典型何以可能：疫情防控下典型治理的運作邏輯

譚舒舒 徐 婷

（1. 華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 廣東廣州 510000；2. 貴陽學(xué)院陽明與黔學(xué)院 貴州貴陽 550000）

“典型”到“典型治理”

典型，原意是鑄造用的模具，后來衍生出“模范”的含義。中國在歷史上通過表彰“忠”“孝”“節(jié)”“義”的典型人物來進行教化，以達到自身執(zhí)政目的。早在1943年，毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法有的若干問題》中將樹典型視為一種工作方法。1944年在《同英國記者斯坦因的談話》中專門闡述了“典型”的工作過程，“就是在一切工作活動中找出一些令人滿意或不滿意的典型例子，首先需要經(jīng)過深入研究，再總結(jié)歸納經(jīng)驗……最后期望得到必要的工作改進?！敝螅暗湫徒?jīng)驗”的方法得到進一步深化，離不開毛澤東在后來發(fā)表的一系列有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)方法的講話，樹典型慢慢成為被廣泛使用和推廣的工作手段和政治動員方式，以至于那個時期政府的宣傳工作都是圍繞著典型事件或模范人物開展。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，“典型”的使用范圍越來越廣泛，逐漸成為社會系統(tǒng)內(nèi)指稱“理想”“榜樣”或“代表”的同義替換詞。在現(xiàn)實的政治語境中沿襲了古代“典型”的引申含義，具體可分為正面典型和負面典型兩種，通過宣傳正面典型的優(yōu)良品質(zhì)和先進事跡，弘揚社會正氣、增強社會共識；通過負面典型進行社會警示教育，警示大家引以為鑒。當(dāng)?shù)湫团c政治系統(tǒng)結(jié)合到一起時，它就變成了一種政治工具用于為國家社會主義體制探尋可行道路、節(jié)約治理成本。樹典型實際上就是權(quán)力機構(gòu)通過可視化的符號來建立令民眾信服的政治標(biāo)準(zhǔn)和道德標(biāo)準(zhǔn)的過程“典型治理”產(chǎn)生于早期黨的革命和建設(shè)經(jīng)驗，并一直得到持續(xù)運用于解釋政策落地和擴散手段。

典型治理是一種政府治理機制，追求在政策從試驗到推廣的階段可以實現(xiàn)由點到面，進而有效降低適應(yīng)性的機會成本，歸功于其擁有綜合多種政府治理機制的理論特征和旨在服務(wù)政府動員需要的理論內(nèi)核，但是還存在一定的問題，需要對典型治理的內(nèi)涵和理論定位進行進一步明確。盡管如此，典型治理可以讓政策過程具有科學(xué)性，因為典型可以讓地方的經(jīng)驗與中央政策形成一個完整的反饋回路，解決單一政策難以適應(yīng)復(fù)雜地方的難題，從而提高政府在政策過程中的創(chuàng)新能力和適應(yīng)能力?；谶@個特點，典型治理常常作為政府治國理政的方法手段在政府的決策過程、政策協(xié)調(diào)和政策實施過程中出現(xiàn)，慢慢演化為不同種類的政府治理機制類型。本文認為將“典型”融入疫情防控工作實踐中是黨和政府在社會控制力乏力的情況下的一種特殊治理模式，其本質(zhì)是國家話語的民間基層表達和危難時期發(fā)動政治動員的重要手段。

疫情防控中“典型治理”的實踐困境

復(fù)雜的央地關(guān)系影響信息披露的及時性

現(xiàn)階段的央地關(guān)系影響著地方政府應(yīng)對危機的舉措，也影響著民眾對地方政府舉措的判斷。其一是復(fù)雜的央地關(guān)系導(dǎo)致了地方疫情信息披露的不及時。在疫情信息披露方面，中央可以對地方授權(quán)。從疫情披露相關(guān)法律條款可以看出，《傳染病防治法》將疫情公布主體限定為國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級政府衛(wèi)生行政部門。然而這一疫情信息的披露機制的設(shè)定被證明存在相當(dāng)問題：疫情信息公布主體過于單一且級別過高，這也必然導(dǎo)致因上報程序的冗長所導(dǎo)致的信息披露遲滯。因而導(dǎo)致了地方政府在發(fā)布信息的過程中喪失了主動權(quán)，并部分地失去了群眾的信任，進而致使謠言甚囂塵上。但公布主體的單一以及對央地發(fā)布權(quán)限的劃分，卻不能被簡化理解為“無授權(quán)就不披露”，甚至是無中央授權(quán)就不披露，還是應(yīng)該遵循信息披露及時、準(zhǔn)確的原則。其二是中央對地方的問責(zé)制度，上級政府的政治性問責(zé)構(gòu)成問責(zé)的主要部分，且影響官員個人的政治前途，因而官員在問責(zé)壓力下可能選擇隱瞞不報，信息披露的不及時。

面臨突發(fā)的疫情，原有的模式受到了沖擊，保護罩沒有了，孤零零的個體曝露在洶涌而來的災(zāi)難面前。目前面對疫情社會的反應(yīng)也反映了很多問題，如在疫情防治過程中社會對國家的高度依賴，自我預(yù)防知識的缺乏，公共觀念淡薄，這都反映出社會的自我管理能力低下。公眾對地方政府的信任相較于中央弱，呈現(xiàn)差序政府信任格局，正如陳科霖指出的中國國家治理邏輯，中國國家治理體系的“對上負責(zé)制”的責(zé)任機制與一統(tǒng)體制的官僚體系相結(jié)合，決定了地方向中央負責(zé)，中央向民眾負責(zé)，以及中央與地方相比在資源上存在明顯優(yōu)勢，因而民眾在個人心理認知層面傾向于信任擁有更多資源的中央，而非對上負責(zé)且缺乏資源的地方政府。

負面典型層出不窮，弱化典型治理的實踐

新冠狀肺炎疫情防控工作相關(guān)的“典型”人物與事跡能夠極大的引起社會反響和民眾的選擇偏好，危難時期通過典型人物與事跡來提升社會大眾對中共執(zhí)政價值認同，提供了一種現(xiàn)實社會急需，這種特殊的國家治理邏輯，契合了中國特殊的社會結(jié)構(gòu)，以及由此而產(chǎn)生的特殊的社會動員、整合和控制需要。疫情防控下，一些特殊且風(fēng)險高的負面典型層出不窮，投機取巧分子大行其道，不僅給黨和政府增加了許多行政壓力，而且還會弱化典型治理在實踐中的作用。

第一類是防控不力典型：湖北黃岡市被開除的衛(wèi)健委的“唐主任”、張家界疾控中心攜家人臨陣逃亡泰國的“李科長”以及武漢女子監(jiān)獄因為防控不力和工作疏忽導(dǎo)致監(jiān)獄大面積感染的監(jiān)獄長等領(lǐng)導(dǎo)干部防控不力的負面典型。第二類是唯利是圖典型：在支援湖北的過程中，出現(xiàn)了不少貪污、挪用、滯后災(zāi)款的現(xiàn)象，遼寧的趙某就是一個典型代表，在有圍觀群眾質(zhì)疑、拍攝和執(zhí)法人員在場的情況下，當(dāng)眾揚言“發(fā)國難財”，還有部分商家乘機壟斷物質(zhì)，哄抬物價、制造諸如假冒偽劣沒有衛(wèi)生保障的口罩等現(xiàn)象，截至2020年3月5日，國家市場監(jiān)督管理總局官網(wǎng)曝光了230例典型違法案例。第三類是人情冷漠典型：面對災(zāi)難，部分人滿足于自保在網(wǎng)上肆意對疫區(qū)人民進行謾罵，有些地方挖路設(shè)阻，不許他人進入有些酒店公開拒絕疫區(qū)人民入住，表面上是為了隔離病源，實際上是帶離了人心，給社會造成極其惡劣的影響。

疫情防控中“典型治理”的運作邏輯

典型治理的產(chǎn)生一般需要經(jīng)歷：尋找典型、打造典型、推廣典型三個階段?？v觀國家疫情防控工作以來政府治理的實踐和特征，政府的疫情防控的典型治理集中體現(xiàn)了政府政策制定前期的行動者邏輯、政策制定轉(zhuǎn)換為政策執(zhí)行的合法性邏輯以及最后推廣典型的效率+行動者邏輯，形成一個獨有的典型治理生產(chǎn)框架（如圖1）。

探索典型：前期政府政策制定的行動者邏輯

政府政策制定的過程中，政策的主體即行動者的角色具有重要的能動作用。面對如此重大突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，為了使穩(wěn)定國人不安的情緒，使社會處于穩(wěn)定有序的發(fā)展中，黨委和政府毋庸置疑成為疫情防控的關(guān)鍵行動者。應(yīng)對重大疫情的基礎(chǔ)是明確領(lǐng)導(dǎo)理念，中共中央在新中國成立的時候就提出：今后國家的一項重大政治任務(wù)就是支持發(fā)展衛(wèi)生、防疫和醫(yī)療工作。明確了未來國家發(fā)展的方針，是要走具有中國特色的社會主義公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展之路?；谶@一工作方針，新型冠狀病毒疫情發(fā)生后，中央領(lǐng)導(dǎo)組根據(jù)疫情發(fā)展形勢審視奪度在觀念層面找到符合當(dāng)下的施政理念即以將人民的健康放在第一位，迅速成立疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并且向疫情的重災(zāi)區(qū)湖北武漢派出專家指導(dǎo)組，為了能夠盡快遏制疫情的蔓延，實行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，節(jié)約公共資源的同時有效的提高執(zhí)行效率。因此堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)將組織決策落實到國家治理的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)是疫情防控工作的保障。人民群眾是抗擊新型冠狀病毒肺炎的主力軍，堅持“動員全社會參與，為人民健康負責(zé)”的衛(wèi)生工作方針，堅持全國一盤棋，通過政府倡導(dǎo)組織，各部門協(xié)調(diào)及全社會參與群策群力，構(gòu)建抗擊疫情的“長城”，應(yīng)該更加深刻的認識到，人民群眾才是取得這場抗疫站勝利的核心。領(lǐng)導(dǎo)理念內(nèi)化為組織作出重大決策的驅(qū)動力，整合資源發(fā)動社會動員并將它作為實踐經(jīng)驗輸入政策制定的環(huán)節(jié)中。尋找典型的階段是由自上而下和自下而上的政府認知與民眾實踐的結(jié)合完成的，實際上典型治理的初期就是國家政府權(quán)威機構(gòu)，把符合當(dāng)下的主流意識形態(tài)轉(zhuǎn)化為典型形態(tài)傳遞給民眾，并使民眾認可這種意識形態(tài)，維持社會穩(wěn)定。

打造典型：政策制定轉(zhuǎn)換為執(zhí)行需遵循合法性邏輯

新冠疫情突發(fā)讓政府的決策行為趨于非常規(guī)化，但在政策向下推行轉(zhuǎn)換到政策執(zhí)行階段時，合法性依然是政府行為不可忽視的因素和規(guī)范準(zhǔn)則。合法性邏輯強調(diào)從外部的組織環(huán)境塑造組織行為，區(qū)別于從理性選擇出發(fā)的效率邏輯，合法性邏輯更關(guān)注使組織行為具有合法性的制度力量。由于疫情防控的特殊性，為了抑制勢態(tài)的惡化，各省級人大通過了各種各樣的臨時性應(yīng)急管理的方案決議，甚至有些地方實施“一刀切”政策，違背了中央一開始想要達到的法定目的。與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十二條的規(guī)定：應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，要遵循早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療的方案相背離，因此在政策的“制定—執(zhí)行”環(huán)節(jié)最大程度的減少合法性的風(fēng)險是十分重要的——摒棄補缺式的應(yīng)急管理法案，規(guī)范地方“授權(quán)決定”的立案理念，優(yōu)化規(guī)定法律和規(guī)章的適用性范圍。在打造典型的階段中，一再強調(diào)合法性邏輯是因為典型一旦產(chǎn)生便會在社會中引起巨大反響，新聞媒介的關(guān)注也會吸引民眾的注意力，尤其是全國性的官方媒體，作為官方“代言人”輿論的導(dǎo)向關(guān)系到政府形象。在時下公共應(yīng)急體系逐步健全的情況下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件下政策執(zhí)行的絕不應(yīng)超出法律界限范圍之外，更應(yīng)具備較高的靈活性和應(yīng)變性，在合法性的前提下將非常時期的應(yīng)急管理措施融入典型中。

擴散典型：典型推廣的效率+行動者邏輯

在將政策“以點帶面”嘗試擴散時，地方政府經(jīng)常出現(xiàn)眾多的“模式論”，比如“溫州模式”“珠江模式”這些模式是地方領(lǐng)導(dǎo)在既有政策的指導(dǎo)下，結(jié)合地方實踐對自己的執(zhí)政理念的一種技術(shù)表達。而決定這種模式能走多遠的不是其在實踐中有多大成效，而是得到領(lǐng)導(dǎo)多大程度上的認可，有了較高的認可度其“模式”才會得到全面推廣實施。疫情防控中典型也與模式擴散有著異曲同工之處，但不同的是疫情中的典型治理最后不是以得到領(lǐng)導(dǎo)認可為標(biāo)桿，而是實實在在的新增病例數(shù)減少或消失。非常態(tài)化時期全國上下一盤棋，由中央推動，指國家對于典型成果推廣過程的參與和干預(yù)程度，在疫情這種特殊情況下，中央政府能會直接或間接的方式，作為一個“把關(guān)者”的角色準(zhǔn)確掌握典型推進的總體方向。實際上反映了中央為了保證推廣過程“可控性”做出的種種努力。下沉到典型推廣中的地方一級來說，典型已經(jīng)由中央來推動實施而不同以往需要自下而上征詢認可。此時各地政府應(yīng)該考慮學(xué)習(xí)在標(biāo)桿下結(jié)合本地實際有效率的推進典型深入到各個地方基層。提高推廣效率的催化劑就是在典型推廣的初期，先進入典型的組織會有較高程度上的政策紅利，具備條件的地方政府對爭取建立典型還有很強的積極性。中央的全國性部署出臺的規(guī)范等也為行動者提供了一個彈性的行為空間，以往地方官員會謹慎對待自創(chuàng)典型，以為害怕與中央政府的導(dǎo)向不符而承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，而一旦中央確定了大政方針方向，就意味著典型推廣過程中所產(chǎn)生的一些負面后果不再是官員個人承擔(dān)，這一行動者邏輯也會促進推廣典型的效率提高。

圖1：疫情防控中典型治理產(chǎn)生的邏輯框架

這三大邏輯體現(xiàn)了一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，形成了特有的邏輯鏈條。行動者和結(jié)構(gòu)化的效率和合法性機制一起相輔相成推動政策的制定和執(zhí)行。前期政府政策的制定是形成疫情防控典型治理的核心任務(wù)，也是政府在疫情進入不可控情形下贏得民眾認可度的關(guān)鍵之一；在將決策轉(zhuǎn)化落實執(zhí)行的過程中，檢查決策的適用性和科學(xué)性是重中之重；而決策經(jīng)過實踐的檢驗和系統(tǒng)的總結(jié)后，通過行動者結(jié)合各個地方實際變成正式的決策形成一個個典型，這些治理的典型也會對政策進行反饋，形成一個正向的反饋回路，決策在螺旋上升循環(huán)中不斷修正。透視疫情防控中典型治理的運作邏輯，有利于提高政府進入“全球風(fēng)險社會”的治理能力。

應(yīng)對共病時代：重大疫情防控中典型治理的意義呈現(xiàn)

凝集政治共識，整合社會資源

新冠疫情關(guān)系到每個人的生命健康，如果人人都選擇自保，通過各種途徑搶占有利于自己的物資，會造成本就不充裕的物資變得更加緊張，難以有效開展疫情防控工作。只有增強社會全員抗疫的信心，廣泛的凝聚抗疫共識，抗疫工作想要取得勝利，就是保證可以將有限的社會資源用到最需要的地方?！暗湫汀笔且环N符號模型——能提供政治認同及引導(dǎo)民眾政治態(tài)度，“典型”是生活在社會大眾身邊，他們的話語體系和言說習(xí)慣相同或相近，情感上具有認同的較低限度，能有效將政治話語體系潛移默化于群眾的價值認同之中。尤其是在危難時期權(quán)威機構(gòu)需要非制度化的社會控制和社會整合的機制凝聚政治共識，整合社會資源的功能，借助于發(fā)生在人民身邊的“典型”人物或是事跡的影響力把國家倡導(dǎo)的主流意識形態(tài)和價值觀念向社會滲透, 在不知不覺中將民眾的價值取向和認知框架改變了。

安撫社會情緒，激發(fā)社會正義

典型治理是國家是政治權(quán)力的制度的外延，具有很強的靈活性和針對性，能夠有效地彌補正式制度安排過于刻板的缺陷，從“典型”到典型治理順應(yīng)了政府職能由控制到引導(dǎo)、由管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變過程典型能在政治社會中形成一個非正式的、日常形態(tài)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)對疏導(dǎo)大眾情緒、防止“二次傷害”具有重要意義。面對疫情除了需要進行情緒疏導(dǎo)之外，還需要激發(fā)社會正義，因為在危險面前每個人會基于不同的價值判斷觀做出不同的價值選擇。但是災(zāi)難面前沒有人可以置身事外，疫情防控是一個系統(tǒng)工程，不僅需要發(fā)達的醫(yī)療救治設(shè)備，更重要的需要每個人都能伸出正義之手，才能共度疫情難關(guān)。

貢獻中國力量，分享治理經(jīng)驗

習(xí)近平總書記2020年2月23日在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上強調(diào)：“公共衛(wèi)生安全是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，沒有那個國家可以獨善其身”。新興冠狀病毒作為突發(fā)性的重大公眾衛(wèi)生事件病毒一旦傳播開來，人類即將跨入一個“同呼吸，共病運”的時代。中國在這場戰(zhàn)役中始終承擔(dān)著雙重維度的責(zé)任：不僅要應(yīng)對國內(nèi)疫情的直接沖擊和挑戰(zhàn)；還要與國際社會有效地共享相關(guān)的數(shù)據(jù)和資源。中國戰(zhàn)“疫”，不僅僅是為中國人民而戰(zhàn)，更是為世界人民而戰(zhàn)。中國在穩(wěn)定國內(nèi)疫情的同時秉持人類命運共同體的理念積極為世界其他國家和地區(qū)提供物資和醫(yī)療援助，分享實事求是、以人民為中心、統(tǒng)籌兼顧的抗疫經(jīng)驗，貢獻中國力量。正如世衛(wèi)組織總干事譚德塞所言，中方行動速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，展現(xiàn)出中國速度、中國規(guī)模、中國效率。中國采取的措施不僅是在保護中國人民，也是在保護世界人民。