論新修訂的《中華人民共和國檔案法》中檔案館的法律責(zé)任

王芳

新《檔案法》規(guī)定了檔案管理中的違法行為及其法律責(zé)任，從現(xiàn)行《檔案法》第十二條、第十三條可看出，檔案違法行為主體是多種的，除了檔案館外，還有圖書館、博物館、紀(jì)念館、國家規(guī)定應(yīng)形成檔案的有關(guān)組織、社會服務(wù)機構(gòu)、非國有企業(yè)等單位和個人。在這些主體中，檔案館在檔案管理中起著重要作用，特別是中央和地方各級檔案館，承擔(dān)著集中保存、管理檔案的任務(wù)，各級檔案館能否依法管檔，為社會利用檔案資源提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對《檔案法》的有效實施和國家治理能力現(xiàn)代化水平的提高有重要的作用。

新《檔案法》有關(guān)檔案館的條文，通過對檔案館的權(quán)利、義務(wù)設(shè)定，規(guī)范了檔案館的行為，使檔案館的運行、服務(wù)有了明確的法律依據(jù)。根據(jù)法學(xué)理論，不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利，不履行義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任?！稒n案法》“法律責(zé)任”一章雖包含了檔案館違法的法律責(zé)任，但其中所涉違法行為明顯少于前面章節(jié)所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)，致使某些檔案違法行為承擔(dān)法律責(zé)任的缺失。因此，有必要對檔案館的權(quán)利、義務(wù)及其承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行梳理和理論上的分析，為檔案館的法律責(zé)任的完善及新《檔案法實施辦法》中法律責(zé)任的規(guī)定提供思考。

一、檔案館的權(quán)利和義務(wù)

有學(xué)者認(rèn)為，《檔案法》明確提及“檔案館”的有25條，占全部條文的47%，并對每條的規(guī)范屬性進(jìn)行逐一分析。[1]筆者以為這種統(tǒng)計尚不精確。原因在于：第16條規(guī)定的是撤并單位移交檔案的義務(wù);第22條第1款是檔案所有者的義務(wù)、檔案主管部門對不能妥善保管檔案的處置權(quán);第22條第2款是檔案所有者的義務(wù);第29條是單位或個人特定情形下利用檔案館未開放檔案的權(quán)利;第34條是鼓勵檔案館開發(fā)利用館藏檔案進(jìn)行愛國主義教育等的規(guī)定，是鼓勵性的并非授權(quán)性規(guī)定，原因在于，授權(quán)性的規(guī)范同鼓勵性的規(guī)范確定性程度不同;第42條是檔案主管部門對檔案館等單位和組織檢查的權(quán)利;第45條是檔案主管部門責(zé)令檔案館等單位和組織限期整改、消除檔案安全隱患的義務(wù);第49條第1款是利用檔案館的檔案有三種情形的法律責(zé)任，這些條文規(guī)范的對象并不是檔案館。張良波將這些認(rèn)為是涉及“檔案館”的法律條款是沒有問題的，但根據(jù)檔案館對規(guī)范對象的權(quán)利或義務(wù)需要配合，應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)來認(rèn)定規(guī)范屬性則有所不當(dāng)。

筆者認(rèn)為，有關(guān)檔案館的權(quán)利和義務(wù)的條文有18條，占全部條文總數(shù)的34%。從檔案館權(quán)利和義務(wù)的角度分析這些條文，可分為既規(guī)定權(quán)利也規(guī)定義務(wù)的條文、只規(guī)定權(quán)利的條文和只規(guī)定義務(wù)的條文三種。

1.既規(guī)定權(quán)利也規(guī)定義務(wù)的條文。如第15條第1款，檔案館不得拒絕接收機關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織定期移交的檔案，是義務(wù)性規(guī)定;第2款，涉及政府信息公開事項的檔案，檔案館按照檔案利用規(guī)定辦理，是授權(quán)性規(guī)范;第40條，檔案館負(fù)責(zé)檔案數(shù)字資源的收集、保存和提供利用，既是權(quán)利也是義務(wù)。

2.規(guī)定檔案館權(quán)利的條文。第17條、第30條，檔案館對館藏檔案開放審核的權(quán)利;第32條第1款，檔案館根據(jù)授權(quán)公布檔案的權(quán)利;第39條第3款，檔案館對重要電子檔案備份異地保管的權(quán)利。

3.只規(guī)定義務(wù)的條文。此條文可分為兩類：

其一，從義務(wù)的對象來看，一類是對檔案來源方的義務(wù)，主要有第15條第1款。一類是對檔案利用者的義務(wù)，主要有第27條，檔案館按期向社會開放檔案的義務(wù);第28條，檔案館定期公布開放檔案目錄的義務(wù)、按規(guī)定開放利用的義務(wù);第31條，檔案館為移交、捐獻(xiàn)、寄存檔案的單位和個人優(yōu)先利用其檔案予以支持、提供便利的義務(wù)。

其二，檔案館的義務(wù)，屬于行政法意義上的行為。第18條第2款，第19條第1款、第2款，檔案管理中的義務(wù);第22條第3款，是國家檔案館獎勵捐獻(xiàn)重要、珍貴檔案的義務(wù);第24條第1款，委托檔案服務(wù)時的義務(wù)，第30條，檔案館對館藏檔案開放審核的義務(wù);第32條第2款是檔案館公布檔案時的義務(wù);第33條第1款，是檔案館為國家機關(guān)立法和開展有關(guān)問題研究提供支持和便利的義務(wù);第33條第2款，是檔案館整理研究檔案、編輯出版檔案材料的義務(wù);第33條第3款，是檔案研究人員整理檔案時的義務(wù);第35條第2款，是檔案館檔案信息化建設(shè)的義務(wù)和保障檔案信息安全的義務(wù);第38條，是檔案館對已經(jīng)數(shù)字化的檔案原件妥善保管的義務(wù);第39條第2款，是檔案館對接收的電子檔案檢測的義務(wù);第40條，是有條件的檔案館建設(shè)數(shù)字檔案館的義務(wù);第44條，是檔案館發(fā)現(xiàn)存在檔案安全隱患后，消除隱患的義務(wù)，向檔案主管部門報告檔案損毀、信息泄露的義務(wù)。

二、檔案館的法律責(zé)任

法律責(zé)任是指因違反了法定義務(wù)或契約義務(wù)，或不當(dāng)行使法律權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的，由行為人承擔(dān)的不利后果。從理論上講，《檔案法》所規(guī)定的各類主體權(quán)利及其義務(wù)，法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)覆蓋到檔案管理中所有主體不正當(dāng)行使權(quán)以及各主體違反檔案法義務(wù)。但是，在我國現(xiàn)有法律體系中，法律責(zé)任的設(shè)定主要是以違反義務(wù)為重點。

法律責(zé)任的設(shè)立需要以法律義務(wù)的設(shè)定為前提?！敖⒎韶?zé)任與義務(wù)性條款的對應(yīng)關(guān)系，法律罰則中的法律責(zé)任條款應(yīng)當(dāng)與法律條文中的義務(wù)性條款完全對應(yīng)起來，不能出現(xiàn)義務(wù)性條款與法律責(zé)任的脫節(jié)現(xiàn)象”。[2]以此來考察《檔案法》中檔案館的義務(wù)和違反法定義務(wù)的法律責(zé)任一一對應(yīng)情形，為明晰起見，特列表如下：

可以看出，《檔案法》規(guī)定的檔案館的許多義務(wù)，并沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。也就是說，在有關(guān)義務(wù)的條款中，以“必須”“應(yīng)當(dāng)”“禁止”“不得”“有……的義務(wù)”等用語規(guī)范的行為，在違反時，《檔案法》“法律責(zé)任”章節(jié)中并沒有直接對應(yīng)的責(zé)任規(guī)定。如第22條第3款，國家檔案館對于向國家捐獻(xiàn)重要、珍貴檔案的，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定給予獎勵。如果國家不履行獎勵的法定義務(wù)，《檔案法》并沒有規(guī)定其相應(yīng)責(zé)任。值得注意的是，下表所列有些條文的義務(wù)行為，雖然沒有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，但對嚴(yán)重違反此義務(wù)導(dǎo)致危害結(jié)果的，有法律責(zé)任的規(guī)定。如第19條，其中的義務(wù)行為是應(yīng)當(dāng)“按照國家有關(guān)規(guī)定配置適宜檔案保存的庫房和必要的設(shè)施、設(shè)備，確保檔案的安全”，如果不這樣做，并沒有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，但是如果設(shè)施、設(shè)備不能保證檔案安全，致使國家檔案丟失的，第48條第1款規(guī)定了檔案館直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員的行政處分。

三、法律責(zé)任的完善

構(gòu)建檔案館法律責(zé)任的確應(yīng)當(dāng)以《檔案法》規(guī)定的義務(wù)條款為依據(jù)。《檔案法》規(guī)定了檔案館接收檔案、收集檔案、檔案開放利用、檔案管理、檔案開發(fā)、檔案整理、檔案信息化建設(shè)、檔案監(jiān)督等過程中的義務(wù)，但違反這些義務(wù)，《檔案法》并沒有一一規(guī)定其法律責(zé)任。

新《檔案法》“法律責(zé)任”一章，對檔案違法行為的處罰有第48條、第49條、第50條、第51條等4條。就整部《檔案法》而言，檔案館更多的義務(wù)，如果不履行，這4條中并沒有規(guī)定相對應(yīng)的法律責(zé)任。從法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)來看，并未形成一個完整的法律規(guī)范。所以，通過完善法律責(zé)任條文或設(shè)定援引性的法律規(guī)范與其他法律法規(guī)相銜接還是有必要的。

其一，《檔案法》第48條以列舉式的立法方式用10款規(guī)定了單位和個人檔案違法的行為。就這10款來說，檔案館在收集、整理、管理、利用檔案中都有可能發(fā)生。但是，在前文所列舉的檔案館的義務(wù)并沒有列舉。筆者建議，在第48條列舉的10種方式之后加上諸如“其他不遵守本法規(guī)定的違法行為”類的兜底性條款。這樣，對單位和個人不履行義務(wù)，不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利的行為追究法律責(zé)任就有了明確的法律規(guī)定。

其二，在第48條加上兜底性的條款，可以使《檔案法》規(guī)定檔案館違法行為有了追究的可能。但第48條僅僅規(guī)定了行政處分。對于檔案違法行為，可以有行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任等責(zé)任形式?！稒n案法》第51條規(guī)定了刑事責(zé)任和民事責(zé)任，是有“違反本法規(guī)定”的限制。有關(guān)檔案的規(guī)制，《檔案法》是整體上全面規(guī)制，但在其他法律中還有諸如會計檔案、工商管理檔案等規(guī)定，這是一般法和特別法的關(guān)系。為明確起見，可單獨加1條：對于本法的檔案違法行為，其他法律有規(guī)定的，依其規(guī)定。

其三，檔案館作為單位違法時，行政處罰是《檔案法》第49條規(guī)定的有48條第三項、第五項違法行為之一的，由檔案主管部門給予警告、沒收違法所得，并對檔案館處以一萬元以上十萬元以下的罰款。此處對檔案館的主管人員和責(zé)任人員，是否還可以罰款，《檔案法》并沒有規(guī)定?！稌嫹ā穼?“偽造、變造會計憑證、會計賬簿，編制虛假財務(wù)會計報告”不構(gòu)成犯罪的，除了對單位罰款外，還可以對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款。可見，對于涂改、偽造檔案這一違法行為的法律責(zé)任，《會計法》比《檔案法》更嚴(yán)格具體。為保證檔案安全，筆者建議借鑒《會計法》，對檔案館嚴(yán)重違法行為，在對單位處以罰款的同時，對檔案館主管人員和直接責(zé)任人員同時處以罰款。

其四，檔案館嚴(yán)重違法時，對其直接責(zé)任人員剝奪其在一定期限內(nèi)從事檔案有關(guān)活動的權(quán)利?！稌嫹ā分袀卧?、變造會計賬簿、會計憑證等尚未構(gòu)成犯罪的，對單位、主管人員、直接責(zé)任人員除了罰款外，屬于國家工作人員的，還要予以行政處分，其中會計人員，在五年之內(nèi)不能從事會計工作。如果會計人員，因會計違法行為而受到刑事處罰的，財政部2018年《會計人員管理辦法》規(guī)定：“單位不得任用（聘用）其從事會計工作?！边@樣規(guī)定，可以從源頭有效地阻止違法犯罪行為。《檔案法》可借鑒《會計法》，如果檔案館有嚴(yán)重違法行為時，禁止負(fù)有直接責(zé)任的檔案館工作人員在三年或五年內(nèi)從事檔案工作。當(dāng)然，考慮到偽造、變造不同的檔案造成的危害結(jié)果也不同，慎重起見，可根據(jù)比例原則，只禁止在一定期限內(nèi)從事涉密檔案的管理工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]張良波.新修訂《檔案法》視角下檔案館法定職責(zé)界定[J].山東檔案，2021（03）.

[2]湯唯，畢可志. 地方立法的民主化與科學(xué)化構(gòu)想[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2002：356

作者單位：海南大學(xué)檔案館