王紅建,劉 輝

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

黨的十八大以來，我們黨更加注重法治在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用?！巴七M(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，形成一整套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效、成熟定型的國家制度體系，就要建設(shè)更加科學(xué)完善的法治體系?！盵1]突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對作為國家機(jī)關(guān)一項重要的公共治理職責(zé)，也必須在法治軌道上有序推進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作和重大疫情防控工作。應(yīng)急管理機(jī)關(guān)高效推進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的前提是確立更加科學(xué)完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系。

在此次新冠肺炎疫情防控過程中，我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系實際上暴露出很多問題。為未來更為科學(xué)高效地預(yù)防和控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件所帶來的危害，進(jìn)一步完善當(dāng)前的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系已成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)注意的是，完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系不僅要求各級立法主體依據(jù)各自的立法權(quán)限及時制定法律，還要求各類法律在實踐中能夠有效銜接適用。但是，我國目前的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法還并未達(dá)到這一要求。因此，本文試在我國現(xiàn)有的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律框架下，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法的法律銜接問題進(jìn)行研究。

一、價值導(dǎo)向：提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對效率

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法的功能定位

每一個法律都有其立法目的。立法目的的設(shè)定，對于這個法律的內(nèi)容具有決定性的意義[2]。立法者在制定行政法時首先要考慮該法需實現(xiàn)何種目標(biāo)、應(yīng)具備何種功能，具體制度在頒布實施后最主要是通過其自身功能實現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律必然也有其自身的目標(biāo)，如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)第一條規(guī)定，“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序，制定本法”。簡單來說，制定《突發(fā)事件應(yīng)對法》是為了維護(hù)公共安全和社會秩序，確保突發(fā)事件在最短的時間內(nèi)得以最完善的處理，即實現(xiàn)所謂效率目標(biāo)。事實上，所有的行政法都追求效率，但其他行政法都沒有突發(fā)事件應(yīng)對法如此追求效率。其他行政管理職責(zé)未高效履行可能僅是損害行政相對人的某些時間上的權(quán)益或僅是財產(chǎn)上的損失，但未高效履行應(yīng)急管理職責(zé)損失的就可能是無數(shù)人的生命健康安全，因而效率是突發(fā)事件應(yīng)對法律追求的首要目標(biāo)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律的目標(biāo)是提高突發(fā)事件應(yīng)對效率，以保障公共安全和人民群眾的生命健康、財產(chǎn)安全。那么其功能就不會像其他行政法那樣注重對行政主體權(quán)力的規(guī)范與限制，以及對行政相對人的權(quán)利進(jìn)行細(xì)致入微的保護(hù)，也不會注重向司法機(jī)關(guān)提供盡可能確定的裁判依據(jù)。相反，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律會擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急處置時的權(quán)力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律的重心在于規(guī)定一套完善的應(yīng)急機(jī)制，以便突發(fā)事件發(fā)生時作出及時高效的應(yīng)對。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律除具有對應(yīng)急主體的授權(quán)和規(guī)制功能外，其主要功能在于為行政應(yīng)急主體提供一套應(yīng)對突發(fā)事件的方法，以便其能夠在合法、可預(yù)期損害最小的情況下高效處理突發(fā)事件帶來或可能帶來的危害。

(二)“方法”功能定位對制度設(shè)計的要求

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法具有特殊的功能定位，對其具體制度的設(shè)計提出了更高的要求。

一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法需要規(guī)定符合突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對規(guī)律的應(yīng)急管理機(jī)制?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》頒布之前，因相關(guān)技術(shù)水平的落后以及對突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生及發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的不足，我國長期以來實行的都是“事后型”應(yīng)急管理機(jī)制[3]，即只注重突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的應(yīng)急處置，而不注重事前的預(yù)防和監(jiān)測。2007年頒布實施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五條首次規(guī)定了“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的突發(fā)事件應(yīng)對工作基本原則，并專章對“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”“監(jiān)測與預(yù)警”“應(yīng)急處置與救援”“事后恢復(fù)與重建”分別作出規(guī)定，“循環(huán)型”應(yīng)急管理機(jī)制在我國正式確立。從實踐中看，強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防的“循環(huán)型”應(yīng)急管理機(jī)制能夠降低突發(fā)事件所帶來的危害，因而各專項突發(fā)事件應(yīng)對法也大都依照此機(jī)制對具體制度作出規(guī)定。可以說，我國當(dāng)前的應(yīng)急管理機(jī)制已基本符合突發(fā)事件應(yīng)對規(guī)律。

另一方面，我國對此法律體系的設(shè)計還要求各法之間能夠做到立法權(quán)限和立法事項上的有效銜接。從世界范圍來看，很多國家的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對制度全規(guī)定在一部法律之中，如美國的《公共衛(wèi)生服務(wù)法》和法國的《公共衛(wèi)生法規(guī)》，其根本不存在各個突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律之間如何進(jìn)行銜接的問題。而在我國，全國人民代表大會制定的絕大多數(shù)法律都有制定配套立法文件的規(guī)定，這種“骨骼式立法”導(dǎo)致法律規(guī)定得過于原則，過分依賴下位法配套[4]，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法也不例外。《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)在某些制度上僅作出了原則性規(guī)定，應(yīng)急管理機(jī)關(guān)在具體執(zhí)行這些制度時需要依據(jù)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章甚至是其他規(guī)范性文件的規(guī)定。但是，這些立法在當(dāng)前不僅存在因立法權(quán)限不明而導(dǎo)致的重復(fù)立法、空白立法問題，還會出現(xiàn)法律沖突等其他一系列問題。有學(xué)者認(rèn)為，“法法銜接”是對同一立法主體制定的不同法律之間的要求，針對不同立法主體來說要求可能高了一些，“因為每一個立法主體都或多或少地享有一定程度的立法自由裁量權(quán)，下位法的立法事項與上位法的立法事項之間的重復(fù)和交叉是不可避免的，只要立法精神保持一致就符合立法原則的要求”[5]。但筆者認(rèn)為，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法中，法律之間的不銜接可能會導(dǎo)致應(yīng)急管理機(jī)關(guān)之間相互推諉，也可能會使應(yīng)急管理機(jī)關(guān)找不到采取應(yīng)急處置措施的法律依據(jù)，而這些問題無疑會嚴(yán)重影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對效率。因此，在現(xiàn)有的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律框架下，應(yīng)盡可能提升法律之間的銜接程度，而這種銜接的要求不僅應(yīng)適用于同一立法主體制定的不同法律，還應(yīng)適用于各個不同層次的法律，以此進(jìn)一步提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對效率，進(jìn)一步發(fā)揮突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法的“方法”功能，進(jìn)一步符合突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法的立法目的。

二、體系銜接：明確各類法律的立法定位及立法事項

有學(xué)者認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗將有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的制度統(tǒng)一規(guī)定在一部法律之中，以此消除當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系中存在的諸多問題。但是，基于我國立法機(jī)關(guān)長期以來的立法理念以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法的現(xiàn)狀，這種主張可能不太容易被立法機(jī)關(guān)接受。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有法律體系框架下，通過重新明確各類法律的立法事項，也可以在一定程度上解決我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法中存在的問題，而且相較于將所有制度整合為一部法律的方法，其在當(dāng)前更具有可操作性。

(一)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系

在公權(quán)力領(lǐng)域，完善的規(guī)則體系應(yīng)該盡可能為被調(diào)整對象設(shè)定連貫的行為指引，法律的有效銜接可以最大限度地限縮模糊地帶和規(guī)則空白[6]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法中，明確立法定位及立法事項的方法，加強(qiáng)法律體系上的銜接，其本質(zhì)目的就在于為應(yīng)急管理機(jī)關(guān)設(shè)定連貫的行為指引。當(dāng)前，我國雖存在數(shù)量龐大的各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律，但就法律規(guī)定而言,“我國憲法和法律規(guī)定的立法權(quán)限內(nèi)容多有交叉、重合或者含糊不清，導(dǎo)致地方與中央、行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)在一些事項上都認(rèn)為自己擁有立法職權(quán)”[7]。立法權(quán)限的混亂使得“設(shè)定連貫的行為指引”的目標(biāo)無法實現(xiàn)，因此從體系上進(jìn)一步提升法律之間的銜接程度當(dāng)然具有必要性。

在現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系框架下建立法律銜接機(jī)制，就要先厘清當(dāng)前的法律體系中存在哪些法律規(guī)范。為滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理需求，我國各類立法主體已根據(jù)自身的立法權(quán)限制定了一系列的法律、法規(guī)、規(guī)章等文件，僅從法律規(guī)范的形式和數(shù)量上看，我國已形成較為完備的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系。一是，全國人民代表大會常務(wù)委員會于2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，規(guī)范自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等類型的突發(fā)事件應(yīng)對活動，其不具有突發(fā)事件應(yīng)對法典的性質(zhì)，只是對應(yīng)急管理工作作出的原則性規(guī)定；2013年修訂的《傳染病防治法》，作為專項應(yīng)急管理法律，用于規(guī)范傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對活動。二是，國務(wù)院于2011年修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，具體規(guī)定應(yīng)急管理機(jī)關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)及具體職責(zé)，其依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的授權(quán)而制定，性質(zhì)為行政法規(guī)，屬于《突發(fā)事件應(yīng)對法》的配套立法。三是，衛(wèi)生行政部門等有規(guī)章制定權(quán)的國務(wù)院部委依據(jù)自身的立法權(quán)限及應(yīng)急管理職責(zé)或依據(jù)法律的授權(quán)制定的部門規(guī)章，如海關(guān)總署于2018年修訂的《國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗檢疫應(yīng)急處理規(guī)定》。四是，有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方人大及其常委會根據(jù)地方情況、特點制定的地方性法規(guī)[8]，如廣東省人大常委會于2003年頒布的《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》。最后，有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府在必要時可以根據(jù)自身立法權(quán)限及法律、法規(guī)的授權(quán)制定政府規(guī)章，如廣西壯族自治區(qū)人民政府于2016年修訂的《廣西壯族自治區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》。

除上述法律、法規(guī)、規(guī)章外，我國還存在大量由各級人民政府或相關(guān)部門制定的相關(guān)的其他規(guī)范性文件，這些行政規(guī)范性文件包括“規(guī)定、決定、命令，甚至通知和座談會紀(jì)要，等等”[9]。筆者認(rèn)為，這些數(shù)量龐大的其他規(guī)范性文件不宜被納入到突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系，究其原因有二：第一，法律規(guī)范最本質(zhì)的特征是受國家強(qiáng)制力保障實施，而司法強(qiáng)制是國家強(qiáng)制力保障法律實施的最主要或最終形式[10]。我國法院在進(jìn)行司法審查時適用法律法規(guī)、參照規(guī)章，其他規(guī)范性文件并不受司法強(qiáng)制的保障，因而在外延上不應(yīng)被納入法律規(guī)范的范疇。第二，其他規(guī)范性文件往往是針對某一具體事項作出的規(guī)定，其雖然也是針對不特定人作出，但在穩(wěn)定性等方面與法律、法規(guī)、規(guī)章還是具有較大的差別。另外，法律、法規(guī)、規(guī)章往往是其他規(guī)范性文件的制定依據(jù)，其他規(guī)范性文件本身的合法性還需接受司法機(jī)關(guān)的審查。因此，為提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對制度的穩(wěn)定性和連貫性，法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應(yīng)盡可能地更加完善，以此減少其他規(guī)范性文件在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對時的適用。

(二)現(xiàn)有法律體系下的制度重構(gòu)

1.修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》

《突發(fā)事件應(yīng)對法》不同于專項突發(fā)事件應(yīng)急法律，其制定的目的不是為特定類別的突發(fā)事件提供具體的應(yīng)對措施，而是為我國整體層面上的應(yīng)急管理工作提供總括性、原則性的規(guī)定，因而有學(xué)者將《突發(fā)事件應(yīng)對法》認(rèn)定為突發(fā)事件應(yīng)對法律中的基本法[11]。如果將《突發(fā)事件應(yīng)對法》定性為突發(fā)事件應(yīng)對法律中的基本法，其主要功能便不是為應(yīng)對特定突發(fā)事件提供具體方法，而是為專項應(yīng)急法和其他類型的應(yīng)急法的制定確定立法原則、基本理念、應(yīng)急管理機(jī)制等總體要求，同時為行政立法的制定提供立法依據(jù)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》在應(yīng)急管理過程中發(fā)揮著極為重要的作用，但其自2007年頒布實施至今，很多制度已不符合實踐的需要。2020年4月，全國人民代表大會常務(wù)委員會正式啟動了《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修訂工作，筆者認(rèn)為，這次修訂應(yīng)當(dāng)在提升整個突發(fā)事件應(yīng)急法律體系銜接程度的理念下進(jìn)行。具體來說，《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)在以下幾個方面作出修改。

第一，明確《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為突發(fā)事件應(yīng)對法典的地位?！坝械膯涡蟹ū旧聿⒉痪哂蟹ǖ涞奶匦?，卻對某一個領(lǐng)域的法律關(guān)系作出了總體的要求”[5]，《突發(fā)事件應(yīng)對法》當(dāng)前正具有此特征。法典地位的缺失使得《突發(fā)事件應(yīng)對法》與其他由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的專項應(yīng)急法律在效力上處于平行地位，當(dāng)具體制度出現(xiàn)沖突時，專項應(yīng)急法律的規(guī)定不僅并非當(dāng)然無效，其作為特別法可能還會優(yōu)于《突發(fā)事件應(yīng)對法》而適用。明確《突發(fā)事件應(yīng)對法》的法典地位，不僅可以使整個突發(fā)事件應(yīng)對法律體系在立法原則、基本理念等方面更加統(tǒng)一，還可以在法律適用時減少不必要的沖突。

第二，《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)當(dāng)對所有類型的應(yīng)急管理制度的適用作出盡可能詳細(xì)的規(guī)定。全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的應(yīng)急管理法律大多僅作出了較為原則的規(guī)定，使得應(yīng)急管理機(jī)關(guān)在具體適用時不得已在其他立法中尋找法律依據(jù)。2014年，張德江委員長在作《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》時強(qiáng)調(diào)：“針對一些法律規(guī)定比較原則、需要制定的配套法規(guī)和規(guī)章過多等問題，強(qiáng)調(diào)要科學(xué)嚴(yán)密設(shè)計法律規(guī)范，能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用?！盵4]因此，為確?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》在實踐中不被束之高閣，其制度的設(shè)計就應(yīng)更為具體。當(dāng)然，具有法典地位后的《突發(fā)事件應(yīng)對法》調(diào)整所有類型的突發(fā)事件，而每種類型的突發(fā)事件應(yīng)對均有其特殊之處，因此適用于所有類型的應(yīng)急管理制度的數(shù)量是有限的。

第三，對于不宜由《突發(fā)事件應(yīng)對法》作出具體規(guī)定的制度，該法應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的授權(quán)立法規(guī)定。“隨著政府職能的強(qiáng)化和社會事務(wù)的繁雜多變,欲求事事均有立法機(jī)關(guān)立法為根據(jù),殊不可能。要有效地適應(yīng)國家職能的巨變,還必須賦予行政機(jī)關(guān)以一定的立法權(quán)力來滿足行政管理的需要?！盵12]《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)當(dāng)對總體上的應(yīng)急管理機(jī)制作出規(guī)定，但預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警、風(fēng)險評估等具體制度的設(shè)計一般由行政機(jī)關(guān)制定配套立法來完成。授權(quán)立法不僅賦予行政機(jī)關(guān)制定法律的權(quán)力，同時也是一項義務(wù)。立法缺位會導(dǎo)致應(yīng)急管理機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)的行為指引，為避免此類情況的發(fā)生，《突發(fā)事件應(yīng)對法》還應(yīng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)被授權(quán)立法卻未及時立法的責(zé)任制度。

2.制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》

《傳染病防治法》由全國人民代表大會常務(wù)委員會于2013年修訂實施，是一部調(diào)整傳染病防控的專項應(yīng)急法律。《突發(fā)事件應(yīng)對法》是為我國整體層面上的應(yīng)急管理工作提供總括性、原則性的規(guī)定，與其定位不同，《傳染病防治法》作為應(yīng)急管理機(jī)關(guān)在傳染病防控中最重要的法律依據(jù)，在制度設(shè)計上也應(yīng)規(guī)定得更為具體。為提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系的銜接程度，全國人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)在《傳染病防治法》的基礎(chǔ)上制定一部用于規(guī)范所有類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的專項應(yīng)急法律。當(dāng)前，全國人民代表大會常務(wù)委員會已將制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》列入其2021年度立法工作計劃，該法的制定應(yīng)當(dāng)注意如下幾點。

第一，應(yīng)當(dāng)在《傳染病防治法》的基礎(chǔ)之上吸收《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(以下簡稱《應(yīng)急條例》)和《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)的規(guī)定，以使《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》更為具體、更加切實管用。當(dāng)前，國家立法機(jī)關(guān)尚未制定一部專項法律，用于規(guī)范所有類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對活動?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第九條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，其辦事機(jī)構(gòu)及具體職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定”，因而《應(yīng)急條例》本質(zhì)上是《突發(fā)事件應(yīng)對法》授權(quán)國務(wù)院制定的配套立法?！稇?yīng)急條例》規(guī)范傳染病疫情在內(nèi)的所有類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對工作，調(diào)整范圍大于《傳染病防治法》。但是，從二者的現(xiàn)行規(guī)定來看，傳染病防控機(jī)制也大都適用于其他類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對，且《應(yīng)急條例》與《傳染病防治法》的規(guī)定也多有重復(fù)之處。因此，可以在《傳染病防治法》的基礎(chǔ)之上制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》，作為應(yīng)急管理機(jī)關(guān)開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作的法律依據(jù)。另外，《實施辦法》是國務(wù)院為進(jìn)一步細(xì)化《傳染病防治法》的規(guī)定而制定的行政法規(guī)，其制定符合立法慣例。但與其他法律不同的是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法的主要功能在于為應(yīng)急管理機(jī)關(guān)設(shè)定連貫的行為指引規(guī)則，以提升突發(fā)事件應(yīng)對效率，將規(guī)則統(tǒng)一規(guī)定在一部法律之中顯然更有利于此功能的實現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》在制定時也應(yīng)將《實施辦法》的規(guī)定進(jìn)行吸收、整合，且在制定后國務(wù)院也無須再制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》的實施辦法。

第二，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》在基本原則、立法理念、總體的應(yīng)急管理機(jī)制等方面應(yīng)與《突發(fā)事件應(yīng)對法》保持一致，防止出現(xiàn)因法律沖突而導(dǎo)致的應(yīng)急管理機(jī)關(guān)相互推諉應(yīng)急職責(zé)等情況。

第三，《突發(fā)事件應(yīng)對法》或《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》應(yīng)當(dāng)對必要的法律保留事項作出規(guī)定。法律保留事項是指《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第八條規(guī)定的只能由全國人民代表大會制定的法律規(guī)定的事項。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置過程中，也可能會涉及“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”“對非國有財產(chǎn)的征收、征用”等事項，為保證應(yīng)急管理機(jī)關(guān)在必要情況下采取應(yīng)急征用等措施時具有法律依據(jù)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》或《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》應(yīng)當(dāng)有所規(guī)定。

第四，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》在規(guī)定應(yīng)急措施時，應(yīng)當(dāng)盡量明確應(yīng)急措施的實施主體及法律責(zé)任。應(yīng)急措施實施主體的不明確既可能導(dǎo)致被授權(quán)立法主體和應(yīng)急管理機(jī)關(guān)不作為，也可能導(dǎo)致無權(quán)實施應(yīng)急措施的主體越權(quán)作為。比如，在新冠肺炎疫情防控過程中，因應(yīng)急征用制度規(guī)定的不完善，大理市衛(wèi)生健康局征用了重慶市政府委托企業(yè)訂購的口罩，該應(yīng)急征用措施除嚴(yán)重不合理外，征用主體也并不適格，屬于無效行政行為。明確應(yīng)急措施的實施主體及法律責(zé)任有利于發(fā)揮法律的規(guī)范功能，有利于督促應(yīng)急管理機(jī)關(guān)及時履行其法定職責(zé)。另外，社會應(yīng)急力量在突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮著越來越重要的作用，但當(dāng)前法律并未明確社會應(yīng)急力量的具體應(yīng)急權(quán)力，導(dǎo)致采取應(yīng)急處置措施時可能會面臨合法性問題[13]。因此，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》應(yīng)根據(jù)社會應(yīng)急力量在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中發(fā)揮的作用賦予其相應(yīng)的應(yīng)急權(quán)力。

3.完善行政法規(guī)和部門規(guī)章

國務(wù)院制定行政法規(guī)和國務(wù)院各部委制定部門規(guī)章均屬于行政立法范疇。在我國，行政立法是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定或最高國家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)制定規(guī)范性文件的活動[14]。行政機(jī)關(guān)享有行政立法權(quán),但并不意味著可不受限制地就任何事項進(jìn)行立法，行政機(jī)關(guān)在立法事項上是受限制的[8]。在實踐中，行政機(jī)關(guān)多依單行法律的授權(quán)而制定法規(guī)或規(guī)章，在性質(zhì)上，屬于此單行法律的配套立法。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法中，為保證《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》的具體性和可操作性，所有涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的基本制度均應(yīng)在兩者中有所規(guī)定。但是，法律不會對某些制度規(guī)定得過于細(xì)化，此時便需要行政法規(guī)和部門規(guī)章來完成具體化的工作。在當(dāng)前的《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》中，存在很多授權(quán)立法規(guī)定。比如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十一條規(guī)定“國家建立健全突發(fā)事件監(jiān)測制度”，第四十二條規(guī)定“預(yù)警級別的劃分標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定”；《傳染病防治法》第十七條規(guī)定“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定國家傳染病監(jiān)測規(guī)劃和方案”，第二十四條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)艾滋病的防治工作，采取預(yù)防、控制措施，防止艾滋病的傳播。具體辦法由國務(wù)院制定”。因此，當(dāng)《應(yīng)急條例》和《實施辦法》的相關(guān)規(guī)定被吸收進(jìn)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》中之后，行政法規(guī)和部門規(guī)章應(yīng)主要完成法律制度的具體化工作，使法律在完善的配套立法下能夠更有效地發(fā)揮其行為指引作用。

4.重構(gòu)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章

地方性法規(guī)是省級和設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定的規(guī)范性文件，是地方立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的體現(xiàn)。中央制定的法律適用于全國，具有“普適”的性質(zhì)，但不可能完全顧及地方差異，且地方性事務(wù)對立法的需要是多層次、多樣化、多方位的，不可能都從中央立法中尋找答案[15]，因此，地方立法機(jī)關(guān)在必要情況下可以行使其立法權(quán)。我國《立法法》規(guī)定的地方立法權(quán)其實是“有限制的立法權(quán)”，地方性法規(guī)不僅需要根據(jù)地方情況、特點制定，在立法權(quán)限方面也受到了法律嚴(yán)格的限制。筆者認(rèn)為，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對領(lǐng)域中，地方立法機(jī)關(guān)可以針對如下事項制定地方性法規(guī)：一是根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定更為具體、更具有操作性的《突發(fā)事件應(yīng)對法》的實施辦法、實施條例，如上海市人大于2018年修訂的《上海市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》；二是綜合運用有關(guān)的幾個法律、行政法規(guī)，有針對性地解決該地方特定問題的地方性法規(guī)[16]，如在此次新冠肺炎疫情防控過程中，四川省人大頒布的《四川省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于依法做好當(dāng)前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》。

地方政府規(guī)章是指省級和設(shè)區(qū)的市級人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)制定的規(guī)范性文件，其可以就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項”和“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項”作出規(guī)定(1)參見《中華人民共和國立法法》(2015)第八十二條。。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對領(lǐng)域，省級和設(shè)區(qū)的市級人民政府可以依據(jù)其行政管理權(quán)限或法律、法規(guī)的授權(quán)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定地方政府規(guī)章，其功能在于進(jìn)一步細(xì)化法律規(guī)定的應(yīng)急制度。比如，地方政府規(guī)章可以根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警、風(fēng)險評估、信息發(fā)布等制度作出具體規(guī)定，如上海市人民政府于2019年制定的《上海市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》。另外，地方人大及其常委會和地方人民政府在其立法權(quán)限內(nèi)不僅應(yīng)及時制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，防止出現(xiàn)空白立法，還應(yīng)在制定時避免法律沖突和重復(fù)立法，確保整個突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系能夠有效銜接。下文將詳細(xì)論述。

三、事項銜接：確保制度間的連貫性和制度有效性

(一)避免重復(fù)立法

所謂重復(fù)立法，不是指下位法復(fù)制所有的上位法內(nèi)容，而僅是指其中不必要重復(fù)的內(nèi)容。重復(fù)立法是地方立法中普遍存在的問題。它不僅徒增法律運行成本，而且損害了中央立法的權(quán)威，貶抑了地方立法權(quán)的應(yīng)有功能[17]。從法律銜接的視角來看，法律的銜接要求法律體系的各個組成部分之間具有邏輯性，而重復(fù)立法顯然是對這種邏輯性的破壞。有學(xué)者認(rèn)為，必要的重復(fù)立法是指:1.作為下位法的立法依據(jù)而引用上位法的有關(guān)條款。2.作為下位法的適用依據(jù)或適用條款而引用上位法的有關(guān)規(guī)定。3.上位法規(guī)定必須由下位法援引規(guī)定的內(nèi)容[7]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法中，也有必要的重復(fù)立法內(nèi)容和不必要的重復(fù)立法內(nèi)容。筆者認(rèn)為，其中必要的重復(fù)立法內(nèi)容包括：1.對《突發(fā)事件應(yīng)對法》立法目的的重復(fù)。重復(fù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》立法目的的規(guī)定有利于保證法律之間制度的一致性。2.對上位法法律原則的重復(fù)。重復(fù)“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”等基本原則有利于防止下位法在制定時只注重應(yīng)急處置，而忽視了對事前預(yù)防、監(jiān)測等制度。3.《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》以及必要情況下的地方性法規(guī)可以重復(fù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的法律結(jié)構(gòu)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》分章對預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等制度作出規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對也需遵循“循環(huán)型”應(yīng)急管理機(jī)制，因而對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對作出全面性規(guī)定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》和某些地方性法規(guī)可以重復(fù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的法律結(jié)構(gòu)。4.對上位法法律規(guī)則中前提條件的重復(fù)，包括適用范圍、主管機(jī)關(guān)、名詞(術(shù)語)含義、但書條款與除外條款等[17]。其中不必要的重復(fù)立法主要體現(xiàn)在對上位法法律規(guī)則的重復(fù)上，特別是在某些地方性法規(guī)中，為求大求全，具體內(nèi)容直接或基本重復(fù)上位法[18]。筆者認(rèn)為，地方立法中的大量重復(fù)性規(guī)定不僅起不到實際的作用，反而會對整個突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系的邏輯性造成破壞，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)避免這種重復(fù)性、抄襲性的立法習(xí)慣，僅根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定相應(yīng)的制度即可，這樣才能真正地發(fā)揮地方立法在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的作用。

(二)完善空白立法

空白立法既包括某項法律制度的缺失，又包括被授權(quán)的行政立法主體未及時制定相關(guān)配套立法，其不僅會影響法律的權(quán)威和效力，也會影響法律的執(zhí)行和實施。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法中，法律制度的缺失一般表現(xiàn)為應(yīng)急措施和應(yīng)急主體的缺失。比如，法律應(yīng)建立社會應(yīng)急力量的遴選機(jī)制，并授予遴選后的社會應(yīng)急力量一定的突發(fā)事件應(yīng)急處置的權(quán)力；又如，法律應(yīng)賦予疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中實施強(qiáng)制性應(yīng)急處置措施的權(quán)力。實際上，法律制度的缺失大都是在制定法律時出現(xiàn)的漏洞，《突發(fā)事件應(yīng)對法》和未來制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》可以不對某些制度規(guī)定得較為詳細(xì)，但必須對制度本身作出規(guī)定，以防止應(yīng)急管理機(jī)關(guān)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中缺少行為指引和行為依據(jù)?？瞻着涮琢⒎ㄖ饕侵副皇跈?quán)的行政機(jī)關(guān)未對某項制度制定部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，這些規(guī)章大都是對某項制度作出的細(xì)化規(guī)定，相對于全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律，它們能夠更好地發(fā)揮行為指引作用。另外，享有立法權(quán)的地方人大及其常委會也應(yīng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況及時制定地方性法規(guī)，特別是在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，需要及時結(jié)合本地區(qū)的疫情狀況作出相應(yīng)的規(guī)定。

(三)防止法律沖突

由上文可知，全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的專項突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律應(yīng)當(dāng)依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對制度作出全面性規(guī)定，下位法在必要的情形下也會制定與上位法重復(fù)的規(guī)定。因此，即使明確了各類法律的立法定位及立法事項，立法事項之間的重復(fù)和交叉仍是不可避免的[5]，立法機(jī)關(guān)還要防止法律之間出現(xiàn)抵觸情形。通說認(rèn)為，所謂法與法之間的“抵觸”，系指上位法與下位法針對同一事項作出規(guī)定，下位法與上位法的規(guī)定內(nèi)容不一致，即下位法的規(guī)定違背了上位法的原則和條文[19]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法中，法律沖突既包括《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》的規(guī)定與《突發(fā)事件應(yīng)對法》的不一致，也包括下位法的規(guī)定與上位法的相抵觸。當(dāng)前，突發(fā)事件應(yīng)對法中存在法律沖突的情況，比如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十四條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)“定時向社會發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測信息和分析評估結(jié)果”“及時按照有關(guān)規(guī)定向社會發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告”，但《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條規(guī)定，“國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向社會發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息”，這就造成了突發(fā)事件信息發(fā)布主體規(guī)定之間的沖突。實際上，在新冠肺炎疫情防控過程中，信息發(fā)布主體規(guī)定的抵觸就造成了信息發(fā)布方面的問題。相較于法律銜接，不出現(xiàn)法律沖突其實是對立法主體設(shè)定的較低要求，在提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件法的銜接程度時，更要確保制度之間不出現(xiàn)法律沖突。

四、結(jié)語

新冠肺炎疫情對我國造成了巨大的損害，但同時也為我國完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系提供了良好的契機(jī)。當(dāng)前，全國人民代表大會常務(wù)委員會正式啟動了《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修訂計劃，且制定了一個專項計劃，對公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)立法修法工作作出了統(tǒng)籌安排。本文僅是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對領(lǐng)域的立法如何進(jìn)行銜接作了初步的探討，實際上，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的很多法律需要得到修改和完善。比如，全國人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)修改野生動物保護(hù)法，全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)；還應(yīng)當(dāng)盡快修改國境衛(wèi)生檢疫法、進(jìn)出口動植物檢疫法，以盡可能防止傳染病等疾病的跨國傳播等?？傊?，新冠肺炎疫情的爆發(fā)暴露出公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)立法的很多問題，立法者需要及時加以修改和完善，在完善的過程中，也要注意整個公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律體系的邏輯性，提升公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律之間的銜接程度。