張 東，徐 峰

（中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

自2018年美國(guó)對(duì)華發(fā)動(dòng)科技戰(zhàn)以來(lái)，人工智能逐漸成為其對(duì)中國(guó)進(jìn)行遏制的核心領(lǐng)域，其中人工智能人才又是這一核心領(lǐng)域的重中之重。拜登政府執(zhí)政以來(lái)，將人才在人工智能大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中的地位提到了前所未有的高度，認(rèn)為“最終贏得人工智能競(jìng)賽的將不是擁有最好技術(shù)的一方，而是擁有最優(yōu)秀技術(shù)人才的一方”[1]，但由于特朗普政府的排外政策，美國(guó)歷史上“首次面臨著失去科學(xué)前沿人才的風(fēng)險(xiǎn)”。2021年3月，美國(guó)國(guó)家人工智能安全委員會(huì)受國(guó)會(huì)委托，在其《最終報(bào)告》[2]中，提出了以人工智能（AI）為核心的數(shù)字人才（主要指人工智能、5G、量子技術(shù)、生物技術(shù)等新興技術(shù)領(lǐng)域人才）競(jìng)爭(zhēng)制勝戰(zhàn)略，該報(bào)告歷時(shí)近三年完成，吸納了美國(guó)近年來(lái)政府及智庫(kù)的研究成果。拜登政府對(duì)此報(bào)告極為重視，正在積極推進(jìn)執(zhí)行中。本文基于該報(bào)告分析了美國(guó)政府近期的人才政策趨勢(shì)，及對(duì)中美人才競(jìng)爭(zhēng)的影響。

1 美國(guó)人才政策趨勢(shì)

美國(guó)國(guó)家人工智能安全委員會(huì)的《最終報(bào)告》認(rèn)為美國(guó)遠(yuǎn)沒(méi)有為人工智能人才競(jìng)爭(zhēng)做好準(zhǔn)備，美國(guó)無(wú)論是國(guó)內(nèi)自身人才培養(yǎng)還是國(guó)際人才吸引力都呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，因此建議從提升政府部門數(shù)字素質(zhì)、改革美國(guó)教育提高全民數(shù)字素質(zhì)、推行移民法吸引全球數(shù)字人才等方面對(duì)數(shù)字人才進(jìn)行全方位戰(zhàn)略部署。

1.1 提高美國(guó)國(guó)防和情報(bào)政府人員的數(shù)字素質(zhì)， 強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)力

《最終報(bào)告》提出，當(dāng)前美國(guó)國(guó)防部和情報(bào)部門的數(shù)字素質(zhì)較低，這也是美國(guó)在2025年前做好人工智能準(zhǔn)備的“最大障礙”。美國(guó)政府仍然存在技術(shù)項(xiàng)目外包、忽略政府?dāng)?shù)字人才培養(yǎng)的短視行為，政府人員無(wú)法充分理解技術(shù)本質(zhì)，從而無(wú)法做出成功的決策，造成國(guó)家安全隱患。為此，必須提升數(shù)字素質(zhì)，從而強(qiáng)化政府對(duì)人工智能等新興技術(shù)的規(guī)劃與發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力。

一是成立數(shù)字專家團(tuán)隊(duì)。參考美國(guó)陸軍醫(yī)療隊(duì)的體制架構(gòu)，設(shè)立美國(guó)政府的“數(shù)字隊(duì)”,即招聘具有人工智能或相關(guān)技術(shù)背景的專家組成專門團(tuán)隊(duì)，對(duì)政府現(xiàn)有人員進(jìn)行相關(guān)技術(shù)工作的培訓(xùn)與指導(dǎo)。數(shù)字隊(duì)將監(jiān)督整個(gè)政府的進(jìn)展，并就擴(kuò)大和改善數(shù)字人才招聘和渠道提出建議。二是組建國(guó)家民兵預(yù)備役數(shù)字隊(duì)。從民間聘用兼職人才幫助改善人工智能教育，執(zhí)行數(shù)據(jù)分類和獲取，指導(dǎo)項(xiàng)目和數(shù)字解決方案，在公共和私營(yíng)部門之間建立橋梁，并承擔(dān)其他重要任務(wù)。預(yù)備役人員應(yīng)在數(shù)字專家團(tuán)隊(duì)指導(dǎo)下工作，每年至少應(yīng)工作38天。三是組建美國(guó)數(shù)字服務(wù)學(xué)院。該學(xué)院同其他美國(guó)軍校類似，為所有聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)培養(yǎng)訓(xùn)練有素的政府?dāng)?shù)字專業(yè)人才。四是建立新的數(shù)字專業(yè)崗位。創(chuàng)建軟件開(kāi)發(fā)、軟件工程、知識(shí)管理、數(shù)據(jù)科學(xué)和人工智能等職業(yè)崗位，賦予其更多的工具、數(shù)據(jù)集和基礎(chǔ)設(shè)施訪問(wèn)權(quán)限。

1.2 改革美國(guó)教育體系，彌補(bǔ)美國(guó)數(shù)字人才缺口

美蘇太空競(jìng)賽時(shí)期，蘇聯(lián)于1957年10月成功發(fā)射世界上第一顆人造地球衛(wèi)星“Sputnik”一號(hào)，刺激美國(guó)政府隨后出臺(tái)了《國(guó)防教育法》（NDEA）[3]。《國(guó)防教育法》強(qiáng)調(diào)了科學(xué)、數(shù)學(xué)和外語(yǔ)對(duì)學(xué)生的重要性，批準(zhǔn)了10億美元教育援助經(jīng)費(fèi)，資助中小學(xué)“天才教育”計(jì)劃及提高教師待遇。大學(xué)研究經(jīng)費(fèi)猛增，研究生教育得到大力發(fā)展，高校獲得的聯(lián)邦政府科研經(jīng)費(fèi)由1957年的2億美元猛增到1968年的15億美元?！秶?guó)防教育法》對(duì)美國(guó)高等教育影響深遠(yuǎn)，使美國(guó)最終贏得了太空競(jìng)賽，在成就美國(guó)高等教育強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

《最終報(bào)告》認(rèn)為，中美人工智能競(jìng)爭(zhēng)堪比當(dāng)年美蘇太空競(jìng)賽，當(dāng)前美國(guó)正面臨著相似的重大歷史挑戰(zhàn)，應(yīng)盡快出臺(tái)第二部《國(guó)防教育法》（NDEA II），改革美國(guó)教育體系，大力培養(yǎng)科學(xué)、技術(shù)、工程與數(shù)學(xué)（STEM）人才，資助學(xué)生學(xué)習(xí)包括數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)、信息科學(xué)、數(shù)據(jù)科學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)在內(nèi)的數(shù)字技能，以解決當(dāng)前數(shù)字人才缺口。主要措施包括：一是增加STEM教育投資。加大K-12教育投資和技能再培訓(xùn)投資，增加STEM和人工智能校外課程及暑期教育投資；增加大學(xué)STEM教育投資，設(shè)立25 000名本科生、5 000名研究生和500名博士生獎(jiǎng)學(xué)金以培養(yǎng)頂尖技術(shù)人才；本科生獎(jiǎng)學(xué)金應(yīng)將社區(qū)大學(xué)納入，以使更多的美國(guó)人受益；提高K-12的STEM和人工智能師資待遇。二是進(jìn)行課程改革立法。目前美國(guó)只有47%的高中開(kāi)設(shè)計(jì)算機(jī)科學(xué)課程，立法將要求中學(xué)開(kāi)設(shè)統(tǒng)計(jì)學(xué)必修課程，高中開(kāi)設(shè)計(jì)算機(jī)科學(xué)原理必修課程；要求教育部將統(tǒng)計(jì)學(xué)和計(jì)算機(jī)科學(xué)納入考試內(nèi)容，全面提高學(xué)生在計(jì)算思維和統(tǒng)計(jì)方面的能力。

1.3 改革移民法，吸引國(guó)際人工智能人才

報(bào)告提出美國(guó)必須通過(guò)修訂移民法推行移民改革，加快吸引高技能移民，向全球釋放明確的歡迎信號(hào)。移民政策不僅應(yīng)吸引學(xué)生和技術(shù)人才，還應(yīng)吸引創(chuàng)業(yè)企業(yè)家，給予其穩(wěn)定居住、工作的環(huán)境，使其繼續(xù)為美國(guó)經(jīng)濟(jì)和研究環(huán)境做出貢獻(xiàn)[4]。

一是將工作綠卡的數(shù)量翻倍。將STEM和人工智能相關(guān)領(lǐng)域人才的工作綠卡數(shù)量由14萬(wàn)個(gè)增加到28萬(wàn)個(gè)。向所有經(jīng)審查合格的STEM專業(yè)博士畢業(yè)生頒發(fā)綠卡，獲取更大份額的全球頂級(jí)STEM人才。二是創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)企業(yè)家簽證。與本國(guó)同行相比，國(guó)際博士留學(xué)生更愿意成立公司或成為初創(chuàng)公司的雇員，建議國(guó)會(huì)為潛在創(chuàng)業(yè)者提供企業(yè)家簽證，部分替代雇員簽證、投資者或?qū)W生簽證。三是擴(kuò)大“非凡”人才O-1簽證的范圍。O-1臨時(shí)工作簽證針對(duì)具有非凡能力或成就的人才，建議將其范圍由學(xué)術(shù)人才擴(kuò)大到企業(yè)領(lǐng)域具有人工智能專業(yè)背景的人才。四是實(shí)施并宣傳《國(guó)際企業(yè)家移民條例》。該條例允許能夠?yàn)槊绹?guó)帶來(lái)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益的國(guó)際企業(yè)家短期居留，美國(guó)移民局應(yīng)優(yōu)先考慮STEM，特別是人工智能領(lǐng)域的企業(yè)家。五是建立新興/顛覆性技術(shù)簽證。美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)應(yīng)每三年重新確定一次新興/顛覆性技術(shù)，國(guó)土安全部可對(duì)這些領(lǐng)域的學(xué)生、研究人員、工程師和企業(yè)家授予該簽證。

2 中美人工智能人才競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)分析

2.1 中美人工智能人才總量及結(jié)構(gòu)分析

中國(guó)在人才總量方面略勝于美國(guó)，當(dāng)前全球約有55萬(wàn)余名人工智能研究人員和從業(yè)人員，中國(guó)占28.3%，居第一位，美國(guó)占15.8%，居第二位。但從頂尖人才總量上比較，美國(guó)培養(yǎng)并聚集了更多頂尖的人工智能人才。清華大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)人工智能發(fā)展報(bào)告2018》[5]顯示，美國(guó)人工智能杰出人才累計(jì)達(dá)5 158人，而中國(guó)人工智能杰出人才雖總數(shù)位居全球第二，但數(shù)量?jī)H為977人，不及美國(guó)的1/5。另一項(xiàng)研究也顯示了類似的結(jié)果：2019年美國(guó)馬可波羅智庫(kù)分析顯示[6]，頂級(jí)人工智能研究人才中，59%在美國(guó)工作，11%在中國(guó)工作。這里無(wú)論是“杰出人才”還是“頂級(jí)研究人才”，雖然統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一，但均從一定程度上反映了人工智能領(lǐng)域中美兩國(guó)在頂尖人才這一結(jié)構(gòu)性指標(biāo)上的巨大差異。

另外，中美在人工智能產(chǎn)業(yè)與高校的結(jié)構(gòu)分布上差異較大。美國(guó)人工智能博士畢業(yè)生畢業(yè)后約60%流向產(chǎn)業(yè)界工作，其余主要在學(xué)術(shù)界。而中國(guó)的優(yōu)秀人工智能人才在高校和科研機(jī)構(gòu)分布較密集，產(chǎn)業(yè)界人才卻大大不足。

2.2 中美人才吸引力分析

從對(duì)人才的吸引力來(lái)看，中國(guó)與美國(guó)差距較大。一是中國(guó)人工智能人才流失嚴(yán)重，中國(guó)培養(yǎng)的人工智能專業(yè)本科生繼續(xù)深造讀研的學(xué)生中，52%前往美國(guó)讀研。二是赴美留學(xué)生中留美學(xué)生比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于回國(guó)學(xué)生比例。2020年，美國(guó)大學(xué)有3 000名人工智能專業(yè)的國(guó)際博士，其中約90%畢業(yè)后留美工作，約80%在美工作超過(guò)5年。畢業(yè)后沒(méi)有留在美國(guó)的學(xué)生中，約20%流入中國(guó)，其余80%分別流向英國(guó)、加拿大、新加坡和韓國(guó)等[7]。

但隨著我國(guó)政府對(duì)人工智能支持力度加大以及國(guó)內(nèi)人工智能企業(yè)快速發(fā)展，國(guó)際人工智能人才回流的力度正在加大，至2017年，我國(guó)回流的海外華人科學(xué)家占比已經(jīng)超過(guò)9%，其中來(lái)自美國(guó)的回流人才占比超過(guò)40%。2013年到2018年，國(guó)內(nèi)高層次人工智能學(xué)者流入量與流出量之比逐年增加，2013年為2∶3，2018年為7∶5[8]。

2.3 中美人工智能人才競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)分析

《最終報(bào)告》由美國(guó)政商學(xué)領(lǐng)軍人物研究撰寫，在一定程度上代表了美國(guó)未來(lái)人才戰(zhàn)略走向，其提出的政策建議一旦實(shí)施，將在繼續(xù)提升美國(guó)人工智能領(lǐng)域人才實(shí)力的同時(shí)，對(duì)中國(guó)培養(yǎng)和吸引人工智能領(lǐng)域人才帶來(lái)正反兩方面的影響。

一方面，有可能進(jìn)一步拉大中美人工智能領(lǐng)域人才差距。如前所述，當(dāng)前中美仍存在著較大的人才差距，在頂尖人工智能人才方面的差距更加明顯?！蹲罱K報(bào)告》中美國(guó)國(guó)內(nèi)教育改革主要是提高全民的數(shù)字素質(zhì)，而移民政策改革重點(diǎn)則是吸引全球特別是中國(guó)的人工智能頂尖人才和創(chuàng)業(yè)型人工智能人才（五項(xiàng)舉措中均涉及企業(yè)家或創(chuàng)業(yè)人才），國(guó)內(nèi)國(guó)外政策雙管齊下，將在未來(lái)逐漸鞏固或進(jìn)一步提升美國(guó)現(xiàn)有人才領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，拉大對(duì)中國(guó)人才差距。

另一方面，也給中國(guó)繼續(xù)吸引頂尖人工智能人才提供了機(jī)遇。當(dāng)前華人科學(xué)家在全球最頂尖人工智能人才中的占比約為33%, 其中約70%現(xiàn)在美國(guó)工作，美國(guó)的人工智能移民人才中，華人占比為18.8%?！蹲罱K報(bào)告》所提建議雖放寬了綠卡政策，但未從根本上調(diào)整對(duì)華裔學(xué)者或留學(xué)生的歧視性政策。報(bào)告中提出了強(qiáng)化政治審查機(jī)制，特別是在出口管制和利益沖突披露等方面將收緊政策，華人學(xué)生學(xué)者在美學(xué)習(xí)和就業(yè)依然面臨發(fā)展瓶頸，這為中國(guó)爭(zhēng)取人工智能領(lǐng)域留學(xué)人才回流、進(jìn)一步吸引頂尖人工智能人才提供契機(jī)。

3 結(jié)論

人工智能領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)最終體現(xiàn)在人才的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)政府未來(lái)將逐步提升政府人員數(shù)字素質(zhì)，提高本國(guó)的數(shù)字人才培養(yǎng)水平，同時(shí)加大力度吸引全球特別是中國(guó)的頂尖人工智能人才，對(duì)我國(guó)人才政策帶來(lái)挑戰(zhàn)。為此，我國(guó)政府應(yīng)加大人才引進(jìn)力度，通過(guò)持續(xù)優(yōu)化學(xué)術(shù)研究和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、實(shí)施創(chuàng)新性引才的政策措施，積極吸引頂尖人工智能人才回國(guó)就業(yè)創(chuàng)業(yè)；同時(shí)持續(xù)加強(qiáng)人工智能人才培養(yǎng)力度，建立覆蓋人工智能不同領(lǐng)域、不同階段和層次的教育培訓(xùn)體系，加快壯大適應(yīng)國(guó)家發(fā)展需求的人工智能人才隊(duì)伍；最后，繼續(xù)推動(dòng)人才對(duì)外交流與合作，積極破除人才流動(dòng)壁壘，營(yíng)造更加開(kāi)放的人才交流與合作環(huán)境?！?/p>