劉 念

（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

引言

我國(guó)的“吹哨人”制度，尚屬起步階段，要構(gòu)建一套行之有效的“吹哨人”制度，一方面，需以系統(tǒng)立法的方式明確吹哨行為的內(nèi)涵和構(gòu)成要件，另一方面，要對(duì)“吹哨人”制度的法律定位進(jìn)行清晰解讀，以防造成“吹哨人”制度的混淆和亂用。故此，本文通過梳理國(guó)際上不同國(guó)家的“吹哨人”制度的運(yùn)行過程，順應(yīng)“吹哨人”制度法律邏輯，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)吹哨行為的內(nèi)涵、構(gòu)成要件和法律定位進(jìn)行本土化解讀，推行一套具體可行的“吹哨人”制度運(yùn)行機(jī)制，以此來提高“吹哨人”制度的執(zhí)行力。［1］

一、“吹哨人”制度的價(jià)值

自美國(guó)水門事件以來，世界各地學(xué)者對(duì)“吹哨人”制度的建立就一直存在爭(zhēng)議。雖然大多數(shù)學(xué)者主張贊同，但主張廢止該項(xiàng)制度的人也不在少數(shù)。反對(duì)派主張廢止該項(xiàng)制度主要基于以下三大問題。第一，對(duì)于違法行為鼓勵(lì)舉報(bào)應(yīng)當(dāng)內(nèi)外一視同仁，對(duì)查處違法行為的作用和意義都應(yīng)當(dāng)是一樣的，如果內(nèi)外部舉報(bào)人享有的權(quán)益一樣，何必單設(shè)“吹哨人”制度？如果對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人給予特殊權(quán)利，則不利于鼓勵(lì)社會(huì)外部人士與違法犯罪作斗爭(zhēng)。第二，如果“吹哨人”制度被濫用，會(huì)造成告密之風(fēng)，不利于成員對(duì)組織的忠誠(chéng)性，在社會(huì)上形成負(fù)面的道德導(dǎo)向。第三，出于對(duì)制度在具體操作上能否落實(shí)的擔(dān)憂，譬如如何保護(hù)“吹哨人”、獎(jiǎng)勵(lì)來源如何落實(shí)等等。

筆者認(rèn)為“吹哨人”制度是順應(yīng)國(guó)家監(jiān)管體制改革，增強(qiáng)信息透明度的重要措施，我國(guó)確有建立之必要。首先，建立“吹哨人”制度并不是對(duì)普遍舉報(bào)制度做“減法”，不是要用吹哨行為（內(nèi)部舉報(bào)）代替外部舉報(bào)、社會(huì)面上的舉報(bào)，而是做“加法”，在普遍舉報(bào)制度之外，增加一個(gè)更有效的打擊違法犯罪的制度，世界各國(guó)的司法實(shí)踐也能證明“吹哨人”制度確實(shí)發(fā)揮了較強(qiáng)的監(jiān)督作用。其次，如果在立法和實(shí)踐中，片面強(qiáng)調(diào)成員對(duì)組織的忠誠(chéng)，這種社會(huì)導(dǎo)向顯然是偏頗的，畢竟真理離開一定的范圍就不是真理。在立法中強(qiáng)調(diào)內(nèi)部成員的吹哨，并不是鼓勵(lì)告密文化，在組織與員工之間形成不信任關(guān)系，而恰恰是為了強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員對(duì)整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)實(shí)和信任。至于是否會(huì)出現(xiàn)一些員工出于個(gè)人不正當(dāng)?shù)哪康模瑢?duì)組織進(jìn)行誣告陷害，這是另一個(gè)層次的問題。即使沒有“吹哨人”制度，糾紛仍會(huì)發(fā)生。在實(shí)踐中，可以由《刑法》《治安管理處罰法》及其他法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。最后，不能因?yàn)椴僮鲗用嫔系膯栴}而否認(rèn)制度的建立與實(shí)施，即使制度設(shè)立初始會(huì)存在缺陷，在具體操作時(shí)不能較好落實(shí)，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和制度的自我演進(jìn)，“吹哨人”制度會(huì)愈加完善、進(jìn)步，且從正面來看，“吹哨人”制度對(duì)公民個(gè)人、社會(huì)公眾和國(guó)家層面都有積極作用。

（一）個(gè)人層面：行使立法賦予的言論自由權(quán)和知情權(quán)

基于主權(quán)在民原則，西方國(guó)家大肆鼓吹公民享有言論自由權(quán)和知情權(quán)。西方國(guó)家在論證“吹哨人”制度時(shí)也熱衷于從言論自由權(quán)和知情權(quán)這個(gè)角度進(jìn)行切入。約翰·密爾認(rèn)為言論自由是個(gè)體思想自由的外在表現(xiàn)形式，是一種屬于個(gè)體外在領(lǐng)域的自由，它是個(gè)體自由體系建立的前提條件。［1］我國(guó)《憲法》第三十五條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。學(xué)者布蘭代斯認(rèn)為，言論自由對(duì)于發(fā)現(xiàn)和傳播真理是必不可少的，如果沒有言論自由，公共討論將變得毫無意義，更無法抵抗邪說之散布。［2］故此，我國(guó)公民都有權(quán)通過書面或口頭形式，針對(duì)社會(huì)中各種問題表達(dá)個(gè)人思想和見解。這是社會(huì)公眾基于倫理認(rèn)知的一種自由情感表達(dá)。吹哨行為是單位內(nèi)部人員將發(fā)現(xiàn)的不端或不正確的信息向國(guó)家特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行披露從而拉響警報(bào)的行為，其本質(zhì)上是單位內(nèi)部人員行使言論自由權(quán)的體現(xiàn)，言論自由權(quán)的行使并沒有行使主體和行使事項(xiàng)之特定要求。這也就意味著吹哨行為不僅僅適用于公共單位的工作人員，對(duì)私營(yíng)企業(yè)的內(nèi)部人員也同樣適用。這種行為是單位內(nèi)部人員在工作期間，對(duì)單位的違法或違規(guī)行為信息向外進(jìn)行揭露，在面臨社會(huì)倫理與維護(hù)單位利益之間的抉擇時(shí)所遵循的依照內(nèi)心本意最真實(shí)的表達(dá)，也是將人們從倫理困境中解放出來的一種有效方式。如上所述，單位職工向單位內(nèi)部披露不當(dāng)信息，職工較少會(huì)受到外界威脅或輿論影響，而當(dāng)單位職工向特定國(guó)家機(jī)構(gòu)披露信息進(jìn)行吹哨時(shí)，可能遭受來自單位或其他利益相關(guān)方的嚴(yán)厲打擊和報(bào)復(fù)。這種吹哨行為理應(yīng)得到社會(huì)公眾的認(rèn)可和支持。

單位內(nèi)部人員實(shí)施吹哨行為，將發(fā)現(xiàn)的不端或不正確的信息向特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行披露從而拉響警報(bào)，此舉不僅僅是在行使自己的言論自由權(quán)，同時(shí)也是為了保護(hù)公民的知情權(quán)不受侵犯。知情權(quán)是指公民知悉、獲取政府信息及人民關(guān)注的事情進(jìn)展情況的權(quán)利。我國(guó)《憲法》第四十一條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利，對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。雖然該條款沒有直接規(guī)定公民的知情權(quán)，但該條款預(yù)示公民享有知情權(quán)已是學(xué)界的共識(shí)。［3］在本條款中還規(guī)定公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。而向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉即是將不當(dāng)信息或行為向特定國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行披露，已然超出了單位職工向單位內(nèi)部舉報(bào)行為的規(guī)制范圍，即單位內(nèi)部人員向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的行為理所當(dāng)然是吹哨行為的具體表現(xiàn)。單位內(nèi)部人員實(shí)施吹哨行為一方面是在積極行使自己的政治權(quán)利，另一方面也是為了讓真實(shí)的資訊能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾所熟知，保護(hù)公眾的利益不受侵害，因此，言論自由權(quán)和知情權(quán)無疑為公民實(shí)施吹哨行為提供了正當(dāng)化的依據(jù)。

（二）社會(huì)層面：遵循忠誠(chéng)義務(wù)和社會(huì)公共利益的法理邏輯

企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度通常會(huì)規(guī)定員工應(yīng)當(dāng)忠于組織、忠于工作，組織成員對(duì)組織負(fù)有忠誠(chéng)義務(wù)。至于何謂忠誠(chéng)義務(wù)，學(xué)界存在較大分歧。如史尚寬教授認(rèn)為，忠誠(chéng)義務(wù)應(yīng)包括服從義務(wù)、秘密義務(wù)以及增進(jìn)義務(wù)［4］。王全興先生認(rèn)為，員工的忠實(shí)義務(wù)就是作為受雇組織的一員，勞動(dòng)者必須對(duì)受雇組織忠誠(chéng)，維護(hù)和增進(jìn)而不損害用人單位利益。［5］鄭尚元先生也將忠實(shí)義務(wù)分為作為義務(wù)與不作為義務(wù)兩大類。［6］盡管學(xué)者對(duì)忠誠(chéng)義務(wù)的表述不一，但學(xué)界普遍認(rèn)為忠誠(chéng)義務(wù)的法理邏輯是誠(chéng)實(shí)信用原則，即一切社會(huì)成員在不損害他人利益和社會(huì)公共利益的前提下，追求自己的利益［7］。信任是構(gòu)建穩(wěn)定關(guān)系的基石，社會(huì)成員的相互信任是社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。這個(gè)社會(huì)成員不是狹隘的組織內(nèi)部，是廣義的社會(huì)方方面面，既包括組織內(nèi)部的成員之間、組織內(nèi)部成員與組織之間，還包括組織與組織之間、組織與社會(huì)人之間。據(jù)此，利益選擇可分為私人利益、他人利益和社會(huì)公共利益三個(gè)法律位階。公民的忠誠(chéng)義務(wù)也相應(yīng)分為個(gè)人利益的忠誠(chéng)、他人利益的忠誠(chéng)和社會(huì)公共利益的忠誠(chéng)三類，且對(duì)社會(huì)公共利益忠誠(chéng)的道德和法律位階最高。企業(yè)得以獲得經(jīng)營(yíng)資格并進(jìn)行正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其本質(zhì)上便是國(guó)家對(duì)公共利益和私人利益進(jìn)行初次調(diào)控后，法律賦予企業(yè)在維護(hù)社會(huì)公共利益，至少是不侵犯社會(huì)利益的前提下，誠(chéng)實(shí)善意獲取私人利益的權(quán)利。如果某一組織為了攫取自身利益或者不正當(dāng)利益，去侵害廣大社會(huì)人的利益，就違背了基本的社會(huì)契約。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，當(dāng)私人利益和社會(huì)公共利益發(fā)生沖突時(shí)，公民忠實(shí)義務(wù)的履行程度應(yīng)被“公序良俗”、社會(huì)正義等更高位階的法益和法律價(jià)值所克減。［8］一方面，由于組織破壞社會(huì)成員的相互信任在先，內(nèi)部員工披露組織的違法行為，是對(duì)組織社會(huì)失信的糾偏，與“忠誠(chéng)”與否無關(guān)。另一方面，勞動(dòng)者雖然對(duì)用人單位有基于勞動(dòng)關(guān)系形成的忠誠(chéng)義務(wù)，但該義務(wù)是基于忠于他人利益的要求，而單位內(nèi)部人員實(shí)施吹哨行為，是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，是服從比他人利益更高位階的社會(huì)公共利益的忠誠(chéng)義務(wù)的要求。美國(guó)《吹哨人保護(hù)法案》也規(guī)定：在上級(jí)的指令與公眾利益、國(guó)家利益相沖突時(shí)，選擇更大價(jià)值并不違反公職人員的職責(zé)。［9］故此公民有基于忠誠(chéng)義務(wù)和維護(hù)社會(huì)公共利益的法理邏輯而實(shí)施吹哨行為的權(quán)利。

（三）國(guó)家層面：滿足政府監(jiān)管和防范風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求

每一制度都必須滿足于國(guó)家現(xiàn)實(shí)需求，“吹哨人”制度也不例外?！按瞪谌恕敝贫仁俏覈?guó)從域外移植過來的，這一制度能否在我國(guó)進(jìn)行正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要進(jìn)行現(xiàn)實(shí)考察，以免造成“水土不服”。雖然我國(guó)至今尚未建立完整的“吹哨人”制度，也未頒布系統(tǒng)的“吹哨人”保護(hù)法，但我國(guó)《憲法》《刑法》《刑訴法》以及2014年修訂的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》和2016年頒布的《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》等法律條文都對(duì)“吹哨人”條款做了相關(guān)規(guī)定［10］。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)主體數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，特別是在食品藥品安全領(lǐng)域，政府監(jiān)管存在行政資源不足和信息不對(duì)稱等矛盾。為了構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局，2016年，上海市出臺(tái)《上海市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，將“吹哨人”歸為“隱名舉報(bào)”類別，對(duì)泄露舉報(bào)人身份情況、打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人等行為，將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以保護(hù)“吹哨人”。［11］2018年，北京又出臺(tái)了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的改革措施，有效推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理法治化、規(guī)范化。［12］2019年4月，深圳相繼推出《深圳市網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)良性退出知情人舉報(bào)指引》，在網(wǎng)貸整治過程中首次引入了“吹哨人”制度，使深圳網(wǎng)貸平臺(tái)“促退、促降”效果顯著［13］。隨后，2019年9月公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》第十六條明確指出要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)；暢通群眾監(jiān)督渠道，整合優(yōu)化政府投訴舉報(bào)平臺(tái)功能，力爭(zhēng)做到“一號(hào)響應(yīng)”。這是國(guó)務(wù)院層面首次對(duì)“吹哨人”制度作出部署。可見，在我國(guó)實(shí)施“吹哨人”制度有自身的政治需要和法律土壤。而且從外部環(huán)境來看，“吹哨人”制度較舉報(bào)制度的優(yōu)勢(shì)在于其特有的針對(duì)性和有效性。舉報(bào)行為通常是指受害人在遭受不當(dāng)行為侵害后，向特定機(jī)關(guān)或組織進(jìn)行的檢舉揭發(fā)行為，具有明顯的事后性，而且舉報(bào)人對(duì)具體的不當(dāng)行為甚至是違法犯罪行為的主體有時(shí)都不能清晰地描述，這就給查處案件來了極大的困難。而現(xiàn)在的違法犯罪行為，越來越呈現(xiàn)出有組織化和隱蔽性的特性，組織之外的人較難發(fā)現(xiàn)具體違法行為和相關(guān)證據(jù)，即便是監(jiān)管部門行政權(quán)力在手也力有不逮。而“吹哨人”在堡壘內(nèi)部會(huì)更清楚地看到違法犯罪活動(dòng)的全過程。他們的信息披露是最充分的，對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)也是最有效的，對(duì)于這些有組織的違法犯罪打擊也是最致命的?？陀^來說，“吹哨人”制度以一種單位內(nèi)部人員事前或事中監(jiān)管的行為模式，順應(yīng)了事中、事后監(jiān)管改革形勢(shì)，有利于彌補(bǔ)監(jiān)管缺口，提升監(jiān)管的針對(duì)性和實(shí)效性，能夠滿足政府監(jiān)管和防范風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。

二、吹哨行為的內(nèi)涵和構(gòu)成要件

建立“吹哨人”制度，其元問題便是對(duì)吹哨行為進(jìn)行明確的定義，但目前國(guó)際和國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于吹哨行為均有不同的理解，而且“吹哨人”一詞自誕生之日起便帶有雙面性。目前，學(xué)界對(duì)吹哨行為的理解有正面評(píng)價(jià)，如將吹哨理解為舉報(bào)、揭發(fā)等，但也存在負(fù)面評(píng)價(jià)，如將吹哨理解為告密、揭密等。不可否認(rèn)的是，“吹哨人”制度與舉報(bào)制度具有同質(zhì)性，故此，在我國(guó)具體適用“吹哨人”制度時(shí)應(yīng)對(duì)吹哨行為和舉報(bào)行為進(jìn)行明確界分，以免造成“吹哨人”制度和舉報(bào)制度的混淆和亂用，反倒不利于“吹哨人”制度的具體實(shí)施。當(dāng)然，“吹哨人”制度的建立本就是社會(huì)公共利益和組織私人利益價(jià)值衡量的結(jié)果，為了實(shí)現(xiàn)私人利益和社會(huì)公共利益的平衡，指引公民合法吹哨，需要對(duì)吹哨行為的構(gòu)成要件進(jìn)行明確界定。

（一）吹哨行為的內(nèi)涵

當(dāng)前，吹哨一詞使用的頻率很高，其最早出現(xiàn)于英國(guó)。英國(guó)警察在發(fā)現(xiàn)罪犯時(shí)，通常會(huì)以吹哨子的方式引起其同事或者公眾的注意。后Nader、Petkas和Black-well將該詞義（Whistle-blowing）引申為組織成員對(duì)組織內(nèi)部的腐敗、浪費(fèi)、欺詐等非法或有害于社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行揭發(fā)。［14］澳大利亞學(xué)者Peter B.Jubb將吹哨定義為有權(quán)接觸內(nèi)部組織重大違法事件信息或數(shù)據(jù)的人，故意的、非義務(wù)性的將用人單位己經(jīng)發(fā)生的或即將發(fā)生的重大違法事件向組織外部的糾錯(cuò)機(jī)構(gòu)進(jìn)行揭發(fā)。［15］而美國(guó)消費(fèi)者維權(quán)人士Ralph Nader認(rèn)為，吹哨是指內(nèi)部人員發(fā)現(xiàn)所在組織機(jī)構(gòu)有參與腐敗、非法、欺詐及有害活動(dòng)時(shí)，在衡量公共利益大于受雇組織利益后，向公眾予以告發(fā)的行為。［16］日本學(xué)者簡(jiǎn)玉聰認(rèn)為，吹哨是指單位職員等認(rèn)為違反法令行為已發(fā)生或?qū)l(fā)生時(shí)，為防止或矯正不法而向預(yù)先設(shè)定機(jī)構(gòu)所做的通報(bào)。［17］目前最被廣為接受的是Mice li Near對(duì)吹哨的定義，他認(rèn)為吹哨是指機(jī)構(gòu)內(nèi)部的現(xiàn)任及離任人員，發(fā)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)有非法、不道德及不合規(guī)矩的行為，向能夠做出有效規(guī)制的組織或個(gè)人予以披露的行為。［18］

我國(guó)舉報(bào)制度最早可追溯于漢武帝時(shí)期頒布的告緡令，即鼓勵(lì)告發(fā)算緡不實(shí)。凡揭發(fā)屬實(shí)，即沒收被告者全部財(cái)產(chǎn)，并罰戍邊一年，告發(fā)者獎(jiǎng)給被沒收財(cái)產(chǎn)的一半。［10］隨著“吹哨人”一詞在我國(guó)的傳入和不斷演進(jìn)，我國(guó)學(xué)者也開始對(duì)吹哨一詞進(jìn)行本土化解釋并嘗試對(duì)吹哨行為和舉報(bào)行為進(jìn)行區(qū)分。如謝棋楠認(rèn)為，吹哨所涵蓋的范圍很廣，吹哨行為實(shí)際上是雇員基于合理相信雇主有損害公共利益的行為，因而向公眾或能對(duì)該事項(xiàng)采取行動(dòng)的人或權(quán)責(zé)機(jī)關(guān)，揭露或申訴這些信息的行為。［20］而學(xué)者王琴琴認(rèn)為，吹哨是指因長(zhǎng)期處于用人單位的內(nèi)部環(huán)境中，勞動(dòng)者對(duì)于用人單位的經(jīng)營(yíng)資訊較為熟悉，當(dāng)用人單位發(fā)生或者即將發(fā)生違法、不當(dāng)行為時(shí)，向能夠?qū)τ萌藛挝蛔鞒龉芾頇?quán)限的部門予以揭露的行為。［21］學(xué)者彭成義在系統(tǒng)梳理世界各國(guó)的“吹哨人”制度后認(rèn)為吹哨行為是指將其發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)、不端或不正確的信息或者行為向組織內(nèi)或組織外進(jìn)行披露從而拉響警報(bào)的行為。［22］縱觀當(dāng)下，學(xué)界對(duì)吹哨行為的定義主要是從行為主體、行為內(nèi)容和行為方式等內(nèi)容單方面進(jìn)行建構(gòu)，且忽視了需對(duì)吹哨行為和舉報(bào)行為進(jìn)行明確界分這一重要考量因素，具有一定的片面性。根據(jù)概念定義的準(zhǔn)確性原則和明確性原則，對(duì)概念的定義不僅應(yīng)反映其行為的基本特征，而且該文字表述要盡量簡(jiǎn)潔凝練、明白易懂。《指導(dǎo)意見》規(guī)定：建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，雖然“吹哨人”與內(nèi)部舉報(bào)人之間以頓號(hào)進(jìn)行連接，表面看來二者處于并列位置含義不盡相同，但從“吹哨人”制度的歷史沿革和學(xué)界共知來看，“吹哨人”其實(shí)就是內(nèi)部舉報(bào)人，二者以頓號(hào)進(jìn)行連接并不是為了對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分，而是對(duì)“吹哨人”一詞進(jìn)行本土化解釋。即“吹哨人”實(shí)際上就是內(nèi)部舉報(bào)人，吹哨行為（內(nèi)部舉報(bào)行為）是舉報(bào)行為的一種類型，吹哨行為的行使主體只能是組織內(nèi)部人員。舉報(bào)是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人向司法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門檢舉、揭發(fā)犯罪嫌疑人的犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人線索的行為，即只有向特定機(jī)構(gòu)檢舉揭發(fā)違法犯罪事實(shí)才可謂舉報(bào)行為?；谂e報(bào)行為和吹哨行為對(duì)象的一致性，筆者認(rèn)為，吹哨行為（內(nèi)部舉報(bào)行為）是指組織內(nèi)部人員將自己發(fā)現(xiàn)的、組織實(shí)施的、危害公共利益的不當(dāng)信息或行為向特定國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行披露而提醒公眾注意的行為。這就已然限定了組織內(nèi)部人員只能向特定國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)施吹哨行為，而不能向組織內(nèi)部或社會(huì)公眾實(shí)施吹哨行為?？梢姡覈?guó)吹哨行為的本土化定義相較于其他地區(qū)定義解釋而言是內(nèi)部人員向特定國(guó)家機(jī)構(gòu)公開信息，即我國(guó)只承認(rèn)吹哨行為的部分外部化。

（二）吹哨行為的構(gòu)成要件

關(guān)于吹哨行為的構(gòu)成要件，不同國(guó)家的“吹哨人”保護(hù)法案均做了不同的規(guī)定。雖然不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)吹哨行為的認(rèn)定要件存在差異，但吹哨主體、吹哨標(biāo)準(zhǔn)、吹哨內(nèi)容、吹哨動(dòng)機(jī)和吹哨形式仍是世界各國(guó)認(rèn)定吹哨行為的普適性要件。目前我國(guó)尚未出臺(tái)系統(tǒng)的“吹哨人”保護(hù)法案，但《憲法》《刑事訟訴法》《食品監(jiān)管法》《貪污犯罪條例》等法律文本均設(shè)置了“吹哨人”條款，為了使“吹哨人”制度在我國(guó)得以有效運(yùn)行。同時(shí)也是為了使企業(yè)利益與“吹哨人”保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)有效平衡，指引合法吹哨，需要對(duì)吹哨行為的構(gòu)成要件進(jìn)行明確界定。

1.吹哨主體

吹哨主體即“吹哨人”，顧名思義是實(shí)施吹哨行為并受到“吹哨人”條款保護(hù)的人，這是認(rèn)定吹哨行為的基礎(chǔ)要件。“吹哨人”一詞來自于拉爾夫·納德（Ralph Nader）在1972年出版的《“吹哨人”：職業(yè)責(zé)任會(huì)議報(bào)告》一書?！按瞪谌恕睉?yīng)該能夠在有效時(shí)間內(nèi)促使用人單位的違法、不當(dāng)行為得到某種程度的終止。［23］一般認(rèn)為，將公眾利益置于個(gè)人或部門利益之上，向社會(huì)大眾披露單位的違法或犯罪信息的單位內(nèi)部人員，就是“吹哨人”。而判斷“吹哨人”是否適格，其首要因素便是清晰界定“吹哨人”的范圍。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公共利益的擴(kuò)大化，吹哨主體已由最初的私營(yíng)單位雇員擴(kuò)充至包含私營(yíng)企業(yè)、公共單位或其他類型單位的內(nèi)部工作人員。在仔細(xì)考察“吹哨人”群體后，各國(guó)“吹哨人”保護(hù)法規(guī)定的“吹哨人”基本上可分為公務(wù)人員、私企員工和特殊職務(wù)人員三類。國(guó)際上通行的“吹哨人”是公職人員，因?yàn)楣毴藛T在履職過程中，最早也是最有可能發(fā)現(xiàn)貪腐、影響公共利益或國(guó)家安全的行為。但世界上大多數(shù)國(guó)家都將私企人員納入“吹哨人”的保護(hù)范圍。因?yàn)闊o論私企是否受到政府監(jiān)管，企業(yè)的各方面依然會(huì)影響公眾生活，私企人員對(duì)于企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管不善、欺詐、抑或?qū)姷陌踩[患等的舉報(bào)自然應(yīng)該得到保護(hù)。韓國(guó)、南非、英國(guó)等多個(gè)國(guó)家明確將公務(wù)人員和私企人員認(rèn)定為吹哨主體。如《南非吹哨人保護(hù)法（2000）》第二條第1款規(guī)定：無論是私營(yíng)部門還是公共部門的雇員，在披露單位違法犯罪行為后，都會(huì)受到本法保護(hù)而不會(huì)受到職業(yè)損害。但例外的是日本僅將私營(yíng)企業(yè)工人列為吹哨主體。如日本《公益通報(bào)者保護(hù)法（2017）》規(guī)定：受本法保護(hù)的舉報(bào)人必須是公司的“工人”。“工人”包括正式雇員、公務(wù)員、臨時(shí)工人、兼職工人、兼職人員以及業(yè)務(wù)伙伴的雇員和兼職工人。此外，還有少數(shù)國(guó)家將短期相關(guān)人員和涉密人員納入認(rèn)定范圍，以使得吹哨主體的覆蓋沒有漏洞。如澳大利亞的《公共服務(wù)法》就要求為機(jī)構(gòu)履行職能的內(nèi)外舉報(bào)者提供保護(hù)。英國(guó)法律也規(guī)定承包商的舉報(bào)披露也受到法律的保護(hù)。美國(guó)還為情報(bào)部門的工作人員頒布了《情報(bào)人員吹哨人保護(hù)法》，為在美國(guó)聯(lián)邦情報(bào)機(jī)構(gòu)工作的人員提供一些保護(hù)。縱觀世界各國(guó)的“吹哨人”保護(hù)法案，雖然各國(guó)在法律條文中對(duì)“吹哨人”的范圍界定不一，但基于吹哨制度的設(shè)立初衷和公共利益的擴(kuò)大化，世界各國(guó)在司法實(shí)踐中均對(duì)“吹哨人”適當(dāng)做了擴(kuò)大解釋。這也意味著吹哨主體的擴(kuò)大化是大勢(shì)所趨。“吹哨人”理應(yīng)包含所有單位的內(nèi)部工作人員。

2.吹哨方式

任何受法律保護(hù)的行為都有其合法形式，吹哨行為也不例外，而認(rèn)定吹哨行為最直觀的感受便是吹哨方式是否合法。吹哨行為根據(jù)是否公開身份可分為實(shí)名吹哨和匿名吹哨。世界上大多數(shù)國(guó)家僅將實(shí)名吹哨認(rèn)定為合法形式，因?yàn)閷?shí)名吹哨的可信度更高，匿名吹哨存在的問題是雇主被指控有不法行為，卻不知其指控來源是否合法以及被指控人是否有權(quán)利知道指控人的信息。故此，有學(xué)者就認(rèn)為匿名吹哨是一種“不禮貌的行為模式”。但匿名吹哨會(huì)給“吹哨人”帶來更多的保護(hù)，會(huì)鼓勵(lì)“吹哨人”更加了解吹哨行為涉及的事項(xiàng)。［24］當(dāng)然，任何形式和結(jié)構(gòu)的選擇都有其適合的政治和法律土壤，匿名吹哨行為是否合法，也需要切實(shí)考慮本國(guó)的文化背景、現(xiàn)實(shí)情況等主客觀因素。如在日本境內(nèi)，勞工通常會(huì)擔(dān)心雇主事后進(jìn)行報(bào)復(fù)，現(xiàn)實(shí)上采取匿名通報(bào)的方式不在少數(shù)，因此日本的“吹哨人”保護(hù)制度采取匿名通報(bào)形式對(duì)勞工進(jìn)行保護(hù)。［25］關(guān)于吹哨行為是否需要有特定的書面形式，學(xué)界也曾展開激烈爭(zhēng)論，但筆者認(rèn)為，是否需要有特定書面形式的爭(zhēng)論意義不大，因?yàn)榇瞪谛袨榈恼J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不在于書面形式或口頭形式本身是否符合法律規(guī)定，而在于書面或口頭吹哨行為中所具體包含的吹哨內(nèi)容是否合法。即使是沒有以特定書面形式進(jìn)行吹哨但吹哨內(nèi)容真實(shí)存在，為了維護(hù)社會(huì)公共利益也不應(yīng)對(duì)此披露行為予以排除。如《納米比亞吹哨人保護(hù)法（2017）》第30條規(guī)定：不當(dāng)行為的披露可以書面、口頭或通過電子方式并以規(guī)定的方式進(jìn)行。同時(shí)本法第31條規(guī)定：（1）舉報(bào)人口頭作出披露時(shí)，披露的授權(quán)人必須使披露減少為書面形式，并包含與第31條第（2）款相同的細(xì)節(jié)。（2）如果舉報(bào)人是文盲，則必須以舉報(bào)人能理解的語言向舉報(bào)人宣讀、解釋和解釋根據(jù)第（1）款要求寫的文字，舉報(bào)人必須在作出標(biāo)記之前予以批準(zhǔn)，并且必須附有證明書。（3）如屬盲人或有其他身體殘疾但有識(shí)字能力的人，則必須做出第（2）款所要求的證明，并做必要的修改。筆者認(rèn)為，吹哨行為本身就是價(jià)值衡量的結(jié)果，而對(duì)法律目的的保護(hù)也應(yīng)高于對(duì)特定形式的維持，因?yàn)槿魏沃贫群蜋?quán)利的設(shè)立都是為了保護(hù)特定的設(shè)立目的，如果對(duì)法律形式的維持高于對(duì)法律目的的保護(hù)，那就是本末倒置。此外，國(guó)際上將吹哨行為還分為外部吹哨行為和內(nèi)部吹哨行為，但由于我國(guó)國(guó)家層面只將向特定國(guó)家機(jī)構(gòu)的披露行為視為吹哨行為，排除了內(nèi)部披露行為構(gòu)成吹哨行為的可能性，因此，在我國(guó)對(duì)吹哨行為以吹哨對(duì)象進(jìn)行區(qū)分無實(shí)用價(jià)值。

3.吹哨內(nèi)容

吹哨行為的合法化是社會(huì)公共利益和單位私人利益之間價(jià)值衡量的結(jié)果。故此，吹哨行為是否合法其實(shí)質(zhì)要件便是吹哨行為的內(nèi)容是否合法。關(guān)于吹哨行為的內(nèi)容，不同國(guó)家均作了不同規(guī)定。大多數(shù)國(guó)家以列舉式規(guī)定吹哨內(nèi)容，如《南非吹哨人保護(hù)法》第9條第3款規(guī)定：在確定披露內(nèi)容是否合理時(shí)必須考慮到披露對(duì)象的身份、不當(dāng)行為的嚴(yán)重性、不當(dāng)行為是否持續(xù)存在或?qū)砜赡馨l(fā)生、披露是否違反雇主對(duì)任何其他人的保密義務(wù)、已往或可能合理披露組織違法犯罪行為，由于以下原因而導(dǎo)致，已經(jīng)或可能合理地預(yù)期作出該披露的雇主、個(gè)人或組織的任何行動(dòng)先前的披露；該雇員或工人在向雇主披露時(shí)，是否遵守了該雇主授權(quán)的任何程序和公共利益。由此可見，南非受保護(hù)的披露內(nèi)容包含不當(dāng)行為的嚴(yán)重性、不當(dāng)行為是否持續(xù)存在或?qū)砜赡馨l(fā)生和涉及公共利益三個(gè)條件。此外，《英國(guó)公共利益披露法（1998）》也規(guī)定：披露的內(nèi)容必須是舉報(bào)人“合理地認(rèn)為”顯示刑事犯罪、不遵守法律義務(wù)、破壞司法、危害員工健康和安全、危害環(huán)境或隱藏顯示上述任何操作的信息。英國(guó)公共利益披露法規(guī)定的披露內(nèi)容必須是涉及公共利益的事項(xiàng)。客觀來說，大多數(shù)國(guó)家“吹哨人”保護(hù)法都明確將公共利益納入吹哨內(nèi)容。例外的是，日本“吹哨人”制度在立法層面上是為了保護(hù)私有利益，如《日本公益通報(bào)者保護(hù)法（2017）》第104條規(guī)定：如果企業(yè)有違反勞動(dòng)法上所定相關(guān)法令之事實(shí)，勞工有權(quán)向勞動(dòng)監(jiān)督機(jī)關(guān)提出申訴；企業(yè)不得以該申訴為理由對(duì)勞工予以解雇或產(chǎn)生其他不利后果。雖然該條文的立法考量是側(cè)重對(duì)私人利益的保護(hù)，但從實(shí)際形成的效果來看，該條文規(guī)定也現(xiàn)實(shí)發(fā)揮了促進(jìn)企業(yè)遵守法令的作用，因此也可認(rèn)為該制度在立法政策上具有一定的公益性格。［26］即使世界各國(guó)均認(rèn)可吹哨行為涉及的事項(xiàng)是與公共利益有關(guān)的重大內(nèi)容，但是關(guān)于公共利益如何界定，不同國(guó)家有不同國(guó)家的規(guī)定，不同判例也有不同判例的解釋。但認(rèn)定公共利益其核心判斷標(biāo)準(zhǔn)仍是在一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上適合廣大公民生存和發(fā)展的社會(huì)內(nèi)容和特性，這是亙古不變的，改變的只是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)適合廣大公民生存和發(fā)展的社會(huì)內(nèi)容和特性的重新界定。因此，判斷吹哨內(nèi)容是否合法本質(zhì)上也就是在解釋公共利益的內(nèi)涵和類型。

4.吹哨標(biāo)準(zhǔn)

判斷吹哨行為是否合法，其淺層次在于判斷吹哨內(nèi)容是否合法，更深層次是判斷吹哨標(biāo)準(zhǔn)是否符合法律規(guī)定。吹哨內(nèi)容和吹哨標(biāo)準(zhǔn)二者相互依存，判斷吹哨內(nèi)容合法的過程更是在判斷吹哨內(nèi)容是否符合吹哨標(biāo)準(zhǔn)的過程。按照不同國(guó)家和地區(qū)的制度實(shí)踐，吹哨標(biāo)準(zhǔn)大致分為實(shí)際具體標(biāo)準(zhǔn)和合理相信標(biāo)準(zhǔn)兩類。實(shí)際具體標(biāo)準(zhǔn)是指拒絕給對(duì)吹哨事項(xiàng)調(diào)查不充分或沒有根據(jù)的雇員提供保護(hù)以此達(dá)到善意的要求，而合理相信標(biāo)準(zhǔn)是指保護(hù)雇員有合理理由相信雇主違反法律或法規(guī)的行為遭到報(bào)復(fù)。相對(duì)來說，實(shí)際具體標(biāo)準(zhǔn)比合理相信標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，且單位內(nèi)部人員進(jìn)行吹哨后遭到報(bào)復(fù)的可能性越高。如美國(guó)堪薩斯州規(guī)定：公共部門的吹哨雇員如果知道吹哨事項(xiàng)是虛假，或雇員隱瞞真相披露信息被辭退是合法的?？屏_拉多州的法律不保護(hù)明知或肆意披露虛假信息的雇員。采用實(shí)際具體標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定吹哨行為的法律后果較為嚴(yán)苛，法律雖然鼓勵(lì)公眾勇敢吹哨，但公眾吹哨后易被認(rèn)定為達(dá)不到實(shí)際具體標(biāo)準(zhǔn)的客觀要求，使得意在保護(hù)社會(huì)公共利益的人處于受到不公正和恐懼報(bào)復(fù)的境地之中。世界上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都采用的是合理相信標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)吹哨事項(xiàng)是否是“吹哨人”自己發(fā)現(xiàn)的也沒有強(qiáng)制性要求，即雇員披露了其他人發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)行為可以獲得保護(hù)，理由是相對(duì)于調(diào)查人員來說，“吹哨人”可能更英勇，應(yīng)該保護(hù)那些披露不是自己直接發(fā)現(xiàn)事項(xiàng)的雇員。南非、英國(guó)、美國(guó)堪薩斯州和科羅拉多州等國(guó)家和地區(qū)采用的是合理相信標(biāo)準(zhǔn)。《如南非吹哨人保護(hù)法（2002）》第4條第3款規(guī)定：作出受保護(hù)的披露并且有理由相信由于披露而可能受到不利影響的任何雇員，必須應(yīng)其要求并在合理可能或切實(shí)可行的情況下為有關(guān)人員提供保護(hù)?！队?guó)公共利益披露法（1998）》規(guī)定：披露的內(nèi)容必須是舉報(bào)人“合理的認(rèn)為”關(guān)于已經(jīng)發(fā)生、正在發(fā)生或?qū)砜赡馨l(fā)生的動(dòng)作信息的公開。《納米比亞吹哨人保護(hù)法（2017）》第2條規(guī)定：“吹哨人”有證據(jù)表明或傾向于表明有實(shí)施本法規(guī)定的不當(dāng)行為，“吹哨人”可依據(jù)本法請(qǐng)求特定機(jī)構(gòu)提供保護(hù)。

5.吹哨動(dòng)機(jī)

公民實(shí)施某種行為必有其特定動(dòng)機(jī)，對(duì)合法行為的認(rèn)定固然包含了對(duì)行為動(dòng)機(jī)是否合法的認(rèn)定。公民實(shí)施吹哨行為在很大程度上是公民社會(huì)倫理選擇的表現(xiàn)，在這一選擇的過程中必然涉及公民的主觀動(dòng)機(jī)。為維護(hù)社會(huì)公共利益以防止不安全因素的繼續(xù)擴(kuò)大而進(jìn)行的吹哨，是一種純粹的動(dòng)機(jī)，但也不能排除是公民與他人發(fā)生沖突后，基于自私、不滿等非正義因素的打擊報(bào)復(fù)心理，這種吹哨屬于因個(gè)人私利而為之。純粹的動(dòng)機(jī)自然應(yīng)受法律保護(hù)，究竟心存私利的吹哨能否被肯定，這就需要對(duì)動(dòng)機(jī)這一因素進(jìn)行探討。吹哨行為的目的是為了保護(hù)公共利益，從理論上講為了鼓勵(lì)吹哨行為和保護(hù)“吹哨人”，立法本不應(yīng)該對(duì)吹哨動(dòng)機(jī)予以過多干涉。但就實(shí)踐中發(fā)生的大量吹哨事件而言，純粹動(dòng)機(jī)少之又少，公民吹哨在一定程度上總是摻雜著其他因素，因此不少國(guó)家將“善意”作為勞動(dòng)者主觀動(dòng)機(jī)的判定因素。如南非的“吹哨人”保護(hù)法第5條規(guī)定：公民可向法律顧問做受保護(hù)的任何披露；第6條規(guī)定：公民可向雇主做任何真誠(chéng)的披露；第7條規(guī)定：公民可向內(nèi)閣或執(zhí)行理事會(huì)成員披露受保護(hù)的公開信息；第8條規(guī)定：公民可對(duì)特定人或機(jī)構(gòu)作出有保護(hù)真誠(chéng)的披露。由此可見，南非不僅僅對(duì)披露的對(duì)象作出法律顧問、雇主、內(nèi)閣或理事會(huì)成員以及特定人或機(jī)構(gòu)四種類型的區(qū)分，更對(duì)不同對(duì)象的披露動(dòng)機(jī)進(jìn)行了細(xì)致劃分。向雇主、特定人或機(jī)構(gòu)進(jìn)行吹哨需使吹哨內(nèi)容達(dá)到真誠(chéng)的標(biāo)準(zhǔn)，而向法律顧問和內(nèi)閣或理事會(huì)成員吹哨則無此限制，公民可向其作出任何內(nèi)容的吹哨。南非“吹哨人”保護(hù)法相關(guān)條款規(guī)定吹哨行為必須真誠(chéng)或受到法律保護(hù)，而該法第9條第一款第1項(xiàng)同時(shí)規(guī)定：一般受保護(hù)的披露是指雇員或工人真誠(chéng)地作出的任何披露。由此可見，對(duì)受法律保護(hù)的披露應(yīng)近似理解為真誠(chéng)的披露，而由于“真誠(chéng)”屬于人的主觀心態(tài)，無法定性定量衡量，但基于吹哨行為的目的在于保護(hù)公共利益，故此，南非的法律解釋和司法實(shí)踐中都將真誠(chéng)解釋為保護(hù)社會(huì)公共利益而吹哨。此外，《英國(guó)公共利益披露法（1998）》規(guī)定：如果雇員“真誠(chéng)地向其中一個(gè)人披露”，并且“合理地認(rèn)為相關(guān)的失敗是與該人有關(guān)的事項(xiàng)，而該信息實(shí)質(zhì)上是真實(shí)的，則該雇員將受到保護(hù)?！庇纱丝梢?，英國(guó)對(duì)吹哨動(dòng)機(jī)采取的態(tài)度也是真誠(chéng)。不同國(guó)家無論是采用何種吹哨標(biāo)準(zhǔn)，都要求吹哨動(dòng)機(jī)是善意的，至少并非完全為了私利。之所以要求吹哨行為并非完全為了私利，是由其設(shè)立初衷而決定的，吹哨行為首先便是在公共利益和私人利益中選擇了公共利益，而公共利益比私人利益的道德和法律位階更高，因此吹哨行為必須是為了公共利益才能得到法律保護(hù)。

三、“吹哨人”制度的法律定位

設(shè)立某項(xiàng)權(quán)利或制度的目的不僅在于確認(rèn)該項(xiàng)權(quán)利或制度的合法性，更在于使該權(quán)利或制度內(nèi)容受到法律保護(hù)不受非法侵犯。故此，建立“吹哨人”制度的目的不僅僅是為了確認(rèn)單位內(nèi)部工作人員享有實(shí)施吹哨行為的權(quán)利，更深層次的意義在于從法律上保護(hù)“吹哨人”。1777年美國(guó)霍普金斯誹謗案也說明了這一點(diǎn)。而如何從法律上保護(hù)“吹哨人”的元問題便是對(duì)“吹哨人”制度進(jìn)行法律定位，即判斷“吹哨人”制度在何種部門法領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行規(guī)制。目前，學(xué)界關(guān)于“吹哨人”制度的法律定位存在四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“吹哨人”制度應(yīng)用勞動(dòng)法進(jìn)行規(guī)制。如田小娟認(rèn)為，“吹哨人”制度的目的在于勞動(dòng)者通過舉報(bào)用人單位的違法行為減少監(jiān)管成本，保護(hù)社會(huì)公共利益［27］，吹哨行為是一種勞動(dòng)監(jiān)管方式。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“吹哨人”制度適用于行政法領(lǐng)域。如詹強(qiáng)認(rèn)為，“吹哨人”制度是在現(xiàn)代行政權(quán)的作用方式由“單一強(qiáng)制”向“多元合作”轉(zhuǎn)變的背景下，作為一種勃興于傳統(tǒng)強(qiáng)制行政行為式微之勢(shì)的新型執(zhí)法方式［28］，其本質(zhì)是一種行政執(zhí)法方式。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，“吹哨人”制度適用于民法領(lǐng)域。吹哨行為受理流程本質(zhì)是一種公益訴訟，在“吹哨人”訴訟中，原告實(shí)質(zhì)上是政府，而“吹哨人”則是政府的代理人，政府授權(quán)“吹哨人”以公益訴訟的方式保護(hù)公共利益，因此吹哨行為實(shí)質(zhì)上是一種民事行為。［29］第四種觀點(diǎn)認(rèn)為“吹哨人”制度適用于監(jiān)察法領(lǐng)域。一方面政府建立“吹哨人”制度的主要目的在于預(yù)防和制止腐敗行為，另一方面大多數(shù)法律法規(guī)和政府規(guī)范性文件都將“吹哨人”制度與貪污腐敗行為、監(jiān)察制度聯(lián)系在一起。

上述四種觀點(diǎn)雖然各具道理，但也確實(shí)存在偏頗之處。如第一種觀點(diǎn)認(rèn)為“吹哨人”制度是保護(hù)社會(huì)公共利益的勞動(dòng)監(jiān)管方式。而反哺勞動(dòng)法領(lǐng)域，勞動(dòng)法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是勞動(dòng)關(guān)系和與勞動(dòng)關(guān)系有密切聯(lián)系的其他社會(huì)關(guān)系，即其本質(zhì)上是調(diào)整勞動(dòng)者與工人單位的私人利益關(guān)系，與社會(huì)公共利益無涉。［30］如果將“吹哨人”制度予以勞動(dòng)法規(guī)制，則會(huì)造成公共利益與私人利益的混淆和沖突。此外，我國(guó)的勞動(dòng)法律體系和司法實(shí)踐中也尚未出現(xiàn)勞動(dòng)法調(diào)整社會(huì)公共利益之說。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“吹哨人”制度是公民和政府密切合作的新型執(zhí)法方式。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為“吹哨人”制度適用于民法領(lǐng)域，對(duì)公共利益以民事行為進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)，這是“吹哨人”制度設(shè)立的初衷，但其論說主張“吹哨人”是政府的代理人，政府授權(quán)“吹哨人”以公益訴訟的方式保護(hù)公共利益。首先，政府代理人制度是英美國(guó)家特有的法律制度，我國(guó)尚未建立政府代理人制度，政府代理人制度在我國(guó)不具有現(xiàn)實(shí)存在性。其次，我國(guó)現(xiàn)有公益訟訴的行使主體僅為法律明確規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，尚未將個(gè)人納入公益訟訴主體資格。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為吹哨行為是一種新型監(jiān)察方式，但他們的固有缺陷便是混淆了權(quán)利主體和權(quán)利協(xié)助主體的關(guān)系。我國(guó)行政法和監(jiān)察法都明確規(guī)定了行政執(zhí)法權(quán)和監(jiān)察權(quán)的權(quán)利行使主體，其權(quán)利主體都是特定國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員，“吹哨人”只是特定權(quán)利主體行使權(quán)利的協(xié)助者，不具有法定權(quán)利主體地位。即便是對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)等公共單位的內(nèi)部工作人員來說，其內(nèi)部工作人員向特定國(guó)家機(jī)構(gòu)披露單位危害公共利益的不當(dāng)信息或行為并不是由于監(jiān)察權(quán)或行政執(zhí)法權(quán)賦予的，“吹哨人”并不是適格法律主體。此外，行政法和監(jiān)察法具有法律主體不平等性，而“吹哨人”制度中單位內(nèi)部工作人員和用人單位是平等的法律主體。對(duì)于第三種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，此種觀點(diǎn)不符合我國(guó)司法實(shí)踐。故此，筆者認(rèn)為以上四種部門法主張均無法系統(tǒng)全面地規(guī)制“吹哨人”制度。

筆者認(rèn)為，“吹哨人”制度應(yīng)歸屬經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，吹哨行為是一種兼具個(gè)人言論表達(dá)權(quán)和公共利益監(jiān)督權(quán)的新型“經(jīng)濟(jì)監(jiān)管”方式。吹哨行為是對(duì)企業(yè)單位的市場(chǎng)監(jiān)管行為，而市場(chǎng)監(jiān)管行為本身就是經(jīng)濟(jì)法在起作用。當(dāng)然，此處的“經(jīng)濟(jì)監(jiān)管”并不是狹義的對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的監(jiān)管，而是包含對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的監(jiān)管和對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)行使經(jīng)濟(jì)性的廣義表達(dá)。一方面，“吹哨人”通過披露單位違法違規(guī)信息，從而對(duì)內(nèi)促使企業(yè)糾正不當(dāng)信息來發(fā)展企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，另一方面，“吹哨人”通過披露單位違法違規(guī)信息對(duì)外則直接便利特定國(guó)家機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的行使，使得特定國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)單位的監(jiān)管更具經(jīng)濟(jì)性。這也符合經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整特性，即吹哨行為是一種兼具個(gè)人言論表達(dá)權(quán)和公共利益監(jiān)督權(quán)的新型“經(jīng)濟(jì)監(jiān)管”方式。首先，經(jīng)濟(jì)法的基石是社會(huì)利益本位，經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的是與社會(huì)公共利益相關(guān)的社會(huì)關(guān)系，這與“吹哨人”制度的保護(hù)內(nèi)容相契合。其次，經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整平等法律主體之間的社會(huì)關(guān)系，這與“吹哨人”制度的主體地位平等相符合。最后，從“吹哨人”的制度特性來看，“吹哨人”制度與民法、勞動(dòng)法、行政法等法律部門都存在或多或少的聯(lián)系，如果單純歸入以上任何一個(gè)部門進(jìn)行調(diào)控都會(huì)導(dǎo)致調(diào)控結(jié)構(gòu)的不合理，而經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整方式是將經(jīng)濟(jì)民法方法、經(jīng)濟(jì)行政方式和經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)方法相融合的調(diào)整方法，經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整平等的、行政管理性的勞動(dòng)的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。而且從我國(guó)“吹哨人”條款的立法實(shí)踐看，我國(guó)“吹哨人”條款最早出現(xiàn)在食品法之中。故此，我國(guó)的“吹哨人”制度引入經(jīng)濟(jì)法進(jìn)行調(diào)控符合設(shè)立初衷和國(guó)家需要，吹哨行為的經(jīng)濟(jì)法調(diào)控具體包含表達(dá)言論自由和監(jiān)督公共利益兩個(gè)方面的內(nèi)容。

四、“吹哨人”制度的域外實(shí)施

（一）“吹哨人”制度的域外發(fā)展

“吹哨人”制度最早在西方國(guó)家建立，美國(guó)于1989年頒布了《吹哨人保護(hù)法案》，取得了較為滿意的成果。隨后，以色列（1997）、英國(guó)（1999）、南非（2000）和新西蘭（2001）也相繼頒布相關(guān)法案。從 2006年起，推出專門的“吹哨人”保護(hù)立法的國(guó)家開始大幅增加，比如日本（2006）、加拿大（2007）、荷蘭（2010）、韓國(guó)（2011）、愛爾蘭 （2014）、匈牙利（2014）、比利時(shí)（2014）、澳大利亞（2014）、斯洛文利亞（2015）等，我國(guó)于2019年也提出要建立“吹哨人”制度。目前世界上已有45個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立起相對(duì)完善的“吹哨人”保護(hù)制度。其中頗具特色的便是美國(guó)、南非和英國(guó)等地的“吹哨人”保護(hù)法案。美國(guó)的“吹哨人”保護(hù)法案對(duì)“吹哨人”保護(hù)最為周到，而南非“吹哨人”保護(hù)法則對(duì)不同的吹哨對(duì)象規(guī)定了不同的吹哨標(biāo)準(zhǔn)。

（二）“吹哨人”制度的域外經(jīng)驗(yàn)

目前，國(guó)際上對(duì)于“吹哨人”保護(hù)制度的法律規(guī)制主要有兩種形式：一種是系統(tǒng)性立法，另一種則是頒布散見于其他法律中的“吹哨人”條款。從一般內(nèi)部吹哨所采取的外觀行動(dòng)來看，通常為達(dá)到信息披露與提醒公眾注意的目的，吹哨人會(huì)將企業(yè)的“秘密”向企業(yè)外的特定組織公開進(jìn)行揭示，然而，這一行為不僅有可能因?yàn)檫`反公司的工作規(guī)則或勞動(dòng)契約的義務(wù)規(guī)范而受到企業(yè)的懲戒處分，就現(xiàn)行實(shí)定法規(guī)范，也有可能因違反刑法上的告密、誹謗等規(guī)定而負(fù)相應(yīng)刑事責(zé)任以及違反商業(yè)秘密法、公平交易法、公司法等有關(guān)商業(yè)秘密保護(hù)義務(wù)規(guī)定而要負(fù)相關(guān)民事責(zé)任。此外，由于吹哨人并非基于有權(quán)監(jiān)督地位而進(jìn)行信息披露，其將企業(yè)不法行為公告于社會(huì)大眾，如涉及不實(shí)或夸張信息，可能在刑事上承擔(dān)涉及妨害名譽(yù)及信用罪的刑事責(zé)任和在民事上承擔(dān)因侵權(quán)行為而負(fù)的損害賠償責(zé)任。因此，為了保護(hù)吹哨人免受來自企業(yè)的事后懲戒與相關(guān)民事、刑事責(zé)任，不少先進(jìn)國(guó)家在立法政策上采取單一系統(tǒng)立法的方式保護(hù)實(shí)施吹哨行為的單位員工。但必須特別說明的是，即使是在國(guó)內(nèi)法制上以單一立法形式能建構(gòu)內(nèi)部吹哨制度的國(guó)家，勞動(dòng)或勞動(dòng)組織代表所做的吹哨行為有無違法性的認(rèn)定，除了有特別立法的保護(hù)規(guī)范而阻卻其違法性外，其他分散性法律也可以對(duì)“吹哨人”予以保護(hù)。從全世界范圍來看，建立系統(tǒng)性的立法來規(guī)制“吹哨人”保護(hù)制度能取得更好的實(shí)施效果。

制定了系統(tǒng)完善的“吹哨人”保護(hù)法案后，也要嚴(yán)格落實(shí)“吹哨人”保護(hù)的具體運(yùn)行機(jī)制。如南非在2000年頒布了《受保護(hù)的信息披露法（“吹哨人”法）》，并根據(jù)本法建立了“吹哨人”公司（Whistle Blowers（Pty）Ltd）及網(wǎng)站，成為了世界第四個(gè)也是非洲第一個(gè)對(duì)“吹哨人”保護(hù)進(jìn)行專門立法的國(guó)家。隨后在2017年對(duì)本法進(jìn)行了修正，完善的立法和富有成效的保障，讓南非獲得了國(guó)際頂級(jí)律所有關(guān)“吹哨人”保護(hù)的三星評(píng)級(jí)，與英國(guó)、美國(guó)、中國(guó)、加拿大和日本并列，不次于德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、澳大利亞。非洲國(guó)家為彰顯制度的成效，2017年非洲的社會(huì)活動(dòng)家、法官、律師、記者等還在塞內(nèi)加爾成立了“保護(hù)非洲檢舉人平臺(tái)（PPLAAF）”（https：//www.pplaaf.org），利用不同領(lǐng)域?qū)＜业募寄芎蜕鐣?huì)影響，通過加密通信、免費(fèi)法律服務(wù)和媒體援助等方式，為特別困難和危險(xiǎn)情況下披露不利信息的“吹哨人”提供幫助，鼓勵(lì)他們分享與非洲有關(guān)的信息，且使他們免受威脅、報(bào)復(fù)和制裁。而日本在頒布《公益通報(bào)者保護(hù)法》后即發(fā)現(xiàn)，實(shí)務(wù)上產(chǎn)生了諸多在立法時(shí)未能或來不及加以考量的問題或現(xiàn)象，因此陸續(xù)實(shí)施相應(yīng)調(diào)查研究，并發(fā)布相關(guān)行政指導(dǎo)方針，尤其是針對(duì)行政機(jī)關(guān)在制度運(yùn)作上的角色與功能進(jìn)行重新定位并調(diào)整其任務(wù)。此外，還依照《公益通報(bào)者保護(hù)法》在行政機(jī)關(guān)和主流媒體之外，委托律師事務(wù)所以及專門處理公益通報(bào)的公司來增強(qiáng)制度實(shí)用性和可操作性。

五、“吹哨人”制度的本土化構(gòu)建

從“吹哨人”制度域外實(shí)施情況來看，一套完整的“吹哨人”保護(hù)制度其核心在于以下四個(gè)方面的內(nèi)容：一是“吹哨人”制度的立法規(guī)制，即對(duì)“吹哨人”制度采取何種立法方式進(jìn)行規(guī)制和將“吹哨人”制度納入何種法律體系進(jìn)行保護(hù)；二是吹哨行為的認(rèn)定要件，即全面、系統(tǒng)、明確規(guī)定吹哨行為的合法形式；三是吹哨行為的審查程序，即規(guī)定吹哨行為的受理、審查、反饋程序；四是“吹哨人”的保護(hù)救濟(jì)，即對(duì)“吹哨人”采取何種措施進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)。當(dāng)然，為了確保一項(xiàng)制度能夠取得較好的實(shí)施效果，尤其是將域外制度引進(jìn)后不致發(fā)生水土不服，還應(yīng)進(jìn)行必要的宣傳和評(píng)估措施，以此來促進(jìn)該項(xiàng)制度的廣泛運(yùn)行。從“吹哨人”的角度來說，一套運(yùn)行良好的“吹哨人”制度應(yīng)該通過系統(tǒng)立法的范式明確單位內(nèi)部人員的吹哨權(quán)利和吹哨要件，同時(shí)，政府應(yīng)制定系統(tǒng)完善的吹哨行為受理審查機(jī)制和“吹哨人”保護(hù)救濟(jì)措施，鼓勵(lì)、引導(dǎo)公民合法吹哨，形成維護(hù)社會(huì)公共利益的良好風(fēng)氣。

（一）頒布系統(tǒng)全面的“吹哨人”保護(hù)法案

從世界各國(guó)立法情況來看，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都將“吹哨人”制度以系統(tǒng)性立法的方式予以法律規(guī)制。雖然也有少數(shù)國(guó)家和地區(qū)采取分散立法的方式將“吹哨人”條款規(guī)定在不同的法律部門中，以此來增加“吹哨人”條款的可適用性。但從法理邏輯上來說，系統(tǒng)性立法比分散性立法更具可行性?！按瞪谌恕敝贫仁桥e報(bào)制度的一種類型。我國(guó)本土的舉報(bào)制度從漢朝時(shí)就已實(shí)際運(yùn)行，而從我國(guó)現(xiàn)實(shí)來看，我國(guó)舉報(bào)制度所取得的效果甚微，究其原因在于舉報(bào)制度的法律設(shè)計(jì)存在缺陷。我國(guó)舉報(bào)制度采用分散立法的方式使得舉報(bào)的作用被分散在各個(gè)部門法之中，沒有一個(gè)系統(tǒng)性的立法，讓人感覺舉報(bào)制度模糊、混亂。而對(duì)于“吹哨人”制度，既要吸取我國(guó)本土舉報(bào)制度的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也要遵循域外國(guó)家“吹哨人”制度的實(shí)施邏輯，從而對(duì)“吹哨人”制度進(jìn)行本土化構(gòu)建，使其在我國(guó)實(shí)際運(yùn)行中取得良好效果。域外經(jīng)驗(yàn)和本國(guó)教訓(xùn)最好的法律設(shè)計(jì)方式是采用系統(tǒng)性立法的方式，在彰顯國(guó)家設(shè)立“吹哨人”制度決心的同時(shí)，也讓廣大人民群眾感受到有法可依。

有關(guān)立法政策應(yīng)采用何種的制度設(shè)計(jì)架構(gòu)，學(xué)界的見解不一。有的學(xué)者主張采取告發(fā)架構(gòu)，內(nèi)部吹哨是指內(nèi)部向外部所為的告發(fā)，因企業(yè)從事不法的經(jīng)營(yíng)管理行為，所以自應(yīng)檢舉該等惡劣的商業(yè)模式。如美國(guó)和韓國(guó)為了獎(jiǎng)勵(lì)告發(fā)而設(shè)置了獎(jiǎng)勵(lì)金制度。另一派學(xué)者主張采用通報(bào)架構(gòu)，即傾向于重視勞工向企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)，并認(rèn)為企業(yè)原則上是一個(gè)努力維持誠(chéng)信的組織，如日本單純?cè)O(shè)立了通報(bào)架構(gòu)。而我國(guó)不承認(rèn)單位內(nèi)部人員向組織內(nèi)進(jìn)行的吹哨行為，故此，我國(guó)應(yīng)采用告發(fā)架構(gòu)，在遵守法律法規(guī)的前提下鼓勵(lì)單位內(nèi)部人員的信息披露行為，并對(duì)“吹哨人”進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。在法律程式設(shè)計(jì)時(shí)，可汲取域外國(guó)家系統(tǒng)性立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)的本土法律體系，將其主要內(nèi)容分為實(shí)體部分和程序部分。實(shí)體部分是行為所涉及吹哨事實(shí)的真實(shí)性內(nèi)容；在程序部分，一般則包括如何認(rèn)定為真實(shí)，以及認(rèn)定后應(yīng)如何對(duì)吹哨者采取適當(dāng)保護(hù)。對(duì)既有的“吹哨人”保護(hù)條款加以整合，包括適用的對(duì)象范圍，乃至后續(xù)有關(guān)的救濟(jì)程序、保護(hù)程度等，使得“吹哨人”制度在法律運(yùn)作上保持一定的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

（二）明確認(rèn)定吹哨行為正當(dāng)性的要素

就過去世界各國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)和司法判例觀察，主要從內(nèi)容的真實(shí)性、告發(fā)的目的、手段或樣式的相當(dāng)性等三個(gè)因素來考量吹哨行為的正當(dāng)性。由于吹哨行為是極具爭(zhēng)議性的行為，因此對(duì)其合法形式也應(yīng)明確規(guī)定，以防止濫用該權(quán)利或制度來滿足違法要求。關(guān)于吹哨主體的認(rèn)定，毫無疑問應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，將吹哨主體認(rèn)定為單位內(nèi)部人員。吹哨內(nèi)容的本質(zhì)是社會(huì)公共利益，但關(guān)于社會(huì)公共利益的保護(hù)則存在概括式立法和列舉式立法兩種方式，就如同行政訴訟的受案范圍，采取單一立法方式總有其缺陷，故此，應(yīng)采用以列舉式立法規(guī)定，概括式條款兜底的方式進(jìn)行明確?！按瞪谌恕北Ｗo(hù)法案相關(guān)條文中具體列舉的披露內(nèi)容，基本上是以設(shè)有罰則的法令違反行為作為適用對(duì)象。總的來說，在立法政策上將其適用范圍限于設(shè)有罰則的法令違反行為，乃是政策意義上具有的重要特性。關(guān)于吹哨標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，吹哨標(biāo)準(zhǔn)有實(shí)際具體標(biāo)準(zhǔn)和合理相信標(biāo)準(zhǔn)之分，而對(duì)于我國(guó)的“吹哨人”制度來說，應(yīng)采取合理相信標(biāo)準(zhǔn)，一方面是為了鼓勵(lì)公民吹哨，另一方面該制度在我國(guó)也尚在探索階段，規(guī)定嚴(yán)格的吹哨標(biāo)準(zhǔn)不利于公民的準(zhǔn)確把握和實(shí)施。而對(duì)于是實(shí)名吹哨或是匿名吹哨的規(guī)定，吹哨行為本身就意味著危險(xiǎn)，如果硬性強(qiáng)調(diào)吹哨行為需采取實(shí)名方式，這無疑大大增加了公民受到威脅和損害的程度，而且當(dāng)前我國(guó)對(duì)舉報(bào)人、證人的保護(hù)措施有限。但是因?yàn)槟涿瞪诙M(jìn)行無意義的調(diào)查，或調(diào)查因缺乏必要咨詢而中止等狀況是必須負(fù)擔(dān)的成本。公民吹哨形式可兼具實(shí)名舉報(bào)和匿名舉報(bào)方式。由于實(shí)名吹哨便于查清線索，應(yīng)鼓勵(lì)公民實(shí)施實(shí)名吹哨，并對(duì)實(shí)名“吹哨人”予以嚴(yán)格保護(hù)。最后要強(qiáng)調(diào)的是，關(guān)于吹哨動(dòng)機(jī)，只要在實(shí)際上起到了保護(hù)公共利益的效果，均應(yīng)認(rèn)定為吹哨行為，而無需考慮其動(dòng)機(jī)是否善意。對(duì)于可能出現(xiàn)的其他問題，則需要在制度實(shí)踐中慢慢總結(jié)歸納，從而使我國(guó)的吹哨行為認(rèn)定尺度更為切實(shí)可行。

（三）設(shè)立嚴(yán)格的受理審查渠道和程序

單位內(nèi)部人員將自己獲取的涉及單位的違法或犯罪信息向外部進(jìn)行披露，就預(yù)示著單位人員已將自己擺在了隨時(shí)可能遭受輿論影響和外界威脅的境地。因此，對(duì)“吹哨人”以及吹哨信息的保護(hù)無疑顯得更為重要。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，大量數(shù)據(jù)信息隨時(shí)可能遭到泄露，保護(hù)“吹哨人”以及吹哨信息的最佳途徑便是建立特定機(jī)構(gòu)集中處理“吹哨人”披露的信息。借鑒先進(jìn)國(guó)家的“吹哨人”制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)“吹哨人”制度可配套建立內(nèi)部信息安全舉報(bào)機(jī)構(gòu)，將所有的吹哨信息全部匯總至該機(jī)構(gòu)，并對(duì)機(jī)構(gòu)工作人員設(shè)置崗前培訓(xùn)，減少信息泄露的可能性，增強(qiáng)舉報(bào)信息的實(shí)用性。就整體制度運(yùn)作而言，內(nèi)部信息安全舉報(bào)機(jī)構(gòu)作為“吹哨人”制度實(shí)施的法律專職機(jī)構(gòu)，其不僅承擔(dān)著“吹哨人”制度的教育、訓(xùn)練、宣傳活動(dòng)，還包括進(jìn)行對(duì)“吹哨人”制度實(shí)效的各種調(diào)查，以及舉辦研討會(huì)等等。從世界各國(guó)制度實(shí)踐情況來看，在司法實(shí)務(wù)上遇到的困難主要包括民眾對(duì)“吹哨人”保護(hù)法案的熟悉度不足和政府提供的說明不夠。故此，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部信息安全舉報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人員的法律知識(shí)和技能操作培訓(xùn)，確保內(nèi)部信息安全舉報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人員的單一化和專業(yè)化。對(duì)于實(shí)名吹哨行為，必須回復(fù)調(diào)查程序、結(jié)果，并對(duì)吹哨人后續(xù)是否受到不利處分進(jìn)行追蹤。另外，規(guī)定嚴(yán)格的受理、審查渠道和程序，建立多種吹哨渠道，保障吹哨行為的渠道暢通，并提升對(duì)于吹哨行為處理的透明度，強(qiáng)化與“吹哨人”之間關(guān)于吹哨對(duì)應(yīng)情況的告知。信息處理機(jī)構(gòu)及人員應(yīng)注重“吹哨人”的信息保密，不得泄露或以不正當(dāng)方法使用吹哨時(shí)獲得的資料，尤其應(yīng)注意在調(diào)查被吹哨企業(yè)時(shí)，不得將“吹哨人”知悉的情報(bào)以及相關(guān)個(gè)人資料泄露給受調(diào)查企業(yè)，在最小范圍內(nèi)共有情報(bào)，確保調(diào)查方法妥當(dāng)。

（四）制定實(shí)用的“吹哨人”保護(hù)救濟(jì)措施

內(nèi)部吹哨不僅會(huì)對(duì)自己造成利益受損，也會(huì)損害企業(yè)或同事的利益。內(nèi)部吹哨的結(jié)果可能毀損企業(yè)名譽(yù)或降低企業(yè)價(jià)值，“吹哨人”也可能會(huì)因違反勞動(dòng)合同上的忠誠(chéng)義務(wù)、保密義務(wù)或企業(yè)秩序遵守義務(wù)等，從而成為解雇或懲戒處分的對(duì)象。因此，對(duì)“吹哨人”進(jìn)行合理保護(hù)和救濟(jì)確有必要。在組織“吹哨人”制度立法會(huì)、研討會(huì)時(shí)，企業(yè)可能囿于成本、時(shí)間、人力考量等因素，無法參加有關(guān)制度方面的說明會(huì)。因此，為了加強(qiáng)“吹哨人”舉報(bào)的有效性和“吹哨人”的自我保護(hù)，國(guó)家應(yīng)定期收集匯總信息并出臺(tái)具體的實(shí)施辦法來規(guī)范內(nèi)部舉報(bào)程序，并根據(jù)職員和民眾的意見，及時(shí)對(duì)吹哨行為進(jìn)行檢討改善，并加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部人員知識(shí)技能培訓(xùn)，定期對(duì)單位內(nèi)部人員進(jìn)行訓(xùn)練，普及合法合規(guī)吹哨行為的法律知識(shí)，加強(qiáng)對(duì)吹哨流程的熟悉和法律解釋的專業(yè)度，增強(qiáng)“吹哨人”的自我保護(hù)能力，減少或防止“吹哨人”受到威脅或損害。同時(shí)，特定國(guó)家機(jī)構(gòu)應(yīng)秉持保密、妥帖、迅速的原則處理吹哨程序。預(yù)先制定并不斷完善“吹哨人”救濟(jì)保護(hù)措施，制定嚴(yán)格的“吹哨人”保護(hù)計(jì)劃和制度。其一，對(duì)“吹哨人”設(shè)置合理的舉證責(zé)任，鼓勵(lì)社會(huì)民眾積極進(jìn)行吹哨；其二，堅(jiān)決執(zhí)行對(duì)與吹哨相關(guān)的秘密保護(hù)和防止個(gè)人資料的泄露；其三，強(qiáng)化對(duì)匿名吹哨的應(yīng)對(duì)方法文明化和對(duì)“吹哨人”的后續(xù)追蹤制度。此外，針對(duì)預(yù)算、人力不足的地方特定處理機(jī)構(gòu)，可以考慮在數(shù)個(gè)地域范圍內(nèi)成立聯(lián)合處置機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)不同地區(qū)之間的信息交流與合作。

結(jié)語

“吹哨人”制度是一種兼具個(gè)人言論表達(dá)權(quán)和公共利益監(jiān)督權(quán)的規(guī)范體系，順應(yīng)了事中事后監(jiān)管改革形勢(shì)，有利于彌補(bǔ)監(jiān)管缺口，提升監(jiān)管的針對(duì)性和實(shí)效性。系統(tǒng)梳理世界不同國(guó)家和地區(qū)的“吹哨人”保護(hù)制度，為我國(guó)建立起一套完整的“吹哨人”制度，提供頒布系統(tǒng)全面的“吹哨人”保護(hù)法案、明確認(rèn)定吹哨行為的正當(dāng)要件、設(shè)立嚴(yán)格的受理審查渠道程序和制定實(shí)用的“吹哨人”保護(hù)救濟(jì)措施四個(gè)層面的寶貴經(jīng)驗(yàn)。