng)當(dāng)介入。調(diào)研中，有44.91%的公安人員主張不介入或謹(jǐn)慎介入拒執(zhí)案件處置。

（三）非科層制組織關(guān)系導(dǎo)致強(qiáng)制性合作措施難以實(shí)施

根據(jù)奧爾森理論，走出集體行動(dòng)困境的路徑主要有強(qiáng)制性措施和選擇性激勵(lì)兩種。①【美】曼瑟爾·奧爾森著：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁，郭宇峰，李崇新譯，上海人民出版社2011年版，第41頁。所謂強(qiáng)制性措施是指，為克服集體成員在利益、行為、價(jià)值等方面的沖突，依靠行政命令或強(qiáng)制性制度來規(guī)約集體行動(dòng)，保證行動(dòng)高效運(yùn)行。從法院與公安的關(guān)系來看，前者屬于司法機(jī)關(guān)，在權(quán)力架構(gòu)中與政府平等，而公安屬于政府部門，兩者之間無權(quán)力上的隸屬關(guān)系，亦無共同的上級(jí)機(jī)關(guān)，無法通過科層管理機(jī)制下的行政命令等形式強(qiáng)制某一方為集體行動(dòng)做貢獻(xiàn)。同時(shí)，雖然兩機(jī)關(guān)共同受黨委、政法委領(lǐng)導(dǎo)，但這一領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，不干涉兩機(jī)關(guān)對(duì)某一案件或某一類具體犯罪案件的處理，無法形成權(quán)威的行為命令。在實(shí)踐中，由政法委牽頭為打擊拒執(zhí)犯罪而建立協(xié)同機(jī)制的地區(qū)亦很少，調(diào)研中，Z市9個(gè)區(qū)縣中，只有一區(qū)縣達(dá)成協(xié)同機(jī)制。

（四）選擇性激勵(lì)缺位導(dǎo)致參與動(dòng)因不足

奧爾森理提出的選擇性激勵(lì)方式，即通過向成員提供不同于集團(tuán)利益的獨(dú)立激勵(lì)，對(duì)做積極貢獻(xiàn)的成員進(jìn)行額外獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不做貢獻(xiàn)或者挖集體墻角的成員進(jìn)行懲罰，該激勵(lì)方式要求對(duì)集團(tuán)成員“賞罰分明”，促使集團(tuán)走出集體行動(dòng)的困境。②參見【美】曼瑟爾·奧爾森著：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁，郭宇峰，李崇新譯，上海人民出版社2011年版，第45頁。實(shí)踐中，打擊拒執(zhí)罪的激勵(lì)措施還僅停留在“保健因素”層面，“激勵(lì)因素”層面的措施缺乏③“雙因素理論”是美國心理學(xué)家赫茨伯格于20世紀(jì)50年代末提出的內(nèi)容型激勵(lì)理論。他認(rèn)為有兩類因素影響著人們工作的積極性，即保健因素和激勵(lì)因素。保健因素是指組織管理、薪酬工資、福利待遇、工作環(huán)境、工作監(jiān)督、人際關(guān)系、社會(huì)地位、安全和生活條件等因素，這些因素可以使人維持目前的工作現(xiàn)狀和積極性，但沒有激勵(lì)人的作用，屬于預(yù)防維護(hù)性質(zhì)的一類因素。激勵(lì)因素則是指工作本身所產(chǎn)生的內(nèi)在因素，表現(xiàn)為工作的挑戰(zhàn)性、工作的成就感、工作的認(rèn)可度、工作的責(zé)任感及對(duì)未來發(fā)展的期望等。激勵(lì)因素是一種內(nèi)驅(qū)力，長久且穩(wěn)定這些因素可以點(diǎn)燃員工的工作熱情，調(diào)動(dòng)工作積極性，從而提高工作效率、提高生產(chǎn)力。參見弗雷德里克·赫茨著：《伯格.赫茨伯格的雙因素理論（修訂版）》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第56頁。。從公安、法院外部來看，沒有將拒執(zhí)罪相關(guān)工作納入社會(huì)治理考核，兩機(jī)關(guān)缺乏推動(dòng)的積極性。從內(nèi)部來看，在法院和公安內(nèi)部，亦未對(duì)拒執(zhí)罪設(shè)置健全的激勵(lì)措施，導(dǎo)致干警工作積極性較低。當(dāng)前在公安社會(huì)維穩(wěn)、大局保障等方面工作量大，且警力相對(duì)不足的情況下，拒執(zhí)罪案件辦理沒有納入公安工作量考核，相比拒執(zhí)罪案件，民警辦理涉黑涉惡、金融犯罪等案件的積極性更足。從法院來看，相比一般執(zhí)行案件，辦理拒執(zhí)案件的程序較為復(fù)雜，承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)較大，執(zhí)行局內(nèi)部基本沒有設(shè)置考核激勵(lì)機(jī)制，執(zhí)行員辦案積極性不高。如前所述，調(diào)查中有33.33%的執(zhí)行人員一般不想用認(rèn)為因執(zhí)行程序復(fù)雜。①調(diào)研中，全市兩級(jí)法院，只有Y縣法院執(zhí)行局規(guī)定，執(zhí)行員每辦1件拒執(zhí)案件，相當(dāng)于審結(jié)5件普通執(zhí)行案件。

三、拒執(zhí)罪案件移送機(jī)制之完善

在“執(zhí)行難”已日益演化為當(dāng)今社會(huì)性問題的現(xiàn)實(shí)背景下，拒執(zhí)罪作為打擊逃避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行等違法行為的有效手段，必須發(fā)揮其應(yīng)有作用。理順法院與公安的銜接機(jī)制，暢通案件移送程序是當(dāng)前提高拒執(zhí)罪適用率的主要突破口。根據(jù)上文梳理出的案件移送存在的問題及原因，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本課題組認(rèn)為關(guān)于完善拒執(zhí)罪案件移送機(jī)制，應(yīng)從以下幾方面入手：

（一）構(gòu)建政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的公檢法協(xié)同打擊機(jī)制

雖然拒執(zhí)罪名設(shè)在刑法典的妨害司法罪章節(jié)，但其侵害的法益不僅是司法管理秩序，還有勝訴當(dāng)事人的合法權(quán)益，理應(yīng)屬于公檢法三機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。為解決非科層組織關(guān)系中，公檢法機(jī)關(guān)參與集體行動(dòng)的秩序松散問題，需要充分發(fā)揮當(dāng)?shù)卣ㄎ慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，為集體活動(dòng)運(yùn)行提供強(qiáng)制性制約保障。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可在政法委協(xié)調(diào)下，建立拒執(zhí)罪專項(xiàng)行動(dòng)辦公室或委員會(huì)，作為公檢法機(jī)關(guān)共同的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，專門監(jiān)督拒執(zhí)罪追訴程序中三機(jī)關(guān)職能履行，并處理相關(guān)銜接問題。從常態(tài)化機(jī)制建設(shè)上，可在政法委的協(xié)調(diào)下，組織省、市、縣三級(jí)公檢法部門對(duì)嚴(yán)懲打擊拒執(zhí)犯罪聯(lián)合發(fā)文，并逐級(jí)明確案件的受案標(biāo)準(zhǔn)、流轉(zhuǎn)程序以及各部門的職責(zé)分工，進(jìn)一步細(xì)化協(xié)調(diào)配合機(jī)制。對(duì)于法院依法移送的拒執(zhí)案件，法院應(yīng)及時(shí)跟蹤催辦，遇到困難及時(shí)向政法委匯報(bào)，由政法委協(xié)調(diào)公檢法三長共同研究解決。同時(shí)，應(yīng)建立由政法委牽頭定期召開的公檢法三長聯(lián)席會(huì)議制度，定期分析研判打擊工作中發(fā)現(xiàn)的問題，形成工作合力。

（二）規(guī)范案件移送各環(huán)節(jié)工作機(jī)制

1.規(guī)范移送標(biāo)準(zhǔn)，以窮盡強(qiáng)制措施為前置條件。鑒于刑罰的謙抑性以及督促執(zhí)行人履行的主要目的性，法院在將拒執(zhí)案件移交公安追究刑事責(zé)任前，應(yīng)先窮盡財(cái)產(chǎn)調(diào)查措施以及拘留、罰款等強(qiáng)制措施，被執(zhí)行人依然不履行的，再移送公安追究拒執(zhí)罪。這樣既能增強(qiáng)執(zhí)行員的責(zé)任意識(shí)，避免濫用移送權(quán)限，同時(shí)避免被執(zhí)行人“以刑逃債”的思想，最大限度實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人勝訴權(quán)益。

2.規(guī)范銜接機(jī)制，建立不出具書面答復(fù)復(fù)核制度。對(duì)執(zhí)行法院移送的涉嫌拒執(zhí)罪案件材料，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)接收，并制作收案登記表，并當(dāng)即出具回執(zhí)，為后續(xù)公訴轉(zhuǎn)自訴程序保留書面證明材料。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)不予立案或者立案后撤銷案件的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)函告執(zhí)行法院并說明理由，而不是出具《不立案通知書》。當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)在接收法院或控告人書面材料后規(guī)定時(shí)間內(nèi)不予書面答復(fù)的，控告人或法院可以向上級(jí)公安機(jī)關(guān)提出復(fù)核，上級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)指令下級(jí)公安機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)出具書面答復(fù)。

3.規(guī)范協(xié)同機(jī)制，建立執(zhí)行案件統(tǒng)一管理平臺(tái)。法院應(yīng)當(dāng)在移送案件證據(jù)補(bǔ)充、控告案件材料提供等方面配合公安機(jī)關(guān)。同時(shí)，建立法院執(zhí)行局、公安機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)的執(zhí)行案件管理平臺(tái)，若執(zhí)行申請人提起自訴或公安機(jī)關(guān)對(duì)拒執(zhí)罪立案偵查時(shí)，各部門對(duì)于執(zhí)行案件相關(guān)處理意見、卷宗及文件的移轉(zhuǎn)等均可通過執(zhí)行案件管理系統(tǒng)統(tǒng)一管理。這不僅有利于提升執(zhí)行申請人的積極性、減少當(dāng)事人的訴累，同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)部門之間有效溝通與配合。

4.規(guī)范證據(jù)轉(zhuǎn)化，言詞證據(jù)公安機(jī)關(guān)重新調(diào)取。對(duì)于法院移送的物證、書證等可直接作為刑事審判證據(jù)材料，對(duì)于當(dāng)事人陳述、證人證言等言詞證據(jù)需要公安機(jī)關(guān)重新調(diào)取。

（三）建立公安提前介入機(jī)制

作為非刑事訴訟程序到刑事訴訟程序的過渡環(huán)節(jié)，法院向公安的拒執(zhí)罪案件移送與監(jiān)察委向檢察院的職務(wù)犯罪移送具有相同之處，后者在銜接配合機(jī)制上可為前者提供有益借鑒。在當(dāng)前職務(wù)犯罪調(diào)查實(shí)踐中，監(jiān)察委為提高辦案質(zhì)量，在案件調(diào)查階段邀請檢察院指派檢察人員提前介入，對(duì)案件的定性、證據(jù)、事實(shí)認(rèn)定等問題上提出意見，且提前介入的檢察官多為后續(xù)承辦案件的檢察官，這為案件順利移送審查起訴打好基礎(chǔ)。換言之，在監(jiān)察委調(diào)查期間，檢察院已由傳統(tǒng)的刑事案件審查者變?yōu)榻槿胝{(diào)查、引導(dǎo)取證的調(diào)查共同體，這有助于監(jiān)察委在收集、固定、審查和運(yùn)用證據(jù)時(shí)做到與審查起訴、審判相一致，確保監(jiān)察委調(diào)查的事實(shí)證據(jù)能夠經(jīng)得起后續(xù)司法程序的嚴(yán)格檢驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)以審判為中心的訴訟制度。①參見李?yuàn)^飛：《職務(wù)犯罪調(diào)查中的檢察引導(dǎo)問題研究》，載《法學(xué)雜志》2019年第1期。在拒執(zhí)罪案件辦理中，法院執(zhí)行局實(shí)際承擔(dān)著類似于監(jiān)察委的調(diào)查職能。為提高法院在執(zhí)行過程中收集和固定證據(jù)的有效性和專業(yè)性，有涉拒執(zhí)犯罪嫌疑的，法院應(yīng)先積極邀請公安提前介入指導(dǎo)調(diào)查，幫助及時(shí)從專業(yè)角度收集固定證據(jù)，為后續(xù)刑事偵查等程序節(jié)省時(shí)間，提高案件移送成功率。

（四）強(qiáng)化司法警察執(zhí)行職能

執(zhí)行工作具有強(qiáng)制性，參與和保障執(zhí)行是司法警察應(yīng)有的義務(wù)。當(dāng)前，法院雖然專門設(shè)置有執(zhí)行法警，但實(shí)際運(yùn)行作用并不理想。一方面，因司法警察警力配備以及人員素質(zhì)等的限制，以強(qiáng)制執(zhí)行措施保障執(zhí)行的力度欠缺；另一方面，與國外司法警察具有的刑事犯罪偵查、預(yù)審以及執(zhí)行刑罰的職能不同，②參見陳興良：《限權(quán)與分權(quán)：刑事法治視野中的警察權(quán)》，載《法律科學(xué)》2002年第1期。當(dāng)前我國司法警察不具備上述職能，參與執(zhí)行的業(yè)務(wù)范圍有限。下一步應(yīng)首先強(qiáng)化司法警察的執(zhí)行職能，突出強(qiáng)制執(zhí)行作用，加大司法拘留等強(qiáng)制措施的適用，保證執(zhí)行法官的各項(xiàng)指令得以實(shí)現(xiàn)。此外，為提高法院對(duì)拒執(zhí)罪等的自我消化能力，還應(yīng)當(dāng)探索拓寬司法警察的職能范圍，可考慮在一定范圍內(nèi)賦予其刑事偵查、取證等權(quán)力，①孟祥：《拒不執(zhí)行判決、裁定罪實(shí)務(wù)問題探析》，載《中國刑事法雜志》2019年第1期。有利于在執(zhí)行過程中及時(shí)進(jìn)行偵查和固定證據(jù)，減少對(duì)公安的依賴。

（五）完善監(jiān)督機(jī)制

造成公安與法院之間掣肘的主要制度因素是監(jiān)督機(jī)制缺位。一方面，公安機(jī)關(guān)獨(dú)享拒執(zhí)罪公訴程序啟動(dòng)權(quán)而缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致立案偵查啟動(dòng)較為困難；另一方面法院移送案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制缺乏，導(dǎo)致移送案件較為隨意，存在以案件移送逃避責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁矛盾的嫌疑。為督促公安機(jī)關(guān)及時(shí)立案，并規(guī)范法院案件移送質(zhì)量，有必要將拒執(zhí)罪案件移送納入檢察監(jiān)督的范圍，建立移送公安機(jī)關(guān)立案偵查的文書副本送達(dá)檢察院制度，對(duì)公安機(jī)關(guān)不及時(shí)立案或無正當(dāng)理由拒絕立案的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法督促其及時(shí)履行職權(quán)；對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件及時(shí)制止。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)根據(jù)副本內(nèi)容，對(duì)法院移送案件行為進(jìn)行監(jiān)督，避免濫用移送權(quán)。

（六）完善考核激勵(lì)機(jī)制

如前所述，無論根據(jù)奧爾森激勵(lì)理論亦或是赫茨伯格的“雙因素”理論，建立完善考核激勵(lì)機(jī)制，是激發(fā)公安與法院的積極性，促進(jìn)拒執(zhí)罪案件辦理的直接措施，可通過加強(qiáng)外部考核與內(nèi)部激勵(lì)兩種途徑。外部考核方面，可由當(dāng)?shù)卣ㄎ癄款^，將拒執(zhí)罪案件辦理納入“平安建設(shè)”“社會(huì)信用”等綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，并將拒執(zhí)案件移送率、刑事立案率、移送審查起訴率、審判案件數(shù)等指標(biāo)分解到公安、檢察、法院等部門，以頂層目標(biāo)統(tǒng)一凝聚各自工作合力。內(nèi)部激勵(lì)方面，可將拒執(zhí)案件辦理納入執(zhí)行工作考核，為拒執(zhí)罪案件設(shè)置高于一般執(zhí)行案件的績效考核系數(shù)，提高執(zhí)行法官工作積極性。如，Z市Y縣法院規(guī)定，執(zhí)行員成功辦理1件拒執(zhí)罪案件相當(dāng)于5件普通執(zhí)行案件。同時(shí)，將拒執(zhí)罪案件辦理納入公安工作考核，激發(fā)公安協(xié)調(diào)配合和主動(dòng)作為的內(nèi)在動(dòng)力。

（七）拓寬拒執(zhí)案件受理途徑

無論法院主動(dòng)移送亦或公安接收案件后立案偵查，都是各自的職責(zé)所系，但因涉及兩機(jī)關(guān)的配合和分工分歧等，導(dǎo)致正常的職能工作陷入了集體行動(dòng)的困境。如果公安和法院各自面對(duì)的是直接的當(dāng)事人，進(jìn)行的是獨(dú)立的職務(wù)行為，將有效避開機(jī)關(guān)配合過程中自帶的掣肘屬性，提高獨(dú)自履責(zé)效率和自覺性。對(duì)于拒執(zhí)罪而言，一方面，要打破當(dāng)前僅能通過法院移送案件的限制，進(jìn)一步拓寬拒執(zhí)案件受理途徑?？赏ㄟ^司法解釋的形式明確拒執(zhí)侵犯的雙重客體，賦予申請執(zhí)行人被害人地位，從而允許當(dāng)事人像普通刑事案件一樣向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，公安應(yīng)當(dāng)按照法定程序立案偵查。偵查過程中，需要調(diào)取法院相關(guān)卷宗或需要執(zhí)行案件承辦法官佐證的，法院及相應(yīng)人員應(yīng)當(dāng)配合。另一方面，要改變當(dāng)前拒執(zhí)罪案件“公訴轉(zhuǎn)自訴”模式，采取公訴與自訴并行的方式，當(dāng)事人可自主選擇采用公訴或自訴模式，選擇自訴模式的，可直接到法院自訴，不必經(jīng)過公安的“不立案程序”，以減輕申請執(zhí)行人的起訴證明責(zé)任。