張祖增

(南開大學 法學院， 天津 300350)

作為20世紀最偉大的發(fā)明之一，塑料制品自1902年出現(xiàn)至今已有很長一段歷史。由于塑料本身具備方便、耐用等特點，所以塑料制品已成為生產生活中必不可少的一部分。然而，由于公眾對塑料的過度依賴，導致我國每年消耗大量塑料制品，塑料垃圾的產生量也逐年激增。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國每年生產原生塑料就多達1億噸，而塑料制品消費超過6 000萬噸[1]，因此是世界范圍內名副其實的塑料第一大消費國。我國每年產生大量塑料廢物，但由于科技水平的限制，加之缺乏對塑料循環(huán)再利用的政策引導與支持，使得許多塑料廢物直接被棄置或填埋，只有極少一部分廢棄塑料進入循環(huán)再生環(huán)節(jié)，回收利用率低下。

當前，世界各國塑料污染問題愈發(fā)嚴重，化解我國塑料污染以實現(xiàn)塑料廢物的循環(huán)再生既是對塑料污染這一國際性問題的有力回應，也是對循環(huán)經濟法所倡導的“減量化、再利用、再循環(huán)”原則(國際上稱為“3R”原則，即Reduce，Reuse，Recycle)的有益遵循，符合綠色經濟理念與可持續(xù)發(fā)展要求。此外，對塑料廢物的回收利用還能有效改善我國的環(huán)境質量，提高資源的使用效率，不斷推動我國的生態(tài)文明建設，落實生態(tài)改革目標。有鑒于此，我國采取了多種措施治理塑料污染，其中最有影響力的當屬2020年1月19日國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部公布的《關于進一步加強塑料污染治理的意見》(簡稱《意見》)(1)文件內容詳見生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委官網及多家媒體網站，如人民網、新華網、央視財經網、央視新聞網等。文號為發(fā)改環(huán)資〔2020〕80號。，即新時代推動我國塑料污染治理體系現(xiàn)代化的“限塑新政”。

一、我國“限塑新政”的政策解讀

(一) “限塑新政”的出臺背景

1. 塑料污染嚴重

近些年來，塑料制品的應用越發(fā)廣泛，其已成為許多制造業(yè)以及服務業(yè)的核心材料。來自中國塑料加工工業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，在我國塑料的應用領域主要集中在包裝和建筑行業(yè)，汽車、農業(yè)、電子信息等領域的塑料消費占比也較高。然而由于現(xiàn)有技術水平的限制，塑料可降解周期長、分解緩慢，處理起來困難重重，其回收利用情況并不樂觀。因而，塑料的危害日漸凸顯，大量塑料制品使用后得不到及時且合理的回收利用而直接進入環(huán)境中。這不僅會破壞土壤結構、造成土壤硬化，從而影響農作物生長發(fā)育，更重要的是會對水環(huán)境造成諸多不利影響。特別是進入21世紀以來，人們正在把海洋變成一個巨大的“垃圾桶”，每年有大量的塑料垃圾被倒入海洋，給海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴重破壞。如果對這一問題不加以重視，久而久之塑料廢棄物對整個地球生態(tài)系統(tǒng)產生的不良影響將不堪設想。

根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)的數(shù)據(jù)，地球上每年有成千上萬的海洋生物，如海鳥、海龜、北極熊等因誤食塑料垃圾死亡。據(jù)不完全統(tǒng)計，約有60%的海鳥不同程度地吃過塑料碎片，此數(shù)字預計到2050年將會增至99%[2]。事實上，塑料帶來的危害遠不止上述提及的這些，人類才是塑料污染的最終受害者。這主要體現(xiàn)在海洋中的塑料廢棄物被海洋生物誤食后，動物體內會留有微量的塑料殘渣，這些殘渣會通過食物鏈再次出現(xiàn)在人們的餐桌上。由此一來，污染物殘渣通過顆粒物形式進入人體內，長此以往，人體健康受到的損害就會顯現(xiàn)出來，隨之而來的還有各種傳染病。2017年，在歐美多個國家和地區(qū)的飲用水樣本中檢測到不同類型的塑料顆粒物，而塑料垃圾的隨意棄置無疑是微塑料顆粒產生的最重要原因。我國是世界最大的塑料生產、使用國，塑料污染對我國國民經濟、社會治理以及國民健康帶來的風險和危害可想而知。

我們生活在一個前所未有的“塑料時代”，塑料制品自發(fā)明以來就被批量化生產，僅過去65年間就產生了60多億噸塑料廢物。以我們最為司空見慣的塑料袋來說，據(jù)環(huán)保組織測算，僅北京一城塑料袋年使用量就多達100億個[3]。針對塑料過度使用引發(fā)的污染問題，如果再不及時采取行動加以遏制，提高塑料的回收利用率，預計到2050年累計將會有120億噸的塑料廢棄物被填埋、焚燒或丟棄到自然環(huán)境中，由此可能引發(fā)嚴重的海洋、大氣和土壤污染，最終會威脅到包括人類在內的地球上所有生物的生存和發(fā)展。在世界各國都采取措施應對塑料污染問題的背景下，我國“限塑新政”的頒布無疑與全球的限塑活動遙相呼應，有助于大大減少世界主要的塑料污染源，展現(xiàn)我國負責任大國的形象與擔當[4]。

2. 原有“限塑令”存在弊端

為了實現(xiàn)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”這一社會建設目標(2)參見黨的十六屆五中通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》。，促進資源的節(jié)約和環(huán)境的保護，國務院辦公廳于2007年印發(fā)了《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》(國辦發(fā)〔2007〕72號，簡稱《通知》)。這項法律規(guī)范性文件旨在減緩塑料購物袋導致的環(huán)境污染和資源浪費問題，被社會各界稱為“限塑令”。這是我國歷史上第一次大規(guī)模應對塑料污染物的國家行動，標志著我國對塑料袋的管理正式進入規(guī)范化時代[5]。

“限塑令”實施初期取得了不錯的治理效果，一定程度上控制了消費者對塑料購物袋的過量使用。據(jù)不完全統(tǒng)計，《通知》實施十多年來全社會累計減少塑料袋消耗100萬噸。以零售行業(yè)為例，塑料袋的使用率下降了66%，相當于我國每年少使用近400億個塑料袋。然而，這一局面只是暫時的，隨著我國經濟的發(fā)展和人民生活水平不斷提高，人們消費需求的增加導致塑料袋又開始大量投入生產與使用。

中國青年報社會調查中心針對“限塑令”實施效果的調查顯示，“限塑令”實施十多年來并未有效抑制我國的“白色污染”問題，相反，其在執(zhí)行過程中愈發(fā)暴露出許多問題：

(1) “限塑令”規(guī)定的塑料購物袋有償使用制度違背我國《環(huán)境法》中的“污染者付費原則”。根據(jù)該原則，“白色污染”問題的根源在于環(huán)境的負外部性，即塑料生產者、銷售者應當對塑料污染問題承擔一定責任。實際情況是，為抑制塑料污染僅規(guī)定消費者需有償購買塑料制品，因此“限塑令”并沒有把“環(huán)境外部性”內化為污染者應承擔的責任，僅由消費者一方負擔污染治理費用存在一定的不合理之處。

(2) “限塑令”把塑料污染治理對象局限于塑料購物袋這一單一塑料制品，治理范圍過于狹窄。以快遞與外賣行業(yè)為例，《2017中國快遞領域綠色包裝發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢報告》數(shù)據(jù)顯示，2016年全國快遞業(yè)務量達300多億件，共消耗塑料袋約68億個、包裝箱37億個以及膠帶3.3億卷(3)數(shù)據(jù)參見2017年國家郵政局在“中國快遞‘最后一公里’”峰會上的報告，http：//www.spb.gov.cn/ztgz/gjyzjzt/lskd/dtyw/201709/t20170915_1326415.html，最后訪問時間2020年3月30日。。此外，中國互聯(lián)網絡信息中心發(fā)布的報告顯示，截至2019年6月，中國使用網上外賣的用戶規(guī)模已達4.21億[6]，由此導致一次性塑料餐具的年消耗量呈直線式增長?？梢?，近年來出現(xiàn)的快遞、外賣等新業(yè)態(tài)已給我國資源環(huán)境帶來新的巨大的挑戰(zhàn)，而“限塑令”在制定初期僅把治理重點集中在一次性塑料購物袋上，沒有預料到新業(yè)態(tài)發(fā)展可能產生的塑料廢物，其規(guī)制對象帶有局限性，立法本身也呈現(xiàn)出滯后性。

(3) “限塑令”側重以行政強制手段——禁止和限制來規(guī)制塑料污染，只強調塑料的減量化、少使用，而忽視了塑料廢物的循環(huán)利用問題。由于其缺乏對塑料垃圾回收利用的規(guī)定與關注，該舉措難以構建起“資源—產品—再生資源”這一塑料廢物循環(huán)利用流動的閉環(huán)體系，不能從根本上實現(xiàn)塑料的循環(huán)再生，從而違背了循環(huán)經濟之“再利用、再循環(huán)”原則。

(二) “限塑新政”開啟塑料污染治理新格局

相比2007年出臺的僅限于規(guī)制超薄塑料袋而沒有涉及任何其他塑料制品的“限塑令”，“限塑新政”顛覆傳統(tǒng)的末端治理方式，以廢物循環(huán)為導向，從多角度、多領域同時發(fā)力，旨在解決由我國生產生活方式轉變和新業(yè)態(tài)發(fā)展帶來的有關塑料污染治理的新問題、新挑戰(zhàn)。作為我國歷史上第二次大規(guī)模應對塑料污染的國家行動，就二者的關系而言，“限塑新政”是對“限塑令”的升級與完善，填補了我國之前塑料污染治理工作的空白，有利于扭轉“限塑令”的實施困境，開啟了新時代我國塑料污染治理的新局面。從比較法層面來說，相對于體制、理念較為單一的“限塑令”而言，“限塑新政”的新穎性主要體現(xiàn)在以下三方面。

1. 直面新業(yè)態(tài)塑料污染，擴大限塑對象與范圍

“限塑新政”突破“限塑令”只對超薄塑料購物袋進行限制的范圍，將規(guī)制對象擴展至人們生產生活中的各種塑料制品，包括不可降解塑料袋、一次性塑料餐具、賓館酒店一次性塑料用品、快遞塑料包裝等。尤其是對近年來迅猛發(fā)展的快遞、外賣等新業(yè)態(tài)，“限塑新政”也對其塑料污染治理問題作出專門回應。從規(guī)制范圍上講，“限塑新政”的治理領域不再僅著眼于超市、商場等商品零售場所，而是將治理范圍延伸到可能產生塑料廢物的各種場所，如藥店、書店、賓館、酒店等。

2. 限塑手段多樣，目標站位更高

“限塑令”主要以價格手段為杠桿，推行消費者有償使用塑料袋的方式治理“白色污染”，手段較為單一，且不符合環(huán)保法的“污染者付費原則”?！跋匏苄抡眲t從多種途徑入手保障我國塑料污染治理工作的穩(wěn)妥推進，其治理方式包括：禁止、限制部分塑料制品生產、銷售和使用的行政強制手段；增加綠色產品供給、推廣應用替代產品的行政性鼓勵措施；推進相關法律法規(guī)的修訂，將塑料污染防治納入相關法律法規(guī)范疇之內的法律手段；以及加大可循環(huán)、可降解材料關鍵核心技術攻關的技術手段。此外，相比“限塑令”僅強調節(jié)約資源、保護環(huán)境這項目標而言，“限塑新政”的目標站位更高，致力于建構符合循環(huán)經濟模式的塑料廢物循環(huán)再生體系。

3. 強調多元共治，凝心聚力解決塑料污染問題

堅持多方共治是構建我國現(xiàn)代環(huán)境治理體系所遵循的一項基本原則(4)參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》。。塑料污染治理作為我國環(huán)境治理體系的重要組成部分，其堅持“多元參與，社會共治”的治理原則也是應有之義。由于物質循環(huán)再生系統(tǒng)的建立涉及塑料制品生產、流通、使用、回收處置的各個環(huán)節(jié)，在此過程中只有建立各主體間的協(xié)同合作機制，才能實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)、經濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的協(xié)調統(tǒng)一[7]。為實現(xiàn)這一目標，《意見》明確規(guī)定應發(fā)揮企業(yè)的主體責任，強化政府對塑料廢物循環(huán)再生過程的監(jiān)督管理，促進公眾及環(huán)保團體的積極參與，凝心聚力，促進全社會形成有序、高效治理塑料污染的新局面。

(三) “限塑新政”之政策內涵

在循環(huán)經濟理念日益深入人心的今天，我國對塑料的循環(huán)再生工作也越發(fā)重視，“限塑新政”的出臺是我國積極應對塑料環(huán)境污染問題、走可持續(xù)發(fā)展之路和保障人民群眾健康的重要體現(xiàn)。“限塑新政”順應了循環(huán)經濟發(fā)展之潮流，蘊藏著豐富的時代內涵。

1. 規(guī)制對象

《意見》以“禁限一批、替代循環(huán)一批、規(guī)范一批”為總體指導思想，其規(guī)制對象除了超薄塑料購物袋、超薄聚乙烯農用地膜等不可降解的塑料外，還包括許多一次性塑料制品，如餐飲業(yè)使用的一次性塑料餐具與吸管，國內星級賓館、酒店提供的一次性塑料用品，以及快遞塑料包裝等。最為重要的是，其對電商、快遞、外賣等新興領域產生的塑料制品也采取了一些規(guī)制措施，基本上實現(xiàn)了塑料制品治理范圍的全覆蓋[8]。

為規(guī)范“洋垃圾”入境、加強對進口固體廢棄物的管理，國務院于2017年印發(fā)了《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》。為了貫徹這項方案要求，《意見》在規(guī)制對象方面還全面禁止廢塑料進口、禁止以醫(yī)療廢物為原料制造塑料制品，明確要求分步驟禁止生產銷售一次性發(fā)泡塑料餐具、一次性塑料棉簽、含塑料微珠的日化產品等塑料制品。

2. 規(guī)制方式

“限塑新政”將治理路徑分為兩條，即禁限路線與循環(huán)路線雙管齊下、同步展開。首先，“限塑新政”為從源頭減少塑料垃圾的產生，采用類似于傳統(tǒng)行政管制的方式，在部分地區(qū)、部分領域嚴格禁止、限制生產、銷售和使用部分塑料制品，以行政手段保障塑料污染治理工作的有序推進。其次，“限塑新政”明確提出推廣應用綠色環(huán)保的塑料制品及替代產品，增加綠色供給，提升替代材料的產品性能。再次，規(guī)范塑料廢棄物的回收和處置程序，探索培育有利于規(guī)范回收和循環(huán)利用的新業(yè)態(tài)新模式，推進塑料的資源化能源化利用，強調對塑料制品進行全生命周期管理。

“限塑新政”中這種“禁限循環(huán)替代并存”的規(guī)制方式，體現(xiàn)了我國限塑政策的協(xié)同性，為推進塑料污染治理工作提供了多元并舉的保障措施。

3. 政策目標

《意見》按照“禁限一批、替代循環(huán)一批、規(guī)范一批”的原則，分為到2020年、2022年和2025年三個時間節(jié)點的治理目標。這三個目標依次遞進，勾畫出我國積極推進塑料污染治理的嶄新愿景[9]。具體而言：到2020年底，我國將率先在部分地區(qū)、部分領域禁止、限制部分塑料制品的生產、銷售和使用；到2022年，中國一次性塑料制品消費量明顯減少，替代產品得到推廣，塑料廢棄物資源化能源化利用比例大幅提升；到2025年，重點城市塑料垃圾填埋量大幅降低，塑料污染得到有效控制。

綜合以上分析，“限塑新政”的目標可概括為以下兩點：第一，保護環(huán)境，避免塑料垃圾造成的“白色污染”。由于塑料具有不可降解性，其往往導致嚴重的環(huán)境問題，禁止、限制部分塑料制品的生產、銷售和使用，有利于從源頭遏制廢棄塑料帶來的污染問題。第二，引導人們合理使用塑料制品，實現(xiàn)塑料的減量化使用，提高廢塑料的循環(huán)利用率，構建塑料循環(huán)再生閉環(huán)體系?！跋匏苄抡蓖ㄟ^推廣替代產品，可以實現(xiàn)塑料的減量化使用；通過提升塑料廢棄物資源化能源化利用比例，建立健全塑料廢物回收利用管理體系，能夠實現(xiàn)資源的節(jié)約，從而促進我國循環(huán)經濟目標的實現(xiàn)。

4. 政策意義

中科院城市環(huán)境研究所發(fā)布的《有關塑料的十大事實與再生塑料產業(yè)綠色發(fā)展建議》顯示，中國每年塑料制品產量逾7 500萬噸，回收率為23%～29%，略高于日本、歐洲及美國等發(fā)達經濟體[10]。即便如此，我國大部分塑料制品使用后仍未能持續(xù)循環(huán)回收利用，而是直接被廢棄、焚燒或者填埋，由此造成我國可再生塑料資源的巨大浪費。

“限塑新政”的出臺，明確了我國塑料污染治理的“進度表”，體現(xiàn)了我國政府對塑料污染治理的重視，有利于從根本上保障我國塑料污染治理工作穩(wěn)步有序推進，從而扭轉上述有關塑料回收問題的種種不利局面；推廣應用替代產品，如推廣使用環(huán)保布袋、紙袋等非塑制品以及可降解購物袋等有利于轉變人們的生活方式與消費習慣，提升人們的資源節(jié)約意識，凝聚起加強塑料污染治理的社會共識；培育優(yōu)化新業(yè)態(tài)新模式，推動塑料廢棄物資源化利用的集中化和產業(yè)化，有利于培育我國新的經濟增長點，推動塑料循環(huán)再生產業(yè)發(fā)展的規(guī)?；I(yè)化，實現(xiàn)我國經濟的轉型升級。

二、“限塑新政”的循環(huán)經濟法理論分析

1. 遵循循環(huán)經濟理念

我國“限塑新政”旨在減少塑料垃圾對環(huán)境的影響，尤其是對水環(huán)境和土壤環(huán)境的影響，避免資源的浪費，減少對人類健康的不利影響；增加綠色產品供給、優(yōu)化產品的源頭設計，培育發(fā)展可循環(huán)、可持續(xù)的產品與企業(yè)形態(tài)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)生產模式向循環(huán)經濟過渡；與此同時，規(guī)范塑料廢棄物回收利用和處置，不斷推進廢棄塑料的資源化利用?？梢娖湔吣康氖置鞔_，且突出強調了循環(huán)經濟發(fā)展模式對治理塑料污染、建設美麗中國的意義所在。

為有效解決我國塑料污染問題，實現(xiàn)塑料廢棄物的回收利用，“限塑新政”中采取的規(guī)制措施包括塑料產品在其設計環(huán)節(jié)要遵循循環(huán)經濟理念，推廣替代產品，對某些塑料制品進行市場限制與禁止，規(guī)范塑料廢物的回收利用和處置等措施。以產品設計為例，據(jù)估計超過80%的產品對環(huán)境的影響是在其設計階段確定的。因此，優(yōu)化產品的綠色設計可以制造出更耐用、可重復使用、可拆解及可回收的塑料產品。這種前端的產品設計正是對循環(huán)經濟理念的有效貫徹、應用和落實。

“限塑新政”涉及從最開始的產品源頭設計到末端的塑料廢物回收處置，致力于形成完整的塑料產業(yè)鏈，旨在實現(xiàn)對廢棄塑料的全過程治理。因此，從本質上講，“限塑新政”是對循環(huán)經濟基本原則的根本遵循，即通過不斷提高廢棄資源的利用率減少塑料導致的環(huán)境污染問題，推動循環(huán)經濟目標的實現(xiàn)。

2. 體現(xiàn)循環(huán)經濟法“3R”原則

作為世界上最早進行循環(huán)經濟立法的國家，德國1996年開始施行的《循環(huán)經濟和廢物處置法》(該法于2012年修訂，并改名為《循環(huán)經濟法》)將“循環(huán)經濟”的概念界定為避免固廢的產生以及對廢棄物進行再利用[11]。我國2009年起實施的《循環(huán)經濟促進法》對循環(huán)經濟的定義是：在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱(5)參見《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》第2條第1款。。無論是德國立法還是我國法律對“循環(huán)經濟”的規(guī)定，都旨在尋求經濟生產過程中廢物的循環(huán)利用，突出“低能耗、高利用、再循環(huán)”經濟發(fā)展原理的重要性。

“限塑新政”作為我國治理塑料污染的一項政策性法律，既強調產品源頭的生態(tài)設計，又重視垃圾廢物的末端治理，旨在建立塑料污染治理的長效機制。無論是從發(fā)展理念上還是從制度設計上，都與循環(huán)經濟的內涵、原理相契合，也與循環(huán)經濟法視域下的“3R”原則相符合，充分體現(xiàn)出我國《循環(huán)經濟促進法》立法宗旨之所在。

首先，“限塑新政”貫徹了循環(huán)經濟“3R”原則之“減量化”原則。所謂減量化，是指在物質生產和消費過程中盡可能減少資源的消耗和廢物的產生。我國“限塑新政”既明確禁止或限制一次性塑料制品，又提出推廣應用替代產品、進行產品的綠色設計，以期在源頭上減少塑料廢物的產生量，實現(xiàn)塑料垃圾的“減量化”。

其次，“限塑新政”彰顯了循環(huán)經濟“3R”原則之“再利用”原則。所謂再利用，是指將廢物直接作為產品或者經修復、翻新、再制造后繼續(xù)作為產品使用。該原則意在提高產品和服務的利用效率，減少一次用品的污染，如對一次性筷子的抵制等。“限塑新政”強調積極推廣使用環(huán)保布袋、紙袋等非塑多次使用產品；加強可循環(huán)、易回收與可降解替代材料和產品的研發(fā)；推動塑料廢棄物資源化利用的規(guī)范化、集中化和產業(yè)化。這些舉措能有效延長塑料制品的壽命及其使用時間，不斷提高資源利用效率，符合循環(huán)經濟之“再利用”原則。

最后，“限塑新政”是對循環(huán)經濟“3R”原則之“再循環(huán)”原則的有益遵循。所謂資源化又稱再循環(huán)，是指將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用。該原則要求生產出的物品在物盡其用后能重新變成可以利用的資源而不是廢物，以擴大資源供給，減少廢物處置量?！跋匏苄抡鞭饤墏鹘y(tǒng)的廢物末端治理模式——丟棄或填埋，將塑料廢物納入物質循環(huán)利用體系中，以實現(xiàn)其循環(huán)再生?！兑庖姟分幸?guī)定的塑料治理措施涵蓋了有關塑料制品的全產業(yè)鏈，對我國塑料制品的生產、流通、使用、回收、處置全過程和各環(huán)節(jié)都有規(guī)制與管理，旨在培育有利于規(guī)范回收和循環(huán)利用的新業(yè)態(tài)新模式。

三、“限塑新政”的實施困境與完善路徑

(一) “限塑新政”的不足之處

1. 替代品尚不成熟

《意見》雖然提出推廣應用替代產品，如環(huán)保布袋、紙袋等非塑制品和可降解購物袋，然而就該舉措而言，仍然存在一些實施難點，主要問題在于替代產品和相應體系尚不成熟，替代產品所需成本較高。首先，對于普通塑料袋而言，其替代品是厚度超過0.025 mm的可降解塑料袋。可降解塑料袋在降解時間上雖然優(yōu)于傳統(tǒng)的PE塑料袋，但如果不注重其末端回收工作，那么它的推廣和使用只能在一定程度上減輕塑料對環(huán)境的損害，卻不能根除“白色污染”[12]。因此，現(xiàn)階段如果還不建立塑料回收體系，可降解塑料袋仍會處于難回收的尷尬境地。此外，以聚乳酸可降解塑料袋為例，其成本大約是傳統(tǒng)聚乙烯塑料袋的2～3倍，較高生產成本也會從某種程度上制約替代品的推廣與應用。其次，紙袋這種替代產品本身就存在隔熱性差、易滲漏等缺點。同時，紙袋在生產過程還會消耗大量的森林資源以及造成水體污染，其總體制造成本較高。最后，布袋雖然可以多次使用，但價格較高，而且其清洗起來比較費時費力，也會消耗水資源。因此，我國“限塑新政”中規(guī)定的替代品尚不成熟，現(xiàn)有塑料的替代品尚無法全面滿足消費者的期許。

2. 塑料回收率有待進一步明確

建立塑料污染治理的數(shù)據(jù)收集與監(jiān)測機制能有效對政策的執(zhí)行與落實效果進行跟蹤檢驗和考核評估，督促政府及時履行塑料污染治理責任。在廢物回收率設定方面，德國《循環(huán)經濟法》明確規(guī)定，截至2020年1月1日全社會對生活垃圾的再利用率須達到65%，對建筑垃圾的預處理和再利用率至少達到70%，且將此回收率目標作為政府的一項義務加以推進[13]。此外，歐盟議會在2019年3月通過的“限塑令”(6)參見www.oushinet.com。也規(guī)定：到2029年前，所有歐盟國家要使塑料飲料瓶回收水平達到90%；到2025年，塑料再利用率要達到25%，2030年時達到30%[14]。

相比之下，“限塑新政”雖然對我國塑料污染治理工作設立了2020年、2022年和2025年三個節(jié)點且具體明確了各個階段的任務目標，在一定程度上體現(xiàn)了我國塑料治理工作的有序性；但是并未像德國、歐盟等那樣明確我國今后一段時間內塑料循環(huán)再利用的目標，即沒有設定具體的塑料回收率。由于缺少了具體回收利用率的指引，使得此項措施最終的污染治理效果難以準確把握與衡量，從而不利于我國塑料污染治理工作快速、高效地貫徹與落實，也不利于后期對政府治污工作進行評估。

3. 生產者責任延伸制度尚未規(guī)定

參與塑料生產、加工和銷售的有關企業(yè)是塑料產品的最初制造者，其對塑料的生產設計決定著塑料廢物產生量的多少及其回收利用的難易程度。規(guī)定生產者對塑料產品的整個生命周期特別是對產品的回收和處置負責，能夠有效降低產品對環(huán)境的負面影響，提升企業(yè)社會責任感，實現(xiàn)社會效果與生態(tài)效果的有機統(tǒng)一。在此背景下，生產者責任延伸制度應運而生。

生產者責任延伸(extended producer responsibility，EPR)制度最初由瑞典隆德大學環(huán)境經濟學家托馬斯教授在1988年給瑞典環(huán)境署提交的一份報告中提出。隨后，德國率先在1991年《包裝物法令》中引入EPR概念，確立了包裝物生產者責任延伸制度。與此同時，德國《循環(huán)經濟法》第三部分也對生產者責任延伸制度作出細致規(guī)定——其文本第22～26章規(guī)定，生產商要按照“3R”原則對產品進行設計、生產、回收和標注等[15]。

2008年我國《循環(huán)經濟促進法》正式頒布，其中雖然規(guī)定應在生產、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢物產生(7)參見《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》第9條。，以及生產者要對產品全生命周期環(huán)境足跡負責，但并未提出可操作性較強的管理措施。與此相對應，新出臺的“限塑新政”雖然也強調塑料生產企業(yè)要推行綠色設計、增加綠色產品供給，生產符合相關標準的塑料制品，卻沒有將體現(xiàn)循環(huán)經濟理念的生產者責任延伸制度寫入其中。由于缺乏政策的引導和約束，長此以往，塑料生產企業(yè)勢必有可能忽視產品被消費后自身在廢物回收、循環(huán)利用和最終處置等環(huán)節(jié)中所應發(fā)揮的責任主體作用，極易導致企業(yè)社會責任的缺失。

(二) 完善我國塑料污染治理體系的建議

1. 加大技術研發(fā)力度，尋找環(huán)?？尚械乃芰咸娲?/p>

“限塑新政”規(guī)定替代產品的推廣應用，旨在實現(xiàn)塑料垃圾的“減量化”。但以紙代塑、使用可循環(huán)紡織品替代塑料制品的方案是否可行目前尚無定論，需要進一步的科學研究及實踐證明。從目前國內外塑料工業(yè)發(fā)展狀況來看，可降解塑料的研發(fā)已取得一定進展，但整體而言，現(xiàn)有的可降解塑料在性能方面仍有待完善，且價格較高，難以大面積推廣[16]。從我國實際情況看，加大技術研發(fā)力度，研發(fā)高性能、便回收、可循環(huán)的塑料仍是重點推進方向。

在現(xiàn)階段，必須加快替代性環(huán)保袋的技術研發(fā)，加強技術攻關，綜合發(fā)展各種可行的環(huán)保替代性塑料制品，逐步取代一次性塑料制品。除此之外，應出臺有關政策，支持、鼓勵、推廣生產、銷售、使用國家已頒布的紙板類、淀粉基類、紙漿模塑類、植物纖維類、光生物降解塑料類等五種一次性可降解餐飲器具，以及光生物降解塑料袋及相關制品。在替代品研發(fā)尚未成熟前，仍要堅持貫徹落實循環(huán)經濟之“減量化”原則，一方面減少塑料制品的使用數(shù)量，另一方面在塑料全產業(yè)鏈上提高科技水平，促進塑料制品的循環(huán)再生和高效利用。

2. 設定具體塑料回收率，構建塑料大數(shù)據(jù)平臺

目前，我國大部分廢塑料未能得到有效的循環(huán)利用，塑料整體回收利用率較低。應考慮設定具體的廢棄塑料回收利用率，如后期立法可明確規(guī)定飲料瓶或外賣餐盒必須單獨回收，到2025年這些產品的回收率必須達到90%；一次性吸管在2020年底回收利用率達到100%等。對塑料循環(huán)再生目標進行明確規(guī)定，一方面可以有效地督促各部門、各領域、各行業(yè)抓緊落實，保證塑料污染治理工作有條不紊地推進，另一方面也有利于對塑料污染治理工作進行有效的監(jiān)測與評估。

為了更好地把握、監(jiān)測塑料回收率實現(xiàn)情況，有關部門還應通過整合各方數(shù)據(jù)建立大數(shù)據(jù)平臺：借助物質流分析方法，定量和動態(tài)追蹤塑料的來源和去向，明確塑料生產和消費的數(shù)量、結構及其空間分布；借助生命周期評價方法，研究塑料全生命周期階段的環(huán)境影響，找出降低再生塑料的生態(tài)環(huán)境風險及提升回收效益的方案；運用“互聯(lián)網+回收”方式，構建我國廢塑料排放清單，闡明廢塑料循環(huán)再生的生態(tài)環(huán)境效益和貢獻，推動我國塑料產業(yè)鏈的構建和優(yōu)化，最終實現(xiàn)我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。

3. 建立“限塑新政”的公眾參與制度

公眾是我國生態(tài)文明建設的重要力量，公眾參與機制是充分發(fā)揮這一力量的有效制度設計[17]，可以提高環(huán)境治理決策的社會接受度，順利推進我國污染防治歷史進程。現(xiàn)階段，構建物質反復循環(huán)流動經濟發(fā)展模式、實現(xiàn)我國塑料污染治理的主要困境在于我國大多數(shù)民眾的環(huán)境倫理意識淡薄，對塑料廢物的回收與循環(huán)利用缺乏理解與認知。對此，我國政府和有關部門應加大在塑料廢物回收利用方面的宣傳教育力度。我國《環(huán)境保護法》第9條規(guī)定；“各級人民政府應當加強環(huán)境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層性自治組織、社會組織、環(huán)境保護志愿者開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳?！被谠撘?guī)定，我國政府可以借助大眾傳媒大力宣傳、普及垃圾分類知識，喚醒公眾對塑料廢物回收利用的責任意識；通過微信公眾平臺推送環(huán)保小知識和塑料回收小妙招[17]等。此外，還可以制定保護環(huán)境、治理塑料污染的鄉(xiāng)規(guī)民約，讓公眾明確各自的回收責任和義務，特別是要通過立法允許和鼓勵公民成立旨在保護環(huán)境與節(jié)約資源的社會團體或非政府群眾組織，以增加公眾對塑料污染治理的行動參與[18]。

除了宣傳教育手段外，為有效提升“限塑新政”的公眾參與度，還可以采用法經濟學中正向激勵的方法，采取“限塑積分”機制刺激公眾參與到塑料污染治理工作中。比如，政府有關部門應牽頭在社區(qū)或村委會等場所設立塑料垃圾回收點，定期對塑料廢棄物進行集中回收處置。在定點回收過程中，可以采用行政獎勵方式，規(guī)定一定數(shù)量的塑料廢物可換取超市購物券等禮品。這樣一來，不僅能引導公眾改變其傳統(tǒng)的消費方式與生活習慣，而且能激發(fā)公眾對塑料廢物回收利用的熱情，推進我國塑料污染治理工作。

4. 推行生產者責任延伸制度，發(fā)揮生產企業(yè)主體作用

作為世界上最早制定循環(huán)經濟法的國家，德國對生產者回收產品的責任和義務進行了詳細規(guī)定：塑料生產者應按照循環(huán)經濟法的發(fā)展理念，在產品設計研發(fā)、生產、加工和銷售的各個環(huán)節(jié)都采取有利于節(jié)約資源、廢物減量化、廢物循環(huán)利用以及對廢物進行無害化處理的措施；推行產品標識制度，要求生產者在產品上備注廢物回收利用的途徑和責任人；對塑料中含有害成分的產品進行特別標注等。

有鑒于此，我國應借鑒德國關于構建生產者責任延伸制度的各種舉措，推行塑料產品標識制度，將產品標識作為鞭策生產者對塑料產品整個生命周期負責的反向激勵機制，落實“誰生產誰回收、誰污染誰治理”責任機制。除了采取產品標識制度外，塑料生產者還應承擔的延伸責任包括：生產多次使用和可回收的產品；生產過程中優(yōu)先使用可循環(huán)的物質材料；建立健全廢物回收機制、擔負塑料廢物的運輸和處置工作[19]，包括承擔清理垃圾的費用等。

根據(jù)我國《生態(tài)文明體制改革總體方案》，國務院辦公廳在2017年1月印發(fā)了《生產者責任延伸制度推行方案》，以下簡稱《方案》[20]。該方案將生態(tài)設計和再生原材料使用納入生產者責任的延伸范圍，并以市場化方式推行?！斗桨浮吠瑫r提出，到2025年中國將基本完善重點品種的EPR制度，產品生態(tài)設計取得重大進展，至少一半的廢棄產品得到規(guī)范回收與循環(huán)利用。這些舉措有利于將環(huán)境外部成本內部化，對完善我國塑料污染治理領域循環(huán)經濟之EPR制度無疑具有巨大的指導意義。

5. 采用多種手段推進“限塑新政”實施

政府應發(fā)揮其在塑料污染治理中主導作用，綜合采取法律、行政、經濟等多元化手段，剛柔并濟，多管齊下，更為科學、高效地解決我國塑料污染問題。首先，應盡快出臺有關塑料廢棄物回收再利用的專門法律或行政法規(guī)，將塑料污染防治工作上升至法律層面；除適時更新發(fā)布塑料制品禁限目錄外，還應制定強制回收名錄與管理辦法，保證塑料廢物循環(huán)再生有據(jù)可循[21]。其次，采取行政強制的方式，為社會主體設定強制性法律義務，在其不履行義務時進行行政處罰，從而迫使義務主體對塑料廢物進行回收利用。例如：法國規(guī)定，資源回收是全社會的責任，每人每年要回收4公斤電子垃圾；德國規(guī)定，消費者負有將生活垃圾加以分類的義務；日本規(guī)定，家電生產企業(yè)具有回收和再利用廢棄家電的義務[22]等。最后，應充分利用市場機制，采用多種經濟激勵手段加大對廢物回收企業(yè)的扶持力度，可采取的經濟激勵工具包括財政補貼、轉移支付、稅收優(yōu)惠、貸款貼息、政府采購政策及設立塑料廢物回收處理專項基金等。