李 研

（中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

近年來，我國科技實力快速進步，中國科技在國際上的“顯示度”不斷提高。隨著國際環(huán)境的變化及國外對我國科技實力的關(guān)注，我國科技政策逐漸走入促進自身發(fā)展和外部環(huán)境塑造兩方面功能的“交匯點”。整體上看，我國科技政策以“向內(nèi)”為主，在對外影響方面考慮不足。當前宜加強我國科技政策的“對外意識”，促進科技與外交工作聯(lián)動，充分發(fā)揮科技政策在外部環(huán)境塑造方面的潛能。

1 科技政策在塑造我國發(fā)展外部環(huán)境方面具有極其重要的作用

近年來，伴隨著我國取得一系列舉世矚目的科技成就，以及有關(guān)“華為”“5G”“芯片”的高技術(shù)熱點事件被媒體頻繁報道，國際社會對我國科技政策的關(guān)注度越來越高[1]。國外政府關(guān)注我國科技政策，主要從其國內(nèi)或國際政治需求出發(fā)，尋找制定對華政策的依據(jù)；國外企業(yè)關(guān)注我國科技政策，主要了解我國科技對其所屬行業(yè)或市場的影響，以調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營策略；國外媒體關(guān)注我國科技政策，主要通過捕捉“新聞性”，刻畫符合其所在國“政治正確”的中國科技形象；國外智庫關(guān)注我國科技政策，主要通過引用具體政策內(nèi)容、分析政策出臺的背景，表達其研究觀點并顯示其“專業(yè)性”。一些西方國家智庫盡管強調(diào)其“非黨派”“非政府”“專業(yè)性”，但因所在國政治狀況和機構(gòu)本身情況，往往難以逃脫政治影響。

在我國科技政策獲得更多關(guān)注的同時，各種困擾人類發(fā)展的全球性問題正大行其道。氣候變化、疫病防控、貧富差距、數(shù)字鴻溝等問題時常見諸國內(nèi)外媒體，國際社會通過科學技術(shù)手段應(yīng)對這些問題的呼聲越來越高[2]。面對人類的共同挑戰(zhàn)，科技政策也出現(xiàn)了由主要促進經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的傾向①如歐盟最近兩期框架計劃“地平線2020”和“地平線歐洲”分別設(shè)立“社會挑戰(zhàn)”和“全球性挑戰(zhàn)”板塊，旨在依靠科技應(yīng)對可 持續(xù)發(fā)展問題。。當前形勢下，一國科技政策能否幫助解決全球性問題，正成為其是否承擔國際責任的重要標志。一國科技政策的內(nèi)容和取得的效果，其聽眾已不限于本國人民，更可能為解決全球性問題帶來示范效應(yīng)。

我國科技實力的提升及國際環(huán)境的變化，意味著我國科技政策已不僅是促進自身發(fā)展的工具，更是我國向國際社會表達和與其溝通的重要渠道。外國政府、企業(yè)、媒體、智庫越來越熱衷于從我國科技政策文件中尋找“中國科技發(fā)展到了什么程度？”“中國科技發(fā)展是為了什么？”“中國科技進步對世界意味著什么？”等問題的答案?？萍颊咴絹碓匠蔀閲H社會觀察中國、了解中國的窗口。我國科技政策對外部輿論環(huán)境越來越具有塑造效應(yīng)。

尤其在當前，美國等西方國家動輒對我國發(fā)起無端指責，試圖采取“結(jié)盟”“脫鉤”等方式孤立我國，我國對外工作面臨著抵御西方輿論不利影響、營造良好外部環(huán)境的任務(wù)?？萍颊呒婢呓?jīng)濟和人文屬性，其政策內(nèi)容和解讀方式擁有較強的開放性。當前和今后一段時間，加強我國科技政策對全球性問題的關(guān)注，增強科技政策制定、實施、解讀和外交工作的聯(lián)動性，將有助于展示我國負責任大國的形象，充分發(fā)揮我國科技政策在發(fā)展全球伙伴關(guān)系、擴大各國利益交匯點方面的重要作用。

2 著眼未來，我國需將“對外意識”貫穿科技政策制定全過程

我國科技政策一直以來以促進“科技與經(jīng)濟結(jié)合”為核心主題，出臺了一系列針對我國科研機構(gòu)、企業(yè)、科研人員的政策措施，在“向內(nèi)”方面擁有較強慣性。如今，國際形勢發(fā)生了很大變化，我國的科技實力也有了較大提升，為滿足當前以及未來外交工作需要，宜將“對外意識”貫穿科技政策制定全過程。

2.1 政策過程理論視角下的我國科技政策過程

政策過程理論肇始于西方，在這一概念進入我國的過程中，我國學者從議程設(shè)置、政策制定或政策執(zhí)行等方面入手，進行了諸多本土化的嘗試[3]。 關(guān)于我國的政策過程到底應(yīng)包括哪些環(huán)節(jié)，公共政策學者給出的答案并不唯一。結(jié)合實際情況，我國公共政策的生命周期可以大致劃分為議程設(shè)置、制定實施、宣傳評估等環(huán)節(jié)。議程設(shè)置是指政策制定者或參與方對問題的識別環(huán)節(jié)，即當前面臨的主要矛盾是什么，出臺政策要解決什么問題。制定實施則是在問題界定清楚后，政策工具及文本的形成和實施過程。宣傳評估則包含政策制定者向政策對象介紹、推廣政策，評估政策的有效性等。因國情不同，各個國家參與上述環(huán)節(jié)的具體對象和方式也不盡相同。

在議程設(shè)置方面，黨居于中心地位[4]。 黨中央在不同時期將我國科技政策的“總議程”概括為“科技是第一生產(chǎn)力”“科教興國”“自主創(chuàng)新”“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”“科技自立自強”等。需要強調(diào)的是，由于黨中央在我國公共政策制定過程中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，這些具有高度概括性的“總議程”并不完全等同于政策問題的界定，更多體現(xiàn)為明確科技發(fā)展的政治方向，科技政策的制定者及參與方在問題界定方面仍有較大的解讀空間。在確定“總議程”方面，具有較強影響力的主要是黨中央及其直屬的研究機構(gòu)，以及知名科學家、院士等[5]。

在制定實施環(huán)節(jié)，與科技工作相關(guān)的中央部門及其所屬政策研究機構(gòu)、行業(yè)專家、地方政府是主要參與者。國務(wù)院各個部委根據(jù)黨的“總議程”確定政治方向，再推動形成各類專題性政策，如“科教興國”下的“科研院所改革”政策，“自主創(chuàng)新”下的“自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購”政策，“科技自立自強”下的“基礎(chǔ)研究”“國家實驗室”政策等。在該環(huán)節(jié)，各個部委都充分調(diào)動自己的研究力量，聽取專家和一線科研人員以及社會的意見，最終形成國家層面的科技政策文件。地方政府再根據(jù)國家科技政策制定本地政策，并負責貫徹執(zhí)行。各個部委的具體業(yè)務(wù)司局，以及部委所屬政策研究機構(gòu)、行業(yè)專家在政策制定中扮演重要角色，地方政府則是政策實施的主體。

在宣傳評估環(huán)節(jié)，國內(nèi)新聞媒體、各級科技行政部門、研究機構(gòu)是主要參與者。我國科技政策評估以政府自評、附屬機構(gòu)或第三方機構(gòu)為主，還沒有形成體系化的制度安排，評估工作處于偶發(fā)、散點狀態(tài)。偶爾有政府以外接受評估任務(wù)的機構(gòu)，其專業(yè)化程度也不高，多以臨時專家組、課題研究方式開展。在政策宣傳方面，新聞媒體及各級科技行政部門強調(diào)以對內(nèi)為主，宣傳角度側(cè)重我國科技政策實施下取得的科技成就。

2.2 科技政策過程的各個環(huán)節(jié)基本以“向內(nèi)”為主

在議程設(shè)置環(huán)節(jié)，由于黨中央確定的“總議程”有較強的包容性，中央部門在進一步明確“總議程”內(nèi)涵、形成具體議程方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。在此方面，中央部門逐漸形成了以政府官員、科學家、行業(yè)專家為核心主體的精英決策模式[6]。相比發(fā)達國家，我國科學共同體發(fā)展較晚，以建制化方式傳遞國際科學共同體聲音的影響力還有待提高，加上決策過程以“閉門會議”為主，這在一定程度上增加了科技政策議程形成的封閉性。受資源限制影響，長期以來我國科技政策的議程一直聚焦于克服體制機制矛盾、解決自身問題，從早期的知識分子政策到后來關(guān)注科技與經(jīng)濟結(jié)合，再到發(fā)展成為科技創(chuàng)新政策體系，盡管政策內(nèi)容越來越豐富，但在思維方式上基本以“向內(nèi)”為主。

在政策制定環(huán)節(jié)，各個部門習慣于從自身職權(quán)范圍出發(fā)，對科技政策議程開展進一步的細化和解讀。各個專題性政策文本的形成，往往被視作各個部門確定職權(quán)的過程。這造成了一定程度的政策制定功利化傾向，甚至出現(xiàn)部門間政策相互“打架”的情形。各個部門在促進科技創(chuàng)新這一主題下，從科研條件、機構(gòu)改革、人才評價、財政支持、稅收優(yōu)惠等各角度出臺了大量政策文件，但鮮有部門考慮科技政策的對外影響。雖然國際科技合作是科技政策的一個主題，但該政策主題的出發(fā)點仍是通過國際合作促進我國自身發(fā)展，在主動服務(wù)外交方面考慮仍舊不足。在政策實施環(huán)節(jié)，地方政府是實施的主體，而地方政府更多從發(fā)展地方經(jīng)濟角度落實國家科技政策、細化政策議程，更難以從外部環(huán)境營造角度考慮政策的影響。

在宣傳評估環(huán)節(jié)，通過主流媒體宣傳得到廣泛討論和認可是我國科技政策在該環(huán)節(jié)的重要特征[7]。在每一輪新的“總議程”確定后，媒體都習慣于從宣傳成就、鼓舞士氣角度解讀我國科技政策。這種方式在統(tǒng)一認識方面能夠起到積極作用，但也容易被國外勢力趁機利用，用作制造“中國科技威脅論”的論據(jù)。從評估的角度看，各個部門往往以政策文本出臺為最終目的，對政策效果的評估重視不足，這也導(dǎo)致了對外部影響的忽視。從智庫的角度看，國際上一些智庫普遍能夠以“專業(yè)但非官方”角色對其政府政策進行解讀。相比之下，我國智庫在研究、詮釋我國政策時強調(diào)和官方“保持一致”，這在一定程度上造成了專業(yè)化及對外角度解釋力的缺失。

2.3 科技政策發(fā)展趨勢以及當前形勢，要求我們 將“對外意識”貫穿科技政策過程

從以上分析可以看出，在科技政策的各個環(huán)節(jié)，我國都以“向內(nèi)”為主。隨著我國科技政策演化時間的延長，這種“內(nèi)向化積累”不斷加強，形成了具有中國特色的科技政策話語體系。如今，國際上對我國科技政策越來越關(guān)注，科技政策對我國外交影響的權(quán)重不斷增大，為避免形成“自說自話”局面，需將“對外意識”貫穿我國科技政策過程，為我國外交添加“黏合劑”和“潤滑劑”。

從國際經(jīng)驗上看，利用本國科技政策實現(xiàn)外交目的也已有眾多先例。如美國實施阿波羅登月計劃、火星探測計劃等，其政策宣傳強調(diào)將美國科技發(fā)展和人類命運聯(lián)系在一起，努力營造美國科技發(fā)展造福全球的形象。日本也早已意識到科技和外交融合對于國家發(fā)展的意義，其綜合科學技術(shù)會議（Council for Science and Technology Policy，簡稱CSTP）專門發(fā)布報告明確了科技外交的概念，并根據(jù)不同經(jīng)濟體與其聯(lián)系的特點進行積極的科技外交布局[9]。近年來，歐盟科技政策關(guān)注全球性挑戰(zhàn)，在硬實力不夠的情況下，不斷以其框架計劃幫助解決人類可持續(xù)發(fā)展問題，加緊歐盟價值觀的輸出，強化其軟實力。

長期來看，加強我國科技政策的“對外意識”，既是讓科技更加主動服務(wù)外交、營造良好外部環(huán)境的必然要求，也符合國際上科技政策的發(fā)展趨勢。補充我國科技政策制定過程中的對外維度，將有利于開展科技外交工作，有利于塑造我國的良好國際形象，有利于匯聚更多國際科技人才來華工作，保持我國科技進步的勢頭。

3 在加強“對外意識”方面可采取的一些具體措施

為強化我國科技政策過程中的“對外意識”，促進科技與外交工作聯(lián)動，使我國科技政策在營造外部環(huán)境方面發(fā)揮更加積極的作用，可采取以下具體措施：

（1）牢固設(shè)立“人類命運共同體”理念，重新校準科技政策制定的“準星”。

面對外部環(huán)境的變化，必須充分認識到我國科技政策在保障國家安全和發(fā)展利益方面不僅包括壯大自己的“內(nèi)向維度”，也包括對外表達、塑造外部環(huán)境的“外向維度”。對于黨中央提出的關(guān)于科技政策的“總議程”，在對其進行解讀和進一步細化議程設(shè)置方面須統(tǒng)籌國內(nèi)、國外兩個大局，如在將“科技自立自強”在內(nèi)向維度上細化為“發(fā)展戰(zhàn)略科技力量”“建立國家實驗室”等議程的同時，更要牢固樹立“人類命運共同體”理念，設(shè)置我國“科技自立自強”在幫助解決國際社會問題方面的政策議程。在形成對外議程的基礎(chǔ)上，更加注重研究我國科技政策的國際傳播問題，努力挖掘我國科技進步和應(yīng)對全球化問題的交匯點，以更加國際化的語言和表達方式起草和制定我國科技政策文件。

（2）打造更加國際化的科技政策干部隊伍。

科技政策干部隊伍是政策制定和實施環(huán)節(jié)的中堅力量，當前我國科技政策干部的思維方式更多以“向內(nèi)”甚至只關(guān)注本部門業(yè)務(wù)為主，國際化視野不足。為提升我國科技政策干部隊伍的“對外意識”，需加大選調(diào)我國科技政策干部到國際組織工作的力度，如日本、韓國在選派本國年輕干部到聯(lián)合國機構(gòu)工作投入資源方面，比我國的投入要多得多。通過提升我國科技政策干部在非母語、跨文化環(huán)境下工作的能力，提升他們研究和撰寫更加國際化的科技政策文本的水平。同時，用好駐外干部，讓他們離任回國后多到政策制定崗位鍛煉和發(fā)揮作用，加強各部門科技政策干部和外交部門的協(xié)調(diào)與交流，幫助科技政策干部及時了解我國外交工作中的實際環(huán)境。在地方政府層面，組織一線外交官（不局限于科技外交官）為地方科級干部講解國際環(huán)境，強化地方政府在執(zhí)行科技政策時的對外維度。

（3）強化智庫在國際上詮釋我國科技政策的責任和能力。

當前，我國智庫在國際場合發(fā)聲時，在“非官方”詮釋我國科技政策方面發(fā)揮作用不足，導(dǎo)致在國際媒體、國際智庫交流場合談?wù)撚嘘P(guān)我國科技政策話題時常被國外學者主導(dǎo)、甚至誤導(dǎo)，國際社會難以聽到關(guān)于中國科技政策真實、理性的聲音。中央明確提出我國智庫是國家軟實力的重要組成部分，在國際交流中迫切需要發(fā)揮智庫作用，增強我國的國際影響力和國際話語權(quán)[9]。為此，應(yīng)充分發(fā)揮智庫對我國科技政策進行國際化詮釋的責任和職能，確立我國智庫在國際場合“專業(yè)但非官方”的定位，形成一定的影響力。智庫應(yīng)對詮釋我國科技政策的場合、話語、方式等問題開展專題研究，加強相關(guān)專業(yè)人才隊伍建設(shè)，發(fā)展和鞏固國際合作伙伴關(guān)系，增強我國智庫對外詮釋科技政策的能力，提升我國科技政策宣傳和評估的國際化水平。

（4）堅持內(nèi)外有別，從維護國家利益出發(fā)完善科技政策公開適應(yīng)性審核機制。

在當前資訊發(fā)達的情況下，我國科技政策的傳播受眾已經(jīng)超越了國內(nèi)、國外的界限。為避免部分科技政策話語被國外勢力利用，造成外交場合被動的局面，在制定和發(fā)布科技政策文件時須堅持內(nèi)外有別原則。在對科技創(chuàng)新“總議程”解讀方面，須避免部門利益影響，讓國家整體利益、政策文本可能產(chǎn)生的外部環(huán)境塑造效應(yīng)成為政策制定和出臺的首要考量。建議完善科技政策公開適應(yīng)性審核機制，對于將要發(fā)布的科技創(chuàng)新政策，從外交戰(zhàn)略和國際環(huán)境適應(yīng)性角度加強審核，確?？萍颊咴跔I造良好外部環(huán)境方面發(fā)揮積極作用?！?/p>