常贊灼

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

一、引言

面對搖擺于理論沮喪與技術(shù)趣味之間的身份危機(jī)，公共行政呼喚公共哲學(xué)的出場。重新定位“公共”一詞，其深度與廣度已經(jīng)超越了政府，并指向集體生活共享的、普遍可及的維度。它要求公共行政必須認(rèn)真對待所處的相互依存的環(huán)境，不但要響應(yīng)國家指示，更要承擔(dān)廣泛的社會責(zé)任。為此，需要明確社會問題的共同性，避免將公眾視為某種抽象，最終實現(xiàn)從社會科學(xué)的科學(xué)化到公共社會科學(xué)創(chuàng)造的轉(zhuǎn)型［1］。與之相適應(yīng)，政府與公民也不再是簡單“生產(chǎn)者—消費(fèi)者”關(guān)系。尊重每個個體獨(dú)立、負(fù)責(zé)的主體地位，促使公眾更好地對緊迫問題進(jìn)行反思，成為新形勢下公共行政的重點(diǎn)任務(wù)。然而，普通公眾所具有的經(jīng)驗知識常常以非系統(tǒng)、甚至非理性為表象，如何認(rèn)識并發(fā)掘公眾常識的潛在價值，地方性知識的理論視角具有啟示意義。針對全球化帶來的文明多樣性摧毀等問題，吉爾茲等人類學(xué)學(xué)者倡導(dǎo)地方性知識這一概念，以與西方知識、現(xiàn)代性知識相區(qū)別，但不可避免存在難以普遍化、為非科學(xué)認(rèn)知方式張目等缺陷。隨著這一概念被推廣至人類學(xué)之外，地方性知識的內(nèi)涵更趨豐富。在當(dāng)代科學(xué)論中，庫恩提出的“范式”一詞就揭示了科學(xué)知識的地方性，強(qiáng)調(diào)任何科學(xué)共同體都置身于局域的情境。在此基礎(chǔ)上，勞斯等科學(xué)實踐哲學(xué)家突出在知識生成與辯護(hù)中所形成的特定情境，強(qiáng)調(diào)科學(xué)知識本質(zhì)上就具有地方性，科學(xué)活動是人類的一種地方性實踐，科學(xué)知識的普遍性只是地方性知識標(biāo)準(zhǔn)化的表征［2］。因此，地方性知識貢獻(xiàn)了一種理解和應(yīng)用知識的方式，即對特定情境的強(qiáng)調(diào)。觀照公共行政實踐，這一方式確認(rèn)了科學(xué)知識、公眾常識等所有知識類型沒有質(zhì)量上必然的優(yōu)劣之分，為廓清決策科學(xué)化誤區(qū)、強(qiáng)化政策回應(yīng)性提供了理論指引。

作為公共行政學(xué)的重要領(lǐng)域，公共政策研究伴隨西蒙決策研究途徑的提出而愈發(fā)活躍。事實上，純粹的專業(yè)技術(shù)決策并不存在，作為對社會和政治問題的回應(yīng)，公共政策本質(zhì)上是社會與技術(shù)因素的結(jié)合，需要圍繞一系列規(guī)范理解與生活方式來構(gòu)建，必然要求一種能平衡精英主導(dǎo)決策的力量［3］?；仡櫼延形墨I(xiàn)，地方性知識常與“土政策”、政策執(zhí)行變異等熱點(diǎn)問題一同出現(xiàn)。如鐘興菊以環(huán)境政策的變通執(zhí)行為切入點(diǎn)，揭示了村委會通過地方性知識構(gòu)建的一套雙重話語體系，政策執(zhí)行呈現(xiàn)出回應(yīng)任務(wù)為中心的準(zhǔn)政府邏輯與追求福利最大化的共同體邏輯［4］?；凇爸黧w—情境—行為”的分析框架，鐘海強(qiáng)調(diào)中央政策指令與鄉(xiāng)村地方性知識、現(xiàn)代社會普遍規(guī)則與熟人社會鄉(xiāng)土邏輯相互碰撞的特殊場域為村級組織權(quán)宜執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策創(chuàng)造了空間［5］。從歷史角度出發(fā)，審視國家建構(gòu)與地方性知識的互動過程，男女同工同酬的政策實踐一方面是國家建構(gòu)嵌入改造地方性知識的縮影；另一方面，“同工同酬”“同工不同酬”等復(fù)雜執(zhí)行樣態(tài)反映著地方性知識軟化了政策實施效度［6］。此外，也有學(xué)者以各地網(wǎng)約車政策、醫(yī)療政策改革為例探討了地方性知識的影響。作為一種突出情境性的理論視角，關(guān)于地方性知識增益公共政策尤其是政策執(zhí)行民主價值的研究相對較少?，F(xiàn)有政策執(zhí)行研究大多存在忽視體制外部環(huán)境、碎片化經(jīng)驗總結(jié)疊加等問題，地方性知識“主位”與“客位”的區(qū)分、情境解釋的重視、深度描寫的方法論對于提升政策執(zhí)行解釋力富有啟發(fā)價值［7］。隨著公共行政由專業(yè)精英主義轉(zhuǎn)向社區(qū)范式，政府與公民之間應(yīng)該形成交互關(guān)系模式，包括公眾知識在內(nèi)的經(jīng)驗、觀點(diǎn)與知識的多樣性可以產(chǎn)生整體大于部分之和的效果［8］。公共政策科學(xué)實踐的神秘面紗應(yīng)該逐步褪去，知識與權(quán)力的聯(lián)系并非完全價值中立，專業(yè)知識同樣具有控制功能，最終只會加劇精英決策［9］。

總體而言，地方性知識在公共政策執(zhí)行研究中的價值尚未得到充分重視，更多只是作為強(qiáng)調(diào)地方特殊性的一個論據(jù)匆匆?guī)н^，重新認(rèn)識地方性知識與政策執(zhí)行的關(guān)系確有必要。

二、分析框架：以地方性知識和政策執(zhí)行為中心

（一）政策執(zhí)行的定位

在公共政策領(lǐng)域，政策與執(zhí)行二分法的觀點(diǎn)影響深遠(yuǎn)，先后產(chǎn)生第一代“自上而下”研究路徑、第二代“自下而上”研究路徑與第三代融合路徑?！白陨隙隆甭窂秸J(rèn)為政策執(zhí)行是達(dá)成一定目標(biāo)的手段性行為，處于中心位置的法規(guī)制定者與政策預(yù)期效果最為相關(guān)。這些觀點(diǎn)使得該路徑具有高度的規(guī)范性，一旦面臨執(zhí)行問題，其建議大多從澄清政策目標(biāo)、減少行動者數(shù)量、限制必要變遷程度等方面提出［10］。由于更多關(guān)注中央層面操縱與權(quán)威性決策，這一路徑受到如下質(zhì)疑：其一，專注于法定語言可能忽視更廣泛的公共目標(biāo)；其二，將執(zhí)行視為純粹的行政程序，刻意與政治隔離的做法與現(xiàn)實不符，基于沖突解決時機(jī)、利益團(tuán)體影響等考慮，政策制定過程常常在所謂的執(zhí)行環(huán)節(jié)延續(xù)［11］；其三，僅是關(guān)注法規(guī)制定者的關(guān)鍵角色，地方性知識與街頭官僚的自由裁量權(quán)同樣深刻影響著政策實踐。

“自下而上”路徑則是以行動為中心，將行動視作對問題的回應(yīng)，在可供選擇的方案之中進(jìn)行比較權(quán)衡，為分析復(fù)雜的政策執(zhí)行現(xiàn)象提供了分析框架。相較于第一代執(zhí)行研究，這一路徑?jīng)]有預(yù)先設(shè)定的假設(shè)，而是強(qiáng)調(diào)有關(guān)主體與機(jī)構(gòu)自身及其互動關(guān)系。推崇政策行動的理性只有在基層才會實現(xiàn)，且唯有如此才能提升政策回應(yīng)性。然而，突出基層自由裁量并非沒有限度。雖然政策執(zhí)行差異很大程度上可以由各地情況有別來解釋，但所有行動都不應(yīng)逾越政策邊界的有限范圍。如果基層目標(biāo)與政策制定者相差甚大，這種靈活性與自主性將降低官方目標(biāo)范圍的政策績效。在第一代與第二代政策執(zhí)行研究基礎(chǔ)上，第三代執(zhí)行研究呈現(xiàn)出研究方法與理論工具的多樣性，試圖將決定不同執(zhí)行模式的諸多因果關(guān)系具體化，強(qiáng)調(diào)以整合模式研究多層次、多變量的政策執(zhí)行問題，尤其是政府間政策執(zhí)行。盡管第三代研究路徑以執(zhí)行理論更加精細(xì)為目的，但深入理解政策執(zhí)行的本質(zhì)除了關(guān)注府際關(guān)系，利益集團(tuán)、非政府領(lǐng)域參與者等更多行動者的地位和作用亦應(yīng)引起重視。通過上述討論，政策執(zhí)行的定位不再是被動地履行已經(jīng)作出的計劃，也不應(yīng)是簡單的行動者之間的相互作用，而是政策與執(zhí)行不可分割。

（二）理性的有限性

政策與執(zhí)行不可分割，意味著在執(zhí)行階段仍然存在政策決定行為，且根據(jù)情況的變化，政策執(zhí)行產(chǎn)生的結(jié)果并非政策預(yù)期的實現(xiàn)，而是達(dá)成了新的政策想法?？疾爝@一過程，需要認(rèn)識到?jīng)Q策者的有限理性與科學(xué)分析的局限性。

在理性經(jīng)濟(jì)人傳統(tǒng)的影響下，全面理性模式從規(guī)范的角度探討了決策問題。通過假定決策者掌握所有與問題相關(guān)的目標(biāo)與信息，能夠辨別所有選擇且能對之評估比較，該模式認(rèn)為最終能夠作出最優(yōu)選擇。對此，西蒙主張以“行政人”假設(shè)取代“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，強(qiáng)調(diào)組織及個人并不具有絕對理性，而是處于不斷的學(xué)習(xí)與適應(yīng)之中。林德布洛姆則以漸進(jìn)分析的方法，從問題非既定、分析無窮盡、決策受到價值觀影響等角度批駁了全面理性觀點(diǎn)。進(jìn)一步地，福里斯特在《有限理性與漸進(jìn)政治》一文中追加了合理性的限制，即決策的政治局限性，主要分為信息歪曲源泉的自主性（臨時性抑或結(jié)構(gòu)性/系統(tǒng)性）與信息歪曲的偶然性（不可避免抑或不必要）兩個維度，由此形成四種類型的有限理性：源于認(rèn)識局限的有限性、源于社會分工的有限性、源于人際操作的有限性與源于結(jié)構(gòu)正統(tǒng)性的有限性［12］，為深入認(rèn)識有限合理性提供了更豐富的視角。

既然囿于有限的時間、技術(shù)、資源與認(rèn)識能力等局限，決策者們無法作出最佳決策。那么，寄希望于專家的專業(yè)分析實現(xiàn)決策科學(xué)化已經(jīng)十分常見，比如“危險度評價”“成本效益分析”等科學(xué)方法的運(yùn)用。但是，政策過程仍然無法絕對排除主觀因素。在大量的客觀資料面前，專家的選擇、解釋與分析活動很多需要依據(jù)主觀判斷。對于科學(xué)分析的崇信和依賴，對于專家意見不假思索的接受，忽略了知識精英的人性弱點(diǎn)，難免導(dǎo)致專家主義的畸形發(fā)展?？茖W(xué)研究與政治經(jīng)濟(jì)力量之間的利益交織，科學(xué)界的越軌失范行為等無不證實了這樣一個事實：被過分抬高的科學(xué)實踐既私有化又去政治化，最終只會強(qiáng)化精英決策。通過以上討論可知，為補(bǔ)足決策者有限理性、防范專家主義削弱民主價值，尊重地方性知識尤為重要。

（三）地方性知識的意義

作為對普遍主義無視人、現(xiàn)代性敵視地方性等問題的批駁，地方性知識自提出伊始便具有鮮明的批判意義。人類學(xué)家吉爾茲定義的地方性知識涵蓋西方以外的知識、與現(xiàn)代知識相對照的非現(xiàn)代知識以及與當(dāng)?shù)匚幕钟姓呔o密關(guān)聯(lián)的知識，由此可以明確看到其強(qiáng)烈的后殖民色彩，而且不可避免存在難以普遍化、為非科學(xué)認(rèn)知方式張目、缺乏顯明性等缺陷［13］。隨著各個學(xué)科對地方性知識概念的進(jìn)一步發(fā)展，其地域意義逐漸淡化，更多涉及知識生成及辯護(hù)中的情境性，強(qiáng)調(diào)語言交往、實驗甚至日常生活同樣產(chǎn)出知識，不存在隔絕于活動、實踐之外的知識內(nèi)容。同樣地，知識并非為少數(shù)精英與專家學(xué)者所獨(dú)有，而是一種公共事業(yè)。所有知識在價值上具有一致性，區(qū)別只在于地方性而非等級優(yōu)劣。

總結(jié)人類學(xué)與科學(xué)實踐哲學(xué)等學(xué)科的討論，地方性知識有以下三方面可供政策執(zhí)行研究參考：第一，情境理解。地方性知識突出強(qiáng)調(diào)情境性，這里對于情境性的理解包括地域、時間、文化傳統(tǒng)等，不存在脫離現(xiàn)實問題情境而普遍適用的某類知識，應(yīng)當(dāng)尊重地方特殊性，正視現(xiàn)實社會態(tài)勢。具體到政策執(zhí)行領(lǐng)域，高層政府制定的公共政策難免呈現(xiàn)出模糊性、原則性，甚至寓于相互沖突的目標(biāo)。只有通過政策執(zhí)行，意料之外的制約因素、政策的實際后果、決策環(huán)節(jié)未能解決的沖突等才能漸次明朗?？紤]到執(zhí)行過程中新的情況，尤其是各地的特殊性，該項政策需要得到調(diào)整與完善。因此，政策執(zhí)行在某種意義上是對原有政策的進(jìn)化。第二，實踐優(yōu)位?？茖W(xué)實踐哲學(xué)批判理論優(yōu)位傳統(tǒng)，質(zhì)疑一切知識最終歸宿都是理論形態(tài)的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)關(guān)注現(xiàn)實生活的實踐性需要。關(guān)于從何處獲得地方性知識，吉爾茲認(rèn)為最具發(fā)言權(quán)的莫過于當(dāng)?shù)氐奈幕钟姓?。?dāng)然，研究者不必真正成為文化持有者本身，而是努力整理材料創(chuàng)造一種與文化持有者狀況相吻合的確切詮釋［14］。為此，需要貼近他們的感知經(jīng)驗、思維方式與價值取向，設(shè)身處地地將其重鑄進(jìn)研究者關(guān)于社會生活的認(rèn)知之中。在政策執(zhí)行中，國家與基層（尤其是鄉(xiāng)村）呈現(xiàn)的是兩套不同的知識系統(tǒng)，即國家試圖以理性、普遍的科學(xué)知識邏輯治理社會，而鄉(xiāng)村社會卻有另一套意義系統(tǒng)，即便從問題的有效解決角度考慮，也不能不重視基層的生活邏輯。第三，精細(xì)觀察。地方性不但是一種出發(fā)點(diǎn)，更是一種方法論。在地方性知識概念之后，吉爾茲隨之提出一種“深度描寫”的方法，即由外顯符號的細(xì)致考察切入，進(jìn)而逐步揭示符號背后文化實體的深層內(nèi)涵。深度描寫的目的并不在于發(fā)現(xiàn)該文化實體與其他實體的共性，而是發(fā)現(xiàn)其特殊之處，達(dá)成分析的進(jìn)步［15］。借鑒到政策執(zhí)行領(lǐng)域，需要重視精細(xì)觀察對于執(zhí)行分析的重要性。公共政策由于其時效性的內(nèi)在要求，往往不能很好地關(guān)注反饋信息，并忽略目標(biāo)群體的微觀行為，而這些行為尤其是持續(xù)性的不合作等日常反抗形式，實際上消解了政策。

三、地方性知識的價值：以廁所革命為例

（一）廁所革命執(zhí)行審視

改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一項重點(diǎn)任務(wù)，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉。其中，廁所革命這一民生工程，小到影響著群眾生活品質(zhì)，大到反映出發(fā)展的意義與文明的尺度，成為“三農(nóng)”領(lǐng)域必須補(bǔ)上的短板與“十四五”時期鄉(xiāng)村振興持續(xù)推進(jìn)的重要工作。自2015年習(xí)近平總書記考察延邊，提出將“廁所革命”推廣到廣大農(nóng)村以來，各部門各地方通過資金保障、制度建設(shè)、聯(lián)動協(xié)作等為推進(jìn)改廁行動探索出不同模式，如四級廁所“所長制”、廁所改造與干部績效掛鉤等做法。然而，改廁行動如同其他政策執(zhí)行一樣，出現(xiàn)數(shù)量壓倒質(zhì)量、“一刀切”等諸多亂象，明顯偏離政策初衷。具體來說，主要存在以下問題。

首先，快進(jìn)冒上、操之過急。針對東中西不同地區(qū)情況，人居環(huán)境整治三年行動方案要求因地制宜、示范先行。東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)目標(biāo)是基本完成農(nóng)村戶廁無害化改造，中西部有較好基礎(chǔ)地區(qū)衛(wèi)生廁所普及率力爭達(dá)到85%左右，偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則要優(yōu)先保障農(nóng)民基本生活條件［16］。實際上不少地區(qū)出現(xiàn)運(yùn)動拆遷、先拆后建等“一刀切”問題，新的水廁尚未修建完成，全部旱廁卻已一拆而空，村民如廁問題、農(nóng)戶個人意愿沒有得到應(yīng)有關(guān)注。

其次，質(zhì)量堪憂、徒有其表。廁所怎樣改造，要多從群眾的角度思考問題，堅持群眾接受、經(jīng)濟(jì)適用等原則。但在政策執(zhí)行過程中，因為缺乏統(tǒng)一適用的技術(shù)模式以及項目驗收流于形式，改建廁所的實際使用情況并不樂觀，甚至淪為面子工程。比如遼寧沈陽投資過億改建8萬余廁所，棄用廁所超過5萬個。焦點(diǎn)問題大多集中在廁所設(shè)計缺陷大、忽視群眾生活習(xí)慣、無視差異化需求等方面，根源在于未能堅持農(nóng)民主體地位。

其三，重建輕管、配套缺失。廁所作為農(nóng)民日常生活必須使用的基礎(chǔ)設(shè)施之一，在整體改建過程中應(yīng)當(dāng)堅持建管并重，統(tǒng)籌考慮糞污治理、設(shè)施維護(hù)等長期問題。針對當(dāng)下許多農(nóng)村尚未建立地下管道與污水處理系統(tǒng)等情況，改建的廁所仍然要面臨糞污排向何處的問題。如果僅是由專業(yè)人員抽取后繼續(xù)堆往田間地頭，這又會產(chǎn)生環(huán)境二次污染，與建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的初衷相背離。加上前期改建標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、驗收流于形式等問題，如何保障廁所的設(shè)備維護(hù)與連續(xù)使用，這都需要后期的持續(xù)關(guān)注。

（二）政策執(zhí)行與地方性知識缺位

1.抽離情境的壓力執(zhí)行。

人居環(huán)境整治三年行動方案為東中西、城市近郊與遠(yuǎn)郊、基礎(chǔ)較好與薄弱地區(qū)廁所革命設(shè)定了不同的政策目標(biāo)，體現(xiàn)出必要的區(qū)分度與輕重緩急，尤其要求偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)要以保障農(nóng)民基本生活條件為首要任務(wù)。作為一項高層決策，基于宏觀定位、有限理性等因素，它難免更多地傾向于原則性、模糊性，無法面面俱到地為各地政策執(zhí)行提出具體要求。這就決定了中央政策形成的過程，就是“去粗取精”、不斷篩除情境相關(guān)之物的抽象過程。因此，政策執(zhí)行環(huán)節(jié)需要通過情境性的融會逐漸完善政策細(xì)節(jié)，使之適應(yīng)現(xiàn)實要求，也即政策的定型化仍將在執(zhí)行中延續(xù)。這一過程的理想狀態(tài)是各級官員將因地制宜，以不同的節(jié)奏、不同的模式、不同的標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)廁所革命的實施，充分照顧地方發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)與群眾意愿的差異。但是，除了人類決策所固有的內(nèi)在局限性，如決策時間、信息、成本、注意力等的有限性，以及政策客觀不確定性的存在［17］，官員行為還受限于政治局限性。這些因素導(dǎo)致政策執(zhí)行越來越屈從于管理之方便，將本該復(fù)雜處理的群體和問題簡化為一系列數(shù)字和指標(biāo)。

由于官僚組織法制化的分工與組織境界上信息溝通的損失，地方官員在完善本地政策細(xì)節(jié)時必然要面對自身所處的結(jié)構(gòu)。受到經(jīng)濟(jì)理性的影響，數(shù)目字管理一度風(fēng)行于我國各級政府，突出地表現(xiàn)為理性的、可計算的、精確的管理方式備受推崇。為了降低不確定性與不可預(yù)測性，提高管理效率，官僚組織通常將人的能力、知識等人為不可控因素轉(zhuǎn)化為規(guī)定、公式、慣例等非人為因素，進(jìn)而關(guān)注于既有規(guī)則下的操作過程，使得公共問題日益技術(shù)化，造成技術(shù)壓倒政治的悖論。對于達(dá)成目標(biāo)的手段和方法的追求，對于工具理性的強(qiáng)調(diào)與政治價值的忽視，使得政府活動深陷于目標(biāo)手段置換的困境。在循規(guī)蹈矩與剛性任務(wù)面前，人的異化與人際互動弱化等問題不斷壓抑著官僚組織成員的創(chuàng)造性［18］。置身于數(shù)目字管理的環(huán)境，官員的行為取向也趨于追求顯績，專注于上級指標(biāo)的完成。此時，政策執(zhí)行過程就演變?yōu)樵诔殡x現(xiàn)實情境的真空中，去解決抽象的問題，執(zhí)行抽象的政策，多元化的社會態(tài)勢與地方現(xiàn)實由此被遮蔽。梳理各地人居環(huán)境整治行動方案的內(nèi)容，無害化衛(wèi)生廁所戶數(shù)、衛(wèi)生廁所普及率等指標(biāo)要求層層下壓、層層加碼。在此壓力下，基層執(zhí)行者負(fù)載過重不惜“一刀切”，甚至歪曲造假，“永城樣板”便是鮮明一例。作為省級政府網(wǎng)站高度推介的地方實踐，永城市廁所革命被曝出廁所閑置、補(bǔ)貼截留、驗收缺位等問題，與當(dāng)?shù)卣膶ν庑麄飨嗳ド踹h(yuǎn)。此時，隨著不可避免的歪曲走向不必要的歪曲，地方官員的有限理性也由社會分工的有限理性轉(zhuǎn)為人際操作的有限理性，以欺騙、操縱行為實現(xiàn)變通執(zhí)行、象征執(zhí)行?？傊?，當(dāng)情境性的考慮讓位于上級壓力的應(yīng)對，廁所革命便不可避免走向執(zhí)行變質(zhì)。

2.精英主導(dǎo)的隨意執(zhí)行。

公共政策不僅是針對特定目標(biāo)的工具手段，還包含象征性和解釋性的方面，需要建基于不同群體、不同時間、相互沖突目標(biāo)等的整合之中。依循這一思路，政策設(shè)計應(yīng)當(dāng)規(guī)避退化的政策制定與科學(xué)設(shè)計兩個誤區(qū)。前者即政策問題和目標(biāo)群體的社會結(jié)構(gòu)被有意地區(qū)分為“值得”與“不值得”，從而扭曲了公共政策伸張正義的能力，淪為追逐政治私利的戰(zhàn)略性或欺騙性操縱手段；后者即科學(xué)與專業(yè)觀點(diǎn)壟斷了政策過程，公民成為脫離于政府和公共政策倡議的旁觀者。以上誤區(qū)將招致公民空洞和分裂的抱怨，形成一種普遍冷漠的政治體系，所有的政策對話越來越退化為修辭意義與象征意義的形式［19］。針對廁所革命這樣一項深度介入生活領(lǐng)域的公共政策，尊重文化持有者的經(jīng)驗意見，不但是提升政策回應(yīng)力、增益民主價值的當(dāng)然要求，也是平衡政策執(zhí)行有效性與回應(yīng)性關(guān)系的必然之舉。

不同于化工廠選址等技術(shù)色彩明顯較強(qiáng)的政策領(lǐng)域，如何建造文明清潔、經(jīng)濟(jì)適用的衛(wèi)生廁所，社會公眾顯然與之具有現(xiàn)實相關(guān)性。雖然在實踐中了解到從露天旱廁到清潔水廁的巨大轉(zhuǎn)變，部分農(nóng)村老人需要經(jīng)歷一個心理適應(yīng)的過程，但擁有清潔廁所仍然是近代以來人們對于消滅傳染疾病、提高生活品質(zhì)、社會文明進(jìn)步孜孜以求的向往。針對氣候條件、廁所布局、上下排水、修建成本等群眾最為關(guān)心的瑣碎問題，政策執(zhí)行者往往無暇考慮，更多只是追求簡單化而不是最合理的方法，以統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化、整齊劃一為執(zhí)行偏好，這也就出現(xiàn)水廁冬季上凍、廁所正對廚房等與民眾生活習(xí)慣明顯背離的改廁亂象。強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行必須重視地方性知識，正是在于知識的地方性這一認(rèn)識思路肯定了一種價值公平的視域，不論是人類學(xué)家對于生活知識的偏重，還是科學(xué)實踐哲學(xué)對于非科學(xué)知識的認(rèn)可。政策執(zhí)行唯有堅持知識的包容性，在行政效率的專業(yè)考量之外關(guān)注公眾的經(jīng)驗知識，才能增強(qiáng)政策回應(yīng)力。

關(guān)于回應(yīng)性，它被理解為民主政府的重要資產(chǎn)，通常被視為包含傾聽、解釋與適應(yīng)在內(nèi)的一種自下而上的過程［20］，以壓力執(zhí)行為表征則反映著自上而下的控制，二者之間的關(guān)系如何處理，很大程度上決定著政策回應(yīng)性與有效性的平衡。改革開放以來，尤其是隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，包含廁所革命在內(nèi)的國家惠農(nóng)政策不斷輸入農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“剝削性”不斷弱化，轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)出更強(qiáng)的“保護(hù)性”。然而，政府越來越多地回應(yīng)社會需求，與之伴生的是新政策的相繼出臺，已有的惠農(nóng)政策少有終止，這就產(chǎn)生了政策積累問題。即政府愈通過政策的疊加回應(yīng)社會，基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)愈可能承受更重的政策負(fù)擔(dān)，復(fù)雜政策組合由此愈益維持并挑戰(zhàn)著政策執(zhí)行的連貫性與一致性。為此，只有自上而下整合與自下而上整合并重，才能破除“猖獗的政策積累”難題［21］。具體來說，自上而下的整合即為政策制定中執(zhí)行成本的內(nèi)部化；自下而上的整合則是更多聽取基層的聲音。唯此，廁所革命才能避免在剛性指標(biāo)繁多與群眾意見失聲中走向隨意執(zhí)行。

3.漠視反饋的短視執(zhí)行。

以所要解決的問題為出發(fā)點(diǎn)理解政策執(zhí)行，必須著力擺脫規(guī)范的、應(yīng)然的行政或者管理觀點(diǎn)的單一過程視角。因為現(xiàn)實并非總是完美的控制，政策文本與現(xiàn)實世界的理想化有關(guān)，永遠(yuǎn)不可能詳盡無遺。如果將公共政策視為一種文本干預(yù)，則現(xiàn)實對它的回應(yīng)具有“真實”的后果，這些后果主要發(fā)生于實踐領(lǐng)域。在該領(lǐng)域中，有關(guān)的社會主體并非單純地實施或接受政策，而是會對政策進(jìn)行再解釋與再創(chuàng)造［22］。如果說實踐優(yōu)位重在肯定公眾意見、經(jīng)驗知識的獨(dú)特價值，傳達(dá)出知識的包容性這一態(tài)度。那么，深度描寫則以一種方法的視角突出了持續(xù)追問、由表及里的認(rèn)知途徑。在這方面，斯科特通過對行動拖沓、假裝糊涂、裝傻賣呆等日常行為的洞悉，呈現(xiàn)了農(nóng)民起義之外未被書寫的日常反抗史，為如何運(yùn)用深度描寫提供了經(jīng)典示范。他并不滿足于被歷史遺忘的日常政治的揭示，而是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步主張發(fā)現(xiàn)個體賦予其行動的意義，即探尋行為背后的象征、規(guī)范與意識形態(tài)形式。否則，對人類行動的剖析將停留于動物行為的解釋水平上［23］。廁所革命的目標(biāo)群體，也正是作為認(rèn)識對象的文化本體，其本身存在復(fù)雜性，其行為往往因其微觀性而為人所忽視，特定行為承載的意義也就無從得知。唯有通過顯微鏡式的細(xì)致觀察，深入到他們的生活細(xì)節(jié)，才能為分析政策執(zhí)行效果提供充盈的信息資源。

實際上，伴隨廁所革命而改變的，不僅是衛(wèi)生健康生活方式的追求，還觸及生產(chǎn)習(xí)慣與生活邏輯。傳統(tǒng)旱廁往往聯(lián)系著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在土壤板結(jié)日趨嚴(yán)重的情況下，人畜糞便等有機(jī)肥料不失為改良土質(zhì)的必要資源。當(dāng)衛(wèi)生廁所建成，人們需要定期請求專業(yè)人員進(jìn)行抽取，一方面形成一筆支出，另一方面由此失去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的有機(jī)肥料。另外，一些村莊的公共廁所建成后，許多農(nóng)民不去使用家庭廁所而是扎堆公共廁所；還有一些地方大做人居環(huán)境整治的文章，戶戶通上下水管道，但污水最終還是集中于露天水坑……諸如此類，不去深入考察群眾的生活邏輯、現(xiàn)實關(guān)切、生產(chǎn)習(xí)慣。這些微觀行為所指向的信息，絕不僅是貪小便宜、小農(nóng)意識等刻板認(rèn)識，而是摹畫著目標(biāo)群體對于政策本身的理解和疑慮，體現(xiàn)著他們對于廁所革命的系統(tǒng)性認(rèn)識。同時，也反饋出政策執(zhí)行本身的不足，對于衛(wèi)生廁所配套設(shè)施的關(guān)注缺失，對于短期績效的過分追求，對于基層社會零碎片面的粗略把握。由此也可以看出，政策執(zhí)行通常以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、整齊高效等面目示人，代表著一種官方秩序，為基層執(zhí)行者提供了一個嚴(yán)格限定的實驗空間，而干擾變量與未知因素卻被降到了最低程度，人類行為中蘊(yùn)含的豐富的目的性被忽視［24］，這樣的政策執(zhí)行終將為一時的短視背負(fù)不斷被消解的困境。

四、結(jié)語

政策執(zhí)行向來是理論與實踐、效率與公平、控制與裁量相互交鋒的焦點(diǎn)領(lǐng)域，圍繞政策執(zhí)行，需要認(rèn)識多元社會主體的角色定位，需要關(guān)注多重價值的權(quán)衡考量，需要走出中央控制與地方變通的狹隘二分法，將地方性知識納入執(zhí)行研究視野。這既是強(qiáng)化民主價值的必然要求，又是提升政策執(zhí)行有效性的重要一環(huán)?？疾鞄锩@項深度介入群眾生活領(lǐng)域的公共政策，地方差異性的因地制宜，群眾經(jīng)驗常識的價值審視，精細(xì)觀察的現(xiàn)實需求，正是諸種執(zhí)行亂象的缺憾所在。無論是人類學(xué)視域?qū)τ谏钪R的尊重，還是科學(xué)實踐哲學(xué)對非科學(xué)知識的正名，地方性知識的豐富內(nèi)涵對于優(yōu)化廁所革命的政策實踐具有借鑒意義。

把握地方差異，堅持因地制宜。公共政策不是在決策時刻制定完成的，而是伴隨著代表它的文本演變，文本本身就充滿著妥協(xié)與斗爭，該項政策必須依據(jù)其應(yīng)用的特定時間與特定情境進(jìn)行再次解讀?；谀戏奖狈?、高原平原、城市近郊與城市遠(yuǎn)郊、空心村與特色村等不同地方情境，以及干群關(guān)系、產(chǎn)業(yè)狀況、技術(shù)條件等現(xiàn)實態(tài)勢，廁所革命應(yīng)當(dāng)分類施策、因地制宜，循序漸進(jìn)地服務(wù)于基本生活條件保障、人居環(huán)境整治、建設(shè)美麗宜居村莊等不同層次的目標(biāo)。做到這一點(diǎn)其實并不容易，關(guān)鍵是要破除數(shù)目字管理的崇拜，真正落實差異化的政策執(zhí)行，防止將無害化衛(wèi)生廁所戶數(shù)、衛(wèi)生廁所普及率等達(dá)成目標(biāo)的手段抬高為政策執(zhí)行唯一的追求。

立足群眾意愿，正視經(jīng)驗常識。根據(jù)知識的地方性這一思路，在剔除認(rèn)知性謬誤與邏輯自相矛盾之后，專業(yè)知識、公眾常識等所有知識類型只有數(shù)量與形式之差異，而無質(zhì)量上必然的優(yōu)劣之分。普通公眾所具有的經(jīng)驗知識雖其表象非系統(tǒng)、甚至缺乏理性，但以公共問題有效解決標(biāo)準(zhǔn)去衡量，這類知識不應(yīng)被無視。作為一項改善群眾生活品質(zhì)的公共政策，所有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)指標(biāo)都無法取代農(nóng)民自身經(jīng)驗常識的直觀判斷。這不僅關(guān)乎政策回應(yīng)性，更關(guān)系著政策執(zhí)行的有效性。一方面，基層執(zhí)行者要將政策文本以通俗易懂的方式講述好，征得群眾的支持與理解，幫助他們革新過時理念與生活習(xí)慣；另一方面，設(shè)施質(zhì)量、廁所布局、建造成本等關(guān)鍵問題更需要聽取群眾意見，不斷完善政策實施細(xì)節(jié)。

著力精細(xì)觀察，塑造系統(tǒng)思維。關(guān)注鄉(xiāng)村生活邏輯，不能不深入觀察行動與思想的持續(xù)互動。當(dāng)前，村莊原子化日益嚴(yán)重，公共精神趨于蕭條，民眾逐漸疏離于公共事務(wù)、公共生活。針對廁所革命執(zhí)行過程中可能產(chǎn)生的問題，他們也許并不會公開表達(dá)不滿，而將以日常的微觀行為消解政策效果，如扎堆公共廁所、新廁舊廁并用。此時，需要將目光聚焦于村民的后續(xù)行為，而不僅是改廁成功的表象。通過探尋這些微觀行為背后的動因，尤其是他們的意圖、價值觀與目的性，才能發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的缺憾。這就要求基層執(zhí)行者樹立系統(tǒng)思維，將衛(wèi)生廁所建造與配套設(shè)施完善統(tǒng)籌考慮，在尊重生產(chǎn)習(xí)慣與生活邏輯的基礎(chǔ)上嘗試創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值，如通過糞污無害化處理生產(chǎn)有機(jī)肥料。

總之，地方性知識的視角啟示著研究者與實踐者再度審視經(jīng)驗常識與生活邏輯的價值，堅持知識的包容性，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代知識與科學(xué)知識之外未曾被重視的知識類型，而這對于政策執(zhí)行處理多元主體關(guān)系與考量多重價值權(quán)衡顯得尤為必要。