土地儲(chǔ)備過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策思考

宮永旭

摘要：城市土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)城市用地制度的一次偉大創(chuàng)新，也是我國(guó)城市用地制度深化改革的客觀要求。土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施，促使我國(guó)城市土地交易逐漸走向市場(chǎng)化，土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施不僅帶來(lái)了新的機(jī)遇，同時(shí)也伴隨著新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備;風(fēng)險(xiǎn)管控;問(wèn)題與對(duì)策

1土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)類別和控制

1.1土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)類別

風(fēng)險(xiǎn)就是指未來(lái)結(jié)果存在不確定性，也就是實(shí)際的結(jié)果和預(yù)期結(jié)果之間出現(xiàn)的偏差[1]。我國(guó)城市土地儲(chǔ)備實(shí)質(zhì)上就是一項(xiàng)公共投資或者政府投資活動(dòng)，但是，同時(shí)還具備商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)投資、經(jīng)營(yíng)的特征，在土地儲(chǔ)備的過(guò)程中存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。城市土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)的含義是在取得土地、儲(chǔ)存和整理土地、出讓土地等各環(huán)節(jié)的過(guò)程中，城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)收益方面會(huì)面臨的不確定性?，F(xiàn)階段，我國(guó)土地儲(chǔ)備過(guò)程中所存在的風(fēng)險(xiǎn)主要是以下幾種：

1.1.1相關(guān)法律法規(guī)有待完善、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位不夠明確、政府的干預(yù)過(guò)度和政策變動(dòng)等是土地儲(chǔ)備的制度風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.2 經(jīng)濟(jì)周期風(fēng)險(xiǎn)、地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)成風(fēng)險(xiǎn)是土地儲(chǔ)備的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.3 分成收購(gòu)、平整和早期的投資、儲(chǔ)備、出讓是土地儲(chǔ)備制度的四個(gè)主要階段，早這些階段中會(huì)存在眾多的影響因素，對(duì)成本產(chǎn)生不確定的波動(dòng)。

1.2 土地儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

1.2.1 內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)土地儲(chǔ)備的具體流程，可以將收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、出讓風(fēng)險(xiǎn)等劃為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)[2，3]。收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)主要是指在收儲(chǔ)土地的過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，具體是指收購(gòu)價(jià)格不確定風(fēng)險(xiǎn)和被收購(gòu)?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)、自然條件不確定風(fēng)險(xiǎn)。不管是征收的農(nóng)用地還是城區(qū)拆遷和改造，土地的收儲(chǔ)價(jià)格是雙方之間談判后的結(jié)果，但是，收儲(chǔ)方和被收儲(chǔ)方之間對(duì)土地收購(gòu)的價(jià)格在認(rèn)知上存在一定差異。在土地的收儲(chǔ)過(guò)程中，收儲(chǔ)方和被收儲(chǔ)方之間的認(rèn)知差異，導(dǎo)致雙方的信息不統(tǒng)一，收儲(chǔ)方對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)、地理結(jié)構(gòu)等情況不夠了解，可能會(huì)因?yàn)橥恋卮嬖诘臍v史遺留問(wèn)題，讓收儲(chǔ)方受到法律糾紛，或由于土地的地理結(jié)構(gòu)不合理限制土地的利用，增加土地開發(fā)的成本。開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)主要是因土地開發(fā)成本太高或者是開發(fā)周期太長(zhǎng)引起的風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要科學(xué)、合理、有序的開發(fā)整理收儲(chǔ)后的土地，如果將這項(xiàng)工作分包給開發(fā)企業(yè)，那么土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就應(yīng)該將工程造價(jià)、質(zhì)量和進(jìn)度等控制在可接受范圍之內(nèi)，從而有效降低開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。儲(chǔ)備過(guò)程存在的風(fēng)險(xiǎn)是指土地儲(chǔ)備庫(kù)中的土地在臨時(shí)經(jīng)營(yíng)期間或抵押融資期間遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，但是不能對(duì)土地的出讓產(chǎn)生影響。因此，為了有效規(guī)避以上風(fēng)險(xiǎn)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須要將儲(chǔ)備庫(kù)中的土地?cái)?shù)量進(jìn)行科學(xué)、合理的控制，盡可能地的不會(huì)出現(xiàn)因土地儲(chǔ)備量過(guò)少而不能對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的現(xiàn)象，也不會(huì)出現(xiàn)因土地儲(chǔ)備量太多而造成資金和土地積壓?jiǎn)栴}。

1.2.2 外部風(fēng)險(xiǎn)

房地產(chǎn)行業(yè)的市場(chǎng)波動(dòng)和政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)是土地儲(chǔ)備所遇到的兩種主要的外部風(fēng)險(xiǎn)[4]。房地產(chǎn)市場(chǎng)雖然有其規(guī)定的周期，但是，周期中各個(gè)階段的拐點(diǎn)存在不確定性。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的作用體現(xiàn)在調(diào)控土地市場(chǎng)，降低房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)幅度，同時(shí)，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自身也會(huì)受到房地產(chǎn)波動(dòng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)的影響。房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)是會(huì)對(duì)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金周轉(zhuǎn)產(chǎn)生不同程度的影響，由于我國(guó)的土地儲(chǔ)備資金執(zhí)行收支是分為兩條線進(jìn)行管理的，土地局在房地產(chǎn)行業(yè)比較繁榮之時(shí)將出讓大部分的收益給地方的財(cái)政部門;但是，如果房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)濟(jì)比較蕭條時(shí)，將會(huì)增加土地流拍的比例，這樣會(huì)造成儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地不會(huì)輕易變現(xiàn)，投入的土地一級(jí)開發(fā)成本不能及時(shí)收回，地方財(cái)政如果沒有較高的能力并且愿意提供資金上的支持，那么，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)會(huì)遭遇非常嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)檎块T干預(yù)土地儲(chǔ)備而影響城市土地儲(chǔ)備經(jīng)濟(jì)收益的確定性風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)土地性質(zhì)比較特別，屬于土地共有制，土地歸國(guó)家和農(nóng)民集體所有，為了保證國(guó)民的公共利益，土地管理需要政府相關(guān)部門的干預(yù)。政府干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的形式主要有行政劃撥、協(xié)議出讓、稅收減免等，以支持某些項(xiàng)目的的開展。同時(shí)，政府還回頒布相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度等來(lái)管控房地產(chǎn)行業(yè)的行為。由于政府干預(yù)具有一定的局限性和非市場(chǎng)性，往往很慢達(dá)到預(yù)想的干預(yù)效果。城市土地儲(chǔ)備制度的落實(shí)，也不會(huì)完全杜絕政府干預(yù)土地市場(chǎng)的行為，也不能完全杜絕土地資源不合理的現(xiàn)象發(fā)生。

2 土地儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施

2.1 健全土地儲(chǔ)備中心的運(yùn)作機(jī)制

首先，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是在政府授權(quán)下，通過(guò)市場(chǎng)的運(yùn)作，企業(yè)執(zhí)行管理。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是在政府授權(quán)下經(jīng)營(yíng)運(yùn)作、收購(gòu)儲(chǔ)備資金需要土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行保障，土地儲(chǔ)備收益歸屬于政府的財(cái)政收入，因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是一種非營(yíng)利性的事業(yè)單位。被政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是不以盈利為目的的獨(dú)立法人，法人的控股者是國(guó)家，并且，法人的職責(zé)和權(quán)力、市場(chǎng)交易行為都要受到政府的相關(guān)部門的監(jiān)管，務(wù)必要依據(jù)政府的規(guī)劃收購(gòu)和出讓城市的土地[5]。設(shè)立土地市場(chǎng)規(guī)范、盤活城市存量土地、提高城市土地供給等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，但是，這些都是需要依靠政府的調(diào)控，一旦脫離政府的支持，以上諸多目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。

2.2 有效防范土地儲(chǔ)備的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋乩玫木唧w情況，與政府的改革和發(fā)展計(jì)劃、土地利用年度計(jì)劃、城市發(fā)展計(jì)劃相結(jié)合，綜合分析擬儲(chǔ)備的宗地，兼顧到社會(huì)生活的方方面面，制定一套詳實(shí)的土地儲(chǔ)備規(guī)劃，從而確保實(shí)現(xiàn)全面的土地儲(chǔ)備任務(wù)[6]。當(dāng)前土地儲(chǔ)備能夠通過(guò)現(xiàn)金、協(xié)議、協(xié)議和信息等儲(chǔ)備方式進(jìn)行。針對(duì)本年度需要進(jìn)行出讓的你儲(chǔ)備土地可以進(jìn)行現(xiàn)金儲(chǔ)備，有助于宗地前期開發(fā)的盡快完成，然后出讓給土地的使用者。對(duì)于不在土地出讓計(jì)劃范圍內(nèi)，但是對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控具有較大影響和儲(chǔ)備價(jià)值的土地，可以通過(guò)協(xié)議儲(chǔ)備的方式進(jìn)行儲(chǔ)備，與宗地原產(chǎn)權(quán)單位之間協(xié)商后按照協(xié)議儲(chǔ)備對(duì)宗地進(jìn)行收購(gòu)，等到宗地流入市場(chǎng)之后，再按照協(xié)議要求進(jìn)行支付補(bǔ)償。

2.3 規(guī)范政府職能科學(xué)核定土地儲(chǔ)備規(guī)模

通過(guò)土地儲(chǔ)備制度和土地基金的建立，政府實(shí)現(xiàn)對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷，這個(gè)過(guò)程不是必須由政府參與運(yùn)作的。為了確保土地資源的合理分配和土地市場(chǎng)的公正交易，都離不開市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的引入，通過(guò)企業(yè)化的運(yùn)作方式完成國(guó)有土地儲(chǔ)備的委托經(jīng)營(yíng)，因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和政府直接的一種委托代理的關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)的良好發(fā)展，應(yīng)嚴(yán)格貫徹落實(shí)政府制定的土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓規(guī)劃。在土地收購(gòu)和出讓過(guò)程中，政府的主要智能是制定相應(yīng)的法律法規(guī)，并對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力和行為進(jìn)行監(jiān)管[7]。

結(jié)束語(yǔ)

土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)市場(chǎng)改革催生的產(chǎn)物，帶有很強(qiáng)的政治敏感性和經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向性，當(dāng)?shù)氐恼块T、土地的管理部門和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)三者之間存在相互影響、相互承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系。在相關(guān)法律法規(guī)的要求下，對(duì)土地儲(chǔ)備過(guò)程中存在的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究和分析，積極探求一種能夠有效規(guī)避和解決風(fēng)險(xiǎn)的措施，構(gòu)建一套應(yīng)用靈活的土地使用權(quán)收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓管理方案，從而不斷地優(yōu)化和完善土地儲(chǔ)備制度，最大程度的發(fā)揮土地儲(chǔ)備機(jī)制的運(yùn)作效果。

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