陳家剛

（中國(guó)人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100872）

在當(dāng)代中國(guó)的政治生活中，協(xié)商民主已經(jīng)與人民民主、黨內(nèi)民主、選舉民主、基層民主等多樣化的民主表達(dá)共同構(gòu)成了人們關(guān)于民主的認(rèn)知和實(shí)踐活動(dòng)的結(jié)構(gòu)化圖景。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)分化、制度環(huán)境的變化，協(xié)商民主也愈益具有更加顯著的理論價(jià)值和實(shí)踐前景。“協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式?！盵1]在協(xié)商民主的宏觀敘事架構(gòu)中，又分別有政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商等具體的形式。不同的協(xié)商形式分別以特定的協(xié)商組織者為主體，圍繞法定邊界內(nèi)的重要議題實(shí)施不同的協(xié)商活動(dòng)。在上述各種協(xié)商形式中，政府協(xié)商尤其具有重要的討論價(jià)值。其一，政府是受托管理政治活動(dòng)的行為者，承擔(dān)著決策、管理、服務(wù)并及時(shí)回應(yīng)委托者需求的職責(zé)。其二，政府活動(dòng)與民眾密切相關(guān)，直接影響著民眾的利益與生活。其三，政府間關(guān)系需要實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同與配合。因此，在合理界定政府協(xié)商內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，清晰界定政府協(xié)商的邊界、啟動(dòng)的條件、功能目標(biāo)、操作方式、面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)，對(duì)于整體推進(jìn)協(xié)商民主制度建設(shè)具有重要的價(jià)值。

一、何為政府協(xié)商？

（一）政府協(xié)商的內(nèi)涵

2012年黨的十八大提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”的命題，構(gòu)想了“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體”三種協(xié)商民主“重要渠道”，以及“基層民主協(xié)商”的協(xié)商形式。顯然，這里重要渠道所指的“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”就包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)。2013年中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》圍繞協(xié)商民主問(wèn)題的設(shè)想是要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，為此，在十八大提出的若干渠道基礎(chǔ)上，增加了“基層組織、社會(huì)組織”的協(xié)商渠道，更為重要的是，提出了“立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商”五種協(xié)商民主形式，“行政協(xié)商”是一種重要的協(xié)商民主形式。2014年中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》再次明確了“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”的協(xié)商民主制度建設(shè)目標(biāo)，重點(diǎn)提出了“立法協(xié)商”的價(jià)值、具體機(jī)制和形式?！疤剿鹘⒂嘘P(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制”，隱含著政府作為協(xié)商行為者參與立法協(xié)商的構(gòu)想。2015年中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，將“政府協(xié)商”與政黨、人大、政協(xié)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和基層協(xié)商一起，明確為協(xié)商民主的重要渠道。

廣義的政府，是指由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等構(gòu)成的國(guó)家機(jī)關(guān)的總稱；狹義的政府，指的就是行政機(jī)關(guān)。在我國(guó)的政治話語(yǔ)中，政府協(xié)商中的“政府”就是各級(jí)行政機(jī)關(guān)，即各級(jí)人民政府。政府協(xié)商指的就是以行政系統(tǒng)作為組織主體開展協(xié)商活動(dòng)的民主形式。在這種協(xié)商形式中，政府與公民個(gè)體、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等通過(guò)平等對(duì)話、討論的方式，協(xié)作解決涉及公共利益方面的事宜。政府協(xié)商是協(xié)商民主在行政領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)形式，是政府與社會(huì)各個(gè)方面就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商的過(guò)程。政府協(xié)商意味著政府治理朝向基于“以人民為中心”“人民至上”價(jià)值目標(biāo)的現(xiàn)代行政模式轉(zhuǎn)向，意味著全能型管制型政府朝向有限服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，意味著責(zé)任政府、法治政府、透明政府的政府建設(shè)新定位。

根據(jù)政策性質(zhì)、議題覆蓋廣度和涉及利益主體的差異，我們可以將政府協(xié)商區(qū)分為政府內(nèi)協(xié)商、政府間協(xié)商和政府與社會(huì)協(xié)商三種基本類型。（1）政府內(nèi)協(xié)商，主要是指為實(shí)現(xiàn)不同政策領(lǐng)域之間日益增加的橫向協(xié)作，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)不同部門之間的協(xié)商與合作。通過(guò)建構(gòu)部門間分享的目標(biāo)績(jī)效體系，政策的執(zhí)行能夠通過(guò)多方的協(xié)商而實(shí)現(xiàn)資源共享、責(zé)任到位。城市基礎(chǔ)公共服務(wù)提供過(guò)程中的通信、排水、送暖、電力等設(shè)施建設(shè)，通過(guò)政府協(xié)商實(shí)現(xiàn)協(xié)同配合，才能夠避免出現(xiàn)反復(fù)的“開膛剖肚”式城建。（2）政府間協(xié)商，主要是指基于資源差異、利益分殊、協(xié)同共進(jìn)等問(wèn)題的橫向政府協(xié)作。同級(jí)不同區(qū)的行政主體、相關(guān)的社會(huì)組織、企業(yè)等行為者，在解決涉及跨地區(qū)共同利益的問(wèn)題時(shí)，需要多方共同協(xié)商以形成共識(shí)。例如京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、東西部扶貧協(xié)作機(jī)制、公共服務(wù)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)銜接、多元橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對(duì)口協(xié)調(diào)等，需要通過(guò)橫向政府間協(xié)商，聚焦整體發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)商建立精準(zhǔn)協(xié)調(diào)機(jī)制。（3）政府與社會(huì)協(xié)商，主要是指各個(gè)行政機(jī)構(gòu)在法定職責(zé)邊界內(nèi)圍繞公共議題與人民群眾、企事業(yè)單位和社會(huì)組織等開展直接對(duì)話的協(xié)商活動(dòng)。政府與社會(huì)的直接協(xié)商，議題針對(duì)性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府解決學(xué)校、社區(qū)健身場(chǎng)所、文化館等基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，就需要在本行政區(qū)域內(nèi)廣泛聽取各方面意見；而省市縣級(jí)政府考慮教育、醫(yī)療、公共交通、養(yǎng)老設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)時(shí)，則需要在更大范圍內(nèi)開展協(xié)商活動(dòng)。從價(jià)值目標(biāo)來(lái)看，政府內(nèi)協(xié)商重在執(zhí)行協(xié)調(diào)與能力建設(shè)，政府間協(xié)商重在戰(zhàn)略協(xié)調(diào)與宏觀配合，政府與社會(huì)協(xié)商重在公共服務(wù)與利益保障。從參與主體來(lái)看，政府內(nèi)協(xié)商主體是不同政策領(lǐng)域的代理人，政府間協(xié)商主體是區(qū)域行政機(jī)構(gòu)代理人，政府與社會(huì)協(xié)商主體則是行政機(jī)構(gòu)與受益主體自身。從協(xié)商方式來(lái)看，政府內(nèi)協(xié)商主要是工作協(xié)調(diào)機(jī)制，政府間協(xié)商主要是構(gòu)建聯(lián)席工作機(jī)制，政府與社會(huì)協(xié)商主要是座談議事與協(xié)商會(huì)。雖然存在這些差異，但其共同點(diǎn)在于：都是任務(wù)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向，都是通過(guò)參與和利益表達(dá)實(shí)現(xiàn)協(xié)商和共識(shí)，都是通過(guò)會(huì)議機(jī)制推進(jìn)協(xié)商。

（二）政府協(xié)商的啟動(dòng)

協(xié)商是指為了解決圍繞公共問(wèn)題產(chǎn)生的分歧、沖突和矛盾而通過(guò)共同商量以求得一致和共識(shí)的活動(dòng)。政府協(xié)商重在實(shí)現(xiàn)立法與決策科學(xué)化、民主化與合法化，實(shí)現(xiàn)政府行為有效性和公正性，實(shí)現(xiàn)政府治理的有序與認(rèn)同，核心是滿足不同主體的利益訴求。由于資源稟賦不同、所處環(huán)境差異、行業(yè)職業(yè)不同，人們的利益訴求也存在諸多不同，有依法應(yīng)當(dāng)予以保障的，也有個(gè)人期待超越相關(guān)法律政策規(guī)定的；有暫時(shí)的、眼前的利益要求，也有長(zhǎng)遠(yuǎn)的、持續(xù)的利益預(yù)期；有個(gè)體的、家庭的利益目標(biāo)，也有團(tuán)體的、社區(qū)的共同利益追求。在所有這些結(jié)構(gòu)性、職能性存在差異的不同利益格局中，政府協(xié)商最容易解決的是符合法律政策規(guī)定的問(wèn)題，而不合理的訴求則需要通過(guò)協(xié)商加以引導(dǎo)。

那么，政府協(xié)商如何啟動(dòng)呢？也就是說(shuō)，具備怎樣的條件，才需要開展政府協(xié)商？其一，確立涉及共同利益的基本規(guī)則的時(shí)候，啟動(dòng)協(xié)商?，F(xiàn)代政府治理是規(guī)則之治，規(guī)則包括憲法、法律、法規(guī)等作為組織行為者、團(tuán)體行為者、個(gè)體行為者從事各種政治活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的基本依據(jù)，涉及各個(gè)方面、各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域，是人類政治生活中的公共品。保證規(guī)則之于社會(huì)是公平公正合情合理，需要在規(guī)則形成之前，由各方共同協(xié)商達(dá)成共識(shí)，以便此后具有共同約束力。規(guī)則一旦確立，便成為協(xié)商的基本依據(jù)，而不是協(xié)商對(duì)象，保證政府協(xié)商的權(quán)威性和有效性。其二，做出重大決策的時(shí)候，啟動(dòng)協(xié)商?！皡f(xié)商于決策之前和決策執(zhí)行之中”，指的是政府在做出重大決策之前，以及決策之后的具體執(zhí)行過(guò)程中所進(jìn)行的協(xié)商。決策方式和路徑的協(xié)商，不是要顛覆已經(jīng)做出的決策，而是重在使作為協(xié)商結(jié)果的政策執(zhí)行得更加有效和充分。其三，化解利益分歧和沖突的時(shí)候，啟動(dòng)協(xié)商。政府履行職責(zé)涉及三個(gè)重要問(wèn)題，即是否提供公共物品、公共物品提供的優(yōu)先性、如何更好地提供公共物品。對(duì)于“是否提供公共物品”，應(yīng)當(dāng)說(shuō)不存在爭(zhēng)議，政府存在的基礎(chǔ)就是要為民眾提供安全、教育、醫(yī)療、保障和服務(wù)等公共物品，這是法定職責(zé)。而對(duì)于“公共物品提供的優(yōu)先性”“如何更好提供公共物品”，則會(huì)因?yàn)楦鞣N因素的影響而產(chǎn)生分歧。在有限的資源和財(cái)力動(dòng)員能力條件下，先建設(shè)中學(xué)，還是先建設(shè)小學(xué)；先重點(diǎn)發(fā)展教育，還是重點(diǎn)保障醫(yī)療衛(wèi)生；先修建道路，還是先建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施等問(wèn)題，不同的社會(huì)主體，存在著個(gè)體或群體偏好選擇、觀念分歧和利益沖突。土地征收及其補(bǔ)償問(wèn)題、大氣污染整治中的府際利益協(xié)調(diào)與分配問(wèn)題、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)利益協(xié)調(diào)問(wèn)題等，民眾與政府、政府與政府之間必然存在著一定程度的分歧，要達(dá)成共識(shí)，就需要借助政府協(xié)商。

（三）政府協(xié)商的制度基礎(chǔ)

一是執(zhí)政黨的制度安排與要求。中共十八大、十八屆三中和四中全會(huì)在總體上提出社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)的同時(shí)，也明確了推進(jìn)政府協(xié)商的基本觀念。2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》首次明確提出了政府協(xié)商和政黨協(xié)商、人大協(xié)商等其他各種協(xié)商渠道，同時(shí)具體闡釋了政府協(xié)商的目標(biāo)訴求和“探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄”“增強(qiáng)協(xié)商的廣泛性針對(duì)性”和“完善政府協(xié)商機(jī)制”[1]等三條實(shí)踐路徑。

二是憲法法律的正式規(guī)定。首先，我國(guó)憲法明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”[2]8，而且，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”[2]18。這就從宏觀的高度為政府協(xié)商確立了基本遵循原則。憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；國(guó)務(wù)院即中央人民政府是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)；地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)。因此，從中央政府到地方各級(jí)人民政府，在工作中都必須傾聽人民的意見和建議。其次，《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》具體規(guī)定的政府工作原則為政府協(xié)商提供了制度規(guī)范?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》明確要求“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”[3]18。同時(shí)，國(guó)務(wù)院在依法制定行政法規(guī)的過(guò)程中，“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”[3]9。地方各級(jí)人民政府依法制定規(guī)章的時(shí)候同樣應(yīng)廣泛聽取人民群眾的意見和建議。

三是政府系統(tǒng)內(nèi)的自我規(guī)制。作為中央人民政府，國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》作為自身工作的基本依據(jù)。總體上講，“國(guó)務(wù)院工作的準(zhǔn)則是，執(zhí)政為民，依法行政，實(shí)事求是，民主公開，務(wù)實(shí)清廉”。根據(jù)這一準(zhǔn)則，在“科學(xué)民主立法”“科學(xué)民主決策”等方面，提出了“堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，充分反映人民意愿，使所確立的制度能夠切實(shí)解決問(wèn)題”“完善政府立法工作機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與”“完善行政決策程序規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度”[4]等具體要求。對(duì)于“國(guó)務(wù)院各部門提請(qǐng)國(guó)務(wù)院研究決定的重大事項(xiàng)”，都“應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商”“應(yīng)當(dāng)事先征求意見”“采取聽證會(huì)等多種形式聽取各方面意見”。而且，“國(guó)務(wù)院在作出重大決策前，根據(jù)需要通過(guò)多種方式，直接聽取民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等方面的意見和建議”[4]。

在我國(guó)，地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)[5]。地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的各項(xiàng)規(guī)范性制度也為當(dāng)?shù)氐恼畢f(xié)商提供了基本的制度保障。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府《關(guān)于加強(qiáng)政府協(xié)商的實(shí)施意見》（2016）、青島市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府協(xié)商工作的實(shí)施意見》（2019）等文件，以及地方和基層政府出臺(tái)的“協(xié)商事項(xiàng)目錄”等，都為政府協(xié)商的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

二、政府協(xié)商的功能指向

（一）政策功能

從政策視角理解，政府協(xié)商的功能主要是增強(qiáng)政策認(rèn)同、改善政策質(zhì)量和保障政策執(zhí)行。

政府協(xié)商增強(qiáng)公眾對(duì)于政策的理解、認(rèn)同與支持。在我國(guó)，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”[2]28。國(guó)務(wù)院即中央人民政府是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院可以“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”[2]28。地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)。我國(guó)憲法明確規(guī)定了立法決策機(jī)構(gòu)及其權(quán)限范圍。實(shí)際上，由于人口規(guī)模、地理區(qū)域等因素的制約，民眾無(wú)法也不可能參與到與自己相關(guān)的所有立法和決策過(guò)程。因此，政府協(xié)商能夠使各級(jí)人民政府通過(guò)規(guī)范化的渠道擴(kuò)大民眾的政治參與廣度和深度，在廣大人民群眾委托人大代表參與權(quán)力機(jī)關(guān)立法和決策的常規(guī)利益表達(dá)渠道之外，拓寬了普通民眾參與政治生活和表達(dá)利益訴求的渠道。在各級(jí)政府執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和決策、實(shí)施自身職權(quán)范圍內(nèi)的立法和決策的實(shí)踐中，政府協(xié)商的實(shí)施，可以通過(guò)普遍的參與、廣泛的對(duì)話、深入的協(xié)商，增加民眾對(duì)于各種立法和決策過(guò)程以及結(jié)果的理解和認(rèn)知，補(bǔ)充民眾在不同層級(jí)決策過(guò)程的參與不足，增強(qiáng)民眾的政策認(rèn)同和支持。

政府協(xié)商改善決策質(zhì)量。政府決策是對(duì)行政過(guò)程涉及公共利益的事項(xiàng)做出決定和選擇。影響決策質(zhì)量的因素包括是否能夠合理確定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的公共事務(wù)、政策影響對(duì)象的利益是否充分受到關(guān)注、各種分歧或沖突性的利益是否得到有效協(xié)調(diào)。倉(cāng)促的、隨意的、封閉的決策方式，不僅會(huì)導(dǎo)致公共資源的大量浪費(fèi)，而且會(huì)因?yàn)楹鲆暬蛘咔趾φ邔?duì)象的利益而受到抵制，引發(fā)各方不滿，以致影響社會(huì)穩(wěn)定?！吧鐣?huì)公眾的語(yǔ)言交往構(gòu)成了一個(gè)遍布四方的、由靈敏的傳感器或監(jiān)視器組成網(wǎng)絡(luò)，他們能夠及時(shí)對(duì)社會(huì)的各種問(wèn)題和困難形成的態(tài)勢(shì)和壓力做出反映，并且能激發(fā)具有影響力的意見?！盵6]政府協(xié)商是行政機(jī)構(gòu)與民眾之間的直接對(duì)話和交流，決策過(guò)程的公開透明，各方利益偏好的充分表達(dá)，不同方案的審慎選擇，理性認(rèn)知基礎(chǔ)上的共識(shí)達(dá)成，為提升政府決策質(zhì)量奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。只有決策前和決策執(zhí)行中充分協(xié)商與論證，才能最大限度地避免違背民意、違背公平正義的決策出臺(tái)，從而保障政府理性行政。

政府協(xié)商保障政策順利實(shí)施。政策的生命力在于執(zhí)行。經(jīng)由協(xié)商形成的決策，因?yàn)槲蘸头从沉苏邔?duì)象的利益訴求及其對(duì)公共利益的認(rèn)同，政策執(zhí)行過(guò)程就會(huì)受到各個(gè)方面的支持和推動(dòng)，而不是政策執(zhí)行“中梗阻”。例如，為了公共利益而實(shí)施的征地等行政行為，為什么要征地、如何征地、如何補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題都需要執(zhí)行前進(jìn)行正式的協(xié)商溝通。政策過(guò)程中的協(xié)商，尊重政策相關(guān)方的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，會(huì)有效減少?zèng)_突，保證行政行為順利實(shí)施?！皻v史經(jīng)驗(yàn)證明，用大搞群眾運(yùn)動(dòng)的辦法，而不是用透徹說(shuō)理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問(wèn)題，而不是用扎扎實(shí)實(shí)、穩(wěn)步前進(jìn)的辦法，去解決現(xiàn)行制度的改革和新制度的建立問(wèn)題，從來(lái)都是不成功的。”[7]336政策實(shí)施過(guò)程中遇到的思想問(wèn)題，只能通過(guò)說(shuō)服的、協(xié)商的方式來(lái)解決。

（二）制度功能

政府協(xié)商作為一種行為規(guī)則，能夠?yàn)橹贫戎械男袨檎咛峁┬袨闇?zhǔn)則、合作方式和未來(lái)預(yù)期。不管是正式制度，還是作為慣例和習(xí)俗而存在的非正式制度，都能夠發(fā)揮規(guī)范、吸納、維護(hù)、傳導(dǎo)、創(chuàng)造和引領(lǐng)的功能。

政府協(xié)商規(guī)范主體行為。政治生活中的各類行為主體都有其責(zé)任邊界、行為邊界。在共享的憲法法律和社會(huì)規(guī)范框架內(nèi)，現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)遵循法無(wú)授權(quán)不可為的基本規(guī)范，公民個(gè)體、社會(huì)組織等遵循法無(wú)禁止即可為規(guī)范。行政機(jī)構(gòu)要履行法律規(guī)定的宏觀管理和服務(wù)職能，公民個(gè)體和社會(huì)等既要行使自己的權(quán)利，也要承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。政府協(xié)商使行政機(jī)構(gòu)的責(zé)任內(nèi)容和邊界更加具體化，更具有針對(duì)性，更具有可操作性；政府協(xié)商使政策對(duì)象包括個(gè)體與組織的權(quán)利的行使和義務(wù)的履行更加明確、更加主動(dòng)、更加有序。

政府協(xié)商創(chuàng)造合作機(jī)制。政府切實(shí)履行公共服務(wù)職能，既需要某項(xiàng)政策、某個(gè)機(jī)構(gòu)、某個(gè)部門的實(shí)踐與努力，也需要政策與政策之間、機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間、區(qū)域與區(qū)域之間的相互協(xié)作和配合?！皡f(xié)同政府”或者說(shuō)“整體政府”的理念，其關(guān)鍵是要解決結(jié)構(gòu)性改革所產(chǎn)生的碎片化、自我中心主義、部門主義和缺乏協(xié)作與配合等問(wèn)題[8]。例如2018年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，就是要實(shí)現(xiàn)基于任務(wù)導(dǎo)向的區(qū)域協(xié)調(diào)。應(yīng)對(duì)地震、海嘯等自然災(zāi)害，控制埃博拉、新冠肺炎等傳染性疾病，平衡生態(tài)保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要不同的地方政府組織、社會(huì)組織和市場(chǎng)組織一起合作，化解不可知的風(fēng)險(xiǎn)、不可控的結(jié)果以及獨(dú)立責(zé)任與共同行動(dòng)之間的張力。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)需要各方共同參與的政府協(xié)商，而不是自上而下的強(qiáng)迫。協(xié)商是推動(dòng)協(xié)同政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義，是實(shí)現(xiàn)協(xié)同政府理念的重要民主形式。

政府協(xié)商明確未來(lái)預(yù)期。政治活動(dòng)既關(guān)注當(dāng)下，也指向未來(lái)。明確的未來(lái)預(yù)期取決于制度對(duì)于政治生活中各類行為主體的約束和規(guī)制。政府協(xié)商能夠?yàn)閭€(gè)體、團(tuán)體與組織之間的交往提供穩(wěn)定的渠道、平臺(tái)和環(huán)境。完善和成熟的政府協(xié)商，既可以合理預(yù)測(cè)個(gè)體的行為，也能夠合理預(yù)測(cè)行政機(jī)構(gòu)的行為。當(dāng)行政機(jī)構(gòu)在協(xié)商中能夠尊重個(gè)體的利益并維護(hù)公共利益時(shí)，個(gè)體就會(huì)經(jīng)常性地參與協(xié)商。政府協(xié)商既可以減少因?yàn)樾姓蛔鳛槎a(chǎn)生的“越級(jí)上訪”等非制度化行為，也能夠降低“現(xiàn)場(chǎng)辦公”“下訪”等行政成本。隨著政府協(xié)商的日益完善，政治生活的成本會(huì)下降，不確定性也會(huì)減少。

（三）社會(huì)功能

政府協(xié)商在化解社會(huì)分歧、解決社會(huì)沖突、改善干群關(guān)系和增強(qiáng)社會(huì)信任等方面能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)器、黏合劑的功能。

改革開放進(jìn)入新發(fā)展階段，社會(huì)轉(zhuǎn)型和變革帶來(lái)持續(xù)的利益調(diào)整、深刻的觀念變化，發(fā)展不平衡不充分的矛盾也逐漸凸顯，社會(huì)保障和公共服務(wù)滿足群眾利益的程度還需要進(jìn)一步提升，社會(huì)排斥、社會(huì)剝奪和社會(huì)斷裂等挑戰(zhàn)依然存在，一些領(lǐng)導(dǎo)干部能力不足、作風(fēng)不實(shí)、消極腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重影響著黨群關(guān)系。不同的價(jià)值訴求、利益格局、政治關(guān)系的差異，導(dǎo)致社會(huì)分歧和社會(huì)沖突逐漸擴(kuò)大。多元的主體、利益、價(jià)值、觀念要求政治體制、運(yùn)作機(jī)制作出明確回應(yīng)?！皩?duì)于誰(shuí)應(yīng)該成為對(duì)話參與者這個(gè)問(wèn)題的簡(jiǎn)短回答是：每個(gè)人?！盵9]政府協(xié)商能夠?yàn)橄嗷_突的、處于緊張關(guān)系狀態(tài)的各方提供超越單純自身利益的持續(xù)的結(jié)構(gòu)性的機(jī)會(huì)，從而在觀念和偏好的多元碰撞與理解中，找到解決問(wèn)題的恰當(dāng)路徑。

魚水關(guān)系、血肉聯(lián)系，是中國(guó)共產(chǎn)黨革命建設(shè)和改革開放實(shí)踐中始終堅(jiān)持的群眾路線的核心要義。但在處理政府與民眾的關(guān)系問(wèn)題上，出現(xiàn)了嚴(yán)重的形式主義、官僚主義現(xiàn)象。例如作風(fēng)漂浮、形同陌路的“油水關(guān)系”，投機(jī)取巧、嘩眾取寵的“蛙水關(guān)系”，關(guān)系惡化、矛盾重重的“水火關(guān)系”。政府協(xié)商過(guò)程能夠形成一種互惠關(guān)系建構(gòu)的條件，提供群眾和政府官員可以在日常活動(dòng)中對(duì)話的渠道，促進(jìn)作為矛盾主要方面的政府官員重新評(píng)價(jià)自身行為，通過(guò)協(xié)商廣集民智、廣納民意，推動(dòng)更為廣泛的群眾有序政治參與，進(jìn)而在平等對(duì)話協(xié)商活動(dòng)中建構(gòu)新的政治實(shí)踐路徑。

作為社會(huì)資本的重要內(nèi)容，信任有助于形成和諧社會(huì)狀態(tài)和整體凝聚力，有助于化解集體行動(dòng)的困境，是衡量善治的重要指標(biāo)。當(dāng)傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，個(gè)體交往范圍擴(kuò)大，社會(huì)事務(wù)日益拓展，在以“關(guān)系”為基礎(chǔ)的熟人社會(huì)走向以“契約”為基礎(chǔ)的陌生社會(huì)的過(guò)渡時(shí)期，舊的社會(huì)規(guī)范斷裂、新的社會(huì)規(guī)范尚未成型，信任危機(jī)就會(huì)因?yàn)槔娓?jìng)爭(zhēng)、官員行為、文化觀念等因素的影響而在整個(gè)社會(huì)蔓延。有效管控信任危機(jī)有多種路徑選擇，政府協(xié)商是其中一個(gè)重要方面?！爸灰覀冃湃稳罕?，走群眾路線，把情況和問(wèn)題向群眾講明白，任何問(wèn)題都可以解決，任何障礙都可以排除?！盵7]152政府協(xié)商能夠在穩(wěn)定的制度化參與、對(duì)話、交往過(guò)程中形成作為互信基礎(chǔ)的規(guī)則和文化，在民眾與政府之間增強(qiáng)溝通、增進(jìn)理解、擴(kuò)大共識(shí)。

（四）民主功能

政府協(xié)商的民主功能，主要在于建構(gòu)民主制度，鍛煉民主能力和養(yǎng)成民主觀念。

政府協(xié)商是協(xié)商民主制度的重要內(nèi)容。我國(guó)協(xié)商民主制度建設(shè)的目標(biāo)是要構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，為民主政治發(fā)展注入新的活力。因此，協(xié)商渠道建設(shè)就是要“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商”[1]。作為協(xié)商民主的重要渠道，政府協(xié)商具有自身的特點(diǎn)和邏輯、內(nèi)容和方式。不斷推進(jìn)政府協(xié)商的實(shí)踐，并及時(shí)開展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提煉總結(jié)，適時(shí)將其上升為制度規(guī)范，對(duì)于構(gòu)建協(xié)商民主體系具有重要意義。

政府協(xié)商鍛煉民主能力。民主能力是社會(huì)個(gè)體、組織以及政府機(jī)構(gòu)通過(guò)自身行為和活動(dòng)合理平衡權(quán)力與權(quán)利關(guān)系有效性的能力。因?yàn)檎畢f(xié)商，不斷擴(kuò)大的公眾參與，能夠有效約束和規(guī)范政府行為，使權(quán)力在法定的軌道上運(yùn)行；因?yàn)檎畢f(xié)商，政府提供的合法渠道，能夠使民眾參與、表達(dá)更加有序、集中與有效。政府不再是“命令式”的機(jī)構(gòu)，民眾不再是“不明真相”的群體。平等對(duì)話能力是衡量民主政治各方參與整體能力的重要維度。不斷地參與協(xié)商、熟悉協(xié)商程序、傾聽不同參與者的利益，能夠有效地鍛煉參與者的表達(dá)能力。政府協(xié)商的持續(xù)實(shí)踐能夠使官員和民眾在掌握充分信息、各方利益、溝通訴求的基礎(chǔ)上，逐漸養(yǎng)成理性分析和判斷的能力，并促進(jìn)合法決策的形成。

政府協(xié)商養(yǎng)成民主意識(shí)。在參與政府協(xié)商的過(guò)程中，民眾需要通過(guò)充分了解不同參與個(gè)體、組織的利益、原則與信念，理解并尊重他人的需求和道德利益，習(xí)慣于就公共議題展開公開辯論和討論，而不是簡(jiǎn)單地強(qiáng)迫維護(hù)自己的利益。同時(shí)，在政府協(xié)商的公開過(guò)程中，個(gè)體利益有賴于整體利益的實(shí)現(xiàn)，以及作為該利益基礎(chǔ)的集體責(zé)任。借助于檢視所有參與者的政策意愿和偏好，人們可以將自己理解成政治共同體的一個(gè)部分，承擔(dān)各自需要承擔(dān)的責(zé)任，例如說(shuō)服的責(zé)任、回應(yīng)的責(zé)任和修正觀點(diǎn)的責(zé)任。良好的公民精神是民主政治的重要基礎(chǔ)，政府協(xié)商能夠培養(yǎng)出健康民主所必需的相互理解、相互尊重、相互信任、相互包容以及深層的理解和持續(xù)的合作等精神，在良好的民主觀念與精神的滋養(yǎng)下，促進(jìn)共同體的繁榮和發(fā)展。

三、政府協(xié)商的挑戰(zhàn)及其化解

作為我國(guó)協(xié)商民主渠道的重要組成部分，政府協(xié)商對(duì)于科學(xué)民主依法決策、實(shí)現(xiàn)公民有序政治參與和提升政府建設(shè)水平具有重要的作用，但是政府協(xié)商的實(shí)踐探索依然面臨著主體不平等、信息開放程度、協(xié)商成本、協(xié)商有效性以及選擇性協(xié)商的挑戰(zhàn)，針對(duì)性克服這些挑戰(zhàn)對(duì)于完善和發(fā)展政府協(xié)商具有顯著的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

（一）主體不平等的挑戰(zhàn)

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)協(xié)商參與者平等對(duì)話、理性溝通。但政府協(xié)商的參與主體，例如行政機(jī)構(gòu)、民眾個(gè)體、社會(huì)組織或者企事業(yè)單位等，卻存在著天然的“實(shí)質(zhì)性不平等”。新中國(guó)成立之初，毛澤東提出“商量政府”的概念，但其時(shí)的政府協(xié)商主要限于政治精英和社會(huì)精英范圍，并不是政府與社會(huì)的直接協(xié)商，普通的民眾在當(dāng)時(shí)還缺乏普遍、平等參與的機(jī)會(huì)與渠道。主體不平等具有雙重含義。第一層含義指的是行政機(jī)構(gòu)與所有其他參與者的不平等。例如行政機(jī)構(gòu)的單一性、集中性與其他主體的差異性、分散性。行政機(jī)構(gòu)掌握著權(quán)威性力量、資源和平臺(tái)等合法權(quán)利，而其他主體則只具備文本意義上的權(quán)利。由于強(qiáng)行政的歷史傳統(tǒng)以及全能政府的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)，政府官員在政府協(xié)商過(guò)程中，雖然制度要求上是組織者和參與者，但其地位顯然是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)者、掌控者，與作為個(gè)體的民眾以及社會(huì)組織處于顯著的不平等地位。行政機(jī)構(gòu)強(qiáng)勢(shì)協(xié)商的地位的具體表象主要是協(xié)商意識(shí)不足、協(xié)商活動(dòng)過(guò)于隨意、權(quán)力的傲慢、協(xié)商結(jié)果轉(zhuǎn)化能力不足等。第二層含義指的行政機(jī)構(gòu)之外的其他各類協(xié)商參與者之間存在的不平等，這種不平等包括機(jī)會(huì)不平等、資源不平等、能力不平等、結(jié)果不平等。例如協(xié)商過(guò)程要求民眾具有較強(qiáng)的話語(yǔ)表達(dá)和溝通能力，但政策對(duì)象由于所受教育、知識(shí)水平、鍛煉機(jī)會(huì)等各種因素的局限，無(wú)法在協(xié)商中實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)，也難以對(duì)公共政策的制定施加影響。

消除政府協(xié)商中實(shí)際存在的不平等以及附著其上的消極影響，問(wèn)題的關(guān)鍵不是否認(rèn)不平等的存在本身，而是創(chuàng)造條件，更加關(guān)注政府與民眾、社會(huì)之間的多元溝通、理性對(duì)話，化解利益沖突，調(diào)解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)公平正義。首先，消除政府協(xié)商中的不平等，應(yīng)該回歸憲法原則和精神，尊重人民主權(quán)原則，行政機(jī)構(gòu)要履行權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，行政官員要做好人民“公仆”，在組織協(xié)商過(guò)程中，擺正位置，堅(jiān)持服務(wù)人民的宗旨?！皩?duì)于每一個(gè)人，也不論他抱持什么意見，只要他能夠冷靜地去看也能夠誠(chéng)實(shí)地來(lái)說(shuō)他的反對(duì)者以及他們的意見真正是什么，既不夸大足以損害他們的信用的東西，也不掩藏足以為他們辯護(hù)或者想來(lái)足以為他們辯護(hù)的東西，那就要給以應(yīng)得的尊重。這就是公共討論的真正的道德?！盵10]秉持包容和尊重精神，充分吸納并審慎考量每一個(gè)參與者的意見，真正發(fā)揮政府協(xié)商功效。其次，平衡機(jī)會(huì)平等、能力平等和資源平等之間的關(guān)系。協(xié)商過(guò)程需要機(jī)會(huì)平等，“具體地說(shuō)，民主協(xié)商需要獲得政治影響的平等機(jī)會(huì)”[11]213。平等的政治影響機(jī)會(huì)關(guān)鍵在于公平對(duì)待每個(gè)參與者，不會(huì)有參與者因?yàn)樽陨硖烊坏牟蛔愣C(jī)會(huì)。協(xié)商過(guò)程力求實(shí)現(xiàn)資源平等，即協(xié)商參與者應(yīng)該平等占有協(xié)商所需要的各種資源如收入、權(quán)利、資格或機(jī)會(huì)等。能力平等是實(shí)現(xiàn)公平、合法協(xié)商結(jié)果的重要基礎(chǔ)，“協(xié)商中基于能力的政治平等觀念允許我們超越程序機(jī)會(huì)或資源聚合而擴(kuò)大政治權(quán)利與自由”[11]254。再次，在程序設(shè)計(jì)上增強(qiáng)對(duì)協(xié)商參與者的專業(yè)支持和技術(shù)支持。例如加強(qiáng)與全國(guó)或地方人大代表、政協(xié)委員等方面的聯(lián)系，提供專業(yè)和技術(shù)性的培訓(xùn)支持，實(shí)現(xiàn)更多賦能等。

（二）信息開放獲取的挑戰(zhàn)

信息是政府協(xié)商的重要支持因素之一，充分的信息能夠?yàn)橛懻摗?duì)話、交流提供準(zhǔn)確的分析和判斷基礎(chǔ)。但是，政府協(xié)商過(guò)程參與者所能夠利用做出判斷的信息獲取面臨諸多挑戰(zhàn)。其一，信息不足的挑戰(zhàn)。政府協(xié)商過(guò)程中的協(xié)商議題大多涉及群眾切身利益和公共利益，例如公共工程、公共服務(wù)，而其中涉及的預(yù)算、資金和技術(shù)等方面的信息一般都是由行政機(jī)構(gòu)壟斷，民眾獲取信息的充分程度完全取決于信息開放度。其二，信息泛濫的挑戰(zhàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和融媒體的發(fā)展，在官方主流媒體的信息發(fā)布之外，各種自媒體甚至個(gè)人都變成了信息源。爆炸的信息隱藏著真相，也充斥了謠言和各種“小道消息”，協(xié)商參與者面臨在龐雜的信息沖擊下進(jìn)行準(zhǔn)確選擇和審慎判斷的挑戰(zhàn)。其三，協(xié)商參與者中的知識(shí)弱勢(shì)群體基于自身有限的知識(shí)儲(chǔ)備，可能無(wú)法理解政策協(xié)商過(guò)程中所包含的知識(shí)和常識(shí)，政府決策的專業(yè)性限制了他們的判斷能力，出于經(jīng)驗(yàn)和本能的考慮不能有效地表達(dá)利益、反駁其他意見，協(xié)商共識(shí)的達(dá)成最終會(huì)演變成組織者和主導(dǎo)者強(qiáng)勢(shì)意見的表演。

開放獲取充分的、準(zhǔn)確的信息既是公眾對(duì)政府的正常訴求和期望，也是政府協(xié)商產(chǎn)生實(shí)際效果的重要基礎(chǔ)。政府信息公開能夠暢通政府和社會(huì)溝通渠道，消除社會(huì)公眾的顧慮、猶疑和不信任，激發(fā)公眾參與政府協(xié)商的熱情，使政事真正成為眾人之事。首先，從行政機(jī)構(gòu)的角度來(lái)講，按照《政府信息公開條例》和《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》的要求，增強(qiáng)政府工作透明度、協(xié)商工作主動(dòng)性，提升政府自信心，以公開為常態(tài)、不公開為例外，保障和落實(shí)公眾依法獲取政府信息、了解政府工作并做出理性、正確判斷的權(quán)利。其次，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和工作實(shí)際制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄，除在“協(xié)商事項(xiàng)目錄”中明確協(xié)商事項(xiàng)之外，進(jìn)一步明確行政機(jī)構(gòu)所應(yīng)提供的信息事項(xiàng)，破解行政機(jī)構(gòu)組織參與協(xié)商積極性不高、被動(dòng)協(xié)商、敷衍應(yīng)付的困境。再次，在主導(dǎo)性的官方媒體和日益繁榮的互聯(lián)網(wǎng)自媒體之外，構(gòu)建獨(dú)立的第三方信息評(píng)估機(jī)制，篩選掉誤導(dǎo)的、扭曲的、虛假的信息資源，為政府協(xié)商提供真實(shí)可靠的依據(jù)。

（三）協(xié)商成本的挑戰(zhàn)

協(xié)商民主是一種要求非常高的民主形式，協(xié)商的制度環(huán)境、協(xié)商參與者的知識(shí)能力和素養(yǎng)、協(xié)商程序的復(fù)雜性以及協(xié)商共識(shí)轉(zhuǎn)化等是實(shí)施協(xié)商活動(dòng)的基本要求，滿足這些條件則需要付出相當(dāng)程度的成本?！霸u(píng)價(jià)民主決議規(guī)則時(shí)，必須權(quán)衡其保護(hù)作用與效率。不幸的是，這兩大目的之間存在著頗為緊張的關(guān)系?！盵12]政府協(xié)商的成本包括：一是制度成本，即政府協(xié)商活動(dòng)所賴以運(yùn)行的制度基礎(chǔ)、制度平臺(tái)或渠道。二是時(shí)間成本，協(xié)商活動(dòng)從確定議題、準(zhǔn)備材料、調(diào)查研究、組織協(xié)商參與者，到組織協(xié)商會(huì)議、推動(dòng)協(xié)商成果轉(zhuǎn)化等，各個(gè)環(huán)節(jié)都需要一定的時(shí)間成本。例如全國(guó)政協(xié)的“雙周協(xié)商座談會(huì)”雖然具有明確的周期性，但一次座談會(huì)的前期準(zhǔn)備確實(shí)耗時(shí)不少?；鶎诱畢f(xié)商還得照顧到生產(chǎn)時(shí)令等因素。三是人力物力成本。政府協(xié)商的準(zhǔn)備和實(shí)施過(guò)程需要的人力物力會(huì)隨著協(xié)商規(guī)模的變化而變化，也會(huì)隨著協(xié)商活動(dòng)的多次反復(fù)而變化。四是一定的行政支出，其中包括協(xié)商參與者的誤工補(bǔ)貼等。假設(shè)實(shí)施一次“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”直接費(fèi)用是5萬(wàn)—6萬(wàn)元，東部地區(qū)城鎮(zhèn)與西部地區(qū)城鎮(zhèn)的負(fù)擔(dān)能力就會(huì)有很大差異。如果周期性地開展此類活動(dòng)，協(xié)商成本就更加巨大。

協(xié)商成本是政府協(xié)商過(guò)程中的一個(gè)重要構(gòu)成部分，如何對(duì)待協(xié)商成本，需要科學(xué)的理性的分析。首先，對(duì)于制度成本來(lái)說(shuō)，如果利用既有的制度渠道、平臺(tái)和機(jī)制開展政府協(xié)商，這種成本是常態(tài)化的行政成本，例如利用政協(xié)會(huì)議、人大會(huì)議、社區(qū)會(huì)議、村民代表會(huì)議等，這些機(jī)制是制度運(yùn)行機(jī)制范疇之內(nèi)的。如果在法定機(jī)制之外創(chuàng)設(shè)新的協(xié)商機(jī)制，例如協(xié)商對(duì)話會(huì)、協(xié)商議事會(huì)，這些新機(jī)制的創(chuàng)建、維護(hù)、發(fā)展等就是新增成本。重點(diǎn)在于使存量民主機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，保持常態(tài)化成本，降低新增成本。其次，試驗(yàn)性或探索性的協(xié)商活動(dòng)，初期需要付出一定的成本，但在取得基本經(jīng)驗(yàn)之后，則可以納入常態(tài)化機(jī)制，以降低成本。再次，必要的時(shí)間、人力、物力等成本是必須支出的。關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)政府協(xié)商的日常化、生活化。最后，綜合考慮協(xié)商過(guò)程的成本付出與政策更快實(shí)施的成本節(jié)省。“在成功的協(xié)商決策中，公共參與的成本會(huì)被較低的法律費(fèi)用和更快的實(shí)施所平衡?！盵13]也就是說(shuō)，協(xié)商過(guò)程所耗費(fèi)的成本會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政策順利實(shí)施所節(jié)省的成本。如果政策無(wú)法實(shí)施、遭遇“中梗阻”，看起來(lái)及時(shí)高效的決策可以節(jié)省很多成本，但最終政策失敗的成本付出則是巨大的。

（四）協(xié)商效度的挑戰(zhàn)

所謂協(xié)商效度，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是政府協(xié)商的有效性。這里面包括協(xié)商過(guò)程的有效性，協(xié)商結(jié)果的有效性。前者涉及協(xié)商過(guò)程的質(zhì)量、協(xié)商參與者真正關(guān)注各方利益的真實(shí)性，以及協(xié)商過(guò)程本身給予參與者的民主教育和訓(xùn)練；后者涉及通過(guò)協(xié)商達(dá)成的共識(shí)朝向政策輸出的轉(zhuǎn)化。因此，協(xié)商效度面臨的挑戰(zhàn)：一是協(xié)商形式主義，具體表現(xiàn)是為了協(xié)商而協(xié)商，協(xié)商不是為了解決問(wèn)題，而是有時(shí)間就協(xié)商，想起來(lái)才協(xié)商，有要求才協(xié)商。二是協(xié)商約束力缺失，具體表現(xiàn)是協(xié)商意見如何吸收、如何采納缺乏反饋，協(xié)商的共識(shí)結(jié)果束之高閣、實(shí)際問(wèn)題依然沒(méi)有得到解決，忽視協(xié)商過(guò)程責(zé)任分擔(dān)和協(xié)商空轉(zhuǎn)責(zé)任追究。三是協(xié)商活動(dòng)孤立化。政府協(xié)商既是行政機(jī)構(gòu)解決自身職責(zé)范圍內(nèi)分歧性問(wèn)題的民主形式，也是協(xié)調(diào)落實(shí)人大議案、政協(xié)提案等的民主形式，孤立的協(xié)商實(shí)踐降低了政府協(xié)商的效度。總之，政府協(xié)商效度面臨的挑戰(zhàn)可能的情況是，過(guò)度協(xié)商、協(xié)商不足、協(xié)商結(jié)果與協(xié)商過(guò)程不匹配。

協(xié)商就要真協(xié)商，而不僅僅是做個(gè)樣子，應(yīng)該實(shí)實(shí)在在協(xié)商。提升政府協(xié)商的效度，既要改變治理規(guī)范和程序，也要轉(zhuǎn)變認(rèn)知和思維。首先，要實(shí)現(xiàn)不同協(xié)商渠道的有效銜接。政府協(xié)商的實(shí)踐，要把深化政協(xié)協(xié)商的提案辦理協(xié)商作為重要抓手，“辦好政協(xié)提案，推動(dòng)政府協(xié)商”，提升政府協(xié)商的水平和質(zhì)量；繼續(xù)完善人大代表議案建議辦理聯(lián)系機(jī)制，尊重人大代表民主權(quán)利，持續(xù)深化政府協(xié)商與人大協(xié)商的合作；加強(qiáng)與基層協(xié)商的銜接，確保政治參與有序化和大眾化，實(shí)現(xiàn)“為民做主”向“由民做主”的回歸。其次，既要關(guān)注政府協(xié)商的參與功能，更要重視政府協(xié)商的民主價(jià)值。政治參與是開展政府協(xié)商的重要基礎(chǔ)，但不能將政府協(xié)商簡(jiǎn)單化為政治參與?！懊裰鲬┱剷?huì)使參與者在信任、規(guī)范、歸屬感以及合作一致的集體行動(dòng)等方面產(chǎn)生明顯的積極效果?！盵14]政府協(xié)商過(guò)程也是民眾權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、公共意識(shí)彰顯的時(shí)刻，意見表達(dá)基礎(chǔ)上的偏好轉(zhuǎn)換，也體現(xiàn)了民眾民主素養(yǎng)的提升。再次，將協(xié)商結(jié)果的政策輸出與協(xié)商責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)協(xié)商共識(shí)作為政策的實(shí)踐操作，增強(qiáng)政府協(xié)商的影響力和權(quán)威性。

（五）選擇性協(xié)商的挑戰(zhàn)

因?yàn)榧扔械捏w制約束、協(xié)商參與者的立場(chǎng)觀念和利益的差異以及客觀現(xiàn)實(shí)滿足協(xié)商結(jié)果實(shí)現(xiàn)的程度，政府協(xié)商過(guò)程存在著選擇性協(xié)商的挑戰(zhàn)。選擇性協(xié)商具體表現(xiàn)為：（1）協(xié)商議題的選擇性。政府協(xié)商的重點(diǎn)是“有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策”“解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”[1]，而在具體的場(chǎng)景中，不同層級(jí)、不同地區(qū)的政府協(xié)商，如何選擇議題具有很大的自由裁量權(quán)，一般來(lái)說(shuō)政府協(xié)商會(huì)選擇容易獲得社會(huì)共識(shí)、容易產(chǎn)生良好社會(huì)效果、容易引起媒體積極效應(yīng)的議題。這些議題在多大程度上符合公共利益和民眾要求，則尚存疑問(wèn)。（2）協(xié)商頻度的選擇性。協(xié)商節(jié)奏的確定有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是有需要就協(xié)商，這樣周期并不固定；二是遵循特定節(jié)奏開展協(xié)商，例如一個(gè)季度開展一次協(xié)商，或者兩個(gè)月一次，或者雙周一次等。非周期性政府協(xié)商，不利于協(xié)商民主的常態(tài)化、規(guī)范化。（3）協(xié)商參與者的選擇性。除了協(xié)商組織者，協(xié)商參與者是協(xié)商議題的相關(guān)方以及特定的專家學(xué)者。如果缺乏公正的選擇方式，或者組織者存在某種特殊意圖，那么特定偏好的參與者選擇就會(huì)導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果的毫無(wú)懸念符合組織意圖，從而破壞了協(xié)商民主的公正性要求。（4）協(xié)商結(jié)果利用的選擇性。通過(guò)協(xié)商達(dá)成的共識(shí)性結(jié)果，如果得以采納就會(huì)成為正式的政策，如果未被采納就會(huì)失去價(jià)值。缺乏規(guī)范性的制度約束，符合公共利益和民眾利益的協(xié)商結(jié)果有可能會(huì)被有意忽視或扭曲。

選擇性協(xié)商很容易在政治實(shí)踐中偏離公平公正的價(jià)值訴求，甚至誘發(fā)民眾與政府之間、媒體與政府之間的緊張關(guān)系?？朔x擇性協(xié)商帶來(lái)的困境應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：第一，堅(jiān)持公共性原則，政府協(xié)商重在維護(hù)公共利益，協(xié)商過(guò)程也重在推動(dòng)對(duì)話和討論趨向公共利益?！皡f(xié)商民主更像是公共論壇而不是競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，其中，政治討論以公共利益為導(dǎo)向?！盵15]第二，堅(jiān)持適度原則，保持政府協(xié)商活動(dòng)的周期性和常態(tài)化?？紤]到行政事務(wù)的多樣性和繁雜性，協(xié)商活動(dòng)的周期可以根據(jù)雙月或季度頻度進(jìn)行安排，同時(shí)要避免將此種安排作為硬性考核標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致應(yīng)付性協(xié)商。第三，堅(jiān)持以人民為中心的原則，根據(jù)政策覆蓋的范圍、層次、結(jié)構(gòu)的差異，在人民內(nèi)部各方面廣泛協(xié)商，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的過(guò)程，政府治理才能具有深厚的基礎(chǔ)。在隨機(jī)抽樣、組織指定或自愿參與等各種不同方式中，協(xié)商參與者的選擇要堅(jiān)持公平公正和照顧各方的原則。第四，堅(jiān)持持續(xù)性原則，充分尊重協(xié)商參與者共同討論的結(jié)果，依據(jù)協(xié)商過(guò)程中的證據(jù)和意見、建議做出決策。這樣既能夠體現(xiàn)政府的責(zé)任性，又能夠增強(qiáng)協(xié)商活動(dòng)的權(quán)威性和吸引力。

新中國(guó)成立初期，毛澤東同志就多次說(shuō)，我們的政府“是個(gè)商量政府”[16]178“人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務(wù)的政府”[16]205。政府協(xié)商是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道之一。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)全面深化改革中利益格局深刻調(diào)整的新形勢(shì)，社會(huì)各種矛盾相互交織的新變化，思想觀念多元多樣的新情況，世界范圍內(nèi)不同政治發(fā)展道路競(jìng)爭(zhēng)的新挑戰(zhàn)，推進(jìn)政府協(xié)商對(duì)于發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。新時(shí)代新發(fā)展階段推進(jìn)政府協(xié)商實(shí)踐探索，要始終堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，錨定國(guó)家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)，善于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，遵循頂層設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)，鼓勵(lì)地方勇于探索、大膽創(chuàng)新，并及時(shí)總結(jié)各級(jí)政府創(chuàng)造的協(xié)商新經(jīng)驗(yàn)。不斷推進(jìn)制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，將政府協(xié)商的實(shí)踐建立在制度軌道上，堅(jiān)持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，推進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)新進(jìn)程。