秦周權(quán)

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院,重慶 401120)

黨的十九屆五中全會把“推動綠色發(fā)展,促進(jìn)人與自然和諧共生”納入《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》之中,強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律和政策保障”,建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。推動綠色發(fā)展離不開生態(tài)文明法治體系內(nèi)法律與政策的有機(jī)協(xié)同,環(huán)境司法作為生態(tài)文明法治體系的重要一環(huán),是當(dāng)前我國生態(tài)文明法治轉(zhuǎn)型中一個重要、關(guān)鍵的內(nèi)容。[1]環(huán)境司法制度框架下的環(huán)境公益訴訟制度是環(huán)境治理法治化司法功能的體現(xiàn),是有效規(guī)范環(huán)境權(quán)保障的制度實(shí)踐。[2]環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)環(huán)境訴權(quán)主體的環(huán)境訴權(quán)行使更是保障公眾環(huán)境權(quán)益的重要方式,我國《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等法律都直接或間接規(guī)定了環(huán)境訴權(quán)相關(guān)制度。

1 基于環(huán)境公益訴訟制度的環(huán)境訴權(quán)

1.1 環(huán)境訴權(quán)概念“新解”——環(huán)境公益訴訟原告享有的訴權(quán)

《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》形成的首要共同原則便是人的環(huán)境權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù),我國三大訴訟法涉及的相關(guān)環(huán)境訴訟制度,就是用來解決環(huán)境民事侵權(quán)、環(huán)境刑事犯罪、環(huán)境行政執(zhí)法過程中的環(huán)境權(quán)利義務(wù)糾紛。訴權(quán)是權(quán)利受到侵害的主體請求國家司法機(jī)關(guān)公正裁判解決權(quán)利義務(wù)糾紛并保護(hù)其合法權(quán)益的權(quán)利。本研究對訴權(quán)基本概念采廣義訴權(quán)學(xué)說[3],并將訴權(quán)與起訴權(quán)、訴訟權(quán)利相區(qū)分,進(jìn)一步將環(huán)境訴權(quán)解釋為環(huán)境訴權(quán)主體向行使審判權(quán)的法院行使的解決環(huán)境權(quán)利義務(wù)糾紛并提供公眾環(huán)境權(quán)利保護(hù)的請求權(quán),權(quán)利輻射范圍延伸到起訴、審判和執(zhí)行各個環(huán)節(jié)。環(huán)境訴權(quán)概念的提出,一開始主要是為了解決大量出現(xiàn)的環(huán)境糾紛中原告起訴權(quán)的問題,對于環(huán)境訴權(quán)內(nèi)容的理解并未嚴(yán)格區(qū)分。此后,學(xué)界將環(huán)境訴權(quán)以法益為基礎(chǔ)劃分為環(huán)境私益訴權(quán)和環(huán)境公益訴權(quán)[4],并且部分學(xué)者認(rèn)為兩種訴權(quán)存在于單獨(dú)的環(huán)境訴訟形態(tài)之中。后來隨著生態(tài)中心主義的發(fā)展,認(rèn)為環(huán)境本身擁有和人類同等存在和發(fā)展的權(quán)利,衍生出了環(huán)境生態(tài)訴權(quán)或環(huán)境自身訴權(quán)的提法。

環(huán)境訴權(quán)具有一般訴權(quán)的特性,也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)自身的特殊內(nèi)涵。當(dāng)環(huán)境私益訴權(quán)能被環(huán)境民事侵權(quán)制度體系囊括并得到充分救濟(jì)時,環(huán)境私益訴權(quán)就可以被排離出環(huán)境訴權(quán)的視野。至于環(huán)境生態(tài)訴權(quán)的主張,是為了更好保護(hù)生態(tài)環(huán)境,在人與自然和諧共生理念下,環(huán)境公益訴權(quán)的行使若能達(dá)成這一目標(biāo),環(huán)境生態(tài)訴權(quán)的概念便可以被環(huán)境公益訴權(quán)吸收。且法律調(diào)整的對象是社會關(guān)系,是人和人之間的問題,環(huán)境生態(tài)訴權(quán)最終也要依靠“人”來行使。環(huán)境訴權(quán)的基礎(chǔ)是環(huán)境訴訟制度,就目前我國的法律制度而言,如要保持環(huán)境訴權(quán)的純度,環(huán)境訴權(quán)的概念界定應(yīng)同現(xiàn)有規(guī)范確立的環(huán)境公益訴訟制度結(jié)合起來。環(huán)境民事訴訟、環(huán)境刑事訴訟和環(huán)境行政訴訟這類“有關(guān)環(huán)境的訴訟”能夠提供對公民環(huán)境權(quán)的保障,但也能通過其他類型的基本權(quán)利或者程序性權(quán)利得到表達(dá),將環(huán)境訴權(quán)同環(huán)境公益訴訟聯(lián)系,是最能體現(xiàn)環(huán)境權(quán)自身特質(zhì)的選擇。因?yàn)榄h(huán)境權(quán)最核心的概念表達(dá)為公民在健康美麗的環(huán)境中生存的權(quán)利,其具有強(qiáng)烈的整體性,是通過個人權(quán)利形式體現(xiàn)的真正公共權(quán)利[5],環(huán)境權(quán)同其他基本權(quán)利的特殊性在于其強(qiáng)調(diào)公益性。隨著生態(tài)文明理念的提出,優(yōu)先保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體性的價值追求在環(huán)境法體系內(nèi)也日益清晰[6],環(huán)境訴權(quán)就是要實(shí)現(xiàn)對公眾享有整體環(huán)境權(quán)益的維護(hù)。環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的核心問題,是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)[7],環(huán)境訴權(quán)的出現(xiàn)源于環(huán)境權(quán),環(huán)境訴權(quán)不具備學(xué)界所討論的訴權(quán)作為公民基本權(quán)利的高度價值,環(huán)境訴權(quán)的行使是要提供對作為基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)的保障,其作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的工具而存在。故無論環(huán)境訴訟是否具有獨(dú)立于民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟的地位,抑或是三者之下的特例,環(huán)境訴權(quán)目前應(yīng)當(dāng)定位于只是環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)的訴權(quán)。

1.2 環(huán)境訴權(quán)的主體

環(huán)境訴權(quán)作為一項(xiàng)法律上的權(quán)利,具備利益、權(quán)能和自由等三大要素,而這三大要素都與環(huán)境訴權(quán)主體緊密相連,不可分割。利益是指環(huán)境訴權(quán)主體的訴權(quán)行使目標(biāo)是為了生態(tài)環(huán)境利益,權(quán)能是環(huán)境訴權(quán)主體行使此項(xiàng)權(quán)利的資格和能力,自由是指環(huán)境訴權(quán)主體行使此項(xiàng)權(quán)利的自由意志性;環(huán)境訴權(quán)主體即誰有權(quán)行使環(huán)境訴權(quán),維護(hù)公民“良好環(huán)境權(quán)”[8]的訴求。環(huán)境公益訴訟制度保障環(huán)境權(quán)利受到侵害的公眾的環(huán)境權(quán)益,環(huán)境訴權(quán)主體作為權(quán)利受到侵害的公眾事實(shí)上的“代理人”而擬制為原告,維護(hù)公眾享有的整體環(huán)境權(quán)益。傳統(tǒng)訴訟法上的訴權(quán)主體依據(jù)具體訴訟制度而有所不同,主要包括原告、被告和第三人等,本研究基于我國法律規(guī)范的實(shí)際和環(huán)境司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟原告的主要訴訟目的,并且為了強(qiáng)調(diào)環(huán)境公益訴訟原告在環(huán)境治理法治化進(jìn)程的重要地位和環(huán)境公益訴訟制度中當(dāng)事人身份的特殊性,將環(huán)境訴權(quán)主體特指環(huán)境公益訴訟原告。因?yàn)樵诃h(huán)境公益訴訟中,法律擬制的原告代表的是公眾享有的環(huán)境利益,而環(huán)境公益訴訟的被告及第三人的訴權(quán)僅為傳統(tǒng)意義上的訴權(quán),即依照訴訟法上的規(guī)定應(yīng)當(dāng)享有的程序性權(quán)利,并非環(huán)境訴權(quán)。

1.3 環(huán)境訴權(quán)的規(guī)范體系

我國環(huán)境訴權(quán)在以憲法為核心的實(shí)體法規(guī)范和以訴訟法為核心的程序法規(guī)范中產(chǎn)生。憲法序言中的生態(tài)文明條款和正文的環(huán)境條款為環(huán)境訴權(quán)行使提供了憲法指引,部門法在此基礎(chǔ)上展開具體詮釋?！睹穹ǖ洹穼懭搿熬G色原則”,并在物權(quán)編、合同編、侵權(quán)責(zé)任編得到貫徹?！董h(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定了公民、企事業(yè)單位和政府的環(huán)境保護(hù)義務(wù);第五章規(guī)定了公民參與到環(huán)境管理的具體制度,鋪展了環(huán)境權(quán)利實(shí)現(xiàn)的具體道路;第五十八條更直接規(guī)定了依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織可作為原告提起環(huán)境公益訴訟,是環(huán)境訴權(quán)的直接實(shí)體法規(guī)范。此外,《水法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境法律規(guī)范也都從公民環(huán)境義務(wù)角度闡釋了環(huán)境訴權(quán)。我國的法律規(guī)范,基于原告主體資格、被訴對象及訴訟目的等標(biāo)準(zhǔn),將環(huán)境公益訴訟劃分成環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟,環(huán)境訴權(quán)也由此可劃分為環(huán)境民事公益訴權(quán)和環(huán)境行政公益訴權(quán)。環(huán)境訴權(quán)伴隨著環(huán)境公益訴訟制度的確立而確立,環(huán)境訴權(quán)最直接的程序法規(guī)范便是《民事訴訟法》中第五十五條公益訴訟條款和《行政訴訟法》中第二十五條第四款的規(guī)定,《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2020 修正)和《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2020 修正)對環(huán)境訴權(quán)主體如何行使環(huán)境訴權(quán)進(jìn)行了具體規(guī)定。

1.4 環(huán)境訴權(quán)主體視角完善環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需要

從我國環(huán)境司法審判實(shí)踐出發(fā)建立的環(huán)境公益訴訟制度,充分發(fā)揮了環(huán)境司法對于環(huán)境法治的推進(jìn)功能。但就目前公益訴訟的實(shí)施現(xiàn)狀而言,只能稱之為“有”,而不能喚作“有力”。之所以強(qiáng)調(diào)從環(huán)境訴權(quán)主體視角出發(fā)完善環(huán)境公益訴訟制度,是源于環(huán)境治理法治化的現(xiàn)實(shí)需要。一是能夠提供環(huán)境治理法治化的權(quán)利保障,推動環(huán)境治理法治化的民主參與。環(huán)境訴權(quán)主體通過請求環(huán)境權(quán)利的司法保護(hù),公眾可以通過一定形式參與環(huán)境公益訴訟,參與到環(huán)境治理之中,同時也達(dá)到維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的效果,形成生態(tài)環(huán)境多元共治模式,不斷推進(jìn)環(huán)境民主,最終形成環(huán)境治理程序法治和實(shí)體法治的接續(xù)。二是能夠加強(qiáng)環(huán)境治理法治化的執(zhí)法自制。無論從權(quán)力分立學(xué)說出發(fā),還是基于現(xiàn)有法治實(shí)踐,環(huán)境治理法治化都需要環(huán)境訴權(quán)的行使作為環(huán)境執(zhí)法環(huán)節(jié)的補(bǔ)足,這一現(xiàn)實(shí)呼喚是相對于環(huán)境訴權(quán)背后代表的司法整體功能而言。環(huán)境訴權(quán)的事后監(jiān)督性質(zhì)能夠促使行政機(jī)關(guān)更好履行環(huán)境保護(hù)職責(zé),更好維護(hù)環(huán)境公共利益。三是能夠發(fā)揮環(huán)境治理法治化的司法效能。環(huán)境訴權(quán)本身屬于環(huán)境司法制度的內(nèi)容,要想運(yùn)用法治思維和法治方式在環(huán)境治理方面更進(jìn)一步,就要解決目前環(huán)境法治化治理中公眾參與不足、社會力量發(fā)揮不充分的問題,以保障從環(huán)境訴權(quán)主體環(huán)境訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的視角不斷完善環(huán)境公益訴訟制度。

2 環(huán)境訴權(quán)主體視角下保障公眾環(huán)境權(quán)益的完善進(jìn)路

基于我國環(huán)境司法審判實(shí)踐建立的環(huán)境公益訴訟制度,對環(huán)境訴權(quán)行使提供了充分保障,目前,環(huán)境司法領(lǐng)域各項(xiàng)改革有序推進(jìn),司法實(shí)踐不斷創(chuàng)新摸索,環(huán)境治理法治化的司法功能發(fā)揮一片向好?；仡櫗h(huán)境法研究的權(quán)利本位和義務(wù)本位之爭,其均未對環(huán)境法的實(shí)踐性這一根本要求給予應(yīng)有的重視[9],而環(huán)境訴權(quán)融于“權(quán)利—義務(wù)”規(guī)范之內(nèi),既做到了對公民環(huán)境利益的確認(rèn)和維護(hù),也是解決環(huán)境問題的重要方式,能在環(huán)境司法實(shí)踐中發(fā)揮顯著作用。未來,環(huán)境公益訴訟制度的進(jìn)一步完善要圍繞環(huán)境訴權(quán)保障進(jìn)行,作出一定新的設(shè)置和調(diào)整,實(shí)現(xiàn)既符合既有的法律制度框架,又能回應(yīng)社會各方面的壓力,作出環(huán)境司法對于美麗中國建設(shè)的更積極回應(yīng),真正維護(hù)環(huán)境正義。

2.1 環(huán)境訴權(quán)主體的原告資格

2.1.1 環(huán)境訴權(quán)主體視角環(huán)境公益訴訟合格原告的成立

前文論及,環(huán)境訴權(quán)主體特指環(huán)境公益訴訟原告,而環(huán)境訴權(quán)即是環(huán)境公益訴訟原告的訴權(quán),且不論環(huán)境民事訴訟或行政公益訴訟。環(huán)境訴權(quán)主體的原告資格判斷就是誰能夠成為行使環(huán)境訴權(quán)的權(quán)利人的判斷,即在環(huán)境公益訴訟中是否有權(quán)提起訴訟,請求公正裁判以保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)利。我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的問題一直以來都存在著巨大爭議,學(xué)界對于環(huán)境公益訴訟原告資格的研究可謂孜孜不怠,總體研究方向?yàn)榻梃b國外經(jīng)驗(yàn)談環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)張,此舉顯然超越了已有法律框架,需要漫長的修法來實(shí)現(xiàn)。而學(xué)界很少從環(huán)境訴權(quán)主體的視角并基于現(xiàn)有規(guī)范尋求方法,出現(xiàn)此種情況很大程度上是源于對環(huán)境訴權(quán)規(guī)范內(nèi)涵的固定印象?？v觀世界各國,被賦予提起環(huán)境公益訴訟原告資格的主要包括公民個人、社會組織、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)甚至自然物本身,而我國立法逐步確定了環(huán)保公益組織和檢察機(jī)關(guān)具有行使環(huán)境訴權(quán)的主體資格,極大增強(qiáng)了各界參與環(huán)境保護(hù)的積極性和主動性,但效果有限。從環(huán)境訴權(quán)主體視角判斷環(huán)境公益訴訟原告資格,應(yīng)考慮兩方面問題:一是誰能成為行使環(huán)境訴權(quán)的主體;二是具備此種資格的原告達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)或者履行何種程序才能成為合格的原告。此項(xiàng)判斷在于充分發(fā)揮人民主體作用參與環(huán)境保護(hù)。

2.1.2 法定環(huán)境訴權(quán)主體范圍的合規(guī)擴(kuò)張

訴訟法中主要圍繞“利害關(guān)系”判定原告資格,我國《民事訴訟法》第一百一十九條中的“直接利害關(guān)系”與《行政訴訟法》第二十五條“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的”,二者的規(guī)定都依據(jù)原告對于訴求是否享有利益展開,民事訴訟作為私益訴訟對原告資格的爭議較小,而行政訴訟中被訴的行政行為會存在涉及公共利益的情形,對于原告資格的判斷可謂言人人殊,包括司法實(shí)踐已經(jīng)確立的保護(hù)規(guī)范理論也難以獲得普遍的認(rèn)同。《行政訴訟法》第二條認(rèn)定的行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)難以把握,《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》列舉了可以認(rèn)定為“與行政行為有利害關(guān)系”的六類情形?！氨Ｗo(hù)規(guī)范理論”將前述“利害關(guān)系”理解為公法上的利害關(guān)系,將行政機(jī)關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的行政實(shí)體法律規(guī)范是否要求行政機(jī)關(guān)考慮和保護(hù)原告訴請保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益,作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。這解決了利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)模糊性與司法確定性之間的矛盾,有利于強(qiáng)化對權(quán)利尤其是司法權(quán)利的保護(hù)。[10]這一理論雖然存在種種爭議,但學(xué)者都表示應(yīng)當(dāng)在制度規(guī)則允許范圍內(nèi)提供法官在審判實(shí)踐中判定原告資格更廣闊的選擇空間,行使實(shí)質(zhì)意義的自由裁量權(quán)[11],這一難得的一致性觀點(diǎn)為環(huán)境訴權(quán)主體合規(guī)擴(kuò)張?zhí)峁┝酥匾梃b意義。

回歸環(huán)境訴權(quán)的視角,我國《民事訴訟法》規(guī)定“對污染環(huán)境此類損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”,進(jìn)一步的立法確認(rèn)了環(huán)境訴權(quán)的行使主體,“機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”主要限于檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保公益組織,這回答了環(huán)境公益訴訟原告資格判斷的第一個問題,即誰能成為行使環(huán)境訴權(quán)的主體。基于此借用保護(hù)規(guī)范理論在審判實(shí)踐的運(yùn)用和學(xué)界的相關(guān)觀點(diǎn)回答第二個問題,即具有原告資格需達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)或者履行何種程序才能成為合格原告。《環(huán)境保護(hù)法》對提起公益訴訟社會組織的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格限制,檢察機(jī)關(guān)則基本作為最后的環(huán)境訴權(quán)行使者出現(xiàn),在滿足一定標(biāo)準(zhǔn)之后,具有提起環(huán)境民事公益和環(huán)境行政公益訴訟的主體資格。依照保護(hù)規(guī)范理論,如果行政機(jī)關(guān)依照的行政實(shí)體法律需要考慮公民訴請保護(hù)的權(quán)利,那么便具備了公法上的利害關(guān)系,但由于立法對于環(huán)境訴權(quán)主體身份明確的規(guī)定,公民也不能基于此提起環(huán)境行政公益訴訟。從保護(hù)規(guī)范理論適用實(shí)踐來看,除了更加明確法律規(guī)定的適用條件外,應(yīng)通過制度設(shè)計或已有案例給予法院判定環(huán)境公益訴訟原告資格更廣的裁量權(quán)。

在中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(簡稱“綠發(fā)會”)訴寧夏瑞泰科技股份有限公司等騰格里沙漠污染系列民事公益訴訟案中,一審、二審均未認(rèn)定綠發(fā)會作為原告的資格,最高院再審審理肯定了其原告資格,從此案的裁判結(jié)果可以窺探人民法院對于環(huán)境公益訴訟原告資格判斷享有自由裁量權(quán),且判斷時應(yīng)當(dāng)注重社會組織起訴事項(xiàng)與其宗旨的關(guān)聯(lián)性特征,人民法院可以認(rèn)定起訴事項(xiàng)與其宗旨相符的社會組織具有環(huán)境公益訴訟的原告資格。從此指導(dǎo)案例可知,人民法院在環(huán)境司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用自由裁量權(quán)逐漸擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告資格范圍,例如更加明確村民委員會行使環(huán)境訴權(quán)的主體資格,鼓勵村民委員會更加積極地代表村民行使環(huán)境訴權(quán),參與到環(huán)境治理之中。我國《村民委員會組織法》第八條第二款規(guī)定了村民委員會依照法律規(guī)定引導(dǎo)村民合理利用自然資源、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,可以明確保護(hù)生態(tài)環(huán)境是法律為村委會確立的宗旨,并由此可以推導(dǎo)出環(huán)境訴權(quán)為村委會應(yīng)有權(quán)利,當(dāng)然對此權(quán)利也不能完全放任,而是在環(huán)境公益訴訟范圍內(nèi)界定村民委員會享有一定類型訴訟請求的訴權(quán)。[12]社會公益組織之所以能夠被賦予這樣的原告資格,包括村民委員會可以被嘗試性地賦予,是因?yàn)楸旧淼墓嫘蕴卣骱腿罕娀A(chǔ),檢察機(jī)關(guān)亦是,當(dāng)然,其履行的前置程序也是必要的,是對公民權(quán)利和行政權(quán)力的尊重。

2.1.3 法定環(huán)境訴權(quán)主體“訴訟代理人”的充當(dāng)

當(dāng)原告的資格和標(biāo)準(zhǔn)被嚴(yán)格限定之后,如何實(shí)現(xiàn)作為普通公民的環(huán)境訴權(quán)? 美國的環(huán)境公益訴訟原告范圍相當(dāng)廣泛,除聯(lián)邦政府以外的任何人、任何組織可以成為起訴主體,包括聯(lián)邦政府在內(nèi)的任何人、任何組織可以成為被告。那我國是否需要作出如此的規(guī)定? 有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如此,并按照一定順位確定主體資格序位。[13]但目前短期內(nèi)很難修改法律,司法解釋確立“彈性”標(biāo)準(zhǔn)也不能超越立法的實(shí)定標(biāo)準(zhǔn),在這個前提之下,應(yīng)將環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)觀念擴(kuò)展到公民環(huán)境訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程,建立公民和環(huán)保公益組織以及檢察機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)和銜接機(jī)制,讓環(huán)保公益組織和檢察機(jī)關(guān)成為公民環(huán)境訴權(quán)行使事實(shí)上的“訴訟代理人”。

當(dāng)前,環(huán)境治理的主體責(zé)任體系與法律之間缺乏整合,出現(xiàn)了斷裂問題,溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制能為建立適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的法治實(shí)踐提供理論支撐的工作[14],這樣的機(jī)制延伸到環(huán)境司法環(huán)節(jié),就要從法律保留原則出發(fā),獲得來自公民對于環(huán)境治理的積極參與。對于行政機(jī)關(guān)是否具備行使環(huán)境訴權(quán)的原告資格,學(xué)界、立法和司法實(shí)踐莫衷一是。私以為,無論從行政權(quán)力的實(shí)現(xiàn)方式,還是行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)屬性,完全沒有賦予行政機(jī)關(guān)原告資格的必要,而是使其從權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)角度,謀求不同利益訴求和不同價值取向的調(diào)和與兼容。環(huán)保公益組織接受民政部門的管理監(jiān)督,在環(huán)保公益組織民主性建設(shè)中,應(yīng)在法律規(guī)則層次允許的溝通與協(xié)調(diào)范圍內(nèi),尊重社會團(tuán)體自治,更加擴(kuò)大社會公益組織的公眾開放性,保證環(huán)保公益組織的民意基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟前,應(yīng)通過一套溝通協(xié)調(diào)的程序機(jī)制聽取受害主體和社會大眾的意見和建議。我國尚未明確公民的環(huán)境訴權(quán),很大程度上是基于可能導(dǎo)致濫訴的考慮,在避免這樣的問題的同時,又要充分發(fā)揮公民保護(hù)環(huán)境的關(guān)鍵作用,最終保障公民環(huán)境權(quán)益,就要明晰社會環(huán)保公益組織和檢察機(jī)關(guān)的“代理”資格,通過環(huán)保公益組織和檢察機(jī)關(guān)讓公民環(huán)境訴權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

2.2 環(huán)境訴權(quán)主體的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任訴訟請求

2.2.1 生態(tài)和諧狀態(tài)恢復(fù)責(zé)任訴訟請求的提出

訴權(quán)主體的可訴范圍決定著法院的受案范圍,同時影響著訴權(quán)主體訴訟請求的內(nèi)容。環(huán)保公益組織和檢察機(jī)關(guān)作為法定的環(huán)境訴權(quán)主體,其提起環(huán)境公益訴訟的可訴范圍既統(tǒng)一又相對區(qū)分,環(huán)保公益組織可訴范圍主要包括污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為,而檢察機(jī)關(guān)則以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的相關(guān)違法行為為主要可訴范圍,兩者又集中表達(dá)為“污染環(huán)境、破壞自然資源、損害生態(tài)系統(tǒng)”的侵害行為。[15]從可訴范圍的擴(kuò)大,結(jié)合生態(tài)環(huán)境的公共利益屬性,可知人們所追求的人與自然和諧相處要求的是綠色發(fā)展、和諧可持續(xù)的穩(wěn)定狀態(tài)。風(fēng)險預(yù)防原則是環(huán)境法治的最基本原則,要求人類在通過獲取和排放兩種方式利用環(huán)境資源時,保持自然生態(tài)環(huán)境的和諧狀態(tài)。環(huán)境公益訴訟本身的預(yù)防性和補(bǔ)救功能,使得環(huán)境訴權(quán)主體提起環(huán)境公益訴訟并不要求實(shí)際存在對環(huán)境的損害行為,而當(dāng)有人破壞了這一和諧狀態(tài)時,便要求其承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境法律責(zé)任。保持此種和諧狀態(tài),需要相關(guān)主體履行環(huán)境損害事實(shí)發(fā)生之前生態(tài)平衡維持的預(yù)防義務(wù)和損害事實(shí)發(fā)生之后的生態(tài)和諧狀態(tài)的恢復(fù)責(zé)任。需要指出的是,學(xué)界有“生態(tài)恢復(fù)”和“生態(tài)修復(fù)”兩種指稱,但實(shí)際上二者的內(nèi)涵是一致的,均表達(dá)出了采取積極有效措施和利用生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力,使受到干擾或破壞的生態(tài)環(huán)境回歸到和諧狀態(tài),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的意指,內(nèi)涵的一致性并不會對訴權(quán)主體訴訟請求以及最后權(quán)益實(shí)現(xiàn)結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

環(huán)境公益訴訟的訴訟請求是原告基于相關(guān)環(huán)境法律規(guī)范對責(zé)任主體提出的具體請求,傳統(tǒng)訴訟法依據(jù)原告的訴訟請求將訴分類成了確認(rèn)之訴、給付之訴和變更之訴,環(huán)境公益訴訟可以表現(xiàn)為三者的任何一種形態(tài)甚至是混合形態(tài),但通常表現(xiàn)為給付之訴[16],既包括責(zé)任主體財物的給付,也囊括了行為的給付。環(huán)境訴權(quán)主體可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉的責(zé)任,基于生態(tài)系統(tǒng)的整體利益,需要注重生態(tài)環(huán)境本身損害的救濟(jì)轉(zhuǎn)向責(zé)任主體生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責(zé)任的承擔(dān)。責(zé)任主體履行的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任,不僅是針對某個具體的物品實(shí)現(xiàn)物理意義的形態(tài)或性狀恢復(fù),而是針對一個由多種環(huán)境要素組成的動態(tài)系統(tǒng),是對被破壞的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、平衡狀態(tài)的恢復(fù)。[17]

生態(tài)恢復(fù)是一種普遍的環(huán)境損害者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任形式,學(xué)界沒有對環(huán)境訴權(quán)主體提出這一訴訟請求進(jìn)行過多的研究,而是主要圍繞這一責(zé)任如何承擔(dān)即責(zé)任承擔(dān)的形式方式進(jìn)行探究。生態(tài)恢復(fù)理念往往在環(huán)境刑事司法實(shí)踐中被談及的更多,特別是恢復(fù)性司法在環(huán)境污染犯罪領(lǐng)域的運(yùn)用,但只有面向環(huán)境民事侵權(quán)、環(huán)境行政司法以及環(huán)境公益訴訟的全面延伸,才能有效地實(shí)現(xiàn)司法對生態(tài)環(huán)境全方位的保障功能。[18]生態(tài)恢復(fù)理念向司法實(shí)踐的全面引入,能很好憑借環(huán)境訴權(quán)行使過程訴權(quán)主體訴訟請求的內(nèi)容發(fā)生效果,使生態(tài)修復(fù)成為實(shí)施違法行為的行政機(jī)關(guān)、公民、法人和非法人組織承擔(dān)的專門環(huán)境法律責(zé)任。《環(huán)境保護(hù)法》第六章專章規(guī)定了環(huán)境法律責(zé)任,談到法律責(zé)任就無可避免地會涉及民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任,環(huán)境法律責(zé)任也要依靠三大責(zé)任表現(xiàn)出來,生態(tài)和諧狀態(tài)的恢復(fù)責(zé)任是責(zé)任主體通過三大責(zé)任類型表現(xiàn)出來的環(huán)境責(zé)任。我國《民法典》第一千二百三十四條規(guī)定:“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害,生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的,國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。”這肯定了環(huán)境訴權(quán)主體的生態(tài)恢復(fù)訴訟請求內(nèi)容。當(dāng)然,在《民法典》正式施行以前,生態(tài)恢復(fù)責(zé)任也可通過現(xiàn)有法律規(guī)范恢復(fù)原狀責(zé)任的擴(kuò)大解釋得出,雖然二者內(nèi)涵有重合之處,但在目標(biāo)法益、判斷標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任形式及實(shí)際效果上有著本質(zhì)的區(qū)別[19]。即使如此,環(huán)境訴權(quán)行使過程中生態(tài)恢復(fù)責(zé)任的訴訟請求依然能夠得到充分保障,因?yàn)檫@不影響責(zé)任主體最后環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)。

2.2.2 環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的共同生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)

生態(tài)恢復(fù)責(zé)任同生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革緊密聯(lián)系,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)修復(fù)有效。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟在訴訟主體、適用范圍和程序規(guī)則上有明顯差別,但二者的總體目標(biāo)都是為了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),應(yīng)做好兩種制度的銜接與貫通。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(2020 修正)明確了兩類訴訟的銜接規(guī)則,一定程度上解決了由于規(guī)范缺位導(dǎo)致理論和實(shí)踐出現(xiàn)困惑和亂象的問題,學(xué)界也同樣基于不同理論對二者的銜接問題提出了各類解決方案,此處主要圍繞兩者的生態(tài)恢復(fù)共同目標(biāo)進(jìn)行討論。司法實(shí)踐中,倘若環(huán)境訴權(quán)主體提出的訴訟請求包含了責(zé)任主體的環(huán)境恢復(fù)責(zé)任,人民法院對此應(yīng)當(dāng)予以支持,但當(dāng)人民政府同時提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,該項(xiàng)訴求也僅限此訴求的權(quán)利,應(yīng)當(dāng)讓位于人民政府。當(dāng)環(huán)境公益訴訟程序和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序的啟動時間不一時,應(yīng)當(dāng)中止環(huán)境公益訴訟的審理,待生態(tài)損害賠償案件裁判后,依法對公益訴訟中未被涵蓋的訴訟請求作出裁判。為保障責(zé)任主體環(huán)境恢復(fù)責(zé)任的完全落實(shí),法院應(yīng)通過司法裁判選擇合適責(zé)任承擔(dān)方式,明確生態(tài)恢復(fù)責(zé)任,在具體案件中對損害客體進(jìn)行考察認(rèn)定,用以區(qū)分可恢復(fù)和不可恢復(fù)兩種狀態(tài)。[20]對可恢復(fù)內(nèi)容,責(zé)任主體應(yīng)制定可恢復(fù)方案,并報人民法院核準(zhǔn),人民法院和省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府)當(dāng)作為可恢復(fù)方案執(zhí)行的監(jiān)督主體。對于不可恢復(fù)內(nèi)容,環(huán)境恢復(fù)責(zé)任主體以“替代修復(fù)”模式承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,《民法典》的第一千二百三十四條和一千二百三十五條也肯定了“替代修復(fù)”模式作為損害生態(tài)環(huán)境責(zé)任者的責(zé)任承擔(dān)形式。

3 結(jié)語

環(huán)境權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,若要真正地將該權(quán)利予以落實(shí),仍需各方面共同發(fā)力。[21]而環(huán)境訴權(quán)則是實(shí)現(xiàn)這一基本權(quán)利的重要制度保障,環(huán)境訴權(quán)被賦予以及行使都是以公眾享有的環(huán)境權(quán)益受到侵害或者發(fā)生環(huán)境權(quán)益糾紛作為前提。不論認(rèn)為環(huán)境訴權(quán)是環(huán)境權(quán)的子權(quán)利,還是環(huán)境權(quán)的救濟(jì)途徑,如果將環(huán)境訴權(quán)定位于環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)的訴權(quán),就能在一定程度上有效避免學(xué)界存在的理論爭議,因?yàn)榇藭r環(huán)境的公共權(quán)益和私權(quán)益都能在現(xiàn)有法律框架得到充分保障,便不用再討論單獨(dú)建立環(huán)境訴訟制度的必要性。用環(huán)境訴權(quán)來專門指代環(huán)境公益訴權(quán),并不否定環(huán)境私益訴權(quán),只是基于現(xiàn)有的法律框架將其歸入民事訴訟制度的范圍,環(huán)境權(quán)仍為其提供實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)。重新界定環(huán)境訴權(quán)概念之后,才能實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)有規(guī)范出發(fā),在法律規(guī)范內(nèi)從環(huán)境訴權(quán)保障的視角不斷完善環(huán)境公益訴訟制度,維護(hù)公眾享有的環(huán)境權(quán)益,發(fā)揮環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)效,推動綠色發(fā)展。