永定河項目檔案管理工作實踐及思考

李玲霞

（海河水利委員會水利信息網(wǎng)絡(luò)中心，天津 300170）

建立與加強水利工程建設(shè)項目檔案管理工作，是水利工程建設(shè)管理工作的需要，也是國家與水利部的共同要求。水利部近期頒布實施的《水利工程建設(shè)項目檔案管理規(guī)定》（水辦〔2021〕200 號）對檔案驗收與移交提出了明確的要求：“凡是檔案內(nèi)容與質(zhì)量達不到要求的水利工程建設(shè)項目，不得通過檔案驗收；未通過檔案驗收或檔案驗收不合格的，不得進行或通過竣工驗收”［1］。因此，水利工程建設(shè)項目檔案達不到規(guī)定要求的項目不能進行竣工驗收。

永定河水資源實時監(jiān)控與調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)項目（以下簡稱永定河項目）是落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》、推進永定河綜合治理與生態(tài)修復、打造綠色生態(tài)河流廊道的迫切需要，是《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》安排的一項能力建設(shè)項目，也是海委承擔的水利部重點工程項目。永定河項目建設(shè)內(nèi)容主要包括監(jiān)測體系、數(shù)字永定河平臺、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、安全體系、系統(tǒng)集成五部分［2］，根據(jù)需要劃分為建筑工程、設(shè)備采購及安裝、視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)字平臺與應用系統(tǒng)軟硬件購置等7 個單位工程。

項目檔案與項目建設(shè)密不可分，永定河項目建設(shè)涉及的專業(yè)廣、單位多、工序繁、周期長，收集、整理、歸檔等管理難度較大，檔案管理人員將面對更大的挑戰(zhàn)。筆者對以往項目檔案歸檔整理過程中容易出現(xiàn)的問題進行了總結(jié)，通過永定河項目檔案管理實踐對問題成因展開了分析，提出了對策與建議。

1 項目檔案歸檔整理過程中容易出現(xiàn)的問題

1.1 前期工作文件

前期工作文件歸檔整理過程中，存在著以下問題：可行性研究報告只有批復沒有請示；核準請示文件缺少支持性文件；樹木砍伐、青苗賠償?shù)戎挥袇f(xié)議，無付款憑證；專利只歸檔專利證書，缺少過程記錄及申報材料；設(shè)計變更通知單、執(zhí)行單、設(shè)計變更通知單匯總表等設(shè)計變更文件歸檔不全等。

1.2 建設(shè)實施文件

建設(shè)實施文件歸檔整理過程中，存在著以下問題：項目建設(shè)過程中召開的各種形式會議，形成的會議紀要未歸檔；項目辦的發(fā)文在收集過程中文號不連續(xù)，項目發(fā)文收集不齊全；發(fā)文未將紙質(zhì)印制件定稿及簽發(fā)頁同時歸檔，收文歸檔時未將紙質(zhì)收文原件和收文處理單歸檔；同一事由的請示和批復文件材料不完整，沒有邏輯閉環(huán)；工程建設(shè)計劃、投資、管理制度、項目法人組建、征用土地、規(guī)劃報告等審批文件不齊；缺少中標單位投標文件（正本）和招標、評標、中標相關(guān)文件及報告；重要會議、技術(shù)問題、質(zhì)量安全、大事記、實施方案、檔案管理等各類文件材料未歸檔；電子檔案著錄不規(guī)范，或僅錄入條目不掛接電子文件；紙質(zhì)檔案數(shù)字化加工僅在簡單掃描后直接上傳系統(tǒng)，未進行質(zhì)量校核、修正和文件命名等操作；檔案管理未形成項目檔案管理卷等。

1.3 施工文件

施工文件歸檔整理過程中，存在著以下問題：設(shè)備開箱驗收階段未將設(shè)備隨機文件、裝箱單、質(zhì)量合格證、說明書和檢測報告收集歸檔；設(shè)備采購項目未對設(shè)備授權(quán)書、軟件許可協(xié)議、海關(guān)商檢相關(guān)文件、原產(chǎn)地證明、產(chǎn)品質(zhì)量證明、代理商營業(yè)執(zhí)照復印件等相關(guān)文件材料歸檔；重要會議文件材料、專業(yè)會議培訓文件材料收集不全，未及時整理歸檔；合同開工批復承包人未加蓋公章；施工日志封面記錄日期未標明起止日期；項目報審表及相關(guān)文檔的時間及人員填寫不規(guī)范；項目文件形成與工程建設(shè)進度不同步；在檔案整理方面，編制案卷封面時題名密級等編寫不規(guī)范、著錄項目不全及應歸檔文件材料未能及時歸檔；施工單位在所承擔項目合同驗收后未向項目法人辦理檔案移交手續(xù)等。

1.4 監(jiān)理文件

監(jiān)理文件歸檔整理過程中，存在著以下問題：監(jiān)理施工組織設(shè)計未蓋章；測試方案、試運行方案審核、支付審批、支付證書等文件簽字及日期不齊全；監(jiān)理日志內(nèi)容與施工日志不吻合、出現(xiàn)空白頁；月報、備忘錄填寫不規(guī)范；監(jiān)理單位對各施工單位提交的歸檔文件材料，從整理形式到內(nèi)在質(zhì)量審核不嚴等。

1.5 驗收文件

驗收文件歸檔整理過程中，存在著以下問題：缺少工程建設(shè)管理、設(shè)計工作、施工管理、監(jiān)理管理工作、運行管理等報告；擬驗工程清單、合同約定的其他文檔不全等。

2 成因分析

以永定河項目檔案管理實踐為例，對項目檔案歸檔過程中容易出現(xiàn)的上述問題的成因進行了分析，主要有以下幾個方面。

2.1 主體責任不清，對檔案管理重視程度不夠

現(xiàn)階段，工程建設(shè)過程中受過去“重建設(shè)、輕管理”思想的影響，個別項目法人對項目建設(shè)過程中的檔案管理重視不夠，在落實和同步管理方面存在一些不容忽視的問題，如檔案管理主體責任不清、標準不明、要求不具體，檔案保管條件差或無專職檔案人員；項目法人檔案管理部門對項目檔案的培訓和指導介入太晚，僅在檔案移交或者集中整理檔案的階段才介入檔案業(yè)務(wù)指導等，由于缺乏工程開工前和建設(shè)過程中的檔案培訓和指導，檔案的收集、整理標準一直得不到明確，導致項目檔案過程管控的嚴重缺失；項目法人對歸檔文件的“源頭控制”認識不足，特別是前期文件沒有安排專人跟蹤收集，導致重要文件的遺漏缺失。

2.2 檔案管理人員業(yè)務(wù)水平有待提升

由于水利工程建設(shè)項目文件材料涉及面廣、專業(yè)差異較大等問題，項目建設(shè)檔案管理人員普遍對水利工程建設(shè)項目管理模式和工作流程不了解，對工程建設(shè)和項目檔案之間的有機聯(lián)系不了解，對工程建設(shè)項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)形成的重要文件不了解，業(yè)務(wù)水平不足導致檔案管理人員無法勝任為項目檔案全過程管控提供科學有效的技術(shù)支持和培訓指導的職責。

2.3 各級監(jiān)管部門監(jiān)督力度不夠

有的水利工程建設(shè)項目法人督導監(jiān)理單位發(fā)揮和落實項目文件審查職責不夠，項目法人、監(jiān)理單位在建設(shè)過程中對施工技術(shù)文件、竣工資料、工程圖紙審查不嚴，文件材料的內(nèi)在質(zhì)量得不到保障。水利工程建設(shè)項目往往工期緊張、人力缺乏，加之過程管理的不規(guī)范和時間的緊迫，面對工程審計稽查等各項檢查時，經(jīng)常發(fā)生突擊整理檔案的情況，造成資料不完整、簽字蓋章不全的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，檔案準確性和原始憑證的屬性得不到保障。另外，由于水利工程建設(shè)項目人員流動性較大和涉及專業(yè)較多，同時由于缺乏檔案管理崗前培訓和過程指導，施工現(xiàn)場各崗位人員普遍存在對檔案管理的“三個不到位”現(xiàn)象：一是對檔案規(guī)章制度、標準流程的學習不到位，二是對文件材料系統(tǒng)性理解不到位，三是對項目檔案反映工程實際的重要性認識不到位。另一個更深層次的原因是，項目建設(shè)的管理層對檔案專業(yè)性認識不足，認為檔案工作什么人都能做，沒有配置適應檔案管理需要的具有專業(yè)素質(zhì)的檔案員、資料員，各崗位人員對檔案業(yè)務(wù)不了解，最終導致項目檔案收集、整理不規(guī)范。

3 對策和措施

筆者通過永定河項目檔案管理實踐的分析和總結(jié)，對項目檔案歸檔過程中容易出現(xiàn)的問題提出幾點解決的對策與措施。

3.1 明確責任主體，提高對檔案管理重視程度

（1）項目法人對項目檔案負有主體責任，應加強領(lǐng)導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立健全項目檔案工作組織體系和制度體系，明確工作職責，配備工作資源，將項目檔案工作納入項目建設(shè)管理程序，強化各項管理措施，完善、落實相關(guān)制度與責任制，結(jié)合工程建設(shè)和檔案管理工作實際，認真履行項目法人對工程建設(shè)項目檔案負總責的職責，明確檔案分管領(lǐng)導，在工程建設(shè)初期，為檔案工作配置計算機、復印機、打印機等辦公設(shè)備和檔案專用庫房，落實檔案經(jīng)費，為工程檔案工作的開展創(chuàng)造條件。

（2）項目法人應加強對監(jiān)理和施工單位的檔案業(yè)務(wù)知識培訓，加大對各參建單位檔案管理及技術(shù)人員的崗前培訓和過程指導力度。在項目開工前，制定完成并印發(fā)《項目檔案管理實施辦法》《項目檔案分類方案》《項目檔案整編細則》《項目檔案保密制度》《項目檔案借閱制度》《項目檔案管理人員崗位職責》等檔案管理制度，及時下發(fā)各參建單位，以確保各參建單位有規(guī)可依、有據(jù)可行。

（3）項目開工前，項目法人應組織項目檔案技術(shù)交底。技術(shù)交底側(cè)重項目檔案工作流程和整理標準，參與交底的參建單位工作人員需簽字確認各項要求，交底應作為考核和檢查的依據(jù)。參建單位要對分包單位或未參加交底的其他人員再次進行交底，確保項目檔案要求貫徹到底［3］。項目法人應宣傳貫徹國家、水利部和海委關(guān)于水利工程建設(shè)項目檔案管理工作的規(guī)定及有關(guān)要求，學習本項目印發(fā)的檔案管理辦法，形成項目檔案工作交底記錄，根據(jù)項目檔案工作任務(wù)布置具體工作并對檔案整編流程進行業(yè)務(wù)培訓，適時將項目檔案管理相關(guān)制度上墻，并將“項目檔案歸檔統(tǒng)一格式”下發(fā)各參建單位，以促進本項目檔案管理工作規(guī)范化。

（4）項目開工前，項目法人應成立項目檔案管理工作領(lǐng)導小組，健全組織機構(gòu)，明確崗位職責。項目辦和各參建單位應配備專、兼職檔案管理人員，形成以項目法人為中心、各參建單位參加的檔案管理網(wǎng)絡(luò)。自項目建設(shè)開始即對文件材料進行收集、積累和整理工作，在項目招標期間在標書中明確提出對承包人工程檔案的管理、移交及違約責任；檢查工程進度與施工質(zhì)量時，同時檢查工程檔案的收集、整理情況；進行單元與分部工程質(zhì)量等級評定和工程驗收時，同時驗收應歸檔文件材料的完整程度與整理質(zhì)量，并在驗收后及時整理歸檔，力爭達到項目建設(shè)中檔案工作的進程與工程建設(shè)進程同步的目的。

3.2 提高項目檔案管理人員業(yè)務(wù)水平，為項目檔案全過程管控提供有效支持

新形勢下，水利檔案工作者要在思想觀念、思維方式、工作模式和技能提升方面有個全新的改變［4］。首先，項目法人應對項目辦內(nèi)設(shè)機構(gòu)各部門技術(shù)人員和兼職檔案管理人員進行內(nèi)部檔案業(yè)務(wù)培訓，對項目前期文件材料如何整編提出具體要求，宣傳貫徹本項目檔案管理相關(guān)制度，對項目文件材料的歸檔范圍和整理流程、方法與要求進行講解；其次，項目法人及參建單位項目檔案管理人員要加強對水利工程建設(shè)程序相關(guān)知識的學習，充分了解項目建設(shè)和項目檔案之間的有機聯(lián)系，把控項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)形成的重要文件，通過學習能夠為項目檔案全過程管控提供科學有效的技術(shù)支持，具備檔案培訓指導的能力。

3.3 加大項目監(jiān)管力度，落實項目文件審查職責

針對水利工程建設(shè)各階段檔案完整性、系統(tǒng)性、準確性不強和文件材料歸檔不規(guī)范的“質(zhì)量通病”，必須加大各級監(jiān)管部門監(jiān)督力度，在上級監(jiān)管部門有力監(jiān)管的同時，項目法人應及時督導監(jiān)理單位發(fā)揮和落實項目文件審查職責，從根本上解決工程建設(shè)中工程檔案的管理問題。

（1）項目法人督導監(jiān)理單位加強對施工文件形成過程和內(nèi)在質(zhì)量的檢查，做好事中檢查與重點檢查相結(jié)合，在抓工程質(zhì)量的同時也應注重施工文件的質(zhì)量。

（2）項目法人監(jiān)督、指導監(jiān)理單位自身形成的項目文件的檢查和管控；對各階段文件材料的檢查形成檔案整改清單，并形成記錄，要求各單位限期完成整改。監(jiān)理單位要積極協(xié)助項目法人做好建設(shè)管理過程文件的形成、收集和質(zhì)量審查等各項工作。

（3）監(jiān)理單位在開展日常監(jiān)理工作基礎(chǔ)上，加大對重要工序、隱蔽工程及關(guān)鍵部位檢測次數(shù)和力度，對文件資料不符合要求或手續(xù)不全的應拒絕簽發(fā)下道工序施工令，直到符合要求。

3.4 加強項目檔案管控工作，實現(xiàn)項目檔案閉環(huán)管理

項目法人要將項目檔案管理工作作為項目建設(shè)的重要組成部分來抓，從工程籌備立項到竣工驗收全過程實行閉環(huán)管理；將檔案驗收與工程評優(yōu)相結(jié)合，加強對項目檔案工作的督導檢查，并針對工程實際采取有效措施，創(chuàng)新工程檔案管理模式，保證水利工程檔案管理工作的質(zhì)量；為切實貫徹落實“同步管理”，應進一步加大對在建工程項目檔案管理的監(jiān)督指導力度，結(jié)合項目建設(shè)情況開展督導檢查和驗收把關(guān)，嚴控工程建設(shè)項目檔案質(zhì)量關(guān)；項目法人與參建單位按照職責分工，分別組織對歸檔文件進行質(zhì)量審查，對項目各階段檔案檢查中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改要求，形成“項目檔案管理工作檢查記錄”，對審查發(fā)現(xiàn)的問題，各單位應及時整改，合格后方可歸檔，每個審查環(huán)節(jié)均應形成記錄和整改閉環(huán)。

項目檔案驗收是水利工程建設(shè)項目竣工驗收的重要內(nèi)容，海委系統(tǒng)大中型水利工程建設(shè)項目在竣工驗收前要進行檔案專項驗收，其他水利工程建設(shè)項目檔案驗收應與竣工驗收同步進行。此外，檔案主管部門應積極參與海委系統(tǒng)重點水利工程建設(shè)項目的建設(shè)管理當中，派專人進駐項目辦負責檔案管理，全程把控檔案的收集整編，及時完成項目歸檔工作，項目法人應建立對參建單位檔案管理情況的檢查臺賬，實現(xiàn)閉環(huán)管理。

4 結(jié)語

筆者總結(jié)了水利工程建設(shè)項目檔案歸檔過程中容易出現(xiàn)的問題，以永定河項目檔案管理實踐為例，對其成因進行了分析，提出了解決問題的對策與措施。在此基礎(chǔ)上，力圖探索并形成符合此類項目建設(shè)需要的檔案管理模式。

隨著《水利工程建設(shè)項目檔案管理規(guī)定》的出臺，今后在在水利工程建設(shè)項目檔案管理過程中，項目法人應高度重視檔案管理工作，強化各種管理措施，完善、落實相關(guān)制度與責任制，實現(xiàn)建設(shè)優(yōu)質(zhì)工程的同時形成優(yōu)質(zhì)工程檔案的工作目標。實際工作中，除遵循正在實行的水利工程檔案管理和驗收相關(guān)的規(guī)章制度外，各單位還應及時關(guān)注新出臺的標準以及相關(guān)標準的修訂情況，并運用于實踐中，提高水利工程建設(shè)項目檔案管理水平和質(zhì)量。