趙明霞

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300222）

隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，人口急劇增加，突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)與處置已成為現(xiàn)代社會(huì)治理中不可回避的重大挑戰(zhàn)。正確應(yīng)對(duì)和處理各類(lèi)突發(fā)公共事件，直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和人民幸福。突發(fā)公共事件分為四類(lèi)：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件。目前尚在流行的新型冠狀病毒肺炎就是重大公共衛(wèi)生事件。隨著該疫情在世界的蔓延，如何提升突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)處置能力成為了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。事實(shí)證明，任何一起突發(fā)公共事件，無(wú)論其持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短都有一個(gè)發(fā)生和發(fā)展的過(guò)程。一般而言，事件初期是阻斷與化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)。因此，厘清事件發(fā)生初期的階段性特征，研究和分析突發(fā)公共事件初期需要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題，反思經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)提升突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)處置能力有重大意義。

一、突發(fā)公共事件初期的基本特征

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件分為事前、事發(fā)、事中和事后四個(gè)階段，在這四個(gè)不同的階段，事件應(yīng)對(duì)的側(cè)重點(diǎn)各有所不同。根據(jù)多次突發(fā)公共事件發(fā)生和發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，“有跡象或苗頭，事件發(fā)生但事態(tài)尚未全面擴(kuò)大，處于區(qū)域可控范圍”的階段屬于突發(fā)公共事件初期。所謂突發(fā)公共事件初期應(yīng)對(duì)，就是突發(fā)事件發(fā)生后，政府相關(guān)部門(mén)、社會(huì)組織等在第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)所采取的處置策略和相關(guān)措施。事件初期應(yīng)對(duì)所要追求的最大目標(biāo)是避免矛盾進(jìn)一步激化和事態(tài)進(jìn)一步升級(jí)，其根本目標(biāo)是要把事件阻卻和消化在起始狀態(tài)?？傮w而言，突發(fā)公共事件初期也可稱(chēng)為是事件黃金阻斷期，較之突發(fā)事件事中和事后的應(yīng)對(duì)處置而言，具有獨(dú)特的階段性特征。把握這些特征，是采取適當(dāng)措施的前提和基礎(chǔ)。

（一）初期事態(tài)發(fā)展趨勢(shì)多變

當(dāng)前我國(guó)突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)處置主要遵循分級(jí)分類(lèi)管理的原則。一般而言，屬地政府在獲知事件發(fā)生的信息之后，第一反應(yīng)是要確定事件的性質(zhì)，根據(jù)事件的性質(zhì)決定應(yīng)啟動(dòng)哪項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，由哪個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭采取應(yīng)對(duì)措施，選定信息報(bào)告的渠道和內(nèi)容，確定響應(yīng)級(jí)別等。

但是由于影響初期事態(tài)發(fā)展變化的不確定性因素較多，比如誘因尚未完全明確，現(xiàn)場(chǎng)難以接近，可供決策的信息相對(duì)較少，事件造成的人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境變化等方面的信息也處于動(dòng)態(tài)更新之中。在這種情況下，往往會(huì)出現(xiàn)事件應(yīng)對(duì)處置的責(zé)任人對(duì)事態(tài)認(rèn)知不清晰，或不同部門(mén)對(duì)事態(tài)處理意見(jiàn)不一致，包括事態(tài)控制的方向、應(yīng)急方案實(shí)施范圍、資源調(diào)度分配等，從而增加了決策和應(yīng)對(duì)的難度。公共事件突發(fā)后，需要隨著信息搜集工作的開(kāi)展以及事態(tài)的逐步明朗，采取比較有效的應(yīng)對(duì)處置措施。因此，在突發(fā)事件初期，總是難免會(huì)出現(xiàn)應(yīng)對(duì)措施的遲滯性問(wèn)題。為避免這種遲滯，就需要不斷提升政府和社會(huì)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防能力和應(yīng)對(duì)能力。

（二）初期事件應(yīng)對(duì)的時(shí)效性要求高

“突發(fā)”決定了“緊急”，“緊急”考驗(yàn)著“應(yīng)急”?；貞?yīng)的迅捷性是政府高效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的必然要求。如果政府對(duì)事件現(xiàn)場(chǎng)處置得當(dāng)，及時(shí)阻止了事態(tài)的蔓延，事情被控制在一定范圍內(nèi)，就可引導(dǎo)突發(fā)事件向積極、可控的方向發(fā)展；反之，如果政府在第一時(shí)間沒(méi)有控制住事態(tài)，導(dǎo)致信息變異、公眾情緒激化、事件擴(kuò)散，就會(huì)進(jìn)一步誘發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)，激發(fā)矛盾，使整個(gè)事件變得更為復(fù)雜，后續(xù)處置工作就會(huì)更困難。

因此，在突發(fā)公共事件初期，要有效防止事態(tài)演變，阻卻事態(tài)惡化，就必須在較短時(shí)間內(nèi)對(duì)事件作出評(píng)估，并采取相應(yīng)措施。一般而言，突發(fā)事件初期，地方政府作為第一責(zé)任人，有責(zé)任在第一時(shí)間作出積極響應(yīng)。及時(shí)、準(zhǔn)確地把握事件態(tài)勢(shì)，包括事件概況、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查處理情況、信息渠道是否暢通、采取措施的針對(duì)性等，這是增強(qiáng)事件應(yīng)對(duì)時(shí)效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。較之事件中期和后期的應(yīng)對(duì)處置，初期事件應(yīng)對(duì)的主要目標(biāo)集中在遏制事態(tài)惡化，盡量降低人員傷亡，減少財(cái)產(chǎn)損失，所以，在應(yīng)對(duì)方案的選擇上，應(yīng)采用時(shí)效性比較強(qiáng)的方案。

（三）初期事件的輿情波動(dòng)較大

突發(fā)公共事件初期，能否在第一時(shí)間與公眾良性溝通和善意互動(dòng)是事態(tài)應(yīng)對(duì)的重要環(huán)節(jié)。在新媒體技術(shù)引爆資訊革命的今天，所有涉及公共事件的部門(mén)在“黃金4小時(shí)”內(nèi)的一舉一動(dòng)，都將成為外界評(píng)判其處理危機(jī)事件能力的主要根據(jù)。國(guó)務(wù)院及各部委在關(guān)于做好政務(wù)輿情回應(yīng)的文件中也明確規(guī)定，對(duì)重大突發(fā)事件的政務(wù)輿情，要快速反應(yīng)、及時(shí)發(fā)聲，最遲應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)舉行新聞發(fā)布會(huì)；對(duì)其他政務(wù)輿情應(yīng)在48小時(shí)內(nèi)予以回應(yīng)，并根據(jù)工作進(jìn)展情況，持續(xù)發(fā)布權(quán)威信息[1]。

在突發(fā)公共事件爆發(fā)初期，政府獲取的各種信息往往呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。但公眾的權(quán)利意識(shí)和公正訴求日益強(qiáng)烈，他們迫切需要獲取關(guān)于突發(fā)事件的最新信息以采取相應(yīng)措施使自己免受其害。同時(shí)，隨著自媒體時(shí)代的到來(lái)，各種關(guān)于突發(fā)事件的信息傳播速度加快，如果不能及時(shí)客觀地加以引導(dǎo)，極易造成謠言等虛假信息的傳播，導(dǎo)致社會(huì)恐慌。因此，在突發(fā)公共事件初期，匯集公眾意見(jiàn)和訴求，通過(guò)主流媒體進(jìn)行客觀真實(shí)的輿情引導(dǎo)，是團(tuán)結(jié)公眾共同應(yīng)對(duì)事件、遏制事態(tài)惡化的關(guān)鍵。

（四）初期應(yīng)對(duì)措施的影響力巨大

一般而言，突發(fā)公共事件發(fā)生和演變有幾個(gè)原因：事件在醞釀期沒(méi)被發(fā)現(xiàn)，在初期沒(méi)被重視，在中期或暴發(fā)期處置不科學(xué)、不及時(shí)。正因如此，突發(fā)公共事件初期是遏制事態(tài)發(fā)展的關(guān)鍵。突發(fā)事件初期的應(yīng)對(duì)措施是否得當(dāng)，直接影響事態(tài)的發(fā)展演變。如2005年特大安全生產(chǎn)事故“吉化雙苯廠(chǎng)爆炸案”，由于事件初期的一連串不當(dāng)應(yīng)對(duì)措施，造成松花江水質(zhì)污染，引發(fā)環(huán)境災(zāi)害；而對(duì)松花江污染的信息發(fā)布不及時(shí)，又引發(fā)了社會(huì)恐慌和國(guó)際糾紛，于是演變成了社會(huì)安全類(lèi)突發(fā)事件[2]。事件初期應(yīng)對(duì)不當(dāng)，最終造成了嚴(yán)重后果，這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得不斷反思。

突發(fā)公共事件初期的應(yīng)對(duì)處理不僅考驗(yàn)著政府的治理能力，也體現(xiàn)了特定時(shí)代背景下的社會(huì)價(jià)值觀。在突發(fā)事件初期的應(yīng)對(duì)中，地方政府是第一責(zé)任人，政府決策和行為需要在生命價(jià)值、公民權(quán)利、社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等價(jià)值目標(biāo)上進(jìn)行選擇和平衡[3]。這種選擇和平衡體現(xiàn)在政府應(yīng)對(duì)決策是否正確，能否調(diào)動(dòng)公眾共同參與危機(jī)的預(yù)防和應(yīng)對(duì)，能否有效整合社會(huì)資源，能否在常態(tài)化管理與危機(jī)事件應(yīng)對(duì)的不同場(chǎng)景中順利切換。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，公共事件突發(fā)之時(shí)，其正確應(yīng)對(duì)也是社會(huì)主義核心價(jià)值得以彰顯的關(guān)鍵時(shí)刻，對(duì)事件進(jìn)行及時(shí)有效地處理關(guān)系到人民群眾對(duì)政府的信任，應(yīng)予以高度重視。

二、突發(fā)公共事件初期應(yīng)對(duì)中出現(xiàn)的問(wèn)題

近年來(lái)，各種突發(fā)性公共事件頻發(fā)，如“非典”疫情、禽流感疫情、汶川地震、天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故、上海外灘“12·31”外灘踩踏事件以及新型冠狀病毒肺炎疫情等等。從對(duì)這些事件的處置成效來(lái)看，政府、社會(huì)組織等在突發(fā)事件初期作出積極響應(yīng)是有效阻止各類(lèi)事件惡化的重要因素。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，由于對(duì)事件初期發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不清，我們?cè)趹?yīng)對(duì)和處置中往往會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，有些問(wèn)題甚至在不同事件中反復(fù)出現(xiàn)，需要認(rèn)真反思和面對(duì)。

（一）事件預(yù)判和應(yīng)對(duì)的影響因素復(fù)雜，導(dǎo)致事件處置措施疏漏

在突發(fā)公共事件初期，政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)要善于通過(guò)一些細(xì)微的信息準(zhǔn)確預(yù)判事件的規(guī)模和影響力，并迅速查清事件的起因，這是有效遏制和應(yīng)對(duì)事態(tài)惡化的前提條件。但事件初期的有效預(yù)判和應(yīng)對(duì)處置受到多種因素的影響：一是各地區(qū)發(fā)展不平衡，突發(fā)事件類(lèi)型較多，誘因復(fù)雜，既有自然因素，也有人為因素。而在社會(huì)發(fā)展中，很多地方?jīng)]有經(jīng)歷過(guò)類(lèi)型各異的突發(fā)事件，平時(shí)缺乏演練，政府和社會(huì)組織之間缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)分享，對(duì)事態(tài)發(fā)展和應(yīng)對(duì)缺乏心理上的準(zhǔn)備。二是對(duì)突發(fā)事件態(tài)勢(shì)的預(yù)判需要專(zhuān)業(yè)技術(shù)的支持，但就目前一些地方而言，成立專(zhuān)家咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)并及時(shí)準(zhǔn)確地獲得專(zhuān)家意見(jiàn)有較大的難度。三是突發(fā)事件初期發(fā)展態(tài)勢(shì)不明確，預(yù)判難度大，部分地方政府對(duì)事件初期的發(fā)展不重視，導(dǎo)致法律中規(guī)定的相應(yīng)措施沒(méi)有得到認(rèn)真執(zhí)行。

這些復(fù)雜因素直接影響事件相關(guān)信息的及時(shí)發(fā)布和公眾對(duì)事件發(fā)展的掌握程度，導(dǎo)致在突發(fā)事件初期出現(xiàn)應(yīng)對(duì)措施的疏漏或準(zhǔn)備不足等情況。同時(shí)，在一定程度上，還導(dǎo)致有關(guān)地方政府在應(yīng)急決策上的唯上主義，被動(dòng)等待國(guó)家決策，從而錯(cuò)過(guò)阻卻事態(tài)發(fā)展的“黃金防控期”。

（二）應(yīng)急管理體系的靈敏性不足，導(dǎo)致事件初期各項(xiàng)措施遲延

“非典”疫情后，各級(jí)政府成立了應(yīng)急管理辦公室，加強(qiáng)了應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)能力，經(jīng)過(guò)汶川地震等多次事故災(zāi)難，“中央統(tǒng)籌幫助支持，地方就近統(tǒng)一指揮”的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)形成。2018年機(jī)構(gòu)改革后，組建了應(yīng)急管理部門(mén)，整合了消防、地震、森林防火、水利、武警等多部門(mén)力量，強(qiáng)化了對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的應(yīng)急管理能力，提高了救援效率[4]。目前我國(guó)已經(jīng)建立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的縱橫相結(jié)合的應(yīng)急管理體制。從縱向上，國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案明確“必要時(shí)，派出國(guó)務(wù)院工作組指導(dǎo)有關(guān)工作”；從橫向上，應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，衛(wèi)生健康部門(mén)負(fù)責(zé)公關(guān)衛(wèi)生和食品安全事故，政法委和公安部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)安全事件的分類(lèi)管理。這一體制基本明確了各類(lèi)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的基本責(zé)任和處置流程。

分類(lèi)管理體制極大提高了常規(guī)性突發(fā)事件處置的有效性，但對(duì)于一些非常規(guī)性突發(fā)公共事件，特別是對(duì)事件初期的處置，各地方政府作為第一責(zé)任人，存在反應(yīng)靈敏性明顯不足的問(wèn)題。一是突發(fā)事件初期事態(tài)易變，部門(mén)之間有效協(xié)調(diào)的難度大，容易出現(xiàn)多頭管理或無(wú)人管理的情況，造成應(yīng)對(duì)措施的碎片化或滯后性，從而影響事件處置效果。二是有些地方政府缺乏因時(shí)因地處置事件的變通能力，應(yīng)急措施采取一刀切的模式，反而增加了事件應(yīng)對(duì)處置的難度。三是有些地方?jīng)]有區(qū)分常規(guī)應(yīng)急響應(yīng)的國(guó)家支持和非常規(guī)事件的應(yīng)急響應(yīng)支持，在非常規(guī)情況下依然用常規(guī)的辦法應(yīng)對(duì)，應(yīng)急反應(yīng)遲鈍。四是法律制度沒(méi)有細(xì)化落實(shí)，比如，根據(jù)我國(guó)《傳染病防治法》規(guī)定，政府要建立突發(fā)疫情直報(bào)系統(tǒng)，但是在實(shí)際操作中，當(dāng)傳染病發(fā)生時(shí)基層政府對(duì)于誰(shuí)來(lái)報(bào)告、怎么報(bào)告、報(bào)到哪里等流程問(wèn)題的認(rèn)識(shí)都還比較模糊，因而對(duì)疫情的反應(yīng)滯后。

（三）應(yīng)急響應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)能力有限，導(dǎo)致人財(cái)物資源調(diào)配不當(dāng)

地方政府作為公共事務(wù)管理的第一責(zé)任人，其應(yīng)急響應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)能力對(duì)事件能否得到有效防控起到至關(guān)重要的作用。特別是突發(fā)事件爆發(fā)初期，事態(tài)的演變需要及時(shí)調(diào)整管理模式，但人財(cái)物的集結(jié)和調(diào)配需要時(shí)間，如果地方政府的綜合協(xié)調(diào)能力不足，就會(huì)出現(xiàn)資源調(diào)配滯后等問(wèn)題，極大影響到事件應(yīng)對(duì)和處置的效率。就近年來(lái)各種公共事件突發(fā)初期政府的綜合協(xié)調(diào)和應(yīng)對(duì)情況來(lái)看，主要存在以下問(wèn)題：一是多層級(jí)管理，決策到達(dá)基層后，形成了層層開(kāi)會(huì)、傳達(dá)精神、通過(guò)發(fā)文應(yīng)對(duì)事態(tài)變化的不良狀態(tài)，嚴(yán)重消耗一線(xiàn)工作人員的時(shí)間和精力。二是應(yīng)急物資儲(chǔ)備有限，且調(diào)配程序復(fù)雜、中間環(huán)節(jié)過(guò)多，使得事件初期政府和部門(mén)在物資調(diào)配中容易出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象，影響物資配置的效率。三是在突發(fā)事件初期，社會(huì)力量參與應(yīng)對(duì)的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。近年來(lái)各種非政府組織快速發(fā)展，承擔(dān)了大量社會(huì)責(zé)任，他們?cè)谕话l(fā)事件的應(yīng)對(duì)和處置方面都具有較高的參與度和靈活性，而且也具備一定的人財(cái)物優(yōu)勢(shì)。但在很多地方的應(yīng)急預(yù)案中，政府沒(méi)有將這些社會(huì)組織納入進(jìn)來(lái)，這在一定程度上也弱化了應(yīng)急處置能力。

在突發(fā)公共事件初期出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，其原因在于：一是一些地方政府對(duì)事態(tài)的了解和掌握難度大，或重視程度不足，平時(shí)缺乏演練；二是一些地方政府對(duì)于突發(fā)公共事件的預(yù)案、管理方式等不熟悉，對(duì)于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)也沒(méi)有形成較為規(guī)范的應(yīng)對(duì)體系；三是應(yīng)急管理指揮機(jī)構(gòu)“頭重腳輕”，越往下，基層機(jī)構(gòu)越不健全，力量越薄弱，綜合協(xié)調(diào)能力也就越差。由此導(dǎo)致在突發(fā)事件的爆發(fā)階段，一些地方政府不能及時(shí)調(diào)集足夠的人力和物資來(lái)應(yīng)對(duì)事態(tài)的發(fā)展。

三、提升突發(fā)事件初期應(yīng)對(duì)處置能力的建議

2019年黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中提出，要“加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系”。2020年2月3日，針對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情，習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局常委會(huì)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力?！盵5]針對(duì)突發(fā)事件初期的各種特點(diǎn)，地方政府和社會(huì)組織要協(xié)同配合，提高應(yīng)對(duì)處置能力，爭(zhēng)取在第一時(shí)間按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行相關(guān)措施，從而阻卻、減少各類(lèi)突發(fā)事件持續(xù)惡化帶來(lái)的危害和影響。

（一）提高對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)判能力

預(yù)判能力是政府治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容之一，也是提升突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置效能的關(guān)鍵[6]。特別是在突發(fā)事件初期，能否準(zhǔn)確預(yù)判事態(tài)，直接關(guān)系到事件的發(fā)展和走向。一是重視事件初期各種信息的梳理和掌控，密切關(guān)注各種信息，掌握信息鏈條之間的關(guān)聯(lián)，不輕視、不放過(guò)任何有效信息。同時(shí)，政府要提升信息收集能力，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的運(yùn)用，提高事態(tài)研判的能力，及時(shí)對(duì)事件進(jìn)行定性并提高研判的準(zhǔn)確性。二是加強(qiáng)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，從各類(lèi)突發(fā)事件中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)持“早發(fā)現(xiàn)、早研判、早報(bào)告、早處置、早解決”的五早原則，建立更為靈敏、準(zhǔn)確和全面的事件監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)[7]。三是暢通上下級(jí)之間的上報(bào)和決策支持體系，對(duì)于需要向上級(jí)和國(guó)家尋求支持的事件，能及時(shí)獲得技術(shù)和物質(zhì)上的有效支持，對(duì)于需要及時(shí)采取的應(yīng)急性措施也要有自主判斷和決策能力。四是正確面對(duì)和坦然接受輿論監(jiān)督，直面社會(huì)關(guān)切，在突發(fā)事件的初期，地方政府要果斷采取有力應(yīng)對(duì)措施，公開(kāi)事態(tài)發(fā)展信息并及時(shí)聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，善于發(fā)動(dòng)群眾，共同解決問(wèn)題。

（二）推進(jìn)各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案的持續(xù)改進(jìn)

我國(guó)應(yīng)急管理以“一案三制”為抓手，其預(yù)案、體制、機(jī)制和法制體系建設(shè)不斷完善，這為政府應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)公共事件提供了制度保障。突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定，保證了事件初期能有規(guī)則有標(biāo)準(zhǔn)的積極應(yīng)對(duì)。完善的應(yīng)急預(yù)案要基于情景構(gòu)建和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將預(yù)案更多地面向事前，預(yù)判事件初期可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題，做好預(yù)案，為后續(xù)應(yīng)對(duì)處置提供依據(jù)?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”，因此要高度重視應(yīng)急預(yù)案的修訂和完善。首先，增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)不同的應(yīng)急目標(biāo)，對(duì)各類(lèi)事件從醞釀、爆發(fā)到高峰的發(fā)展階段做出危險(xiǎn)的識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分析，從而確定不同的應(yīng)對(duì)措施。其次，增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性。要預(yù)測(cè)事件所處的地理、環(huán)境等因素對(duì)事件發(fā)展演變可能產(chǎn)生的影響，采取相應(yīng)措施，對(duì)資源配置、人員調(diào)配等作出因地制宜的合理安排。最后，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可操作性和協(xié)調(diào)性。一是強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的實(shí)際演練，多分享和學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)將預(yù)案與日常管理活動(dòng)緊密銜接在一起，使預(yù)案成為一套切實(shí)可行、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的實(shí)施體系；二是注重社會(huì)組織和社會(huì)力量的作用，積極協(xié)調(diào)和多方統(tǒng)籌志愿者組織、相關(guān)商業(yè)組織的救援力量與救援裝備，將這些力量納入預(yù)案中。

（三）提升突發(fā)事件初期的應(yīng)急指揮能力

提升政府的應(yīng)急指揮能力，需要變革與升級(jí)應(yīng)急治理體系。一是盡快制定應(yīng)急指揮體系的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)各級(jí)政府的組織特點(diǎn)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所積累的經(jīng)驗(yàn)，將原則性與靈活性相結(jié)合，制定適用于各類(lèi)突發(fā)事件和各級(jí)地方政府的應(yīng)急指揮體系。這一指揮體系應(yīng)具備組織結(jié)構(gòu)合理、管理幅度合適、指揮程序明確、指揮手段統(tǒng)一的特點(diǎn)，能解決政府因部門(mén)眾多、協(xié)調(diào)困難而應(yīng)對(duì)無(wú)序的問(wèn)題，也能解決上下級(jí)政府協(xié)同對(duì)接不順暢的問(wèn)題。二是提升應(yīng)急管理的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方應(yīng)急支援的類(lèi)似軍事行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化與模塊化，達(dá)到快速支援的目的。同時(shí)，通過(guò)常態(tài)化演練，在突發(fā)事件初期增強(qiáng)各部門(mén)、各地區(qū)之間的協(xié)同性，做到應(yīng)急管理與日常管理有機(jī)銜接。三是規(guī)范地方響應(yīng)機(jī)制，解決地方應(yīng)急響應(yīng)中存在的形式主義問(wèn)題。地方政府要加強(qiáng)應(yīng)急響應(yīng)能力建設(shè)，重視突發(fā)事件初期信息公開(kāi)、權(quán)利保障等，做到指揮有序，反應(yīng)積極但不過(guò)度。四是強(qiáng)化基層社區(qū)治理能力，突發(fā)事件的防控體系要重心下沉。要加強(qiáng)專(zhuān)兼結(jié)合的基層突發(fā)事件防控隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化社區(qū)防控網(wǎng)格化，健全“用好主渠道，參與多渠道”的群防群治的防控機(jī)制，提升基層組織的反應(yīng)速度和執(zhí)行能力。這也是當(dāng)前社會(huì)治理的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)，在以往重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了非常重要的作用，要進(jìn)一步發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。

（四）建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的資源保障機(jī)制

組織、人員和物資的高效配置，是有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的重要保障。首先，在物資保障方面，遵循可操作性和經(jīng)濟(jì)性原則，對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備作出調(diào)整，建立包括實(shí)物儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備、商業(yè)儲(chǔ)備、社會(huì)化儲(chǔ)備等多種形式的物資保障體系。一是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家藥品應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，搭建國(guó)家醫(yī)藥等戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備平臺(tái)，完善管理、儲(chǔ)存和調(diào)配制度。二是充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，以資金扶持和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)的方式，在部分集裝箱企業(yè)和物資生產(chǎn)企業(yè)建立移動(dòng)性的實(shí)物儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備制度。三是使社會(huì)儲(chǔ)備成為應(yīng)急物資保障的重要組成部分，促進(jìn)多元儲(chǔ)備方式形成。鼓勵(lì)企事業(yè)單位、人口密集場(chǎng)所、家庭等儲(chǔ)備相關(guān)應(yīng)急物資。四是增強(qiáng)物資的資源共享、互動(dòng)和供需銜接。通過(guò)搭建應(yīng)急物資保障的綜合服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)應(yīng)急物資信息和資源的共享，建立物資保障的電子地圖，明晰物資數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)和分布等情況[8]。在此基礎(chǔ)上，建立部門(mén)和地區(qū)之間應(yīng)急物資的快速共享機(jī)制，提升物資的調(diào)配效率。其次，在人員保障方面，領(lǐng)導(dǎo)干部、專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)和社會(huì)公眾都是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的直接主體。一是加強(qiáng)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部突發(fā)事件應(yīng)急管理能力的培訓(xùn)，定期開(kāi)展應(yīng)急模擬演練，將應(yīng)急管理的基本知識(shí)和技能作為干部考核的重要內(nèi)容之一，從而保證應(yīng)急指揮人員以積極負(fù)責(zé)的態(tài)度，有效應(yīng)對(duì)事態(tài)變化。二是重視專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)建設(shè)，建成全領(lǐng)域、全地域、立體化的應(yīng)急管理專(zhuān)家隊(duì)伍，并且搭建專(zhuān)家信息共享平臺(tái)，完善專(zhuān)家調(diào)用和共享機(jī)制。三是注重培養(yǎng)公民應(yīng)急保護(hù)意識(shí)，將應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的知識(shí)作為學(xué)校和社會(huì)通識(shí)教育的重要內(nèi)容，強(qiáng)化公民的危機(jī)意識(shí)，安全意識(shí)、衛(wèi)生意識(shí)等。

總體而言，突發(fā)事件初期是預(yù)防和阻止事件持續(xù)惡化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。及時(shí)掌握事件初期的基本特征，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的預(yù)防預(yù)警機(jī)制，有力、有效地應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件，不僅是政府治理能力提升的重要方面，也是社會(huì)治理能力綜合提升的標(biāo)志。在抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的過(guò)程中，由于中央的統(tǒng)一指揮和全國(guó)人民的共同努力，疫情得到有效遏制，抗疫取得了重大勝利。我們應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范各類(lèi)突發(fā)公共事件初期應(yīng)對(duì)處置措施，構(gòu)建應(yīng)急處置體系，以推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。