農(nóng)村水利建設(shè)中PPP模式的應(yīng)用分析

馬景健

(朝陽(yáng)市江河流域保護(hù)管理局，遼寧 朝陽(yáng) 122000)

隨著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的快速推進(jìn)，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求越來越高，尤其是與人畜飲水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的水利設(shè)施等項(xiàng)目正不斷建設(shè)。水利基礎(chǔ)設(shè)施是保障第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)地位的關(guān)鍵，也是維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)[1-2]。然而，我國(guó)農(nóng)村水利較現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求仍具有較大差距，許多地區(qū)依然面臨著用水難題，農(nóng)田灌溉、防洪排澇、飲水安全問題不斷。在此背景下，如何加快農(nóng)村水利建設(shè)逐漸成為政府部門和學(xué)術(shù)界探究的重要課題。

1 我國(guó)農(nóng)村水利建設(shè)現(xiàn)狀

目前，水土保持設(shè)施、截留提水設(shè)施和農(nóng)田灌排渠系統(tǒng)是比較常見的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，其服務(wù)對(duì)象以弱質(zhì)農(nóng)業(yè)為主，并呈現(xiàn)出多樣性、層次性等特點(diǎn)。根據(jù)各地區(qū)特點(diǎn)和不同需求，歸納總結(jié)了農(nóng)村水利存在的問題如下：

1)產(chǎn)權(quán)主體不明確。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革農(nóng)村水利管理制度改革并未深入下去，部分地區(qū)只是簡(jiǎn)單的實(shí)施承包，并未真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)的分離。雖然，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)田水利管理體制部分地區(qū)成立了一些相關(guān)協(xié)會(huì)，并開展了積極創(chuàng)新與探索，但這一措施的實(shí)施比例從全國(guó)范圍來看依然偏低，其實(shí)施效果也不顯著。這主要與農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)主體不明晰，產(chǎn)權(quán)制度改革不準(zhǔn)確、不深入等因素有關(guān)。有的地區(qū)即使實(shí)施了改革，也沒有及時(shí)的制定出具體的管理措施和規(guī)章制度，在管理上存在“建管用”分離、利益糾紛和權(quán)責(zé)部分的現(xiàn)象。

2)已有設(shè)施管理能力不足。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和農(nóng)民收入水平的快速提升，在農(nóng)民的腦海中已經(jīng)形成經(jīng)濟(jì)意識(shí)，并呈現(xiàn)出逐漸增強(qiáng)的趨勢(shì)，然而生態(tài)環(huán)境和集體意識(shí)相對(duì)滯后，普遍存在河流污染、原有水利設(shè)施破壞等現(xiàn)象[3]。深入分析發(fā)現(xiàn)，這與管理意識(shí)的缺失、環(huán)境意識(shí)薄弱、生活水平提高導(dǎo)致生活垃圾增多等因素有關(guān)。原有水利設(shè)施供不應(yīng)求且原本就很脆弱，再經(jīng)人為破壞根本無法保障基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成明顯限制，并對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)和農(nóng)民的征收也造成極大影響。

3)農(nóng)村水利投資難以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。借鑒相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中央和地方財(cái)政的投資不斷增加，投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金總體上呈上升趨勢(shì)[4]。然而，國(guó)家總投資中只有極少部分用于農(nóng)業(yè)的投資，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的更少。近年來，雖然中央政府的支農(nóng)支出相比過去有所增大，但總體處于10%以下，并呈現(xiàn)出減少的趨勢(shì)，這樣的投資水平與其他國(guó)家和地區(qū)相比明顯偏低。隨著新型城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)，地方政府進(jìn)一步縮小了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資，對(duì)于原有基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)部分地區(qū)甚至根本無力承擔(dān)，新建設(shè)施更無從談起。另外，農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展還會(huì)受到融資渠道單一的限制，以往由中央和地方財(cái)政提供維護(hù)和建設(shè)資金，較少有社會(huì)資本的參與，這導(dǎo)致農(nóng)村水利的新建和維護(hù)始終無法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。

2 農(nóng)村水利建設(shè)中PPP模式的可行性

PPP模式是指為了提供某種公共物品和服務(wù)或建設(shè)某種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，私營(yíng)部門與政府部門以簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的方式所建立的新型伙伴關(guān)系，這是一種私營(yíng)與公共的合作模式。因具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，PPP模式的應(yīng)用日趨廣泛，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)有許多經(jīng)典案例[5-7]。在農(nóng)村水利建設(shè)中之所以能夠應(yīng)用PPP模式，主要取決于以下條件：

1)社會(huì)資金充足。從資本市場(chǎng)的視角下，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策支持下民營(yíng)經(jīng)改革開放40多年發(fā)展不斷壯大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，這些掌握了最新管理思維、科技和大量資本的私營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，成為開辟新路子、探索新模式的重要力量。此外，結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)居民儲(chǔ)蓄率較高，顯然這些閑置的資本屬于一種浪費(fèi)。實(shí)際上，農(nóng)村水利建設(shè)投資存在收益穩(wěn)定的明顯優(yōu)勢(shì)，雖然其投資周期長(zhǎng)但具有巨大的利潤(rùn)空間，對(duì)民間資本參與農(nóng)村水利投資具有很強(qiáng)的吸引力。隨著開放程度的提高和法治的不斷健全，國(guó)際資本已經(jīng)具有成熟的進(jìn)入條件，在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)有不少國(guó)外資本的參與，并取得一定的效益。

2)PPP模式的優(yōu)勢(shì)。通過分析國(guó)外應(yīng)用PPP模式的成功案例發(fā)現(xiàn)，對(duì)較長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)周期特別是后期經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目PPP模式具有較強(qiáng)的實(shí)用性。將PPP模式應(yīng)用于該類型的項(xiàng)目有以下優(yōu)勢(shì)：①PPP模式能夠充分利用政府資源，將有限的政府財(cái)政資金最大程度的用于更多的農(nóng)村水利項(xiàng)目，也可將資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共設(shè)施等其他領(lǐng)域。②私營(yíng)企業(yè)的參與有利于提高服務(wù)品質(zhì)和資源使用效率，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以加快項(xiàng)目建設(shè)，提前讓公眾享有公共服務(wù)和產(chǎn)品。③優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分散模式，如私營(yíng)機(jī)構(gòu)和公共部門主要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)。④PPP模式的應(yīng)用能夠加速政府職能的轉(zhuǎn)變，提升政府工作效率，能夠保證最新技術(shù)的及時(shí)應(yīng)用以及提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

3)政策支持不斷增強(qiáng)。隨著投融資體制改革的持續(xù)推進(jìn)以及國(guó)家政策法規(guī)的不斷完善，

在農(nóng)村水利建設(shè)中社會(huì)資本投資變?yōu)榭赡?，并打破了投資壁壘。國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)文件提出要吸引和鼓勵(lì)民間資本投資，逐步放寬農(nóng)村水利建設(shè)對(duì)社會(huì)資本投入的限制，并明確了融資方式及其要求。

3 農(nóng)村水利建設(shè)中PPP模式的應(yīng)用思路

根據(jù)民營(yíng)化學(xué)者薩瓦斯的理論以及農(nóng)村水利設(shè)施的發(fā)展現(xiàn)狀、保有情況，提出我國(guó)農(nóng)村水利建設(shè)中PPP模式的應(yīng)用思路主要有3條：

1)新建基礎(chǔ)設(shè)施?？梢圆扇OO、BOT、BTO等多種方式，與私營(yíng)企業(yè)合作新建基礎(chǔ)設(shè)施。其中，BTO模式是指在特定的時(shí)間內(nèi)，私營(yíng)部門完成融資、設(shè)計(jì)、建造后將所有權(quán)轉(zhuǎn)交給政府部門，并繼續(xù)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。這種模式既能充分發(fā)揮項(xiàng)目管理時(shí)私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，全面提升項(xiàng)目的管理水平，又有利于提高工程建設(shè)質(zhì)量和效率。由于私營(yíng)企業(yè)在此起價(jià)承擔(dān)了項(xiàng)目建設(shè)和前期規(guī)劃工作，所以能夠優(yōu)先獲取租賃權(quán)。BOT模式是指在被授權(quán)期限以內(nèi)，私營(yíng)企業(yè)完成項(xiàng)目的建設(shè)、設(shè)計(jì)、融資并負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后向政府無償移交。這種模式的特點(diǎn)是項(xiàng)目的所有權(quán)歸屬政府，在運(yùn)行期間私營(yíng)機(jī)構(gòu)無需向政府繳納使用費(fèi)，而只需在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后保證功能完善、項(xiàng)目完整并向政府無償移交。與其他模式相比BOO模式的主要差別為：在完成項(xiàng)目建設(shè)后私營(yíng)部門就取得了項(xiàng)目的永久經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)，政府部門主要發(fā)揮監(jiān)督職能，即按照協(xié)議實(shí)行監(jiān)督管理。這3種常見的融資模式不僅有利于提高資金的使用效率、工程建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度，而且能夠引入民間資本參與農(nóng)村水利建設(shè)。

2)已有基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)改造。一般地，對(duì)于已有設(shè)施的升級(jí)改造可以采取外圍建設(shè)或購(gòu)買/租賃-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)等方式，與私營(yíng)企業(yè)建立合作關(guān)系。在獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后私營(yíng)部門可以升級(jí)改造已有基礎(chǔ)設(shè)施，并承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理工作，私營(yíng)部門應(yīng)向當(dāng)?shù)卣U納一定的特許費(fèi)并向設(shè)施使用者收取使用費(fèi)。這種模式既有利于增強(qiáng)農(nóng)村水利功能，提高水利設(shè)施升級(jí)改造的速度和質(zhì)量，又能提供部分資金支持政府部門對(duì)其他項(xiàng)目的建設(shè)。

3)已有基礎(chǔ)設(shè)施。地方政府與私營(yíng)企業(yè)可以采取合同承包、發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，將已有基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，并由私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)管理，基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)既可直接由私營(yíng)部門收取也可由政府部門代為征收。私營(yíng)企業(yè)通過租賃或購(gòu)買等方式取得基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)后，可以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基準(zhǔn)向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收費(fèi)。另外，若私營(yíng)企業(yè)僅對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)經(jīng)營(yíng)而未取得使用權(quán)，政府應(yīng)該向其支付相應(yīng)費(fèi)用。采取合同承包的方式能夠擴(kuò)大融資渠道，節(jié)約政府投資成本，提高農(nóng)村水利使用效率，并為農(nóng)田水利設(shè)施新建提供資本支持。

4 對(duì)策建議

在農(nóng)村水利建設(shè)中PPP模式的應(yīng)用非常有限，為進(jìn)一步擴(kuò)大該模式的使用范圍，保證能夠順利的實(shí)施，結(jié)合實(shí)際情況提出以下建議：

1)加快轉(zhuǎn)變政府職能。長(zhǎng)期以來，我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理運(yùn)行都是以政府部門為主導(dǎo)，但由于其局限性而普遍存在資源浪費(fèi)、管理效率低下等問題，加之投入不足極大地限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在農(nóng)村水利建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變政府部門的供給者角色，引入PPP模式后更多地以監(jiān)督者、指導(dǎo)者、合作者的角色出現(xiàn)。項(xiàng)目建設(shè)階段，政府應(yīng)深刻的改革和創(chuàng)新現(xiàn)有管理體制和投融資體系，如加快建立激勵(lì)機(jī)制，將社會(huì)資本引入農(nóng)村水利建設(shè)既需要相關(guān)優(yōu)惠政策的吸引，還需要有效的政策通道，加快制定一套有效的激勵(lì)機(jī)制對(duì)成功應(yīng)用PPP模式非常重要。

2)形成科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村水利設(shè)施相對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施有明顯不同，由于項(xiàng)目的收益情況、所處的社會(huì)環(huán)境和地質(zhì)地貌的特殊性，在農(nóng)村投資的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)偏高。所以，對(duì)社會(huì)資本要有科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這對(duì)社會(huì)資本是否參與農(nóng)村水利建設(shè)起著決定性的作用。按照私營(yíng)部門和政府部門不同的職能，雙方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也要存在一定的差異，私營(yíng)部門偏向于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而政府部門偏向于審批延誤以及政策變動(dòng)所引起的風(fēng)險(xiǎn)。在利益共享的情況下，只有建立雙方都認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制才能吸引更多的社會(huì)資本，為農(nóng)村水利建設(shè)提供強(qiáng)有力的資本支持。

3)因地制宜，強(qiáng)調(diào)各地特殊需求。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)覆蓋范圍廣，不同地區(qū)的環(huán)境條件和發(fā)展需求存在較大差異。采取PPP模式時(shí)，地方部門要組織專業(yè)人員廣泛開展充分的調(diào)研，全面掌握現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施情況和當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展需求，明確各項(xiàng)設(shè)施的需求緊迫程度，對(duì)與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的最基本的基礎(chǔ)設(shè)施要優(yōu)先建設(shè)，尚可使用的以維護(hù)改造為主，然后結(jié)合實(shí)際需求依次供給其他設(shè)施。由此以來，方可最大限度的利用有限的財(cái)力、物力、人力滿足農(nóng)村水利發(fā)展要求。

4)完善相關(guān)政策制度。一直以來，農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展極大地受到農(nóng)村水利設(shè)施供給不足的影響，顯然加大農(nóng)村水利建設(shè)的意義重大。然而，單純依靠政府出資還無法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，必須制定開放優(yōu)惠政策鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，這才是解決農(nóng)村水利供給問題的必然選擇。社會(huì)資本的進(jìn)入不僅有利于優(yōu)化資源的配置，而且可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、拓寬融資渠道，為加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)設(shè)一套先進(jìn)的投融資體系。

5 結(jié) 語(yǔ)

政府部門承擔(dān)農(nóng)村水利建設(shè)管理既增大了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，又提高了地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村水利設(shè)施維護(hù)困難、管理效率低下、供給不足等問題。為了解決我國(guó)農(nóng)村水利建設(shè)存在的問題提出引入PPP模式，并從多個(gè)角度分析了PPP模式的可行性及其實(shí)現(xiàn)路徑，為進(jìn)一步擴(kuò)大該模式的使用范圍，保證能夠順利的實(shí)施，結(jié)合實(shí)際情況提出加快轉(zhuǎn)變政府職能、形成科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、強(qiáng)調(diào)各地特殊需求、完善相關(guān)政策制度等對(duì)策。