淺析行政事業(yè)性國有資產(chǎn)預(yù)算管理的現(xiàn)存問題及解決路徑

曹振華 淄博市審計局

將“過緊日子”的要求貫徹落實到位，有效地盤活并且高效地使用行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，是管理層研究的重要課題之一，亦是審計監(jiān)督關(guān)注的重點環(huán)節(jié)。本文對審計實踐中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的資產(chǎn)管理，現(xiàn)階段存在的問題，與預(yù)算管理中不同的階段相對應(yīng)，進(jìn)行了粗淺的原因分析，并試圖嘗試著提出解決路徑。

一、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的定義及重要性

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，簡單來說就是指行政單位、事業(yè)單位所取得或者形成的國有資產(chǎn)，其取得的方式主要有以下幾種：使用財政資金取得的；接受捐贈并確認(rèn)為國有資產(chǎn)的；以調(diào)撥、置換、劃轉(zhuǎn)形成的；其他國有資產(chǎn)。

5年修訂了4部行政法規(guī)和部門規(guī)章，這足以說明行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的重要性。它是國有資產(chǎn)的組成部分，是確保單位運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是提供公共服務(wù)的支撐，也是推動經(jīng)濟(jì)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。

二、現(xiàn)階段在預(yù)算管理中行政事業(yè)性國有資產(chǎn)存在的主要問題

筆者在審計實踐中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)國有資產(chǎn)管理者能夠履行監(jiān)督管理職責(zé)，但也存在重視購置、忽視管理，偏重資金、輕視資產(chǎn)的現(xiàn)象。這一方面制約了管理水平的進(jìn)一步優(yōu)化，降低了預(yù)算資金的使用效益；另一方面阻礙了管理效率的進(jìn)一步提高，限制了單位職能的有效履行。

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的重要原則，是將資產(chǎn)的管理與預(yù)算的管理有機(jī)結(jié)合起來。針對現(xiàn)存已發(fā)現(xiàn)的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的問題，筆者粗略地劃分了四個階段，指出不同階段的表現(xiàn)形式。

（一）在資產(chǎn)配置階段，對應(yīng)的預(yù)算編制和實施

資產(chǎn)的配置應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)刎斦某惺苣芰?、資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)的存量情況、設(shè)置的績效目標(biāo)等等諸多因素，首選通過調(diào)劑方式進(jìn)行配置，確實不能調(diào)劑的，再考慮采用建設(shè)、購置、租用的方式。

資產(chǎn)配置階段，現(xiàn)存已發(fā)現(xiàn)的問題包括：決策配置資產(chǎn)缺乏科學(xué)依據(jù)，未經(jīng)過可行性的研究或?qū)ζ溥M(jìn)行可行性的研究不充分；未就資產(chǎn)的配置編制相關(guān)預(yù)算；未經(jīng)許可即購置國有資產(chǎn)；國有資產(chǎn)超標(biāo)準(zhǔn)配置；未經(jīng)過當(dāng)?shù)氐恼少彮h(huán)節(jié)；違規(guī)新建、改擴(kuò)建樓堂館所等等。

（二）資產(chǎn)管理使用階段，對應(yīng)預(yù)算收入管理

這一階段我們需要重點關(guān)注的是，行政事業(yè)性的國有資產(chǎn)預(yù)算管理程序及其績效?，F(xiàn)存已發(fā)現(xiàn)的主要問題包括：將國有資產(chǎn)無償提供給他人使用；重大資產(chǎn)處置未納入決策范圍；國有資產(chǎn)的有償使用所得費未按照規(guī)定以相關(guān)方式，全額向同級財政國庫上繳；國有資產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、拍賣、置換、處理、對外直接投資未經(jīng)評估，未經(jīng)批準(zhǔn)；違規(guī)不收、少支、多收、隱匿、截留、挪用、坐支、侵占、私分各類固定資產(chǎn)的所得；資產(chǎn)閑置，不能保值增值；利用國有資產(chǎn)違規(guī)從事對外投資，以及提供抵質(zhì)押或者擔(dān)保服務(wù)。

（三）資產(chǎn)賬務(wù)處理階段，對應(yīng)決算管理

在對行政性事業(yè)性國有資產(chǎn)管理中，最基本的法律原則之一，就是賬卡物必須完全相符，要真實、全面、準(zhǔn)確地在決算中反映所有收入、支出以及存量情況。

針對以上問題，結(jié)合實際展開分析，我發(fā)現(xiàn)主要涉及家庭、學(xué)校以及社會三個方面，這屬于三位一體的系統(tǒng)工程，無論是哪一方出現(xiàn)問題，都會影響留守兒童成長。

這一階段要關(guān)注房產(chǎn)等有形資產(chǎn)和土地等，無形資產(chǎn)的管理使用?，F(xiàn)存已發(fā)現(xiàn)的問題主要有：未及時登記資產(chǎn)賬；在建工程未及時轉(zhuǎn)資；未經(jīng)審批擅自出租出借、報廢資產(chǎn)；因盤盈、盤虧等原因?qū)е沦~實不符等。

（四）資產(chǎn)效益評估階段，對應(yīng)預(yù)算績效評價

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)該進(jìn)一步明確績效目標(biāo)和考核評價標(biāo)準(zhǔn)，所有的行政事業(yè)單位都應(yīng)該盡快構(gòu)建自身的績效監(jiān)督管理體系，從而有序、合理地開展績效監(jiān)督管理工作。

1.事前績效評價階段

此階段一般從立項必要性、籌措的合規(guī)性、所需要的資金和成本、方案的有效性、績效目標(biāo)設(shè)定的合理性等方面進(jìn)行評價考量，科學(xué)預(yù)判經(jīng)濟(jì)風(fēng)險?，F(xiàn)存已發(fā)現(xiàn)的問題：未編制預(yù)算的績效目標(biāo)；未建立績效目標(biāo)公開制度；未建立健全國有資產(chǎn)管理的內(nèi)控制度等。

2.績效監(jiān)控階段

及時研究資產(chǎn)配置、賬務(wù)處理及資產(chǎn)的管理使用過程中面對的新情況，從而采取措施進(jìn)行防范化解。現(xiàn)存已發(fā)現(xiàn)的問題：未能按照期限完成；沒有達(dá)到既定的目標(biāo)；未實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值等。

3.績效評價評判階段

對項目論證、預(yù)算執(zhí)行、項目建設(shè)、過程監(jiān)控、績效自評等環(huán)節(jié)的預(yù)算績效管理水平進(jìn)行再評價，將評價結(jié)果作為管理改進(jìn)的重要參考。現(xiàn)存已發(fā)現(xiàn)的存在問題：績效自評工作未有效開展；績效評價結(jié)果未公開等。

在當(dāng)前國家財政運行緊平衡的局面下，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理工作要扭住統(tǒng)籌不放松，打破人為的行政化分割，對資源統(tǒng)一調(diào)度、分類盤活，以此提高收益。應(yīng)始終堅持精打細(xì)算、堅持厲行節(jié)約，把住資產(chǎn)的“入口關(guān)”，密切結(jié)合資產(chǎn)管理與預(yù)算管理，從源頭上提高資源配置效率。

三、現(xiàn)存問題的幾點原因分析

（一）多頭管理資產(chǎn)，導(dǎo)致責(zé)任不明確

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，多數(shù)歸屬于后勤行政管理機(jī)構(gòu)，沒有獨立的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，這樣就會使得我們在實踐和操作過程中，將會遇到相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確等問題。從企事業(yè)單位內(nèi)部控制的角度來看，需要從國有資產(chǎn)配置、使用、處置等環(huán)節(jié)入手加強(qiáng)管控，形成單位財務(wù)、人事等部門與資產(chǎn)管理等部門的管理合力。從政府整體管理的層面出發(fā)，需要進(jìn)一步厘清職責(zé)邊界，建立健全重大資產(chǎn)管理事項審查和批準(zhǔn)機(jī)制。根據(jù)地方政府授權(quán)，完善了財政部門、有關(guān)職能機(jī)構(gòu)、行政事業(yè)單位三級層次的管理模式，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確操作規(guī)程，建立科學(xué)、清晰、高效的分工協(xié)作機(jī)制，加大政府調(diào)控和監(jiān)督力度。

（二）資產(chǎn)管理不到位，缺乏定期盤點

在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理中，缺乏定期盤點，不能全面掌握資產(chǎn)的數(shù)量、價值和使用狀況，這種現(xiàn)象時有發(fā)生。應(yīng)進(jìn)一步壓實工作責(zé)任，完善資產(chǎn)管理集體決策機(jī)制，規(guī)范內(nèi)部審批程序和權(quán)限。在機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)辦理流程等方面，確保決策、執(zhí)行和監(jiān)督等不相容職位相互分離、相互制約，嚴(yán)防管理風(fēng)險。

建立定期進(jìn)行資產(chǎn)清查盤點的內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)對卡片的管理，及時進(jìn)行會計核算和處理。若是盤盈了資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法按規(guī)定認(rèn)購并確定其資產(chǎn)的價值，嚴(yán)格經(jīng)過權(quán)限申請人報批并登記在賬。若是盤虧了資產(chǎn)，責(zé)令查明原因后規(guī)范處理。從賬、實、卡三方面入手，從而有效地保障資產(chǎn)的賬賬、賬實、賬卡相符。

（三）管理層對資產(chǎn)的管理使用情況重視程度不夠

在資產(chǎn)的管理工作中，“人”的因素是非常重要的。管理層在工作中應(yīng)當(dāng)充分明確了資產(chǎn)的所有者使用權(quán)利人和管理者各自的職業(yè)與崗位責(zé)任，充分發(fā)揮了對資產(chǎn)的主導(dǎo)作用與效能。將對資產(chǎn)的保護(hù)與管理工作作為其開展工作的切入點和重要落腳點，履職盡責(zé)、強(qiáng)化廉政風(fēng)險防控的重要反映，推動解決體制性阻礙、機(jī)制性梗阻、制度性漏洞的抓手。

四、進(jìn)一步優(yōu)化行政事業(yè)性國有資產(chǎn)預(yù)算管理的建議

（一）強(qiáng)化資產(chǎn)管理的頂層設(shè)計機(jī)制

依托政府預(yù)算財務(wù)管理信息一體化等預(yù)算大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算資源配置，財政、稅務(wù)等職能部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，建立全口徑資產(chǎn)管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析利用和風(fēng)險預(yù)警，對資產(chǎn)增減變動情況實行動態(tài)監(jiān)控。

財政部門和機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)嘗試將運營工作市場化、集約化、專業(yè)化，推動地方公共事業(yè)發(fā)展。有關(guān)的運營單位要深挖國有資產(chǎn)潛力，用足用好政策，確保資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。其他相關(guān)的職能部門要根據(jù)各自職責(zé)，研究提出解決方案，給予“綠色通道”“容缺辦理”等政策支持，有效破解制約資產(chǎn)管理提質(zhì)增效的“中梗阻”。

（二）完善資產(chǎn)管理的決策機(jī)制

建立健全可研分析、事前考察評估、追溯測量和監(jiān)督管理的一系列決策體系，逐步形成一套科學(xué)完整的決策系統(tǒng)。推動盤盈的資產(chǎn)按照評估方式入賬、盤虧的資產(chǎn)按程序核銷，完善對資產(chǎn)損失的追責(zé)和補償制度的管理機(jī)制，研究建立政府倉庫儲備、公共基礎(chǔ)配套設(shè)施等的管理體系，規(guī)范資產(chǎn)確權(quán)、登記和核算管理。

各級行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，都要有針對性地規(guī)范了資產(chǎn)管理的流程。從辦理竣工驗收到核算入賬，從領(lǐng)取使用到繳納及時維護(hù)到保管，從房屋出租和賣方移交到資金清查和盤點，從房屋對外投資到風(fēng)險回收和處置，從管理運用到實施績效評估，明確具體操作規(guī)程來查缺補漏，以有利于保障流程操作的清晰度、管理規(guī)范性、責(zé)任可查。

（三）建立資產(chǎn)的全過程績效管理機(jī)制

行政事業(yè)單位都應(yīng)按要求對資產(chǎn)的全過程績效管理進(jìn)行跟蹤問效，具體可以設(shè)置以下的績效指標(biāo)：人員機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況、賬卡物的相符狀態(tài)、資產(chǎn)配置的效率指標(biāo)、使用效果與預(yù)期目標(biāo)的關(guān)聯(lián)程度、資產(chǎn)的收入狀況及處置方式、信息系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用狀態(tài)。

財政主管部門要貫徹執(zhí)行“放管服”改革要求，推進(jìn)政府的公物倉建設(shè)進(jìn)度，探索構(gòu)建信息管理系統(tǒng)，建立資產(chǎn)共享共用機(jī)制。避免因為國有資產(chǎn)的持續(xù)閑置、再次進(jìn)行重復(fù)資產(chǎn)配置等各種原因，而直接造成的重大經(jīng)濟(jì)損失和資源浪費。提升基層公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量，把引導(dǎo)地方人民政府“過緊日子”和引導(dǎo)老百姓“過好日子”的基本要求落到實處。

五、結(jié)語

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)要納入法治化軌道、實現(xiàn)規(guī)范化管理、推進(jìn)科學(xué)化發(fā)展。加強(qiáng)管理和監(jiān)督行政事業(yè)性國有資產(chǎn)工作，真正做到管到實處、督到份上，任重而道遠(yuǎn)。