郭世杰

（國(guó)際關(guān)系學(xué)院 法學(xué)院，北京 100091）

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革以及與之密切相關(guān)的黨的紀(jì)律檢查體制改革，是在中國(guó)特色社會(huì)主義步入新時(shí)代的背景下，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制調(diào)整，是強(qiáng)化黨和國(guó)家的自我監(jiān)督機(jī)制、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展與奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利的重大戰(zhàn)略決策部署?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）的制定與頒布，將監(jiān)察對(duì)象的范圍擴(kuò)大至所有行使公權(quán)力的公職人員，整合反腐敗的有力手段和豐富資源集中賦予新組建的各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制的確立、監(jiān)察體系的構(gòu)建和社會(huì)主義法治社會(huì)的建成，都具有重大意義。

一、監(jiān)察制度改革的基本思路

新時(shí)代的國(guó)家監(jiān)察制度改革，是在揚(yáng)棄我國(guó)數(shù)千年監(jiān)察制度實(shí)踐優(yōu)劣基礎(chǔ)之上，總結(jié)黨的十八大以來(lái)管黨治黨和治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)而提出的重大舉措，初步實(shí)現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)察制度在理念、體制、機(jī)制和方法等方面的與時(shí)俱進(jìn)。在追求集中統(tǒng)一、權(quán)威高效，貫徹法治思維、法治方式，注重懲防并舉和突出主責(zé)主業(yè)等基本思路下展開(kāi)的監(jiān)察制度改革，滿足了當(dāng)下反腐敗斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要和建構(gòu)中國(guó)特色監(jiān)察體制的政治需求。

（一）追求集中統(tǒng)一和權(quán)威高效

國(guó)家監(jiān)察制度改革，終極目的在于全面強(qiáng)化黨和國(guó)家的自我監(jiān)督體制機(jī)制，因此，《監(jiān)察法》第二條明確規(guī)定，改革要“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制”。這是制定和實(shí)施《監(jiān)察法》、貫徹和落實(shí)監(jiān)察工作以及部署和開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)、反腐敗斗爭(zhēng)的直接依據(jù)和基本思路。

監(jiān)察制度改革追求集中統(tǒng)一和權(quán)威高效，是由社會(huì)發(fā)展的時(shí)代形勢(shì)決定的。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化和經(jīng)濟(jì)形式的全球化，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)面臨更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)，整體社會(huì)形勢(shì)趨于多變，外部環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜。這就迫切需要中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)化對(duì)自身的監(jiān)督，加大全面從嚴(yán)治黨的力度，提高執(zhí)政能力與執(zhí)政水平，加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家的全面領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察制度改革，一方面，整合了我國(guó)之前分散的人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督等種類繁多的監(jiān)督機(jī)制，避免了監(jiān)督主體和監(jiān)督權(quán)力的過(guò)度分散；另一方面，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的全面合署辦公，形成黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、政務(wù)調(diào)查權(quán)和刑事調(diào)查權(quán)集中統(tǒng)一行使的權(quán)威高效反腐體系。例如，對(duì)同時(shí)涉嫌違紀(jì)和違法犯罪的貪污受賄、失職瀆職等問(wèn)題，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以同步啟動(dòng)和同時(shí)開(kāi)展執(zhí)紀(jì)審查與執(zhí)法調(diào)查，并且審查和調(diào)查所得的證據(jù)材料具有在后續(xù)司法審判階段使用的資格。

監(jiān)察制度改革追求集中統(tǒng)一和權(quán)威高效，也是由監(jiān)察工作的具體情況決定的?？v觀新中國(guó)成立后監(jiān)察體制的演變過(guò)程，我們一度放棄新中國(guó)成立初期高規(guī)格的“大監(jiān)察”模式，轉(zhuǎn)而采用單純行政領(lǐng)域的“小監(jiān)察”模式，不可避免地存在監(jiān)察范圍狹窄、監(jiān)察手段單一和監(jiān)察資源匱乏等諸多弊端，無(wú)法適應(yīng)黨和國(guó)家卓有成效的反腐敗的政治需求和時(shí)代任務(wù)。因此，新時(shí)代的國(guó)家監(jiān)察制度改革，一方面特別強(qiáng)調(diào)將行政監(jiān)察上升為國(guó)家監(jiān)察，擴(kuò)大監(jiān)察范圍、擴(kuò)充監(jiān)察手段、擴(kuò)張監(jiān)察資源等一系列舉措使得監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位大為提升、權(quán)威明顯增強(qiáng)，能夠更有效地發(fā)揮監(jiān)察職能；另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作過(guò)程中與黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了全面合署辦公，形成“兩塊牌子、一套人馬”的工作格局，能夠確保黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)和形成集中統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察體制。

在中國(guó)的憲制體制下，中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的、長(zhǎng)期的執(zhí)政黨，堅(jiān)決維護(hù)黨在國(guó)家監(jiān)察工作、反腐敗、黨風(fēng)廉政建設(shè)工作中的核心地位，有利于從國(guó)家層面整合反腐敗的力量，構(gòu)建集中統(tǒng)一的監(jiān)察體制；有利于在國(guó)家監(jiān)察和黨紀(jì)檢查共同合作反腐的過(guò)程中，解決法律和紀(jì)律銜接不暢的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察、黨紀(jì)檢查與國(guó)家法律監(jiān)督、黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合[1]。在集中統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察體制下，權(quán)威高效是制度運(yùn)行的邏輯結(jié)果，但僅僅追求集中統(tǒng)一、權(quán)威高效，并不能全面體現(xiàn)黨治國(guó)理政能力的重大進(jìn)步，也無(wú)法扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因?yàn)樵谌嬉婪ㄖ螄?guó)被確立為治國(guó)方略的當(dāng)下，在國(guó)家監(jiān)察體制和監(jiān)察工作中貫徹法治思維和法治方式，同樣是一個(gè)必要前提和應(yīng)當(dāng)把握的基本思路。

（二）貫徹法治思維和法治方式

新中國(guó)成立初期，社會(huì)主義法制尚不健全，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里依靠路線、方針、政策和“三反”“五反”“整風(fēng)”等運(yùn)動(dòng)來(lái)規(guī)制腐??；在進(jìn)入建設(shè)的穩(wěn)定階段，特別是在改革開(kāi)放之后，隨著《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《行政監(jiān)察法》）和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》）等大量國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的制定頒布，中國(guó)開(kāi)始堅(jiān)定地走上制度反腐和法治反腐的道路。國(guó)家監(jiān)察制度的改革同樣旗幟鮮明地踐行了制度反腐、法治反腐的理念，立場(chǎng)堅(jiān)定地貫徹了法治思維和法治方式。

在國(guó)家監(jiān)察體制層面，無(wú)論是十二屆全國(guó)人大常委會(huì)于2016年決定在北京市、山西省和浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，還是于2017年決定在全國(guó)推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，均是在《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）確立的國(guó)家權(quán)力架構(gòu)和法制框架內(nèi)進(jìn)行的，與中國(guó)反腐的制度化、法治化和規(guī)范化趨勢(shì)保持了高度一致和精準(zhǔn)契合。

在國(guó)家監(jiān)察制度層面，一方面，自黨的十八大以來(lái)，黨根據(jù)反腐敗斗爭(zhēng)和黨風(fēng)廉政建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地制定和修改了150多部黨內(nèi)法規(guī)，既使得反腐敗工作有據(jù)可循，又大致建成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系[2]，成為社會(huì)主義法制建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)保障。另一方面，黨高度重視有關(guān)國(guó)家監(jiān)察的立法工作，領(lǐng)導(dǎo)立法機(jī)關(guān)將監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中行之有效的措施和經(jīng)驗(yàn)通過(guò)基本法律的形式予以固定下來(lái)，并確定了監(jiān)察立法的指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和具體立法工作的時(shí)間表、路線圖。作為對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)作用的基本法律——《監(jiān)察法》的出臺(tái)，使監(jiān)察體制改革的成果固定化和制度化，使黨的主張通過(guò)法律制定程序上升為國(guó)家意志，對(duì)滿足重大改革須于法有據(jù)的要求以及運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展反腐敗工作具有極為重要的意義和深遠(yuǎn)的影響。

在具體監(jiān)察機(jī)制層面，《監(jiān)察法》在明確賦予監(jiān)察工作人員調(diào)取、搜查、查封、扣押和凍結(jié)等廣泛權(quán)力的同時(shí)，還創(chuàng)制出“留置”措施以取代黨內(nèi)法規(guī)中的“兩規(guī)”和國(guó)家法律中的“兩指”，體現(xiàn)了具體制度建構(gòu)時(shí)對(duì)法治思維和法治方式的貫徹和落實(shí)?！侗O(jiān)察法》建構(gòu)的留置制度明確規(guī)定了留置的一般期限和特殊情況下的延長(zhǎng)期限，細(xì)化了被留置人的飲食、休息、住宿和安全等方面的保障條件，完善了留置措施執(zhí)行時(shí)的錄音錄像等監(jiān)督手段，既在形式上符合了只有法律才能限制人身自由的國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)代法治標(biāo)準(zhǔn)，又在實(shí)質(zhì)上滿足了遏制和懲治腐敗的形勢(shì)需要①，極大地保障了被調(diào)查人的權(quán)利。

（三）注重懲防并舉

黨和國(guó)家的腐敗治理策略并非一成不變，會(huì)隨著不同的社會(huì)發(fā)展階段作針對(duì)性的調(diào)整，因而帶有鮮明的時(shí)代烙印。新中國(guó)成立初期的紀(jì)檢監(jiān)察工作主要著眼于預(yù)防，目的在于維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)和弘揚(yáng)清廉黨風(fēng)。黨的十一屆三中全會(huì)以后，紀(jì)檢監(jiān)察工作開(kāi)始側(cè)重于懲治，目的在于迅速遏制人民群眾反映強(qiáng)烈的一些問(wèn)題，例如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投機(jī)倒把和走私販私等職務(wù)犯罪。20世紀(jì)90年代以后，隨著社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展和所有制經(jīng)濟(jì)種類的豐富，單純的懲治手段已經(jīng)無(wú)法滿足反腐敗的實(shí)際需要，懲防并舉、標(biāo)本兼治的反腐敗策略開(kāi)始形成并在接下來(lái)的幾十年的反腐敗工作中居于主導(dǎo)地位。與此相應(yīng)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)和任務(wù)范圍也逐漸擴(kuò)大，黨風(fēng)廉政建設(shè)、組織協(xié)調(diào)反腐敗和協(xié)助推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨基本構(gòu)成了紀(jì)檢監(jiān)察的中心工作。

黨的十八大以來(lái)，反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，以習(xí)近平同志為核心的黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)“深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治”，具體方法是“堅(jiān)持治標(biāo)不松勁，不斷以治標(biāo)促進(jìn)治本”，于整體上明確肯定了懲防并舉、標(biāo)本兼治的腐敗治理策略。反腐敗是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，必須正確處理治標(biāo)與治本之間的關(guān)系，我們?cè)趫?jiān)定地嚴(yán)厲懲治腐敗以有效地控制腐敗迅速蔓延局面的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注與之配套的制度建設(shè)，以在體制機(jī)制層面鞏固和發(fā)展反腐敗工作的成果。

國(guó)家監(jiān)察制度改革旗幟鮮明地肯定和采納了懲防并舉地治理腐敗的策略。《監(jiān)察法》第六條明確規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察工作要堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、綜合治理”。具體而言，就是指強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，嚴(yán)厲懲治腐敗，以實(shí)現(xiàn)“不敢腐”；深化改革、健全法治，有效制約和監(jiān)督權(quán)力，以追求“不能腐”；加強(qiáng)法治教育和道德教育，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，以最終達(dá)到“不想腐”。預(yù)防意在“治未病”，懲罰則是“治已病”，《監(jiān)察法》第十一條在賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查和處置職權(quán)的同時(shí)還要求其兼顧預(yù)防和懲罰。其中，預(yù)防是指“對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”，并視情況進(jìn)行問(wèn)責(zé)或提出監(jiān)察建議；懲罰是指“對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查”，并視情況作出政務(wù)處分決定或移送檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴[3]。

（四）突出主責(zé)主業(yè)

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在新中國(guó)成立以后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，都一直存在著職能分散和任務(wù)泛化等問(wèn)題，因而無(wú)論是國(guó)家監(jiān)察體制改革，還是黨的紀(jì)律檢查體制改革，都異常重視對(duì)職責(zé)定位的準(zhǔn)確和合理界定，以實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)從“包打天下”到“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的演進(jìn)。

習(xí)近平同志在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表重要講話時(shí)指出：“紀(jì)檢機(jī)關(guān)必須堅(jiān)守職責(zé)定位，強(qiáng)化監(jiān)督、鐵面執(zhí)紀(jì)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。”在黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家監(jiān)察制度改革進(jìn)程中，監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)實(shí)際上已經(jīng)成為各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的全新職責(zé)定位，初步實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)從職責(zé)功能泛化到主責(zé)主業(yè)突出的全面轉(zhuǎn)變，這是集中反腐力量以?shī)Z取反腐勝利的重要保證。例如，《監(jiān)察法》第三條將各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在性質(zhì)上界定為“行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，其主責(zé)主業(yè)在于監(jiān)察所有行使公權(quán)力的公職人員，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)主責(zé)主業(yè)的明確，使得國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)功能與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)保持了高度的協(xié)調(diào)一致，更有利于兩者無(wú)縫銜接地合署辦公，實(shí)現(xiàn)反腐敗力量的整合和最終取得反腐敗斗爭(zhēng)的徹底勝利。

“打鐵還需自身硬”，在監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)被明確作為各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)主責(zé)主業(yè)的背景下，一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)要更加注重自身建設(shè)，堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)相結(jié)合；另一方面，監(jiān)察工作人員要以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律來(lái)要求自己，做到忠誠(chéng)堅(jiān)定、擔(dān)當(dāng)盡責(zé)、遵紀(jì)守法、清正廉潔，確保黨和人民賦予的權(quán)力不被濫用。對(duì)此，2014 年，黨的中央紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專門成立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室；2016 年，中央第十輪巡視明確將紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍組成人員列為巡視對(duì)象；2017年后，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等先后通過(guò)，使得監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作有了明確的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。在國(guó)家法律層面，《監(jiān)察法》第五十四條確立了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息和接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督；第五十五條則進(jìn)一步補(bǔ)充規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督機(jī)制，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)、遵守法律情況的監(jiān)督以建設(shè)忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍。2020 年《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》的通過(guò)，使得對(duì)違法公職人員的政務(wù)處分有了明確、全面的法律依據(jù)，這是對(duì)監(jiān)督機(jī)制的具體落實(shí)與堅(jiān)決貫徹。

二、監(jiān)察制度改革要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢(shì)。深化國(guó)家監(jiān)察制度改革，直接目的在于完善國(guó)家監(jiān)察體制，建立中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察制度，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度；根本目的在于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，提高黨的執(zhí)政能力，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，《監(jiān)察法》第二條明確規(guī)定，“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”。

從黨頂層設(shè)計(jì)的國(guó)家監(jiān)察制度改革的邏輯脈絡(luò)來(lái)看，將行政監(jiān)察上升為國(guó)家監(jiān)察，從行政“小監(jiān)察”的制度束縛中解放出來(lái)，推行監(jiān)察全覆蓋、無(wú)死角的國(guó)家“大監(jiān)察”，規(guī)劃和構(gòu)建兼容的監(jiān)察制度體系、統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察立法、高效的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)和科學(xué)的權(quán)力制約機(jī)制，是監(jiān)察制度改革的宏觀制度邏輯和基本脈絡(luò)[4]。因此，以黨政分開(kāi)的思路，將國(guó)家監(jiān)察與黨的紀(jì)律檢查徹底分離并不具有可行性，那樣會(huì)導(dǎo)致國(guó)家監(jiān)察緊貼政府工作，越做越寬；而紀(jì)委監(jiān)督只管黨內(nèi)事務(wù)，越做越窄。為適應(yīng)當(dāng)下中國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的實(shí)踐需求以及全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的需要，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨紀(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)全面合署辦公，謀求對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察和監(jiān)督全覆蓋，共同構(gòu)建中國(guó)特色的黨和國(guó)家監(jiān)督體制。

從黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察制度改革的戰(zhàn)略部署來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是順利推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本保證。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是黨根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要而作出的重大制度安排。其間，習(xí)近平同志先后6 次主持召開(kāi)中央政治局會(huì)議、中央政治局常委會(huì)會(huì)議和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，專題研究與審議通過(guò)了國(guó)家監(jiān)察制度改革試點(diǎn)方案，明確了開(kāi)展試點(diǎn)工作的時(shí)間表和路線圖；黨的十八屆六中全會(huì)、十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)、十九大繼續(xù)深入推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察制度改革，旗幟鮮明地提出“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力”。自國(guó)家監(jiān)察制度改革的試點(diǎn)方案提出伊始，到在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行國(guó)家監(jiān)察制度改革，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿其中，這是改革順利進(jìn)行的根本保證。

從黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察制度改革的立法實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是2018年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（以下簡(jiǎn)稱《憲法修正案》）的通過(guò)，還是《監(jiān)察法》的頒布，都全面貫徹和集中體現(xiàn)了黨的十九大精神以及黨深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的決策部署，嚴(yán)格堅(jiān)持了黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法的領(lǐng)導(dǎo)。“立法工作按照黨中央確定的時(shí)間表和路線圖，積極穩(wěn)妥推進(jìn)、有序漸次展開(kāi)”②，全國(guó)人大常委會(huì)先后發(fā)布了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》和《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》；在黨決定修改《憲法》從而為監(jiān)察制度改革和《監(jiān)察法》制定提供憲法層面的依據(jù)后，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議旋即審議和表決通過(guò)了《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，以符合重大改革于法有據(jù)和全面依法治國(guó)的整體要求。因此，綜觀國(guó)家監(jiān)察制度改革的整個(gè)過(guò)程，無(wú)論是從局部試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)，還是從修改《憲法》到制定《監(jiān)察法》以固化改革成果，都是黨作出的重大決策部署，是黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家立法工作的形式，將黨對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制固定下來(lái)，堅(jiān)持黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮的結(jié)果。

從黨在紀(jì)檢監(jiān)察工作中的實(shí)際作用來(lái)看，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)有利于解決原有反腐體制中力量分散、手段有限、資源匱乏等固有弊端，實(shí)現(xiàn)反腐敗力量的整合，并通過(guò)黨的反腐敗意志、政策來(lái)統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)具體的反腐敗工作。原有的反腐敗體制中，不僅存在著行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)之間在查辦腐敗案件上的力量角逐，而且檢察機(jī)關(guān)的反貪反瀆部門和國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)也往往追求查處大案要案，甚至出現(xiàn)“違紀(jì)無(wú)人問(wèn)，違法搶著管”的尷尬局面。這一問(wèn)題，在黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家監(jiān)察體制改革中得到了徹底解決。此外，基于“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，其黨員身份的工作人員，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)然要接受黨的監(jiān)督，黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員”[5]，各級(jí)黨委還可以依據(jù)《紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)督和制約黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和各級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。例如，在實(shí)際工作中，黨組織常常聽(tīng)取黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)重大案情的報(bào)告，一方面強(qiáng)化了對(duì)兩者的工作監(jiān)督，確保反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)始終由黨掌握；另一方面還有助于黨積極分析、研判政治生態(tài)，統(tǒng)籌部署反腐敗工作，鞏固了黨在政治和政策層面上的領(lǐng)導(dǎo)。

三、監(jiān)察制度改革需實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督的銜接協(xié)調(diào)

黨的十八大以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨的力度空前，巡視和派駐作為黨內(nèi)監(jiān)督的利劍初顯威力，基本實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的全覆蓋。與此同時(shí)，原有的行政監(jiān)察體制無(wú)法與黨內(nèi)監(jiān)督銜接協(xié)調(diào)的問(wèn)題愈加嚴(yán)重。例如，在原行政監(jiān)察體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)只是政府的一個(gè)組成部門，主要領(lǐng)導(dǎo)由政府任命，接受同級(jí)政府和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)；黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)則是黨的機(jī)構(gòu)，主要領(lǐng)導(dǎo)由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，紀(jì)委書(shū)記同時(shí)參與黨委常委會(huì)，接受上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，因此，在職權(quán)配置和政治地位方面，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要平等于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府而高于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)本身，紀(jì)委、監(jiān)察部（廳、局）的合署辦公在實(shí)踐中也往往演變?yōu)樾姓O(jiān)察機(jī)關(guān)“依附”于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和“強(qiáng)黨紀(jì)審查、弱行政監(jiān)察”等現(xiàn)象。這一問(wèn)題，在憲法修正、監(jiān)察法制定和各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全面建立后才得以改觀：監(jiān)察機(jī)關(guān)由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，在職權(quán)配置和政治地位上與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)平等；監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)之間的主要領(lǐng)導(dǎo)相互兼職，因而與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的關(guān)系也實(shí)現(xiàn)了從“依附”到“對(duì)等”的轉(zhuǎn)變，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法法律法規(guī)履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)，紀(jì)委則依據(jù)黨章黨規(guī)條例履行監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)和問(wèn)責(zé)職責(zé)。再如，原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象只能是行政機(jī)關(guān)工作人員和政府任命的其他工作人員，不僅無(wú)法將其他國(guó)家機(jī)關(guān)等所有類別的公務(wù)員容納在內(nèi)，而且還無(wú)法涵蓋實(shí)質(zhì)上行使公權(quán)力的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)公共組織和基層群眾性自治組織等單位中行使公權(quán)力的公職人員；黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象則覆蓋了所有黨組織和黨員，兩者在監(jiān)督對(duì)象的有機(jī)銜接方面尚留有空白，無(wú)法在運(yùn)行過(guò)程中嚴(yán)密、全面地涵蓋所有公職人員。此外，反腐敗斗爭(zhēng)中存在的力量分散以及國(guó)家監(jiān)察和黨紀(jì)監(jiān)督銜接不暢等突出問(wèn)題，也嚴(yán)重影響和束縛了反腐敗工作的客觀實(shí)效。這就迫切要求在新時(shí)代，我們應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計(jì)入手，完善監(jiān)督制度，深化國(guó)家監(jiān)察制度改革，構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制[6]，促成監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的合署辦公從簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)上的“物理融合”轉(zhuǎn)向功能上的“化學(xué)反應(yīng)”，在優(yōu)化職權(quán)和運(yùn)作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的機(jī)構(gòu)改革成效，加快形成監(jiān)察全覆蓋的國(guó)家監(jiān)督體系。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督的銜接協(xié)調(diào)，首要的是理順黨的紀(jì)律檢查體制改革中黨委與紀(jì)委的關(guān)系，健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系。在黨委與紀(jì)委的關(guān)系方面，我們經(jīng)歷了頗為曲折的探索過(guò)程，先后摸索和踐行了紀(jì)委受同級(jí)黨委的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委受上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”但以同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)為主、紀(jì)委受上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”但以上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)為主等不同方案。然而理論和實(shí)踐一再證明，作為專門的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)為保證黨紀(jì)的切實(shí)貫徹和實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約，必須具有保障其監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)和問(wèn)責(zé)權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立地位。也正是基于此，黨的十八屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，指出要“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”。在推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制改革的同時(shí)，我們還要加強(qiáng)黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，因此，理順作為黨組織代表的黨委與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)合理的黨紀(jì)檢查體制，才能形成完善的黨內(nèi)監(jiān)督體系，從而為國(guó)家監(jiān)察體制改革以及與國(guó)家監(jiān)察的銜接協(xié)調(diào)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督的銜接協(xié)調(diào)，還要構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體制，建立和健全國(guó)家監(jiān)察體系。這就要求我們推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制的深化改革，在性質(zhì)上，將國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)明確界定為行使監(jiān)察職能、開(kāi)展反腐敗工作的專門機(jī)關(guān)；在監(jiān)察對(duì)象的范圍上，將所有行使公權(quán)力的公職人員全部覆蓋在內(nèi)；在職責(zé)權(quán)限上，將分散于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)等部門的查處行政違法、刑事犯罪和預(yù)防職務(wù)犯罪等權(quán)限進(jìn)行整合；在監(jiān)察程序上，制定詳細(xì)和規(guī)范的監(jiān)察工作程序，嚴(yán)格執(zhí)行并加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督；在銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制方面，打通黨的執(zhí)紀(jì)和國(guó)家執(zhí)法之間的障礙，科學(xué)處理違紀(jì)、違法和犯罪案件查辦過(guò)程中的“紀(jì)法銜接”“法法銜接”等問(wèn)題，在全國(guó)范圍內(nèi)組建國(guó)家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，并與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)全面合署辦公，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察與依規(guī)治黨和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，均是在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，兩者的全面合署辦公是重大的機(jī)構(gòu)調(diào)整和制度安排，有利于提高、強(qiáng)化黨和國(guó)家的監(jiān)督效能，從而構(gòu)建新的國(guó)家監(jiān)察體系，推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展。事實(shí)上，國(guó)家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督是一體兩面，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義中國(guó)語(yǔ)境中具有高度的內(nèi)在一致性和有機(jī)統(tǒng)一性。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)憲制下唯一的、長(zhǎng)期的執(zhí)政黨，截至目前有9000 多萬(wàn)黨員，中國(guó)約80%的公務(wù)員和95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，形成了中國(guó)特色的“單一政黨憲制國(guó)”（a single party constitutionalist state）[7]。實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督的無(wú)縫銜接和運(yùn)行協(xié)調(diào)，有助于貫通執(zhí)法和執(zhí)紀(jì)工作，形成制度合力，既能夠更好地對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員和全體黨員進(jìn)行監(jiān)察和監(jiān)督的全覆蓋，消除監(jiān)督盲區(qū)；還能夠更好地對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的全方位、全過(guò)程實(shí)施監(jiān)察和監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺(jué)，綜合運(yùn)用黨規(guī)國(guó)法肅貪反腐，實(shí)現(xiàn)政府清廉、政治清明和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

四、監(jiān)察制度改革須立足國(guó)情與黨情

腐敗是一種全球性現(xiàn)象，世界各國(guó)都面臨著反腐敗的共同任務(wù)，也創(chuàng)制出不少預(yù)防和懲治腐敗的優(yōu)秀制度和有益實(shí)踐[8]，但是，基于政治制度、權(quán)力架構(gòu)、具體國(guó)情和文化傳統(tǒng)等因素的不同，并不存在一種放之四海而皆準(zhǔn)的腐敗規(guī)制策略。因此，中國(guó)當(dāng)下的反腐敗實(shí)踐和國(guó)家監(jiān)察制度改革應(yīng)當(dāng)持有的理性做法是，不能奉行“拿來(lái)主義”，簡(jiǎn)單崇拜、盲目迷信國(guó)外的相關(guān)制度和做法，而應(yīng)當(dāng)在充分考慮國(guó)情和黨情的基礎(chǔ)上，予以認(rèn)真研究，做有選擇的揚(yáng)棄。

建黨初期，我們黨的紀(jì)律檢查體制改革，就由于過(guò)度信奉蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的模式和體制，忽視或者無(wú)視自己的黨情，而走了一段艱難曲折的道路。例如，1927年《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》在黨的監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)定方面，就受到共產(chǎn)國(guó)際的強(qiáng)烈干預(yù)，基本照抄照搬了《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程》的相關(guān)規(guī)定；同樣，1928年在莫斯科召開(kāi)的中共六大修改《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》時(shí)，共產(chǎn)國(guó)際將示范草案直接郵寄給中共中央并附信明確表示“反對(duì)中共設(shè)立專門的監(jiān)察委員會(huì)”[9]，基于此，中共六大最終又決定撤銷了黨的監(jiān)察委員會(huì)。不加分析地簡(jiǎn)單照抄照搬蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的做法，雖然在短時(shí)間內(nèi)有利于黨的紀(jì)律檢查體制的建立，但客觀地講，也使我們黨走了不少?gòu)澛?。黨的紀(jì)律檢查體制是黨的建設(shè)的重要組成部分，是黨實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高的重要監(jiān)督機(jī)制，有利于深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和鞏固強(qiáng)化反腐敗斗爭(zhēng)的制度保障?！爸袊?guó)革命斗爭(zhēng)的勝利要靠中國(guó)同志了解中國(guó)情況”[10]，在黨的紀(jì)律檢查體制改革過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)在客觀、準(zhǔn)確地分析和掌握黨情的基礎(chǔ)上大膽借鑒國(guó)外的相關(guān)制度和實(shí)踐，以科學(xué)地推進(jìn)紀(jì)律檢查體制改革的深化與完善。

國(guó)家監(jiān)察制度的改革同樣如此。中國(guó)古代的監(jiān)察思想最早可以溯源至原始社會(huì)末期③，一直綿延數(shù)千年至明清時(shí)期，甚至在動(dòng)亂的“中華民國(guó)”時(shí)期也不曾中斷，其監(jiān)察體系所具有的追求法制化、強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性、關(guān)乎公權(quán)力和注重專業(yè)性等特征，實(shí)際上起到了權(quán)力制衡的基本功能，蘊(yùn)含著豐富的監(jiān)察文化傳統(tǒng)和法制資源，具有強(qiáng)烈的啟示作用。分析研究中國(guó)古代監(jiān)察法制的成敗得失，借鑒汲取其間蘊(yùn)藏的智慧和精華，立足黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度等獨(dú)特憲制和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，在結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)、反映時(shí)代精神和回應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求的基礎(chǔ)上，謀求國(guó)家監(jiān)察制度的創(chuàng)造性改革，才能為世界提供應(yīng)對(duì)腐敗的中國(guó)道路。例如，國(guó)家監(jiān)察制度改革所確立的監(jiān)察委員會(huì)，在權(quán)力架構(gòu)上是與司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)平行并列的行使監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)，由同級(jí)人大產(chǎn)生并對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，與西方國(guó)家典型的“三權(quán)分立”體制下監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的制度模式明顯不同，是對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約形式的一種全新探索。而事實(shí)上，基于中國(guó)制度和中國(guó)實(shí)踐所建立起來(lái)的國(guó)家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督，并沒(méi)有形成一個(gè)權(quán)力的“利維坦”（Leviathan）[11]從而威脅法制的穩(wěn)定，而是形成了制度合力并且建立起長(zhǎng)效機(jī)制，“打虎”“拍蠅”“獵狐”等系列舉措取得了輝煌的反腐敗成績(jī)，塑造了中國(guó)特色的監(jiān)察理論、實(shí)踐和制度模式，堅(jiān)定了中國(guó)特色社會(huì)主義的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

五、監(jiān)察制度改革應(yīng)追求獨(dú)立與專業(yè)

雖然在制度設(shè)計(jì)上永遠(yuǎn)存在著“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的困境，但作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)保持一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和超然的地位，以求能夠利益無(wú)涉、立場(chǎng)中立地對(duì)監(jiān)察對(duì)象實(shí)施監(jiān)察。中國(guó)古代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置，從最初的與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)混雜，到秦漢時(shí)期專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)基本成為通行的制度設(shè)計(jì)，再到魏晉南北朝時(shí)期獨(dú)立的監(jiān)察體系開(kāi)始形成，大致表現(xiàn)出朝著獨(dú)立的方向發(fā)展演變的脈絡(luò)。中國(guó)當(dāng)前監(jiān)察制度的改革與完善，同樣應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注監(jiān)察機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，只有在制度上保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，監(jiān)察機(jī)關(guān)才能擺脫各方面的牽制，相對(duì)獨(dú)立地行使監(jiān)察職權(quán)和權(quán)威高效地規(guī)制腐敗。在《行政監(jiān)察法》實(shí)施期間，中國(guó)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為政府的一個(gè)組成部門，須向同級(jí)政府匯報(bào)工作，受同級(jí)政府制約，獨(dú)立性較差。《監(jiān)察法》出臺(tái)后，新產(chǎn)生的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)只對(duì)產(chǎn)生它的同級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督；監(jiān)察委員會(huì)成為與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)平行并列的機(jī)構(gòu)，從中央至地方形成了相對(duì)獨(dú)立的四級(jí)監(jiān)察組織架構(gòu)，基本實(shí)現(xiàn)了集中、統(tǒng)一、高效監(jiān)察所需要的獨(dú)立性。

在這一點(diǎn)上，國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)有所不同，后者是黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，雖然也追求相對(duì)的獨(dú)立性以保持監(jiān)督的公平、公正和中立，但在獨(dú)立性的程度上要相對(duì)弱于國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)。這是由國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理違反國(guó)家法律而黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)處理違反黨內(nèi)紀(jì)律的職責(zé)差異所根本決定的，一個(gè)是國(guó)家層面上的范疇，一個(gè)是政黨內(nèi)部的范疇。值得注意的是，監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立并不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的，其監(jiān)察權(quán)和反腐敗的職責(zé)權(quán)限，都確定無(wú)疑地在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，這又與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)具有共通之處。

國(guó)家監(jiān)察制度改革追求專業(yè)，是指建立監(jiān)察職業(yè)的專業(yè)性，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察事務(wù)處理的專業(yè)性。一般而言，保證職業(yè)的專業(yè)化道路大體包括設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和選拔專業(yè)的工作人員兩種途徑?？疾熘袊?guó)古代的監(jiān)察制度，我們可以發(fā)現(xiàn)，從中央至地方的各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)基本上都系統(tǒng)性地建立起來(lái)；監(jiān)察官員的選拔和任用標(biāo)準(zhǔn)為歷代統(tǒng)治者所高度重視，大體形成了包括設(shè)定明確標(biāo)準(zhǔn)、建立完備制度、嚴(yán)格選拔程序，嚴(yán)格政績(jī)考核、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，嚴(yán)厲懲處監(jiān)察官員的違法犯罪行為等一系列完整、規(guī)范的選拔、任用、考核和獎(jiǎng)懲等制度。這就要求我們，一方面建立起從中央至地方的專業(yè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，并賦予其綜合性的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和反貪反瀆等職責(zé)權(quán)限；另一方面制定專門的監(jiān)察工作人員法律規(guī)范，堅(jiān)持德才兼?zhèn)渑c業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)并重的原則，鍛造一支忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察人員隊(duì)伍。

在追求專業(yè)性方面，國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)大體相同，后者的主責(zé)主業(yè)在于協(xié)助黨委開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和處理違反黨內(nèi)紀(jì)律案件，工作內(nèi)容的專業(yè)性決定了其機(jī)構(gòu)和人員的專業(yè)性。因此，黨的紀(jì)律檢查工作人員同樣應(yīng)當(dāng)追求專業(yè)化。

《憲法修正案》和《監(jiān)察法》的審議通過(guò)，大體解決了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性問(wèn)題，但專門的監(jiān)察官法和《監(jiān)察法》配套實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，這些技術(shù)層面的問(wèn)題，有待我們?cè)诒O(jiān)察制度改革完善的過(guò)程中繼續(xù)面對(duì)和予以解決。值得注意的是，國(guó)家監(jiān)察制度的深化改革，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注其體制內(nèi)部的組織、工作程序等事項(xiàng)的完善和細(xì)化，關(guān)注在國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)高度整合之后可能遭遇到的政務(wù)和黨務(wù)重疊、組織機(jī)構(gòu)封閉、“政權(quán)內(nèi)卷化”（state involution）等問(wèn)題。

六、結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)成立以來(lái)，監(jiān)察體制改革先后歷經(jīng)高規(guī)格組建、降格為國(guó)務(wù)院組成部門、“文革”期間被撤銷、改革開(kāi)放階段恢復(fù)重建、與黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公等階段，但在性質(zhì)上始終都屬于“行政監(jiān)察”的格局。這種監(jiān)察體制，很難擺正監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的地位高低及隸屬關(guān)系，而且無(wú)法解決監(jiān)察法規(guī)的體系龐雜、各專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒(méi)有形成制度合力、監(jiān)察對(duì)象的范圍不周全、監(jiān)察手段的種類及其合法性和合理性不足等弊端，與全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)代要求及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的新時(shí)代任務(wù)不相適應(yīng)。新時(shí)代的國(guó)家監(jiān)察制度改革，在追求集中統(tǒng)一、權(quán)威高效，貫徹法治思維、法治方式，注重懲防并舉和突出主責(zé)主業(yè)等基本思路下展開(kāi)，并且從根本上遵循了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督的銜接協(xié)調(diào)，立足國(guó)情與黨情，以及追求獨(dú)立與專業(yè)，滿足了反腐敗斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要和建構(gòu)中國(guó)特色監(jiān)察體制的政治需求。

注釋：

①詳細(xì)的論述，參見(jiàn)郭世杰：《從“紀(jì)法分開(kāi)”轉(zhuǎn)向“紀(jì)法銜接”》，載《北京日?qǐng)?bào)》2018 年4 月2 日，第14版。另外，也有文章提出留置程序中應(yīng)當(dāng)注重律師的介入，參見(jiàn)郭世杰：《律師介入留置程序的正當(dāng)性分析與制度設(shè)計(jì)》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期。

②參見(jiàn)《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》，2018 年3 月15 日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)第五次會(huì)議通過(guò)。

③例如，《史記·五帝本紀(jì)》記載，在黃帝時(shí)已經(jīng)“置左右大監(jiān)，監(jiān)于萬(wàn)國(guó)”，即黃帝設(shè)置有專門的監(jiān)察官員以監(jiān)察其所屬各國(guó)；《尚書(shū)》載有“帝曰：‘龍，朕堲讒說(shuō)殄行，震驚朕師。命汝作納言，夙夜出納朕命。’”其中的“龍”即是帝舜任命的專門監(jiān)督人員。