黨政干部視野中“為官不為”的原因與治理對策

[摘要]從黨政干部視角來審視當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象的治理對策，應(yīng)該更具有針對性與可行性。在廣大黨政干部看來，治理轉(zhuǎn)型過程中黨政干部群體的無所適從，社會與行政環(huán)境中消極因素的影響，權(quán)責(zé)不一致、不清晰、不完整，激勵機(jī)制與保護(hù)機(jī)制的不足是當(dāng)前影響工作有效推進(jìn)的幾大因素。因此，營造治理轉(zhuǎn)型與治理能力提升的空間，創(chuàng)造良好的行政環(huán)境，進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力清單制度的落實(shí)，提升基層公務(wù)員待遇，建立有效的容錯機(jī)制與糾錯機(jī)制，是治理當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象的有效措施。

[關(guān)鍵詞]黨政干部;治理轉(zhuǎn)型;“為官不為”

[中圖分類號]D261.3? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1009—0274（2021）06—0077—07

[作者簡介]郭廣平，男，中共河南省委黨校黨史教研部副教授，哲學(xué)博士，研究方向：哲學(xué)及馬克思主義哲學(xué)。

“為官不為”主要指的是部分領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或不認(rèn)真履行應(yīng)盡的職責(zé)，是非面前不表態(tài)，矛盾面前不敢上，風(fēng)險面前不敢闖，失誤面前不擔(dān)責(zé)，歪風(fēng)面前不敢斗的行為?！盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象危害中國改革發(fā)展大局，稀釋反腐紅利，損害黨和政府的形象，侵蝕黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。黨的十八屆五中全會提出：“著力解決一些干部不作為、亂作為等問題，積極營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，形成敢于擔(dān)當(dāng)、奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供堅強(qiáng)政治保證?！?017年國務(wù)院政府工作報告也強(qiáng)調(diào)：“強(qiáng)化督查問責(zé)，嚴(yán)厲整肅庸政懶政怠政行為。健全激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，給干事者鼓勁，為擔(dān)當(dāng)者撐腰?！?018年政府工作報又一次強(qiáng)調(diào)：“要完善激勵約束、容錯糾錯機(jī)制，旗幟鮮明給積極干事者撐腰鼓勁，對庸政懶政者嚴(yán)肅問責(zé)?！?019年政府工作報告再次著重指出：“營造干部愿干事、敢干事、能干成事的環(huán)境?！边@表明治理“為官不為”已經(jīng)上升到國家治理層面。從根本上而言，黨和政府的路線、方針、政策需要各級黨政干部來貫徹執(zhí)行，作為施政主體的黨政干部群體對這一現(xiàn)象的體會也更深刻。因此，從黨政干部主體角度出發(fā)，深入了解他們對這一現(xiàn)象的認(rèn)識，讓他們自己來探討現(xiàn)實(shí)中影響工作推進(jìn)的各種阻礙因素，在此基礎(chǔ)上提出的治理措施，對這一問題的解決應(yīng)該具有更強(qiáng)的可行性。

一、黨政干部對當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象的認(rèn)識

關(guān)于“為官不為”，超過98%的受訪者承認(rèn)這一現(xiàn)象是客觀存在的，治理這一現(xiàn)象也是非常有必要的，但是認(rèn)為要辯證地看待這一現(xiàn)象。具體而言主要有以下幾個方面。

（一）要全面認(rèn)識“為官不為”現(xiàn)象

黨政干部群體都能夠從政治的高度認(rèn)識到“為官不為”現(xiàn)象的危害，認(rèn)為這一現(xiàn)象必須嚴(yán)加治理，否則實(shí)現(xiàn)兩個百年目標(biāo)等中國發(fā)展的重大目標(biāo)將無法如期實(shí)現(xiàn)。同時，他們也指出當(dāng)前部分領(lǐng)域的“不作為”現(xiàn)象在一定程度上正是治理先前“亂作為”的積極成果。這種由于亂作為減少而表現(xiàn)出來的“不為”是全面從嚴(yán)治黨取得積極效果的體現(xiàn)，因此，要辯證地看待這一現(xiàn)象。進(jìn)而，他們指出絕大多數(shù)的黨政干部還是想有所作為的，都是想把工作干好的。而且實(shí)事求是地講，現(xiàn)實(shí)中大部分的黨政干部都在兢兢業(yè)業(yè)地工作，真正在主觀上不想作為的人還是占少數(shù)的，社會發(fā)展的巨大成就也表明，我們的黨政干部群體還是有所作為的，因此，要全面認(rèn)識這一現(xiàn)象。

（二）治理“為官不為”是一個持之以恒的過程

在訪談中，90%黨政干部指出，這一現(xiàn)象的治理必然是一個長期的、綜合的過程，試圖簡單通過一兩項(xiàng)措施來完全解決這一現(xiàn)象是一種簡單化的思維。他們指出，相應(yīng)規(guī)章制度的廢、改、建，各種工作流程的再造必然是一個漸進(jìn)的過程;主要領(lǐng)導(dǎo)干部施政習(xí)慣的改變、施政能力的提升，也不是能夠通過短期內(nèi)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)能夠解決的。因此，解決這一現(xiàn)象要避免簡單化思維，必須長期堅持、綜合治理。

（三）經(jīng)濟(jì)的下行使得這一現(xiàn)象更加凸顯

保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展依然是各級政府的主要任務(wù)之一，對于各級干部而言，在中國全面產(chǎn)業(yè)升級，經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，保持經(jīng)濟(jì)增長的壓力更大，各級干部必須運(yùn)用各種措施來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在全面從嚴(yán)、嚴(yán)格問責(zé)的背景下，治理與施政的規(guī)范性要求使得先前的很多發(fā)展經(jīng)濟(jì)措施不再適用，現(xiàn)實(shí)中則表現(xiàn)為諸多促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，從而表現(xiàn)出似乎更多的“不作為”現(xiàn)象，但本質(zhì)并非如此。同時，受訪者中近50%的黨政干部也指出，從另一個角度來看，這種全面從嚴(yán)與保持經(jīng)濟(jì)增長的雙重壓力，對于加快治理轉(zhuǎn)型也是一種機(jī)遇，它能夠?qū)Ⅻh政干部改革創(chuàng)新的能力強(qiáng)制性地激發(fā)出來，同時也能夠淘汰部分能力不足的人員，從而加快治理的轉(zhuǎn)型。

二、黨政干部視野中“為官不為”現(xiàn)象的原因

整體而言，治理轉(zhuǎn)型過程中黨政干部群體的無所適從，社會與行政環(huán)境中消極因素的影響，權(quán)責(zé)不一致問題，晉升、待遇等激勵因素的不足、干部容錯與保護(hù)的不到位是當(dāng)前影響廣大黨政干部有效推進(jìn)工作的幾大因素。

（一）治理轉(zhuǎn)型過程中黨政干部的無所適從

在當(dāng)前治理轉(zhuǎn)型過程中，諸多領(lǐng)域制度的不到位，各種規(guī)定之間的沖突，新的發(fā)展方式還未形成等因素，導(dǎo)致廣大黨政干部在新舊規(guī)范轉(zhuǎn)換過程中無所適從，從職能部門一把手到中層干部，很多時候不知道如何去推進(jìn)工作了。

其一，轉(zhuǎn)型期部分領(lǐng)域制度與規(guī)定的不健全，使干部缺乏施政依據(jù)。廣大黨政干部只是被告知要按制度與規(guī)定辦，但當(dāng)前仍然處于新、舊體制轉(zhuǎn)換時期，諸多制度與規(guī)定也不完善，行為的邊界并不十分清晰，許多領(lǐng)域還處于“空白與斷檔”狀態(tài)，從而使得許多黨員干部行動上缺少明確的行為規(guī)范。

其二，規(guī)定與規(guī)定之間相互沖突，導(dǎo)致黨政干部左右為難。由于條塊分割、部門利益等原因，諸多規(guī)定相互沖突與掣肘，遵循這一規(guī)定，可能違反另外一規(guī)定。而在當(dāng)前嚴(yán)格問責(zé)的背景下，無論違反哪個規(guī)定都很有可能被問責(zé)。這種制度規(guī)定之間的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致具體工作人員施政過程中無所適從，從而給廣大群眾留下不作為的印象?，F(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)過這樣的案例：親屬之間低于市場價格的房屋買賣行為，稅務(wù)部門規(guī)定必須提供公安部門出具的親屬關(guān)系證明。但是，公安部門改革后規(guī)定此類證明不再提供，但稅務(wù)部門的規(guī)定并沒有變。具體經(jīng)辦的稅務(wù)工作人員按照稅務(wù)部門的規(guī)定要求當(dāng)事人提供該項(xiàng)證明，被當(dāng)事人與媒體視為故意刁難與不作為的表現(xiàn)。但是，對于具體經(jīng)辦人員而言，不遵循稅務(wù)部門的規(guī)定就存在違反規(guī)定被問責(zé)的風(fēng)險。

其三，缺乏新形勢下有效的發(fā)展手段，是困擾黨政干部推動工作的一大因素。在當(dāng)前全面從嚴(yán)的背景下，黨政干部承擔(dān)的任務(wù)并沒有變化，但是先前的發(fā)展手段、方式、途徑不能再用了，而新的發(fā)展手段、方式、途徑依然還不明晰。比如在以往落實(shí)招商引資的項(xiàng)目過程中，為了盡快推進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)，項(xiàng)目用地都是一邊報一邊批一邊建，一邊補(bǔ)辦各種手續(xù)。同時，為了減輕該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員的壓力，很多時候由領(lǐng)導(dǎo)集體召開會議通過一個紀(jì)要，集體承擔(dān)項(xiàng)目落實(shí)的責(zé)任。在當(dāng)前嚴(yán)格問責(zé)的背景下，這一推進(jìn)工作的方式不能再用了。各個職能部門在問責(zé)的壓力下，自然都嚴(yán)格遵循制度與規(guī)定。而當(dāng)前各種規(guī)定之間存在諸多掣肘（比如一個項(xiàng)目，供水與供電都讓對方先送，項(xiàng)目用地環(huán)評與預(yù)審都要對方先提供），自然導(dǎo)致諸多項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，效率不高。

（二）社會與行政環(huán)境中消極因素的影響

網(wǎng)絡(luò)輿論帶來的非正常壓力、部門之間與單位內(nèi)部繁雜的關(guān)系、官場潛規(guī)則與逆淘汰現(xiàn)象等，這些社會與行政環(huán)境中的消極因素對黨政干部工作的積極性產(chǎn)生了一定影響。

其一，網(wǎng)絡(luò)輿論對黨員干部隊伍帶來巨大的壓力，導(dǎo)致黨政干部在工作中畏首畏尾。在自媒體時代，一旦有事情處理不太妥當(dāng)，很快就會成為網(wǎng)絡(luò)關(guān)注的焦點(diǎn)。不僅黨政干部本人就會面臨極大的壓力，甚至個人與家庭成員的隱私也會被公之于眾，這給黨政干部帶來巨大的心理壓力。進(jìn)而，普通的一件事放在黨政干部身上，就會被非正常地放大，有上綱上線之嫌。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)常會發(fā)生以處理個體來應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)民意的行為，這就直接導(dǎo)致個體工作人員做事情畏首畏尾。當(dāng)前存在一種對黨政干部妖魔化、污名化的傾向。個別干部身上的不良行為被無限放大到整個黨政干部隊伍身上，加上部分不良新聞媒體為吸引眼球，進(jìn)行過度解讀，甚至惡意炒作，引導(dǎo)網(wǎng)民推波助瀾。這就使得黨政干部群體盡量少做事，從而減少輿論關(guān)注與抨擊的可能性。

其二，處理部門之間與單位內(nèi)部的繁雜關(guān)系耗費(fèi)黨政干部諸多精力。一個人想做點(diǎn)事，不僅需要處理好本單位內(nèi)部諸多科室、不同領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，而且還要受到外部不同職能部門之間由于條塊分割引起的各種不協(xié)調(diào)因素的制約。協(xié)調(diào)處理各種紛繁復(fù)雜的關(guān)系會耗費(fèi)黨政干部諸多的精力，很多干部反映想要專心做點(diǎn)事情比較難。

其三，官場潛規(guī)則、逆淘汰現(xiàn)象在一定程度上依然存在，影響黨政干部的工作積極性。在干部選用與提拔過程中，當(dāng)干部選拔任用公布后，在一定程度上依然存在哪個干部是哪位領(lǐng)導(dǎo)的人，哪位干部之所以選上是找了哪位上層領(lǐng)導(dǎo)這樣的議論。四川大學(xué)課題組“深化干部人事制度改革”課題調(diào)研顯示：部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為當(dāng)下存在的選人用人價值傾向中，‘照顧各種關(guān)系’‘當(dāng)權(quán)者喜好’任人唯親和利益交換的現(xiàn)象依然存在。[1]《人民論壇》調(diào)研顯示：“對在任期內(nèi)干一兩年就提拔或調(diào)動的干部，大家認(rèn)為有本事;對任期滿了才提拔的，大家說是輪到了才提拔;過了任期還沒提拔的，大家會認(rèn)為他要么有問題，要么上面沒有人?！蓖瑫r，“53.5%的受調(diào)查者認(rèn)為官場逆淘汰現(xiàn)象普遍存在。”[2] 這種不良現(xiàn)象在一定程度上也影響了干部的工作積極性。

（三）權(quán)責(zé)不一致、不清晰、不完整

權(quán)力與責(zé)任不一致、權(quán)責(zé)范圍與流程不清晰、權(quán)責(zé)不完整的碎片化等因素，直接影響了施政效率與施政效果。

其一，權(quán)責(zé)不一致，權(quán)小責(zé)大。對于一級政府或一部門而言，賦予多大的事務(wù)就應(yīng)該配給多大的權(quán)力，從而給予相應(yīng)的資源，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。責(zé)任大而權(quán)力小、任務(wù)多而資源少這種不一致的狀況導(dǎo)致有心無力，必然影響施政效果，從而表現(xiàn)為不作為的現(xiàn)象。這一問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層表現(xiàn)比較突出，作為直接與群眾打交道的一線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一方面要落實(shí)上級各部門的任務(wù)，同時要處理來自廣大群眾的諸多訴求。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級處于一種任務(wù)多、責(zé)任大、權(quán)力小的狀況，很多事不是不想為，而是法定職責(zé)有限，且行使權(quán)力的條件、資源缺乏導(dǎo)致力不從心。比如對于夏秋防止秸稈焚燒與治理環(huán)境污染的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有行政執(zhí)法權(quán)，也缺乏相應(yīng)的人財物保障。因此，出現(xiàn)有心無力、工作效果差的現(xiàn)象。

其二，權(quán)責(zé)范圍、業(yè)務(wù)流程規(guī)定的不清晰。首先，權(quán)力邊界不夠清晰，行使權(quán)力的程序不夠明確，從而導(dǎo)致權(quán)力行使主體在行使權(quán)力過程中心里沒底。干部也不知道自己該做什么、做到哪種程度，也就無法充分發(fā)揮相應(yīng)權(quán)力應(yīng)有的作用。其次，程序、流程與規(guī)則的量化規(guī)定不到位、不透明。這導(dǎo)致存在大量推諉、拖延的現(xiàn)象，以及無法對權(quán)力行使主體進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而給廣大群眾辦事帶來諸多不便，留下“慢作為”“懶作為”的印象。

其三，職責(zé)、權(quán)限的交叉重疊、不完整。首先，針對一個管理對象或者事件的處理，權(quán)力分散到不同的部門，這就使得在處理事務(wù)的時候必須幾個部門協(xié)同起來，才能夠取得效果。而只有更高一級的權(quán)力部門才有進(jìn)行協(xié)調(diào)的能力，擁有部分權(quán)力的部門并不具備相應(yīng)的協(xié)調(diào)能力，從而無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，這種權(quán)力分散導(dǎo)致“多頭管理、多頭負(fù)責(zé)”，使得不同的部門與崗位之間相互推諉，誰都不愿意主動去管理、主動去負(fù)責(zé)，都寄希望其他部門去做，呈現(xiàn)一種效率低下的局面。最后，部門與崗位的職責(zé)、權(quán)限、義務(wù)交叉重疊的狀況，導(dǎo)致無法有效進(jìn)行追責(zé)。一件事情可能多個職能部門負(fù)有責(zé)任，當(dāng)出現(xiàn)追責(zé)的時候，無法有效確定該由哪個部門負(fù)責(zé)。權(quán)力與責(zé)任的碎片化狀況導(dǎo)致部門之間有利就爭，有責(zé)相互推諉，從而導(dǎo)致相應(yīng)的社會管理任務(wù)無法有效實(shí)現(xiàn)。

（四）晉升、待遇、工作本身的激勵不足

職務(wù)晉升中考核機(jī)制的不完善、晉升空間有限，工資福利待遇偏低，工作本身成就感不足，也是影響黨員干部積極作為的重要因素。

其一，職務(wù)晉升考核的不完善、晉升空間的有限。對于大多數(shù)干部而言，職位晉升依然是有效的激勵手段。實(shí)現(xiàn)“能者上、庸者下”是我們追求的目標(biāo)?！赌苌夏芟碌臈l例》出臺后，在一定程度上改變了干部能上不能下的局面，但依然存在諸多需要改進(jìn)的地方。一方面，在職務(wù)晉升、選任干部的績效考核方面依然存在諸多不足。具體而言，第一，對于部門黨政一把手的科學(xué)合理的考核體系，依然是一個需要改進(jìn)的領(lǐng)域。四川大學(xué)課題組“深化干部人事制度改革”項(xiàng)目在全國范圍內(nèi)的調(diào)研顯示：大多數(shù)縣委書記和縣長認(rèn)為，改革需要突破的第一個問題是健全促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機(jī)制。[3] 第二，諸多干部反映，在選任干部過程中，程序的公開性與透明性依然需要進(jìn)一步提高（比如對干部考核時候的票數(shù)）。第三，作為職能部門施政對象群體，他們意見與反應(yīng)在考核過程中采納的依然不足。另一方面，干部職位晉升空間有限。尤其數(shù)對量龐大的基層干部而言，由于年齡、學(xué)歷、經(jīng)歷等多種原因，其晉升空間十分有限。有人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干了一輩子，最后能晉升到正科級就十分不易了。在受“職業(yè)天花板”限制的同時，又面臨著反腐問責(zé)等壓力，故而采取不求無功、但求無過的態(tài)度，過個太平日子就不足為奇了。因此，晉升考核的不完善、晉升空間的有限這些因素，影響了黨政干部工作的積極性。

其二，工資待遇激勵性不足。首先，工資待遇相對偏低對于工作積極性具有直接的影響，這一點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員群體中表現(xiàn)更為突出。隨著中央反腐與作風(fēng)建設(shè)的深入，先前諸多的費(fèi)用都沒有了。但是相應(yīng)的薪酬激勵措施的改革并沒有及時跟進(jìn)，收入實(shí)際的下降對工作積極性而言絕對是一個負(fù)面影響因素，在全國造成一定影響的某鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級干部開滴滴出租兼職補(bǔ)貼家用，也在一定程度上說明了這一狀況。其次，相應(yīng)補(bǔ)貼制度的缺位與補(bǔ)貼制度的不完善。一方面，補(bǔ)貼制度的缺位對工作的有效開展具有直接的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員秉承小事不出村、大事不出鎮(zhèn)的原則，大量的時間需要到農(nóng)村去，吃、住、行的成本比較大。當(dāng)前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員去村里開展工作，都是扛著方便面，幾個人湊點(diǎn)油錢，然后開私人的車下鄉(xiāng)工作。由于沒有明確的規(guī)定，幾乎沒有什么補(bǔ)貼費(fèi)用?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)在很多時候只能用感情關(guān)懷來提升其積極性。另一方面，現(xiàn)有的補(bǔ)貼制度的不完善，導(dǎo)致不公平感增加，也在一定程度上影響著工作的積極性。諸如正在開展的公車制度改革，車補(bǔ)制度在具體落實(shí)過程中存在一刀切的現(xiàn)象，即同級別的崗位拿同樣的車補(bǔ)。但是崗位不同，具體的工作內(nèi)容不一樣，導(dǎo)致下鄉(xiāng)多、外出辦事兒多的崗位人員車補(bǔ)花費(fèi)更多，甚至不夠用，影響這部分人員的工作積極性。

其三，工作本身成就感不足。一方面工作本身帶來的尊嚴(yán)感與成就感不足。尤其是基層工作人員，面臨著工作條件差、被污名化、干群互相缺乏信任等因素的困擾。同時，基層工作任務(wù)多、責(zé)任大、權(quán)力小、資源少，使得工作本身所帶來的成就感不足。另一方面很多單位、部門（包括在部分省直、市直單位）提倡“五加二、白加黑”的工作精神，使得正常的休息日無法實(shí)現(xiàn)。這種精神對于部分人或者在短時期內(nèi)可以倡導(dǎo)，但是長期執(zhí)行肯定導(dǎo)致一種排斥心理，一定程度上影響工作的積極性。而根據(jù)四川大學(xué)課題組“深化干部人事制度改革”課題調(diào)研顯示：“只有23%的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部對自己工作‘十分滿意’，70%幾乎沒有周末休息日，65%以上每天工作時間都在10小時以上?！盵4]

（五）干部容錯與保護(hù)措施的不到位

只有積極進(jìn)行改革創(chuàng)新，才能夠不斷推動社會的發(fā)展，因此，必須創(chuàng)造各種條件為敢于改革的干部保駕護(hù)航。當(dāng)前由于容錯機(jī)制、保護(hù)與關(guān)愛措施的不足，直接影響著部分黨政干部推動改革的積極性。

其一，黨政干部容錯機(jī)制不到位。改革過程必然存在相應(yīng)的風(fēng)險，有成功也有會有失誤。相對于規(guī)定得比較詳細(xì)的問責(zé)機(jī)制而言，為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部的改革探索提供保駕護(hù)航的容錯機(jī)制依然沒有真正建立。改革失誤的風(fēng)險不僅影響到改革者的晉升，甚至?xí)斐勺约赫吻巴镜慕Y(jié)束。在很多時候，改革者個體承擔(dān)了諸多改革的成本。因此，從自身利益得失考慮，黨政干部個體也會傾向于更加保守，從而影響整個社會改革的深入。

其二，黨政干部保護(hù)機(jī)制不健全。改革在很多時候意味著既定利益格局與權(quán)力格局的改變，積極推動改革必然會觸及部分人的權(quán)力與利益，自然會得罪人。而那些敢于打破現(xiàn)有利益格局、推進(jìn)改革的黨政干部，自然會受到諸多既得利益者的報復(fù)，有時候家庭成員也會在不同程度上會受到影響，這自然讓敢闖敢干的干部在很多時候心存顧慮。如何更好地保護(hù)敢于改革進(jìn)取的干部，仍然存在諸多需要改進(jìn)的地方。

其三，黨政干部關(guān)愛措施不足。在當(dāng)前，逢告必查、有責(zé)必究的背景下，改革者一旦被舉報，紀(jì)委即使最后查證其‘清白’，但往往形象遭誣，仍難逃輿論壓力。用許多干部的原話來講，被提溜過去走一遍所有的程序，即使最后被證明沒什么事兒，也會使得很多干部的積極性受到很大打擊。相應(yīng)的關(guān)愛措施方面的欠缺，在一定程度上也影響了黨政干部的工作積極性。

三、黨政干部視野中“為官不為”的治理對策

在廣大黨員干部看來，創(chuàng)造治理轉(zhuǎn)型、改革創(chuàng)新的空間，進(jìn)一步營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境，繼續(xù)推進(jìn)政府權(quán)力清單制度，提升基層工作人員的待遇，構(gòu)建完善的容錯機(jī)制，是治理當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象的有效措施。

（一）創(chuàng)造治理轉(zhuǎn)型與治理能力提升的空間

全面從嚴(yán)就是要實(shí)現(xiàn)施政的規(guī)范化，要求黨員干部必須按照規(guī)范性程序與要求施政。即先前重點(diǎn)要求做正確的事兒，現(xiàn)在要求以規(guī)范的方式做正確的事兒。這種治理的轉(zhuǎn)型、治理能力的提高不會一蹴而就，而是一個漸進(jìn)的過程，需要相應(yīng)的探索試驗(yàn)空間。一方面，治理的轉(zhuǎn)型需要各種制度與機(jī)制的完善，這就涉及各種具體的法律法規(guī)、政策規(guī)定在實(shí)踐中的廢除、修改、建立;具體工作流程與運(yùn)行機(jī)制的修正、調(diào)整;部門之間權(quán)力與職責(zé)的重新劃分與部門之間關(guān)系的調(diào)整等。另一方面，黨政干部這一施政主體治理能力的提高，需要在改進(jìn)程序、完善制度、工作流程再造的同時，逐步調(diào)整自身的思維習(xí)慣與行為習(xí)慣。進(jìn)而在落實(shí)黨的具體政策過程中，通過具體的工作實(shí)踐來探索、形成新的施政方式與治理手段。這種全面從嚴(yán)背景下治理的轉(zhuǎn)型與治理能力的提高，二者相互促進(jìn)、相互制約，是一個逐漸完善與改進(jìn)的過程。創(chuàng)造治理轉(zhuǎn)型與治理能力提升的空間，實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的科學(xué)、合理、高效的同時，讓黨政干部在深化改革過程中逐步轉(zhuǎn)變思維與行為習(xí)慣，逐步提升自身的治理能力，這是黨政干部有效推進(jìn)工作的根本路徑。

（二）進(jìn)一步營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境

營造單位內(nèi)部良好的政治生態(tài)環(huán)境，有效地規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論，改進(jìn)先進(jìn)典型的宣傳，有助于提升黨政干部群體工作的積極性。

其一，營造良好的單位內(nèi)部的政治生態(tài)環(huán)境。一方面，以單位內(nèi)部的一把手為關(guān)鍵點(diǎn)，營造良好的政治生態(tài)環(huán)境。諸多黨政干部反映，單位內(nèi)部的政治生態(tài)對身居其中的個體的工作積極性影響非常大，從改善單位小環(huán)境做起，是改善整個政治生態(tài)環(huán)境的有效切入口。而單位內(nèi)部的政治生態(tài)環(huán)境與單位一把手的工作作風(fēng)、精神境界關(guān)系很大。因此，要緊緊抓住一把手這個關(guān)鍵點(diǎn)，從優(yōu)化單位小的政治生態(tài)環(huán)境出發(fā)，推動大的政治生態(tài)環(huán)境的改變。另一方面，以踐行八項(xiàng)規(guī)定與黨規(guī)黨紀(jì)為抓手，營造守規(guī)矩、講政治的良好工作風(fēng)氣。許多黨政干部反應(yīng)，在當(dāng)前缺乏頂層設(shè)計的背景下，從目前能夠做到的、具體的事情做起，在日常工作中一條一條落實(shí)，是進(jìn)一步營造良好的政治生態(tài)環(huán)境的有效途徑。

其二，有效規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論。有效規(guī)范網(wǎng)絡(luò)，正確引導(dǎo)輿論，營造良好的輿論環(huán)境。在肯定網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督正面作用的同時，必須對于片面的、歪曲的網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行有力的規(guī)范管理，嚴(yán)厲打擊部分網(wǎng)絡(luò)輿論刻意妖魔化黨政干部形象的行為。同時，要正確地引導(dǎo)輿論，以準(zhǔn)確、全面、真實(shí)、迅捷的信息以正視聽，從而給黨員干部開展工作創(chuàng)造一個規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境。

其三，改進(jìn)先進(jìn)典型的宣傳。諸多在平凡的工作崗位克己奉公、兢兢業(yè)業(yè)工作多年的普通工作人員，處理的更多是普通的日常工作，沒有很多出彩的故事可講，這樣的群體數(shù)量很龐大，但并不怎么被關(guān)注。因此，對這一群體多進(jìn)行一些關(guān)注與報道，對他們也是一種肯定與激勵，對提升普通黨政干部的積極性，會有較好的效果。同時，也向廣大群眾全面展示廣大干部真實(shí)的工作狀態(tài)，增進(jìn)群眾對黨政干部的正確認(rèn)識與理解。

（三）繼續(xù)推進(jìn)政府權(quán)力清單制度

繼續(xù)推進(jìn)政府權(quán)力清單制度，梳理部門職能，劃分權(quán)力邊界，明確責(zé)任范圍;建立權(quán)力運(yùn)行的配套制度，保障權(quán)力清單的具體落實(shí);進(jìn)一步明確、詳細(xì)、透明的服務(wù)流程并向社會公開。

其一，進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力清單制度，建立權(quán)力運(yùn)行的配套制度。一方面，持續(xù)推進(jìn)權(quán)力清單制度，按照處理事務(wù)的內(nèi)容，進(jìn)一步明晰各部門權(quán)力的范圍，改變權(quán)責(zé)不對稱、權(quán)責(zé)分散化的局面，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任、任務(wù)與資源的一致。另一方面，建立權(quán)力運(yùn)行配套制度，保障權(quán)力的有效實(shí)施。當(dāng)前的問題不僅對于能夠行使哪些權(quán)力，行使到何種程度不是很清晰明了，而且對于具體如何行使這些權(quán)力也沒有形成明確的法律規(guī)范。由于缺乏與權(quán)力清單配套的制度措施，在具體工作中無法有效保證權(quán)力清單的真正落實(shí)。因此，在明確各部門權(quán)力范圍的基礎(chǔ)上，逐步建立、健全權(quán)力運(yùn)行的配套制度，讓具體執(zhí)行者明確應(yīng)該按照哪些具體規(guī)定、流程和裁量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，從而保證該權(quán)力有效行使。

其二，進(jìn)一步明確崗位職責(zé)與服務(wù)流程。黨政部門辦事拖沓、推諉、低效率的狀況，最容易給廣大群眾留下直接不作為的印象，群眾的感受最直接、反應(yīng)也最強(qiáng)烈。因此，要進(jìn)一步明確崗位職責(zé)，對于某一崗位應(yīng)該做什么、某項(xiàng)工作多長時間有反饋等都要具體化、量化、透明化。對于任何一項(xiàng)權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)，都必須有清晰、具體的運(yùn)行流程與完成期限、明確的目標(biāo)及依據(jù)。如此，一方面使得工作人員有工作的依據(jù)，另一方面也方便廣大群眾了解與監(jiān)督該崗位工作，從而減少拖沓、推諉的現(xiàn)象。

（四）建立與完善各種補(bǔ)貼制度、拓寬基層干部的晉升空間

基層工作人員直接面對廣大群眾，他們的工作狀態(tài)直接影響群眾對整個黨政干部群體的印象。當(dāng)前，完善各種補(bǔ)貼制度、拓寬基層干部的晉升空間，有助于提升他們工作的積極性。

其一，建立與完善符合基層工作實(shí)際狀況的補(bǔ)貼制度?；鶎庸ぷ魅藛T一方面承擔(dān)著國家方針、政策的最后落實(shí)，另一方面直接面對廣大人民群眾，因此，面對諸多不確定的狀況，他們要通過不斷創(chuàng)新工作方式、途徑從而把政策與具體現(xiàn)狀結(jié)合起來，這需要大量的精力與耐心，忍受更多的質(zhì)疑、不信任，處理形形色色的事件。他們的工作狀態(tài)直接影響著廣大人民群眾對黨和政府的印象。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、地理狀況以及具體崗位實(shí)際工作內(nèi)容，探索建立相對完善的補(bǔ)貼制度，從而創(chuàng)造更好的工作條件，有助于推進(jìn)基層工作更有效地開展。

其二，拓寬基層干部晉升空間。如何拓展基層工作人員的晉升空間，有干部建議，在當(dāng)前可以嘗試進(jìn)一步完善職級并行的制度。職級并行制度在部分地區(qū)實(shí)行以來，在一定程度上解決了多年工作的老同志的待遇問題，起到了一定的積極作用，這一點(diǎn)應(yīng)該予以肯定。同時，可以考慮該制度的改進(jìn)，嘗試進(jìn)一步完善級別晉升的各種條件，適度擴(kuò)大這一制度適用的層級，從而將這一制度的激勵功能充分發(fā)揮出來。對于無法進(jìn)一步在職位上晉升的基層工作人員，應(yīng)該能夠起到相應(yīng)的激勵作用。用基層工作人員自己的話來講，讓他們也有個奔頭兒，從而提升其工作的積極性。

（五）建立有效的容錯機(jī)制，推動容錯、糾錯機(jī)制的有效結(jié)合

社會改革發(fā)展的成本不能完全讓少數(shù)銳意進(jìn)取、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹總€體來承擔(dān)，否則，誰還愿意積極主動地去推動社會改革、去推動發(fā)展進(jìn)步。因此，建立有效的容錯機(jī)制就非常必要。96%的受訪者認(rèn)為建立有效容錯機(jī)制是保障黨政干部的工作積極性的必要手段。而建立有效的糾錯機(jī)制則是力圖將整個社會改革發(fā)展成本降至最低。從2016年開始，國務(wù)院政府工作報告連續(xù)三年都強(qiáng)調(diào)指出要健全激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制。黨的十九大報告也著重指出：“堅持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機(jī)制，建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”[6] 因此，要積極落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”的精神，即“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來?！盵7] 建立與完善黨政干部容錯機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)容錯、糾錯二者的有效結(jié)合，以此為廣大黨政干部改革創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹勘ｑ{護(hù)航。

其一，進(jìn)一步規(guī)范容錯機(jī)制的流程，推動容錯機(jī)制啟動程序的規(guī)范化與具體整治措施的精準(zhǔn)化。為了鼓勵干部的改革創(chuàng)新與工作積極性，很多地方逐漸出臺了黨員干部的容錯機(jī)制實(shí)施（或試行）辦法，大致規(guī)定了容錯機(jī)制的內(nèi)容與條件，列舉了諸多可以予以免責(zé)行為。制訂了容錯機(jī)制的基本流程，即容錯免責(zé)機(jī)制中由哪個主體主動提出、向哪個部門提出、如何認(rèn)定等程序性規(guī)定。這些辦法在一定程度上有助于提升黨政干部的工作積極性。但整體而言，黨政干部容錯機(jī)制依然處于探索之中，有些地方的規(guī)定很多時候依然存在“黨委研究”“視情節(jié)輕重”等含糊表述，缺乏客觀硬性、直白透明的標(biāo)準(zhǔn)判斷，其具體措施仍需進(jìn)一步精準(zhǔn)量化。

其二，健全容錯救濟(jì)體系，用完善的救濟(jì)體系保障容錯的實(shí)效。通過及時消除信訪負(fù)面影響、嚴(yán)肅查處誣告行為、實(shí)行案件審查助辯制度、完善改革創(chuàng)新風(fēng)險備案和澄清保護(hù)制度等方式，為改革者戴上“護(hù)身符”。從而使得在啟動容錯機(jī)制之時，改革者的形象能夠被保護(hù);在被容錯之后，改革者能夠在人事任免上不被歧視。

其三，推動容錯機(jī)制、糾錯機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。將糾錯和責(zé)任追究區(qū)分開來，建立糾錯機(jī)制避免全局性長期性政策失誤。糾錯不只是追究責(zé)任，而是當(dāng)偏差、失誤初見端倪時，及時糾正，避免放任錯誤擴(kuò)大造成更大的損失。糾錯不僅挽回?fù)p失，化解社會矛盾的必要手段，也是保護(hù)干部的需要。在容錯的同時，督促干部找準(zhǔn)原因、分析問題，研究解決方法，避免類似錯誤的重犯，這也是對黨的事業(yè)與黨的干部的負(fù)責(zé)。

注釋：

[1][3][4]褚朝新，羅婷.縣委書記和縣長眼中的基層官場[J].南方周末，2013.

[2]人民論壇問卷調(diào)查中心.“逆淘汰”程度與根源：對官場逆淘汰的調(diào)查分析[J].人民論壇，2014（18）：14-18.

[5] 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.

[6]中共中央辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見[M].北京：人民出版社，2018.

責(zé)任編輯：楊偉民