周曉敏

李志民

謝世雄

1 背景簡(jiǎn)述

目前，我國(guó)義務(wù)教育的整體發(fā)展已經(jīng)從規(guī)模增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向注重均衡發(fā)展、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升的階段[1-2]。在城市空間拓展過(guò)程中，教育設(shè)施的供需矛盾和不均衡發(fā)展普遍存在。老城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源集中，布局較密，且人口密度大，同時(shí)用地限制使得小學(xué)規(guī)模擴(kuò)展困難，學(xué)位供需失衡。而城市外圍新區(qū)，小學(xué)的巨型化趨勢(shì)明顯。此外，民辦小學(xué)的迅速崛起因其準(zhǔn)入條件的限制，使其對(duì)周邊居民服務(wù)的公共屬性大打折扣，原本應(yīng)當(dāng)免費(fèi)、免試、就近入學(xué)的義務(wù)教育日益成為飽受詬病的高選拔性、高收費(fèi)的教育。

近些年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從空間增長(zhǎng)、社區(qū)發(fā)展、交通、教育等角度對(duì)基礎(chǔ)教育設(shè)施產(chǎn)生的影響進(jìn)行了大量研究[3]，Connie Chung[4]研究了美國(guó)公立學(xué)校與社區(qū)發(fā)展的相互關(guān)系，提出將公立學(xué)校作為社區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具；黃明華等[5]提出關(guān)中地區(qū)縣城義務(wù)教育階段學(xué)校的適宜性規(guī)劃控制指標(biāo)；董琳琳等[6]基于GIS設(shè)計(jì)了面向單校劃片和多校劃片兩種方式的學(xué)區(qū)劃分方法；沈奕、韋亞平[7]以巢湖為例對(duì)城市基礎(chǔ)教育設(shè)施的空間服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。總體來(lái)看，現(xiàn)有成果以宏觀理論探討、微觀實(shí)證研究、問(wèn)題總結(jié)為主，而相關(guān)利益主體的關(guān)系及其行為機(jī)制關(guān)注不足[8-9]。

本文以西安市雁塔區(qū)小學(xué)為研究對(duì)象，在當(dāng)前單校劃片政策下，以學(xué)區(qū)為單元，研究現(xiàn)有小學(xué)空間布局與實(shí)際就學(xué)需求間的匹配效率。

2 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來(lái)源

研究區(qū)域：本研究以西安市雁塔區(qū)行政范圍為研究對(duì)象，總面積152km2，2018年常駐人口125.49萬(wàn)，戶籍人口95.03萬(wàn)，小學(xué)89所，在校生114832人。

數(shù)據(jù)來(lái)源：本研究數(shù)據(jù)主要來(lái)源于相關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒和調(diào)研問(wèn)卷。調(diào)研分兩個(gè)階段：第一階段收集全區(qū)小學(xué)布點(diǎn)、規(guī)模、學(xué)區(qū)范圍等資料。第二階段選取重點(diǎn)學(xué)校：曲江一小、高新一小和科創(chuàng)路小學(xué)、昆明路小學(xué)，四所學(xué)校分別代表城市新區(qū)，重點(diǎn)名校和城中村學(xué)校、普通公辦小學(xué)，按照每班50人，針對(duì)學(xué)生發(fā)放400份問(wèn)卷，最終填寫(xiě)問(wèn)卷368人，有效問(wèn)卷339人，占問(wèn)卷發(fā)放總量的92.12%。

表1 雁塔區(qū)學(xué)校規(guī)模分布趨勢(shì)

表2 雁塔區(qū)典型區(qū)塊二手房?jī)r(jià)格及學(xué)區(qū)、學(xué)位概況

本文以問(wèn)卷調(diào)研為樣本，結(jié)合實(shí)地調(diào)研解析小學(xué)配置及學(xué)區(qū)劃分績(jī)效。

3 小學(xué)教育設(shè)施空間配置及學(xué)區(qū)劃分績(jī)效解析

3.1 宏觀歷程回顧：雁塔區(qū)小學(xué)教育設(shè)施供給及學(xué)區(qū)制實(shí)施中的發(fā)展趨勢(shì)

（1）區(qū)內(nèi)公辦小學(xué)穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí)，民辦小學(xué)快速擴(kuò)張

作為西安市近些年發(fā)展重點(diǎn)的雁塔區(qū)，2012年—2018年小學(xué)由74所增加到89所，增長(zhǎng)了20.27%，在校生由原來(lái)的70405人激增到114832人，增長(zhǎng)近63.10%（圖1）。

在雁塔區(qū)現(xiàn)有公立小學(xué)66所，城市外圍新區(qū)配建公辦小學(xué)拓展較快，作為城南高端居住區(qū)的曲江板塊，學(xué)校實(shí)際招生規(guī)模遠(yuǎn)大于規(guī)劃建設(shè)規(guī)模，其中曲江一小、二小、南湖小學(xué)規(guī)劃均為36班，實(shí)際招生45～55班。顯而易見(jiàn)，公辦小學(xué)的建設(shè)規(guī)模嚴(yán)重滯后于居住用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

在2014年—2017年間，全區(qū)新建民辦小學(xué)8所，班級(jí)數(shù)從403班增加到606班，在校生增加8983人。家長(zhǎng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)學(xué)位房占有優(yōu)質(zhì)教育資源，為民辦學(xué)校的發(fā)展提供了快速的拓展空間。

（2）同一區(qū)域內(nèi)學(xué)校規(guī)模差異巨大

同一區(qū)域內(nèi)的小學(xué)在學(xué)校用地和招生規(guī)模上差異巨大。在本次調(diào)研中，公辦規(guī)模最小的日化子校僅6班，占地0.21hm2，在校生253人，規(guī)模最大的大雁塔小學(xué)52班，占地3.19hm2，在校生3874人；民辦學(xué)校規(guī)模最小的交大附小金輝分校曲江分部，僅0.54hm2，28班，在校生1120人，最大的高新一小，占地3.47hm2，88班，在校生4759人。就雁塔區(qū)的平均規(guī)模而言，校均占地規(guī)模1.16hm2，平均每校22班，在校生1221人（圖2）。

從以上數(shù)據(jù)（表1）可以看出，小學(xué)建設(shè)的規(guī)模集聚效應(yīng)明顯，以名校為代表的巨型學(xué)校虹吸效應(yīng)突出，24班規(guī)模的小學(xué)成為學(xué)校建設(shè)的中堅(jiān)力量，12班以下學(xué)校已經(jīng)漸漸不適應(yīng)城市小學(xué)建設(shè)發(fā)展的趨勢(shì)。

圖1 2012年—2018年遍雁塔區(qū)學(xué)校與在校生增長(zhǎng)情況

圖2 雁塔區(qū)部分小學(xué)規(guī)模示意圖

圖3 雁塔區(qū)部分學(xué)校學(xué)區(qū)情況一覽表

圖4 雁塔區(qū)部分學(xué)校在校生構(gòu)成情況一覽表

（3）政府壟斷的學(xué)區(qū)劃分決策

目前雁塔區(qū)學(xué)區(qū)劃分界限以政府公布的文字描述為依據(jù)，使得實(shí)際操作中出現(xiàn)很多管理權(quán)屬交叉、學(xué)區(qū)空間界限不明確等問(wèn)題。每到上學(xué)季，區(qū)教育局基礎(chǔ)教育科咨詢就學(xué)歸屬的居民絡(luò)繹不絕。問(wèn)卷顯示：居民對(duì)學(xué)區(qū)劃分范圍知曉程度和滿意度總體不到42.73%。由于流動(dòng)人口子女就學(xué)實(shí)行就近學(xué)校審核，教育局統(tǒng)一安排的方式，造成這部分居民在收到通知書(shū)后才知曉子女就讀學(xué)校，在本次調(diào)研的一年級(jí)72位家長(zhǎng)中，因?yàn)槲茨芫妥x原有就近學(xué)校而變更住所的就有17位，占比23.61%。教育部門(mén)統(tǒng)一安排就學(xué)避免了學(xué)校自主招生的很多不明收費(fèi)，但一定程度上加大了學(xué)生入學(xué)的不確定性。究其原因在于政府部門(mén)對(duì)于基礎(chǔ)教育供給決策的壟斷。

（4）學(xué)區(qū)制下各學(xué)校就學(xué)需求之間的差異巨大

本次研究在公辦小學(xué)劃片的基礎(chǔ)上，將各民辦小學(xué)合作樓盤(pán)的主要區(qū)域按照學(xué)區(qū)方式統(tǒng)一劃分就學(xué)范圍進(jìn)行研究。

將全區(qū)行政內(nèi)的985個(gè)居住地塊按學(xué)區(qū)劃分統(tǒng)計(jì)分析得出：學(xué)區(qū)范圍的巨大差異宏觀上反映了對(duì)應(yīng)小學(xué)學(xué)區(qū)內(nèi)就學(xué)需求的巨大差異（圖3）。例如按照西安市65人/千人小學(xué)生數(shù)：高新第一學(xué)校學(xué)區(qū)范圍952.99hm2，住宅用地面積129.77hm2，學(xué)位需求數(shù)3914個(gè)。翠華路小學(xué)曲江分校學(xué)區(qū)面積13.36hm2，住宅用地面積10.32hm2，學(xué)位需求數(shù)202個(gè)；學(xué)區(qū)內(nèi)住宅面積及其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度直接影響就學(xué)需求差異。

（5）分區(qū)塊的教育資源管理體制，優(yōu)質(zhì)教育資源過(guò)度集聚

在雁塔區(qū)行政范圍內(nèi)包含高校附屬小學(xué)5所、民辦小學(xué)18所、區(qū)公辦66所。其中屬區(qū)教育局管轄58所、曲江管委會(huì)管轄4所、高新教育集團(tuán)民辦小學(xué)5所、高新管委會(huì)公辦小學(xué)5所、地產(chǎn)與名校合辦分校小學(xué)8所。

在紛繁復(fù)雜的管理體制分割下，雁塔區(qū)被西安居民公認(rèn)的重點(diǎn)小學(xué)有16所，主要分布在高新區(qū)以及大雁塔周邊，名校分校主要分布在南三環(huán)沿線。在這些重點(diǎn)小學(xué)中，除了雁塔區(qū)7所公辦小學(xué)按照學(xué)區(qū)招收戶籍和常駐人口子女外，其余學(xué)校對(duì)外只招收相應(yīng)學(xué)位房及自身體系內(nèi)的學(xué)生，社會(huì)就學(xué)需求往往以考試、擇校費(fèi)的方式選拔。這些帶有很強(qiáng)準(zhǔn)入資格的重點(diǎn)小學(xué)占有原有教育用地，造成周邊居民子女獲得優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)極不均等，也造成了大量因擇校而產(chǎn)生的教育移民和就學(xué)通勤，給城市交通帶來(lái)額外壓力[10]。

3.2 微觀視角調(diào)查

（1）教育質(zhì)量的不均衡加劇了學(xué)生去向的社會(huì)分化

2018年雁塔區(qū)小學(xué)在校生112346人，在隨遷子女36645人（占比32.62%）中進(jìn)城務(wù)工隨遷子女26245人（占比23.36%）。其中公辦隨遷子女31229人中進(jìn)城務(wù)工隨遷子女23532人（占比75.35%），民辦隨遷子女5416人中進(jìn)城務(wù)工隨遷子女2713人（占比50.09%）。由于教育質(zhì)量的不均衡，家長(zhǎng)的擇校行為使得校際間生源情況差異顯著，公辦與民辦之間、名校與城中村學(xué)校之間的生源分布極不均衡。從圖4可以看出，進(jìn)城務(wù)工隨遷子女就學(xué)在城中村學(xué)校，或者教學(xué)質(zhì)量一般的普通公辦學(xué)校占學(xué)生總數(shù)50%以上，而民辦學(xué)校、傳統(tǒng)公辦名校如大雁塔小學(xué)、翠華路小學(xué)等占比不到10%，不同學(xué)校之間學(xué)生構(gòu)成社會(huì)化分異明顯。

（2）“擇校熱”助推學(xué)位房、學(xué)區(qū)房成為社會(huì)追捧和詬病的主要矛頭

目前西安市學(xué)區(qū)內(nèi)有好的公辦學(xué)校的學(xué)區(qū)房，價(jià)格會(huì)比正常的高出10%左右。而學(xué)位房主要是針對(duì)民辦學(xué)校而言的，這些“自帶名校學(xué)位”的樓盤(pán)均價(jià)比周邊普通房?jī)r(jià)高出20%～30%。近幾年西安市房產(chǎn)交易中學(xué)區(qū)房、學(xué)位房一直都是房地產(chǎn)市場(chǎng)里的香餑餑，比同區(qū)域其他的房子貴甚至“一房難求”。

2018年7月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年—2016年，西安市二手房成交占比僅在13%左右，但是在2017年占比超過(guò)27%；而2018年一季度更是上升到超過(guò)38%。二手房所占市場(chǎng)成交量占比急劇上升。其中一個(gè)非常重要的因素就是近兩年被不斷炒高的二手房附加題材——重點(diǎn)學(xué)校的“學(xué)位”或“學(xué)區(qū)”，這一情況在西安的高新區(qū)表現(xiàn)尤為突出，也讓高新區(qū)的學(xué)位房成為引領(lǐng)西安房?jī)r(jià)的高地（表2）。

（3）學(xué)區(qū)空間的巨大差異導(dǎo)致就學(xué)輔助成本增加，加重學(xué)生家庭負(fù)擔(dān)

近些年小學(xué)規(guī)模擴(kuò)大進(jìn)一步影響了校際空間均衡和可達(dá)性[11]，隨著人們出行方式的轉(zhuǎn)變，相同的出行距離，出行時(shí)間會(huì)有很大差異[12]，國(guó)內(nèi)其他城市的研究成果也反映出公

眾接受的小學(xué)合理半徑有增大的趨勢(shì)[13-14]。

表3 典型學(xué)區(qū)及其居住形態(tài)、人群構(gòu)成對(duì)應(yīng)表

表4 問(wèn)卷調(diào)研——學(xué)校學(xué)生上下學(xué)方式及耗時(shí)分布表

首先，在雁塔區(qū)現(xiàn)行學(xué)區(qū)下，以規(guī)范500m半徑為標(biāo)準(zhǔn)，僅有31所小學(xué)學(xué)區(qū)在該范圍以下，占比34.83%；以實(shí)際800m服務(wù)半徑為標(biāo)準(zhǔn)，有72所小學(xué)學(xué)區(qū)在該范圍以內(nèi)，占比80.9%。由于小學(xué)布局在實(shí)際學(xué)區(qū)并非正態(tài)分布，而是有所偏向，校際間小學(xué)實(shí)際的“就近入學(xué)”差異巨大[15]（表3）。

結(jié)合4所小學(xué)居住與出行數(shù)據(jù)分析表明（表4）：由于學(xué)區(qū)空間的巨大差異，較長(zhǎng)的就學(xué)距離造成小汽車(chē)、校車(chē)接送比例明顯上升。例如，曲江一小校車(chē)接送比例達(dá)到34.38%，高新一小為24.34%，昆明路小學(xué)和科創(chuàng)路小學(xué)無(wú)校車(chē)（目前校車(chē)全部由私人公司運(yùn)營(yíng)，學(xué)生付費(fèi)乘坐），就學(xué)距離的增加，改變了家庭接送和孩子就餐的方式，根據(jù)西安市托管班目前的行情，校車(chē)的費(fèi)用2250元/月，校外午餐+休息1290元/月。由于距離遠(yuǎn)接送不便的家庭在調(diào)研的339個(gè)有效樣本中占到了35.12%，其中82位家長(zhǎng)給出了交通和午間就餐等校外額外增加的費(fèi)用，共計(jì)約146124元，生均1782元。僅此一項(xiàng)就大大增加了普通家庭的支出成本。

（4）人口格局變動(dòng)迅速，導(dǎo)致需求供給不平衡

近年來(lái)，西安市以城市新區(qū)的模式快速向外圍拓展，人口空間格局也發(fā)生了迅速變動(dòng)。曲江南三環(huán)和高新區(qū)丈八北路沿線的大型居住社區(qū)逐漸形成。新建居住社區(qū)要經(jīng)歷3～5年甚至更長(zhǎng)的公共設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施的完善期，例如位于高新板塊西端的翠華路小學(xué)鴻錦城分校由于周邊大型居住區(qū)的建設(shè)及原有城中村小學(xué)的拆遷分流，在2017年建成開(kāi)學(xué)后迅速擴(kuò)張到46班，在校生2484人的規(guī)模，遠(yuǎn)超原有規(guī)劃的24辦學(xué)校規(guī)模。此外，由于規(guī)劃實(shí)施中的不確定性，建設(shè)資金等的不及時(shí)到位等導(dǎo)致基礎(chǔ)教育設(shè)施缺位的現(xiàn)象十分常見(jiàn)，使得教育設(shè)施的服務(wù)跟不上人口的變動(dòng)步伐。

4 基礎(chǔ)教育設(shè)施空間績(jī)效提升策略及建議

基于雁塔區(qū)小學(xué)配置不均衡，學(xué)區(qū)差異大，跨學(xué)區(qū)擇校的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，本文提出以下策略，以期提升教育設(shè)施空間配置和學(xué)區(qū)劃分的績(jī)效，也為后續(xù)相關(guān)研究提供初步借鑒。

4.1 協(xié)調(diào)現(xiàn)有多層級(jí)行政壁壘，優(yōu)化學(xué)區(qū)劃分及小學(xué)資源配置

在教育資源有限的條件下，提高設(shè)施的空間配置績(jī)效，需要重視城市空間拓展與設(shè)施配置使用的時(shí)空協(xié)同，協(xié)調(diào)現(xiàn)有多層級(jí)的行政管理，由高一級(jí)的教育部門(mén)基于需求及就近服務(wù)的便利性統(tǒng)籌布局教育設(shè)施及學(xué)區(qū)劃分。在現(xiàn)有既定的小學(xué)空間配置下，結(jié)合學(xué)生上下學(xué)交通出行特征，與城市道路網(wǎng)、公交站點(diǎn)、停車(chē)設(shè)施、學(xué)校出入口等要素協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化公交線網(wǎng)、校車(chē)線路，接送學(xué)生車(chē)輛臨時(shí)?？繄?chǎng)地等措施提高學(xué)校的服務(wù)效率。

4.2 加大力度推行教育制度改革，從本質(zhì)上解決雁塔區(qū)教育資源的不均衡發(fā)展

實(shí)行大學(xué)區(qū)制，建立大學(xué)區(qū)科教研協(xié)作體，走集團(tuán)化辦學(xué)模式，這些是國(guó)家教育改革以及各地教育部門(mén)解決教育資源不均衡配置實(shí)行的新舉措。

近幾年在西安推行的大學(xué)區(qū)改革，名校+弱校，教育集團(tuán)化發(fā)展道路已經(jīng)在新城區(qū)和高新區(qū)全面推開(kāi)，其根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡，也是大學(xué)區(qū)改革的根本目標(biāo)。目前民辦學(xué)校的集團(tuán)化辦學(xué)發(fā)展迅速，公辦學(xué)校也在進(jìn)一步跟進(jìn)。但當(dāng)前大學(xué)區(qū)制僅限于一年幾次的教育培訓(xùn)、講座和參觀學(xué)習(xí)，實(shí)施效果尚不明顯，因此下一階段的實(shí)踐中需要不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和完善制度，以期更好地提高小學(xué)設(shè)施的配置績(jī)效和均衡發(fā)展。

資料來(lái)源：

表2：來(lái)自安居客；

文中其余圖表均為作者自繪。