論黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的科層化事項(xiàng)配置

趙 謙

（1.西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶400715；2.西南大學(xué) 教育立法研究基地，重慶400715）

一、問題的提出

黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限作為一個(gè)凸顯實(shí)體、程序“羈束性”[1]（p50）的規(guī)范意義概念，其往往指向相關(guān)主體制定相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)所涉權(quán)力的事項(xiàng)范圍與行為程度，應(yīng)更多地置于黨內(nèi)法規(guī)的狹義規(guī)范定義下來展開研究?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012 年制定，2019 年修改）（以下簡稱《制定條例》）第3 條、第5 條從制定主體與規(guī)范體例這兩個(gè)維度，就黨內(nèi)法規(guī)的狹義規(guī)范定義予以了厘清?；诖耍h內(nèi)法規(guī)的效力位階與制定主體命題分別闡明了黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的規(guī)范準(zhǔn)據(jù)與規(guī)范載體，該類準(zhǔn)據(jù)或載體所表征的黨內(nèi)法規(guī)制定主體相應(yīng)權(quán)力的特有屬性，則往往需要通過制定權(quán)限所涉“反映特有屬性的事物”[2](p22)的具體事項(xiàng)配置來得以顯明。

近年來，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限問題研究漸成學(xué)界熱點(diǎn)。所涉宏觀理論研究往往置于黨內(nèi)法規(guī)的廣狹義范疇界分①李林：《科學(xué)定義“黨內(nèi)法規(guī)”概念的幾個(gè)問題》，載《東方法學(xué)》2017年第4期。、黨規(guī)與國法的關(guān)系闡釋②李樹忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》，載《中國法律評論》2017年第2期；王勇：《再論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的關(guān)系》，載《理論與改革》2017年第3期；周望：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系》，載《理論探索》2018年第1期。及其協(xié)調(diào)進(jìn)路①操申斌：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)路徑探討》，載《探索》2010年第2期；馬立新：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討》，載《學(xué)習(xí)與探索》2014年第12期；秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2016年第5期。等問題研究中而具體展開，中觀制度研究則結(jié)合整體性黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)②王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，載《中國高校社會(huì)科學(xué)》2013年第5期；王建芹：《法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2017年第3期；莫紀(jì)宏：《黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)重在實(shí)效》，載《東方法學(xué)》2017年第4期。、體系健全完善③韓強(qiáng)：《論健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系》，載《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期；伊士國：《論形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第7期。等問題研究而附帶性進(jìn)行，不多的微觀適用研究主要涉及黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性④徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性與制定問題研究》，載《探索》2017年第2期。、程序機(jī)制⑤童彬：《黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)和程序機(jī)制研究——以副省級城市和省會(huì)城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)為例》，載《探索》2018年第2期。、制定技術(shù)⑥管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范論綱》，載《中國法學(xué)》2019年第6期。等專門性問題。而圍繞黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限事項(xiàng)問題，則既沒有進(jìn)行應(yīng)然層面的事項(xiàng)范圍之表達(dá)要旨描述性研究，也沒有就實(shí)然層面的可能事項(xiàng)沖突展開解釋性或探索性研究。因此，有必要運(yùn)用“描述經(jīng)驗(yàn)、邏輯分析”[3]（p311）的法釋義學(xué)方法，來嘗試?yán)迩宕胬m(xù)于相關(guān)規(guī)范性文件中的基于“效力位階差異性”[4]（p20）之科層化制定權(quán)限事項(xiàng)配置要義?！吨贫l例》和《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》的相關(guān)規(guī)定，即在事實(shí)上將黨內(nèi)法規(guī)劃分為《中國共產(chǎn)黨章程》（2017 年修改）（以下簡稱《黨章》）、中央黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)這四個(gè)層級。具有最高效力的《黨章》可就黨實(shí)現(xiàn)綱領(lǐng)、開展活動(dòng)并規(guī)定各類黨內(nèi)事務(wù)的方方面面來設(shè)置根本性規(guī)范，而成為其他黨內(nèi)法規(guī)的制定基礎(chǔ)和依據(jù)。制定《黨章》所涉權(quán)限事項(xiàng)范圍的廣延性與普適性則毋庸贅述。這里主要圍繞“中央黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)”[5]（p140）這三個(gè)層級，來厘清其各自所涉“重大事項(xiàng)、較大事項(xiàng)和一般事項(xiàng)”[6]（p478）的表達(dá)要旨，進(jìn)而明晰相應(yīng)的事項(xiàng)沖突彌合規(guī)范。

二、中央黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限事項(xiàng)范圍

中央黨內(nèi)法規(guī)作為黨的中央組織制定的整體框架性黨內(nèi)法規(guī)，依循《制定條例》第9條的列舉式清單規(guī)定，所涉制定權(quán)限事項(xiàng)更多地強(qiáng)調(diào)了“基本”“重大”等描述性語詞所凸顯的全局性、原則性與基礎(chǔ)性事項(xiàng)，并通過作出基本規(guī)定的“準(zhǔn)則”⑦例如：1980年《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、2015年《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、2016年《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。形式和作出全面規(guī)定的“條例”⑧例如：2016年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、2017年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》、2018年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、2018年《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》、2018年《干部人事檔案工作條例》、2018年《社會(huì)主義學(xué)院工作條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報(bào)告條例》、2019年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨黨校（行政學(xué)院）工作條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》、2019年《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、2019年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、2019年《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》等。形式，就組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)和監(jiān)督保障這四大板塊的黨內(nèi)法規(guī)制度事項(xiàng)，予以了集中統(tǒng)一規(guī)定。有必要依循“效力范圍合法性”[7]（p25）原則，就所列舉的七類專屬權(quán)限事項(xiàng)范圍予以方向型、制度型和問題型之界分。

（一）方向型事項(xiàng)范圍。

方向型事項(xiàng)即《制定條例》第9 條第1 款第1 項(xiàng)所列明的“黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)”事項(xiàng)。應(yīng)依循《黨章》“總綱”部分的相關(guān)規(guī)定，來厘清該類事項(xiàng)的表達(dá)要旨。

其一，“性質(zhì)和宗旨”可謂其立場方向型事項(xiàng)表達(dá)，抽象性最強(qiáng)。該類事項(xiàng)更多地表征了“黨內(nèi)法規(guī)更高的道德性要求”，[8]（p54）并通過“黨規(guī)嚴(yán)于國法”的方式來具體凸顯。應(yīng)依循“總綱”第1自然段的“性質(zhì)”闡明，來完成相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)的方向型設(shè)定；應(yīng)依循第27自然段“全心全意為人民服務(wù)”的直觀“宗旨”設(shè)定與第30自然段的“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”之總括式“宗旨”表達(dá)，來完成相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)制定目的的方向型設(shè)定。

其二，“指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)”可謂其原則方向型事項(xiàng)表達(dá)，抽象性次之。該類事項(xiàng)更多地表征了黨內(nèi)法規(guī)在精神層面的“先進(jìn)性、科學(xué)性、真理性和一元性”，[9]（p123）并使之“成為黨內(nèi)法規(guī)體系的靈魂與標(biāo)桿”[10]（p39）而引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)體系的一體化有機(jī)構(gòu)建。應(yīng)依循“總綱”第2—8自然段的“指導(dǎo)思想”闡明，來完成相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)制定指導(dǎo)思想的方向型設(shè)定；應(yīng)依循“總綱”第9、10自然段的“奮斗目標(biāo)”闡明，來完成相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)制定原則的方向型設(shè)定。

其三，“路線和綱領(lǐng)”可謂其踐行方向型事項(xiàng)表達(dá)，更為具體、可操作性最強(qiáng)。該類事項(xiàng)更多地表征了在“黨的路線方針政策的法律化、條文化”[11]（p9）進(jìn)路下，成就“以黨的基本路線為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系”[12]（p36）的階段性與實(shí)踐性。應(yīng)依循“總綱”第11自然段的“基本路線”宣示和第24自然段的“總體綱領(lǐng)”宣示，來完成相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)所涉框架性制度的方向型設(shè)定；應(yīng)依循“總綱”第12—23自然段的“基本綱領(lǐng)”闡明和第25—29自然段的黨的建設(shè)“基本要求”闡明，來完成相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)所涉具體領(lǐng)域性制度的方向型設(shè)定。

（二）制度型事項(xiàng)范圍。

制度型事項(xiàng)即《制定條例》第9條第1款第2、3、4、6項(xiàng)所列明的“黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責(zé)”“黨員義務(wù)權(quán)利方面”“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面”“黨的紀(jì)律處分和組織處理方面”之基本制度事項(xiàng)。該類事項(xiàng)應(yīng)依循《黨章》“總綱”和各章的相關(guān)規(guī)定，來厘清其事項(xiàng)表達(dá)要旨。

其一，“黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責(zé)”可謂其組織法規(guī)制度。該類事項(xiàng)旨在凸顯其相應(yīng)的“系統(tǒng)建構(gòu)功能與規(guī)范作用”，[13]（p29）以確保體系化的組織框架推動(dòng)“提升黨的執(zhí)政能力，提高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的威信”。[14]（p24）應(yīng)依循第2 章、第3 章、第4 章、第5 章之相關(guān)規(guī)定，從組織形式到中央、地方、基層這三級組織架構(gòu)，來完成相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)在加強(qiáng)黨的建設(shè)、鞏固執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)方面的框架性組織制度設(shè)定。

其二，“黨員義務(wù)權(quán)利方面”和“黨的建設(shè)方面”可謂其自身建設(shè)法規(guī)制度。該類事項(xiàng)旨在凸顯其相應(yīng)的“組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)再造與子系統(tǒng)有效整合”[13]（p33）功用，以推動(dòng)從黨員個(gè)體到組織人事管理各個(gè)層面組織建設(shè)的功能性完善。應(yīng)依循第1章、第6章、第11章之相關(guān)規(guī)定，從黨員、黨的干部到黨的標(biāo)志這三個(gè)方面，來完成相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)的框架性建設(shè)制度設(shè)定。

其三，“黨的領(lǐng)導(dǎo)方面”可謂其領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度。該類事項(xiàng)旨在凸顯“為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[15]（p85）提供必要的規(guī)范指引，并將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為一種原則立場設(shè)定于各位階規(guī)范性法律文件之中。①例如：《中華人民共和國立法法》第3條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅(jiān)持改革開放”；《中華人民共和國監(jiān)察法》第2條規(guī)定：“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制?！睉?yīng)依循“總綱”第30 自然段“加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”的八類“必須”事項(xiàng)和第9 章、第10 章之相關(guān)規(guī)定，從基本原則、黨組實(shí)施到群團(tuán)延伸這三個(gè)方面，來完成相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)的框架性領(lǐng)導(dǎo)制度設(shè)定。特別是應(yīng)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“黨組是黨與國家機(jī)關(guān)重要的聯(lián)結(jié)點(diǎn)”[16]（p81）作用，其作為貫徹落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要組織載體，相關(guān)黨組規(guī)范設(shè)定的質(zhì)量會(huì)直接影響黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際效果發(fā)揮。

其四，“黨的紀(jì)律處分和組織處理方面”可謂其監(jiān)督保障法規(guī)制度。該類事項(xiàng)旨在凸顯“對黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障”，[17]（p7）以確保其所涉公權(quán)力的規(guī)范、有效行使。應(yīng)依循第7章、第8章之相關(guān)規(guī)定，從黨的紀(jì)律和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)這兩個(gè)方面，來完成相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)的框架性監(jiān)督制度設(shè)定。既通過明晰化、體系化的監(jiān)督制度設(shè)定來保障其他黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施績效，也強(qiáng)調(diào)通過規(guī)范、有序的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)程序設(shè)定來切實(shí)維護(hù)黨員的正當(dāng)合法權(quán)利。

（三）問題型事項(xiàng)范圍。

問題型事項(xiàng)即《制定條例》第9 條第1 款第5、7項(xiàng)所列明的“涉及黨的重大問題”“其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定”之問題事項(xiàng)。該類事項(xiàng)往往呈現(xiàn)出一定的“文本的模糊性”，[18]（p29）有必要厘清相關(guān)規(guī)范設(shè)定的程度、性質(zhì)之模糊表達(dá)要旨。

一方面，“重大問題”的問題事項(xiàng)應(yīng)凸顯其導(dǎo)向性、過程性特色，而依循黨的系列“若干重大問題的決定”①例如：1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》、1999年《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》、2006 年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》、2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、2009年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》、2011年《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》、2013 年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014 年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》、2019年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。來厘清其事項(xiàng)范圍。該類黨內(nèi)規(guī)范性文件分別針對宏觀抽象問題和微觀具體問題來展開設(shè)定。前者從全面深化改革、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、和諧社會(huì)、依法治國這四個(gè)方面，列明了相應(yīng)整體性中央黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)范圍，可對應(yīng)至“作出基本規(guī)定”的準(zhǔn)則位階；后者從黨的建設(shè)、文化體制、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、國有企業(yè)這四個(gè)方面，列明了相應(yīng)框架性中央黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)范圍，可對應(yīng)至“作出全面規(guī)定”的條例位階。

另一方面，“其他”問題事項(xiàng)則應(yīng)凸顯其非常態(tài)化、階段性特色，而依循黨的任務(wù)性“決定”②例如：2016年《中共中央關(guān)于學(xué)習(xí)〈胡錦濤文選〉的決定》、2017年《中共中央關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十九大精神的決定》、2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》、2020年《關(guān)于調(diào)整預(yù)備役部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制的決定》。來厘清相應(yīng)框架性中央黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)范圍。該類黨內(nèi)規(guī)范性文件亦可對應(yīng)至“作出全面規(guī)定”的條例位階。

三、部門黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限事項(xiàng)范圍

雖然部門黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)法規(guī)分屬不同位階，且前者作為黨中央各部門基于其“獨(dú)立或相對獨(dú)立的管理職能”[19]（p95）定位制定的結(jié)構(gòu)事務(wù)性黨內(nèi)法規(guī)，與后者作為部分地方黨委基于其“貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署”[20]要求制定的區(qū)域執(zhí)行性黨內(nèi)法規(guī)，存在著明顯的界分。但依循《制定條例》第10 條、第11 條的列舉式規(guī)定與第12 條的概括式規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)這兩類黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限事項(xiàng)存在一定的趨同性，即皆主要指向配套規(guī)定、職責(zé)履行和特殊授權(quán)這三類職權(quán)性事項(xiàng)。且它們都是通過作出具體規(guī)定的規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則形式，就“黨的某一方面重要工作的要求和程序”來予以細(xì)化、可操作性規(guī)定。只不過部門黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性，地方黨內(nèi)法規(guī)則更多地側(cè)重層級區(qū)域性。

（一）配套規(guī)定事項(xiàng)范圍。

《制定條例》第14 條從形式要求與實(shí)質(zhì)要求這兩個(gè)方面，就凸顯“從屬性、實(shí)施性、規(guī)范性和耦合性”[21]（p15）的配套規(guī)定事項(xiàng)表達(dá)要旨予以了原則性設(shè)定。

一方面，配套規(guī)定的形式要求。應(yīng)以所涉上位黨內(nèi)法規(guī)在“清晰、嚴(yán)密、完整的邏輯結(jié)構(gòu)”[22]（p7）中的明確配套授權(quán)規(guī)定為依據(jù)，無規(guī)定則不用配套，即將該類權(quán)限事項(xiàng)定位為一種嚴(yán)格的羈束性授權(quán)事項(xiàng)。此外，結(jié)合第10 條、第11 條之規(guī)定，在事實(shí)上即將配套規(guī)定的“貫徹執(zhí)行”對象僅限于中央黨內(nèi)法規(guī)，以確保其“在遵循政治邏輯基礎(chǔ)上的立規(guī)質(zhì)量、效果”。[21]（p21）

另一方面，配套規(guī)定的實(shí)質(zhì)要求。即立足于確保相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系協(xié)調(diào)性與融貫性的基本立場，從規(guī)范性文件的制定宗旨、制定技術(shù)方面，將限定范圍、細(xì)化實(shí)施、非重復(fù)設(shè)定為制定配套規(guī)定的三項(xiàng)基本原則。

其一，厘清限定范圍原則所指向的“不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍”要義。即以所涉上位黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限事項(xiàng)為基準(zhǔn)范圍；以所涉上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)制的行為種類、行為幅度、行為方式以及相應(yīng)的職權(quán)清單為適用范圍。

其二，厘清細(xì)化實(shí)施原則所指向的“應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性、可操作性”要義。即在配套規(guī)定的語言文字形式性表述方面，要求應(yīng)明白確定、不籠統(tǒng)并凸顯規(guī)范細(xì)節(jié)；在配套規(guī)定的行為準(zhǔn)則實(shí)質(zhì)性設(shè)定方面，要求應(yīng)圍繞明確的問題對象來設(shè)定具體措施，并凸顯所涉行為標(biāo)準(zhǔn)、原則與規(guī)程設(shè)定便于觀測、易執(zhí)行與可控性。

其三，厘清非重復(fù)設(shè)定原則所指向的“已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定”要義。上位規(guī)范中的明確規(guī)定大致可分為概括式明確與列舉式明確這兩種。前者主要圍繞特定規(guī)范事項(xiàng)的概念界分與定性分析，而予以概括；后者則主要圍繞特定規(guī)范事項(xiàng)的范圍清單與定量分析，而予以列舉。下位規(guī)范中的重復(fù)性規(guī)定則可大致分為程序性引述重復(fù)與實(shí)體性規(guī)制重復(fù)這兩類。前者主要是基于相應(yīng)規(guī)范設(shè)定的體系化考量，就所涉上位規(guī)范的相關(guān)規(guī)定予以引述性表達(dá)，而為其配套規(guī)定的具體展開作程序性鋪墊；后者主要是基于相應(yīng)規(guī)范設(shè)定的照搬照抄式“過場化”考量，就所涉上位規(guī)范的相關(guān)規(guī)定予以規(guī)制性表達(dá)，或原封不動(dòng)、或改頭換面后作為其配套規(guī)定的具體內(nèi)容而實(shí)體性重復(fù)。應(yīng)根據(jù)明確規(guī)定與重復(fù)性規(guī)定的具體情形來予以類型化設(shè)定。列舉式明確規(guī)定當(dāng)屬于絕對禁止重復(fù)事項(xiàng)；概括式明確規(guī)定則屬于一般性禁止重復(fù)事項(xiàng)，可在下位規(guī)范中予以適當(dāng)?shù)某绦蛐砸鲋貜?fù)。實(shí)體性規(guī)制重復(fù)即為絕對禁止事項(xiàng)，任何情形下不得出現(xiàn)于相關(guān)下位規(guī)范中，否則即可能觸發(fā)相應(yīng)的規(guī)范制定問責(zé)機(jī)制；程序性引述重復(fù)則為相對禁止事項(xiàng)，在限定篇幅和比例的前提下，可以出現(xiàn)在相關(guān)下位規(guī)范中，而不必觸發(fā)規(guī)范制定問責(zé)機(jī)制或成為問責(zé)豁免事由之一。

（二）職責(zé)履行事項(xiàng)范圍。

《制定條例》第10 條、第11 條分別就黨中央各部門與部分地方黨委的職責(zé)履行事項(xiàng)表達(dá)要旨予以了體系協(xié)調(diào)化的方向性設(shè)定，以避免因“部門或地方利益，出現(xiàn)‘縱向碎片化’現(xiàn)象”。[23]（p122）

一方面，領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性職責(zé)履行事項(xiàng)范圍。黨中央各部門應(yīng)圍繞“黨的工作相關(guān)職責(zé)”之職權(quán)范圍來制定部門黨內(nèi)法規(guī)，以避免誘發(fā)可能的“部門利益化的‘立法’質(zhì)量悖論問題”。[24]（p56）黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)主要圍繞《黨章》第46 條第2 款規(guī)定的“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”事項(xiàng)范圍來制定相應(yīng)部門黨內(nèi)法規(guī)，以達(dá)成其同體監(jiān)督、自我規(guī)制目標(biāo)。依循2017 年《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》（以下簡稱《機(jī)關(guān)條例》）第2 條之規(guī)定，有權(quán)制定部門黨內(nèi)法規(guī)的黨中央各部門可分為黨中央辦公廳、黨中央職能部門和黨中央辦事機(jī)構(gòu)這三類。黨中央辦公廳主要圍繞《機(jī)關(guān)條例》第12 條規(guī)定的“推動(dòng)落實(shí)、協(xié)調(diào)工作、運(yùn)行保障”事項(xiàng)范圍來制定相應(yīng)部門黨內(nèi)法規(guī)，來推進(jìn)其落實(shí)、協(xié)調(diào)、保障之結(jié)構(gòu)性工作事務(wù)；黨中央職能部門主要圍繞《機(jī)關(guān)條例》第13 條規(guī)定的“獨(dú)立管理、組織實(shí)施、協(xié)調(diào)指導(dǎo)”事項(xiàng)范圍來制定相應(yīng)部門黨內(nèi)法規(guī)，來推進(jìn)其某一方面工作主管之結(jié)構(gòu)性工作事務(wù)；黨中央辦事機(jī)構(gòu)主要圍繞《機(jī)關(guān)條例》第14 條規(guī)定的“議事協(xié)調(diào)、特定管理”事項(xiàng)范圍來制定相應(yīng)部門黨內(nèi)法規(guī)，來推進(jìn)其協(xié)助辦理某一方面重要事務(wù)之結(jié)構(gòu)性工作事務(wù)。

另一方面，層級區(qū)域性職責(zé)履行事項(xiàng)范圍。部分地方黨委圍繞“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)”之職權(quán)范圍來制定地方黨內(nèi)法規(guī)，以避免誘發(fā)可能的“地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃相對滯后的體系化不足問題”。[25]（p49）《制定條例》第11 條明確規(guī)定了作為常態(tài)化有權(quán)地方黨委的省級黨委，應(yīng)圍繞地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和地方黨建這兩類事項(xiàng)來制定相應(yīng)地方黨內(nèi)法規(guī)。經(jīng)北大法寶檢索，截至2020 年8 月，屬于黨內(nèi)法規(guī)制度范圍的現(xiàn)行有效地方規(guī)范性文件共1074 件，各個(gè)省級地方皆有制定。其中省級黨委主要圍繞地方黨建事項(xiàng)來單獨(dú)制定地方黨內(nèi)法規(guī)，例如2012年《中國共產(chǎn)黨河北省委員會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》第4條①2012年《中國共產(chǎn)黨河北省委員會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》第4條：“按照職權(quán)范圍，下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由省委黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定：（一）省委貫徹落實(shí)中央重大決策，貫徹中央黨內(nèi)法規(guī)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定的重要事項(xiàng)；（二）省委總攬全局、協(xié)調(diào)各方、實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)的重要制度；（三）省委加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)特別是全省各級黨組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)的重要制度；（四）全省黨的各方面工作的重要制度；（五）其他應(yīng)當(dāng)由省委黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。”、2013 年《中共江蘇省委關(guān)于貫徹〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〉的實(shí)施辦法》第3條②2013年《中共江蘇省委關(guān)于貫徹〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度條例〉的實(shí)施辦法》第3條：“下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由我省黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定：（一）貫徹落實(shí)中央黨內(nèi)法規(guī)的具體制度；（二）加強(qiáng)全省黨的建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)和重要舉措；（三）我省黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉和制度建設(shè)等方面的重要制度；（四）其他應(yīng)當(dāng)由我省黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。省紀(jì)律檢查委員會(huì)，省委各部門，各市、縣（市、區(qū)）黨委可在職權(quán)范圍內(nèi)制定黨內(nèi)有關(guān)制度?！苯杂忻鞔_規(guī)定。涉及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事項(xiàng)則往往與同級政府聯(lián)合發(fā)文來制定相應(yīng)地方規(guī)范性文件，而較少單獨(dú)制定地方黨內(nèi)法規(guī)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》的相關(guān)概括性規(guī)定③2017年《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》規(guī)定：“探索賦予副省級城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)?！眲t在一定程度上將副省級城市、省會(huì)城市黨委設(shè)定為非常態(tài)化有權(quán)地方黨委，僅能“根據(jù)中共中央授權(quán)”[26]（p90）而圍繞“基層黨建、作風(fēng)建設(shè)”事項(xiàng)來制定相應(yīng)地方黨內(nèi)法規(guī)。且伴隨《制定條例》關(guān)于有權(quán)地方黨委的閉合式限制性規(guī)范設(shè)定，亦在一定程度上顯現(xiàn)出地方黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的審慎授權(quán)或限縮配置趨向。故有必要根據(jù)既有中央層面黨的自身建設(shè)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的類型化設(shè)定，就制定地方黨內(nèi)法規(guī)所涉“基層黨建、作風(fēng)建設(shè)”事項(xiàng)范圍予以列明。

（三）特殊授權(quán)事項(xiàng)范圍。

《制定條例》第12 條從實(shí)體性要求與程序性要求兩個(gè)方面，就特殊授權(quán)事項(xiàng)范圍予以了專門性設(shè)定。該類事項(xiàng)的表達(dá)要旨往往基于“保證中央黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和實(shí)際成效”[22]（p9）目標(biāo)，通過獲得授權(quán)部門的先行先試與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，進(jìn)而“為全黨全國提供可復(fù)制、可推廣的制度成果”。[27]（p9）

一方面，特殊授權(quán)的實(shí)體性要求?！吨贫l例》第12 條第1 款從事項(xiàng)范圍和宗旨目標(biāo)這兩方面設(shè)定了特殊授權(quán)的實(shí)體性要求。僅限于中央黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限事項(xiàng)范圍，才可由黨中央來決定實(shí)施授權(quán)。但若所涉事項(xiàng)本身存在專屬性規(guī)定且不得授權(quán)制定，④例如：《制定條例》第9條第2款規(guī)定：“凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。”即為該類特殊授權(quán)的排除范圍，從而確立了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)禁止授權(quán)之基本原則。授權(quán)的宗旨目標(biāo)則指向維護(hù)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下的先行先試要義，為完成制定相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)而“提供經(jīng)驗(yàn)和樣本”。[28]（p128）該類特殊授權(quán)的授權(quán)期限亦有必要從具體時(shí)限方面來初步厘清“條件成熟”要件?？蓞⒄崭笔〖壋鞘?、省會(huì)城市黨委有限授權(quán)[29]制定地方黨內(nèi)法規(guī)的一年試點(diǎn)期，將具體時(shí)限設(shè)定為一年，并在其基礎(chǔ)上，就“條件成熟”的其他行為、事實(shí)要件來予以明確。

另一方面，特殊授權(quán)的程序性要求?！吨贫l例》第12條第2款從請示報(bào)告和報(bào)批這兩方面設(shè)定了特殊授權(quán)的程序性要求。在規(guī)劃與計(jì)劃、起草這兩個(gè)一般性黨內(nèi)法規(guī)制定程序環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上，事實(shí)上增加了這兩個(gè)環(huán)節(jié)中重大事項(xiàng)向黨中央請示報(bào)告的前置性審查要求。而且，在《制定條例》第28條第2款、第3款規(guī)定的部門黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)本級審批環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上，亦事實(shí)上增加了《制定條例》第28條第1款第4項(xiàng)規(guī)定之“采取傳批方式，由中央辦公廳報(bào)黨中央審批”的復(fù)核審查環(huán)節(jié)。此外，結(jié)合“嚴(yán)格遵循授權(quán)要求”之規(guī)定，將獲授權(quán)制定機(jī)關(guān)的可能“‘再授權(quán)’或變相‘再授權(quán)’的情形”[30]（p76）予以了隱性排除，獲授權(quán)制定機(jī)關(guān)不得轉(zhuǎn)授權(quán)其他機(jī)關(guān)來制定相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)。

四、事項(xiàng)沖突的彌合規(guī)范

基于上述兩類應(yīng)然層面的制定權(quán)限事項(xiàng)范圍厘清，“效力層次自洽的規(guī)范體系”[31]（p77）得以初步檢視。但“‘金字塔’式閉合結(jié)構(gòu)”[32]（p26）中的不同位階黨內(nèi)法規(guī)，在實(shí)然層面亦有可能基于其不同的制定權(quán)限，就非專屬的同一類事項(xiàng)作出不同規(guī)定，而生成相應(yīng)的顯性或隱性事項(xiàng)沖突。面對該類制定權(quán)限事項(xiàng)沖突問題，則需明晰“目標(biāo)、激勵(lì)與約束維度”[33]（p14）中相應(yīng)的事項(xiàng)沖突彌合規(guī)范，可依循《制定條例》第31條、第32條、第33條設(shè)置的上位規(guī)定優(yōu)位、新規(guī)定與特別規(guī)定優(yōu)位、共同上級干預(yù)這三項(xiàng)原則來具體設(shè)定。

（一）顯性事項(xiàng)沖突彌合規(guī)范。

《制定條例》第31條的三項(xiàng)規(guī)定固化了《黨章》、中央黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)之四級位階體系，并通過“不得同……相抵觸”之規(guī)范表達(dá)明晰了上位規(guī)定優(yōu)位原則。顯性事項(xiàng)沖突即依循既有黨內(nèi)法規(guī)位階體系設(shè)定，上下位階的黨內(nèi)法規(guī)圍繞同一類事項(xiàng)存在明顯的“相抵觸”規(guī)定。應(yīng)結(jié)合《制定條例》第32 條第1 款的四項(xiàng)列舉式清單規(guī)定，進(jìn)一步明確上位規(guī)定優(yōu)位原則的具體適用情形與“責(zé)令改正或撤銷”之適用措施，旨在避免從原則精神到規(guī)范設(shè)定的“相抵觸”情形發(fā)生。

事實(shí)上，近年來經(jīng)過兩次集中清理黨內(nèi)法規(guī)后，[34]并在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2012 年制定，2019 年修改）的系統(tǒng)性約束下，該類顯性事項(xiàng)沖突現(xiàn)象漸趨偶發(fā)與被動(dòng)性，且往往因下位黨內(nèi)法規(guī)未能及時(shí)與上位黨內(nèi)法規(guī)修改相銜接所致。例如，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》于2019年修訂后新增了第20條之問責(zé)申訴程序規(guī)定，并就申訴處理機(jī)關(guān)和處理期限予以了明確設(shè)定。①《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2016年制定，2019年修改）第20條規(guī)定：“作出問責(zé)決定的黨組織接到書面申訴后，應(yīng)當(dāng)在1個(gè)月內(nèi)作出申訴處理決定”。2017年《中共吉林省委貫徹〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉實(shí)施辦法》第35條、第36條的相關(guān)規(guī)定，②2017年《中共吉林省委貫徹〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉實(shí)施辦法》第35條規(guī)定：“向作出復(fù)議復(fù)查決定黨組織的上一級黨組織提出申訴”；第36條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)自受理復(fù)議復(fù)查或者申訴申請后90日內(nèi)作出申訴處理決定”。則與之存在明顯“相抵觸”。但該地方黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，在相應(yīng)上位黨內(nèi)法規(guī)修改之前是與之契合的貫徹執(zhí)行配套規(guī)定，所涉事項(xiàng)沖突皆系未與修改相銜接的被動(dòng)性事項(xiàng)沖突。故該類事項(xiàng)沖突的彌合目標(biāo)應(yīng)指向建設(shè)性備案審查，以“責(zé)令改正”措施來推動(dòng)相應(yīng)下位黨內(nèi)法規(guī)積極完成相關(guān)銜接性修改。

但若該類顯性事項(xiàng)沖突并非修改銜接所致，而是自始至終與相應(yīng)上位黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定存在“相抵觸”，例如，2013年《廣西壯族自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部違反改進(jìn)作風(fēng)有關(guān)規(guī)定實(shí)行問責(zé)的暫行辦法》第6條的四類問責(zé)方式規(guī)定，③2013年《廣西壯族自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部違反改進(jìn)作風(fēng)有關(guān)規(guī)定實(shí)行問責(zé)的暫行辦法》第6條規(guī)定：“對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式有批評教育、誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查、通報(bào)批評”。即與《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》修訂前的第7條和修訂后的第8條所規(guī)定的“通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分”之四類問責(zé)方式存在事項(xiàng)沖突，則該類事項(xiàng)沖突的彌合目標(biāo)應(yīng)指向懲戒性備案審查，以“責(zé)令撤銷”措施來推動(dòng)相應(yīng)下位黨內(nèi)法規(guī)完成《制定條例》第37條規(guī)定的“專項(xiàng)清理”，并根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的相關(guān)規(guī)定來追究相應(yīng)的主體責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（二）隱性事項(xiàng)沖突彌合規(guī)范。

隱性事項(xiàng)沖突即依循既有黨內(nèi)法規(guī)位階體系設(shè)定，同位階的黨內(nèi)法規(guī)圍繞同一類事項(xiàng)存在模糊重復(fù)規(guī)定或差異化特有規(guī)定。其更多的是面臨如何來選擇適用，進(jìn)而推動(dòng)上位黨內(nèi)法規(guī)完成有效規(guī)范整合的問題。

針對同一機(jī)關(guān)制定黨內(nèi)法規(guī)的同位階事項(xiàng)沖突，《制定條例》第33條明晰了新規(guī)定與特別規(guī)定優(yōu)位原則。新舊規(guī)定依循同一機(jī)關(guān)的不同頒布時(shí)間來具體判斷，特別規(guī)定則依循同一機(jī)關(guān)在適用時(shí)間、地點(diǎn)、主客體等方面的特別限制來具體判斷。例如，1991 年《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于審理黨員違紀(jì)案件工作程序的規(guī)定》和1994 年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》皆由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)先后制定，屬于典型的同一機(jī)關(guān)圍繞同一類事項(xiàng)制定的同位階黨內(nèi)法規(guī)。前者的第7條第2款和第3款④1991年《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于審理黨員違紀(jì)案件工作程序的規(guī)定》第7條第2款規(guī)定：“本級紀(jì)委檢查部門移送的案件，應(yīng)具備下列材料：（一）立案依據(jù)；（二）錯(cuò)誤事實(shí)材料、被檢查人對錯(cuò)誤事實(shí)材料的意見及檢查組對其意見的說明；（三）調(diào)查報(bào)告和主要證據(jù)材料；（四）被檢查人的書面檢討?！钡?條第3款規(guī)定：“行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院移送的案件，應(yīng)具備下列材料：（一）行政監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件應(yīng)具備處理意見或決定、調(diào)查報(bào)告、主要證據(jù)材料、與本人見面材料、本人意見和有關(guān)組織的說明；（二）公安機(jī)關(guān)移送的案件應(yīng)具備行政處罰決定或行政強(qiáng)制措施決定、摘抄或復(fù)制的主要證據(jù)和本人檢查交待等材料；（三）人民檢察院移送的案件應(yīng)具備免予起訴或不予起訴決定書的副本、偵查終結(jié)報(bào)告、摘抄或復(fù)制的主要證據(jù)和本人交待等材料；（四）人民法院移送的案件應(yīng)具備起訴書、判決書或裁定書、摘抄或復(fù)制的主要證據(jù)和本人交待等材料?！狈謩e就移送審理案件材料予以了兩類各四項(xiàng)的列舉式清單規(guī)定，后者的第41條①1994 年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第41 條規(guī)定：“移送審理時(shí)，應(yīng)移送下列材料，并辦交接手續(xù)：（一）分管領(lǐng)導(dǎo)同意移送審理的批示；（二）立案依據(jù)；（三）調(diào)查報(bào)告和承辦紀(jì)檢室的意見；（四）全部證據(jù)材料；（五）與被調(diào)查人見面的錯(cuò)誤事實(shí)材料；（六）被調(diào)查人對錯(cuò)誤事實(shí)材料的書面意見和檢討材料；（七）調(diào)查組對被調(diào)查人意見的說明?！眲t就移送審理案件材料予以了七項(xiàng)的列舉式清單規(guī)定。兩者存在明顯的模糊重復(fù)規(guī)定之隱性事項(xiàng)沖突，則應(yīng)基于新規(guī)定與特別規(guī)定優(yōu)位原則，以后者第41 條的規(guī)定以及1994 年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》第41條、第42 條、第43 條的實(shí)施性規(guī)定為準(zhǔn)據(jù)而予以適用。該類隱性事項(xiàng)沖突的彌合目標(biāo)應(yīng)指向建設(shè)性備案審查，并參照采取“責(zé)令撤銷”措施，來推動(dòng)該類舊規(guī)定、一般規(guī)定之同位黨內(nèi)法規(guī)完成《制定條例》第37條規(guī)定的“專項(xiàng)清理”。

針對不同機(jī)關(guān)制定黨內(nèi)法規(guī)的同位階事項(xiàng)沖突，《制定條例》第32 條第2 款的規(guī)定雖然僅涉及“不同部委制定的”之部門黨內(nèi)法規(guī)層面，而確立了“黨中央”之共同上級干預(yù)原則。例如，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)制定的1996 年《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》和作為黨中央工作機(jī)關(guān)的中共中央辦公廳制定的2020 年《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》，皆是同位階的部門黨內(nèi)法規(guī)，而分別基于不同部門的職責(zé)履行考量，就檢舉控告人保護(hù)事項(xiàng)予以了規(guī)定。前者的第4 條和后者的第47 條皆就檢舉控告保密要求予以了列舉式清單規(guī)定，并存在較大幅度的事項(xiàng)交集。但前者第1項(xiàng)②1996年《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》第4條第1項(xiàng)規(guī)定：“（一）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立檢舉、控告接待室，接受當(dāng)面檢舉、控告應(yīng)單獨(dú)進(jìn)行，無關(guān)人員不得在場?！敝盁o關(guān)人員不在場”規(guī)定和后者第4項(xiàng)③2020年《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》第47條第4項(xiàng)規(guī)定：“（四）宣傳報(bào)道檢舉控告有功人員，涉及公開其姓名、單位等個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)征得本人同意?！敝靶麄鲌?bào)道”規(guī)定則屬于各自的差異化特有規(guī)定，既可擇其一適用、可兼有適用、亦可皆不適用，從而誘發(fā)一定的選擇適用困境使得相關(guān)規(guī)定流于形式。該類隱性事項(xiàng)沖突的彌合目標(biāo)亦應(yīng)指向建設(shè)性備案審查。近期措施即參照適用“責(zé)令改正”，來推動(dòng)該類不同機(jī)關(guān)制定的同位階黨內(nèi)法規(guī)完成相應(yīng)銜接性修改；遠(yuǎn)期措施即參照適用“責(zé)令撤銷”，來推動(dòng)作為其共同上級機(jī)關(guān)的“黨中央”整合相關(guān)規(guī)范而出臺(tái)相應(yīng)的中央黨內(nèi)法規(guī)，并完成《制定條例》第37條規(guī)定的“即時(shí)清理”。

五、結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限作為一個(gè)凸顯實(shí)體、程序羈束性的規(guī)范意義概念，是彰顯黨內(nèi)法規(guī)獨(dú)有規(guī)范特性的一類范疇載體。所涉制定主體相應(yīng)權(quán)力的特有屬性，往往需要通過制定權(quán)限的具體事項(xiàng)配置來得以顯明。黨內(nèi)法規(guī)的金字塔式效力位階等級結(jié)構(gòu)已然確立，有必要基于效力位階差異性來探究其制定權(quán)限的科層化事項(xiàng)配置。制定中央黨內(nèi)法規(guī)的專屬權(quán)限事項(xiàng)范圍應(yīng)分別凸顯其立場、原則與踐行之方向型事項(xiàng)表達(dá)，組織、自身建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督保障之制度型事項(xiàng)表達(dá)，導(dǎo)向性、過程性特色與非常態(tài)化、階段性特色之問題型事項(xiàng)表達(dá)。制定部門黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)法規(guī)的專屬權(quán)限事項(xiàng)范圍則應(yīng)分別凸顯其形式、實(shí)質(zhì)要求之配套規(guī)定事項(xiàng)表達(dá)，領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性、層級區(qū)域性之職責(zé)履行事項(xiàng)表達(dá)，實(shí)體性、程序性要求之特殊授權(quán)事項(xiàng)表達(dá)。不同位階黨內(nèi)法規(guī)亦有可能就非專屬的同一類事項(xiàng)作出不同規(guī)定，而生成顯性或隱性事項(xiàng)沖突。各類事項(xiàng)沖突的彌合目標(biāo)應(yīng)指向建設(shè)性或懲戒性備案審查，并以相應(yīng)措施來推動(dòng)所涉黨內(nèi)法規(guī)完成修改、清理或整合?；诖耍瑖L試解構(gòu)制定不同層級黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限事項(xiàng)表達(dá)要旨與相應(yīng)的事項(xiàng)沖突彌合規(guī)范，有助于顯明相應(yīng)權(quán)力的特有屬性并為該類黨內(nèi)法規(guī)范疇載體研究奠定基礎(chǔ)。