新形勢下輸電線路電力設(shè)施保護工作對策的研究

湯智謙 胡培杰 國網(wǎng)鎮(zhèn)江供電公司

電力是國家重要能源和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，關(guān)系國計民生，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，人們對電力能源的依賴和需求也越來越高。然而，近年來，因電力設(shè)施保護思想認識不到位、群防群治工作措施不力等因素，全國各地頻繁發(fā)生電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)違章植樹樹木碰線、違章建房施工機械碰線、運輸機械撞桿（塔）、電力設(shè)施被盜等因電力設(shè)施受損而導(dǎo)致的電力事故事件和案件，嚴重影響了經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)。所以，電力設(shè)施的健康狀況不僅決定著供用電的秩序，而且直接影響到社會公共安全。電力設(shè)施保護是電力、保衛(wèi)、法律、行政、管理的綜合工作，表面上看繁雜無序，其實內(nèi)含自身的特點和規(guī)律。輸電線路作為電力系統(tǒng)的重要組成部分，因大多數(shù)位于野外各種環(huán)境下，極易受到各種外力的破壞，且輸電線路電壓等級高傳輸容量大。特別是近年來，隨著超高壓和特高壓輸電線路、大型電源送出線路、跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)線路等重要輸電線路的快速建設(shè)，逐步形成了一批輸送容量大、排列密集的重要輸電通道，這些通道問題如引發(fā)輸電線路故障，將對電網(wǎng)造成極大的沖擊和影響。因此，提升輸電線路安全水平，防控輸電設(shè)施因通道原因引起的外力破壞事故，進一步加強輸電線路的電力設(shè)施保護工作已成為當務(wù)之急和重中之重。

一、電力設(shè)施保護現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，各行各業(yè)也在加速電能替代，人們逐漸數(shù)字化的日常工作和生活更加離不開電。同時，電力的可靠供應(yīng)離不開發(fā)電、變電、輸電、配電環(huán)節(jié)的各種電力設(shè)施的保障，電力設(shè)施一旦受到破壞，后果不堪設(shè)想。由此可見，電力設(shè)施的安全問題直接影響了千家萬戶的用電供應(yīng)可靠性，一旦電力中斷，不僅僅影響了每個個體的生活工作，更會造成工廠企業(yè)停產(chǎn)、交通運輸癱瘓、通訊網(wǎng)絡(luò)中斷等重大社會性事件，破壞了社會安全穩(wěn)定和遲滯經(jīng)濟的飛速發(fā)展。近年來，隨著通訊方式的發(fā)達和法制宣傳的普及，大家知道了巴西大停電、美加大停電的災(zāi)難性影響，了解了觸犯電力法規(guī)的嚴重后果，各行各業(yè)和社會各界也越來越關(guān)注和關(guān)心電力的發(fā)展和電力設(shè)施的安全，但電力設(shè)施受到破壞的事件屢有發(fā)生，可見，電力設(shè)施的保護仍然面臨著諸多問題有待解決。

一是電力設(shè)備多與保護人員少矛盾突出。隨著國家宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)整，電力建設(shè)投入不斷加大，鎮(zhèn)江電網(wǎng)輸電線路在“十三五”期間已新增輸電線路近200公里。密織如網(wǎng)的輸電線路，星羅棋布的桿塔設(shè)施，電力設(shè)施不斷增加，而運行維護及電力設(shè)施保護人員沒有增加反而呈下降趨勢。加之土地開發(fā)利用空間與電力設(shè)施保護區(qū)越來越近，矛盾也越來越尖銳。從工業(yè)用地、樓盤用地開發(fā)到土地外租從事大棚種植，開挖魚塘蟹塘，廢品收購等，如雨后春筍般在輸電線路保護區(qū)附近甚至進入保護區(qū)進行生產(chǎn)作業(yè)活動，嚴重危及輸電線路安全。同時，據(jù)不完全統(tǒng)計，平均每位輸電線路運維工作人員要負責166基桿塔和60公里輸電線路的安全，電力設(shè)備和人員匹配情況存在很大差距，通道隱患也與日俱增，人員承載力不足問題逐漸凸顯。

二是電力行政執(zhí)法主體存在缺位現(xiàn)象。隨著電力體制的改革，從供電局到供電公司，角色變了，身份變了，權(quán)利和義務(wù)也隨之變化。供電部門行政執(zhí)法權(quán)限交由地方行政主管部門，地方政府經(jīng)信部門由于機構(gòu)設(shè)置、人員配備和技術(shù)力量等原因，雖然成立電力設(shè)施保護領(lǐng)導(dǎo)小組，但各級政府、公安、企業(yè)職責不清，甚至誤認為仍是供電部門的內(nèi)部事務(wù)，沒有建立可靠有效的電力設(shè)施保護工作機制，聯(lián)合執(zhí)法體系不健全，電力行政執(zhí)法缺乏力度和深度，對于危害電力安全的個人或單位，常停留在口頭或書面教育，沒有依法進行相應(yīng)的行政處罰，讓存在僥幸心理的個人或單位因違法成本低，甚至在電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)多次違章冒險施工作業(yè)，屢教不改。在電力體制深化改革的道路上，供電企業(yè)的決策和經(jīng)營行為都可能蘊藏風(fēng)險，每位電力員工都肩負著防范法律風(fēng)險和保護企業(yè)合法權(quán)益的責任，電力設(shè)施保護行政權(quán)力的剝離和電力設(shè)施保護主體責任的擔當成為現(xiàn)階段一對不可避免的矛盾體，當然也是激勵我們開拓新型管理模式和工作方式的契機所在。

三是群眾維權(quán)意識增強，但電力設(shè)施保護意識淡薄，輸電線路電力設(shè)施保護區(qū)得不到有效保護。一方面電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)砍青掃障需協(xié)調(diào)農(nóng)委、園林、公安等多個部門批準，協(xié)調(diào)難度大，甚至多個部門協(xié)調(diào)批準后，有些群眾以冠冕堂皇的理由，將之當成“搖錢樹”，漫天要價，阻撓砍伐。另一方面一些企業(yè)或個人為了自身利益而不顧電力安全，電力設(shè)施保護區(qū)違章建房、機械野蠻施工等危及安全事件時有發(fā)生。輸電線路運維人員現(xiàn)場制止后，仍舊有恃無恐，一邊表面上同意隱患整改，一邊暗度陳倉偷偷施工?；蛘弋斆鎻娫~奪理，明知國家法律法規(guī)規(guī)定電力線路不征地，還要求供電企業(yè)征用地塊，否則無權(quán)管理。輕則電話投訴，重則一紙訴狀，供電企業(yè)員工在維護企業(yè)利益和國家設(shè)施安全的同時，也承擔著群眾的全方位監(jiān)督或者說依附于私人利益保護的過度監(jiān)督而忽略了對于固有公共利益的保護。不少個人或單位始終誤認為電僅僅是商品，他們與供電企業(yè)之間的只存在商業(yè)關(guān)系，用電付錢即是他們的義務(wù)，電力設(shè)施的保護與其無關(guān)。相比而言，如果是乘坐火車、飛機等交通工具，雖然也是商業(yè)關(guān)系，但相關(guān)安全的檢查和配合卻是無條件的，很少見到拒不配合或者惡意阻撓的。

四是部分法律適用之間有沖突，相鄰關(guān)系方因站位問題導(dǎo)致矛盾。涉及電力設(shè)施保護的《電力法》《電力設(shè)施保護條例》《江蘇省電力條例》等法律法規(guī)與《森林法》《公路法》《物權(quán)法》等法律之間也有沖突比較明顯的條款。如《電力設(shè)施保護條例》第二十四條第二款規(guī)定：“在依法劃定的電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)種植的或自然生長的可能危及電力設(shè)施安全的樹木、竹子，電力企業(yè)應(yīng)依法予以修剪或砍伐?！憋@然，電力法規(guī)并未授權(quán)電力部門有不經(jīng)批準強行修剪或砍伐樹木、竹子的權(quán)力?！渡址ā返谌l第一款規(guī)定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐，農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星樹木除外”。特別2007年10月1日起《物權(quán)法》頒布實施后，其規(guī)定的所有權(quán)制度、用益物權(quán)制度和擔保物權(quán)制度等，對于電力設(shè)施保護中相鄰關(guān)系、供電企業(yè)資產(chǎn)管理行為有著深刻的影響，如對電網(wǎng)企業(yè)保護的電力設(shè)施所有權(quán)、地上權(quán)、地下權(quán)等方面帶來挑戰(zhàn)。電力設(shè)施歸國家所有，電力設(shè)施保護區(qū)作為“公權(quán)”與其他權(quán)利相鄰共處的關(guān)系是一種相鄰關(guān)系，即電力設(shè)施相鄰關(guān)系。這種相鄰關(guān)系涉及人身安全、財產(chǎn)安全和國家的經(jīng)濟安全，是其他不動產(chǎn)相鄰關(guān)系所不可比擬的。但我國目前對電力設(shè)施保護區(qū)域內(nèi)的土地和其他財產(chǎn)不實行征用制度，所以在相鄰?fù)恋仃P(guān)系、相鄰管線關(guān)系、相鄰輻射關(guān)系等方面，反而會與其他物權(quán)所有者產(chǎn)生糾紛或矛盾。

二、電力設(shè)施保護工作對策

（一）有效利用內(nèi)部資源，發(fā)揮內(nèi)力防控外破

（1）前移防護端口，在用電環(huán)節(jié)防控線路外破。依據(jù)電力法律法規(guī)的要求電力企業(yè)有權(quán)并有義務(wù)對電力設(shè)施進行保護。電力企業(yè)依托相關(guān)企業(yè)管理規(guī)定，針對用戶申請臨時用電或新裝、增容正式用電環(huán)節(jié)，一旦營銷部門首次踏勘發(fā)現(xiàn)涉及電力設(shè)施保護區(qū)，將通知線路運維單位開展聯(lián)合查勘，并根據(jù)風(fēng)險等級制定相應(yīng)安全措施，經(jīng)安全主管部門和設(shè)備主管部門審核通過后，與用戶簽訂電力設(shè)施保護安全協(xié)議，必要時收繳安全保證金后方可有序開放用電。重點在于“防于微末”而非“管在末端”，爭做“吹哨人”而非“消防員”。在樹木隱患防控方面，輸電運檢室“防微杜漸”，每年都安排交跨普測和樹木隱患專項排查工作，并結(jié)合各類樹木生長周期表建立起完備的樹木隱患動態(tài)臺賬，做到每一檔線每一棵樹都盡在掌握。在通道施工隱患防控方面，輸電運檢室始終秉持“防”比“救”更重要的理念，在隱患管控上高度重視“提前量”，在現(xiàn)場出線一絲一毫隱患跡象時，外包巡視人員、班組主業(yè)人員便提前介入，通過將危險點從發(fā)現(xiàn)、評級、管控到終結(jié)的全壽命周期管理，將失控隱患“扼殺”在搖籃中。

（2）預(yù)控“內(nèi)破”隱患，在設(shè)計和施工階段把好關(guān)。針對穿越輸電線路施工可能造成線路外破的情況，組織編寫了《中低壓線路施工穿越220-500千伏輸電線路的設(shè)計施工要求》，從設(shè)計到施工，提前預(yù)控，避免風(fēng)險隱患。同時建立輸電線路走廊安全微信群，積極排查整治穿越施工安全隱患。不斷提高公司基建條口對新建線路通道清理的重視程度，在線路可研、設(shè)計和施工階段，建立與發(fā)策部、基建部的溝通協(xié)調(diào)機制。使設(shè)計規(guī)劃部門在路徑選線、線路平斷面設(shè)計等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分聽取運維單位意見，盡可能避免設(shè)計規(guī)劃不合理導(dǎo)致的線路通道問題。同時在線路立塔架線階段開展通道預(yù)驗收，提前向基建部門提交通道驗收報告，明確樹木砍伐、桿塔防護、房屋拆除等通道清理要求，給基建部門預(yù)留合理的通道清理工作時間，確保線路投運前完成通道清理工作。同時，依托市縣公司安監(jiān)部和項目管理單位進一步加強線路保護區(qū)電網(wǎng)施工隱患的管控力度，修訂涉及輸電線路保護區(qū)安全施工培訓(xùn)課件，組織外協(xié)隊伍安全管理人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)和知識測驗，建立電力施工單位施工安全交流微信群，采取設(shè)計階段提前介入、施工進場前風(fēng)險辨識、方案編制后安全交底、施工過程中安全監(jiān)護等方式，做到桿線定位、土建施工、材料進場堆放、桿塔組立、架放線纜、拆舊回收等全過程作業(yè)風(fēng)險管控，有效處置和管控各類電網(wǎng)施工作業(yè)隱患。

（3）強化隱患排查治理，建立危險源閉環(huán)管控辦法。結(jié)合地方政府年度項目建設(shè)情況、季節(jié)性規(guī)律等對輸電線路通道內(nèi)的植樹苗圃、大件堆場、風(fēng)箏異物、線下釣魚、防臺防汛、火災(zāi)、建筑施工、道路施工、橋梁施工、水利施工、管網(wǎng)施工等隱患進行專項排查，分級分類形成隱患清單。針對市政工程和基礎(chǔ)設(shè)施項目，首先聯(lián)系政府主管部門，對接隱患治理，根據(jù)施工圖紙和施工內(nèi)容辨識施工風(fēng)險，組織編制安全施工方案，審查安全措施落實情況，做到每個施工隱患有主體對接、有施工方案、有安全交底、有跟蹤監(jiān)督、有問責考核。針對植樹苗圃、大件堆場、線下釣魚等隱患，首先找到責任人主體，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)對承包主體進行安全約談和安全手續(xù)辦理，落實風(fēng)險辨識和簽訂安全文書，至少在村委會進行安全隱患備案。針對火災(zāi)隱患，聯(lián)合應(yīng)急管理部門和公安部門，檢查電力設(shè)施防火間距內(nèi)的各類存放易燃易爆物品隱患，開具限期隱患整改通知書和安全隱患告知書，督促清理易燃易爆物品。針對防汛隱患，聯(lián)合水利部門和城市管網(wǎng)部門，進行現(xiàn)場勘察，在滿足水利和城市管網(wǎng)要求的同時開展設(shè)施防護和設(shè)施排水設(shè)施，消除防汛隱患。針對輸電線路通道危險源，從發(fā)現(xiàn)到管控，再到終結(jié)，做到發(fā)現(xiàn)有評級上報，管控有跟蹤記錄，終結(jié)有審核驗收的閉環(huán)管理體系。

（4）加強各級責任考核，落地危險源點管理考核辦法。根據(jù)輸電線路危險點閉環(huán)管控要求，結(jié)合輸電線路運維工作指標，制定輸電線路危險源管理考核辦法，并根據(jù)工作實際按年度進行修訂，使其貼近工作實際指標。針對未能及時發(fā)現(xiàn)的危險源或管控中的危險源發(fā)生重大人員責任事故的情況，設(shè)備第一責任人將被考核并扣除班組長相應(yīng)績效得分，針對及時發(fā)現(xiàn)危險源并立即上報的設(shè)備第一責任人予以獎勵并給予班組長績效加分。并且以月度為周期，進行評分和公示。

（5）提升人防措施，優(yōu)化運維工作管理水平。在通道隱患管控方面，輸電運檢室杜絕人海戰(zhàn)術(shù)，挖掘現(xiàn)有人員的潛能潛力，充分發(fā)揮主業(yè)員工和外協(xié)人員主觀能動性和工作能力，建立人防為本，技物多維結(jié)合的防外破體系，外協(xié)人員通過巡視發(fā)現(xiàn)隱患，主業(yè)人員則立即跟蹤管控隱患，雙管齊下，真正做到了發(fā)現(xiàn)即管控，管控即無虞。從人員培訓(xùn)、工作模式、協(xié)作方式等方面著手，不斷加強巡視和值守人員管理。每月定期組織全體巡視、值守人員召開運行分析會，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，在進行江蘇電力條例、刑法修正案等法律法規(guī)書面培訓(xùn)的同時，開展現(xiàn)場應(yīng)用培訓(xùn)，提高運維人員依法開展輸電線路防外破工作的水平和技能。結(jié)合季節(jié)性特點和監(jiān)控預(yù)警頻率，靈活調(diào)整巡視線路頻次和巡視要求，力求以巡視為基本手段，及時發(fā)現(xiàn)并上報隱患。同時借助微信群，加強巡視、值守和班組人員的溝通協(xié)作，提高隱患處置效率。

（6）優(yōu)化技防措施，用新型監(jiān)拍裝置實現(xiàn)防外破高效管理。在原有人防措施基礎(chǔ)上，利用建立微信與監(jiān)拍裝置聯(lián)動，實施將危險源的現(xiàn)場照片傳遞到管控人員和管理人員的手機上，實現(xiàn)現(xiàn)場和人員的無縫對接，減少了人工蹲守成本。一旦監(jiān)拍裝置發(fā)送報警圖片或管控人員發(fā)現(xiàn)照片中存在隱患，設(shè)備運維部門第一時間聯(lián)系最近的現(xiàn)場巡視人員或?qū)俚毓╇娝藛T前往現(xiàn)場制止隱患。加強監(jiān)控設(shè)備全壽命管理，設(shè)備出入庫、安裝調(diào)試、運行管理和檢修管理，均建立了相應(yīng)的閉環(huán)流程與管理臺賬。除春節(jié)以外，實現(xiàn)了全年不間斷監(jiān)控。同時持續(xù)強化監(jiān)控中心管理提升，細化監(jiān)控值班、預(yù)警和跟蹤處置管理制度流程，建立監(jiān)控值班日報告、周分析、月評價的工作機制，明確值班人員崗位職責和考核要求，嚴肅值班紀律。今年以來，監(jiān)控中心累計執(zhí)行監(jiān)控值班532人次，發(fā)布有效告警4890條，避免 220-500 千伏線路潛在外破跳閘風(fēng)險 269條次。

（二）積極聯(lián)合外部力量，開展外破聯(lián)防聯(lián)治

（1）大力發(fā)展群眾護線網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)群防群治。針對輸電線路距離遠、覆蓋面廣的特點，鎮(zhèn)江公司制定群眾護線員管理辦法，并由輸電運檢室等設(shè)備運維單位負責發(fā)展群眾護線員。護線員在發(fā)現(xiàn)隱患后，可以第一時間電話聯(lián)系24小時值班室或發(fā)送圖片微信到電力設(shè)施保護微信群并點送位置信息。鎮(zhèn)江公司人員接報后第一時間與護線員取得聯(lián)系，確認風(fēng)險位置和風(fēng)險等級，組織相關(guān)責任單位到場處理，屬地供電所協(xié)同處置。建立和完善三級護線網(wǎng)絡(luò)，以主業(yè)員工為一級護線網(wǎng)絡(luò)，屬地供電所人員為二級護線網(wǎng)絡(luò)，線路周邊群眾護線員、特種機械操作人員、政府和事業(yè)單位人員為三級護線網(wǎng)絡(luò)。今年以來由護線員舉報的通道施工隱患73條次。結(jié)合近期鎮(zhèn)江境內(nèi)各類城建、水利工程建設(shè)，組織水利、交通、綠化等相關(guān)人員進行安全宣傳，并將相關(guān)人員和吊車、泵車等特種車輛操作人員加入電力設(shè)施保護群、水利工程保護電力設(shè)施群等安全微信群，不定期發(fā)布安全宣傳信息，在加強互動中影響對方，引導(dǎo)相關(guān)人員發(fā)布涉電施工隱患信息。

（2）積極走訪政府企業(yè)，尋求外力幫助。針對線路通道內(nèi)建筑施工防控難的問題，積極走訪政府及大型工程管理施工單位，通過召開安全協(xié)調(diào)會，與相關(guān)責任單位負責人面對面的交流溝通，提高對方對電力設(shè)施保護的重視程度，實現(xiàn)責任人對接管控危險源。同時建立安全微信群，實施溝通解決現(xiàn)場安全問題。依據(jù)電力法、電力設(shè)施保護條例、公路法、公路設(shè)計規(guī)范、森林法等法律法規(guī)，編制針對性隱患處置法律手冊。如針對樹線矛盾編制法律法規(guī)指南，并推動政府發(fā)布支撐性文件通知，為樹線矛盾處置提供有效依據(jù)。針對道路施工，依據(jù)電力法及道路相關(guān)法律法規(guī)編制道路施工隱患處置指南，從道路設(shè)計、道路施工、道路養(yǎng)護等幾個方面進行針對性問題處置指導(dǎo)，便于設(shè)備主人、班組等人員能在處置過程中找到對應(yīng)依據(jù)，提高隱患處置效率。針對臨近電力線路的各類城建、水利工程建設(shè)，開展現(xiàn)場安全交底和培訓(xùn)活動，對相關(guān)作業(yè)人員進行安全宣傳，并將相關(guān)人員和吊車、泵車等特種車輛操作人員，加入電力設(shè)施保護群、水利工程保護電力設(shè)施群等安全微信群，不定期發(fā)布安全宣傳信息，在互動中提升他們電力設(shè)施保護意識，引導(dǎo)他們發(fā)布涉電施工隱患信息。

（3）借助多種媒體，提高民眾護線意識。通過網(wǎng)站、電視、報紙、廣播等新聞媒介，針對植樹、放風(fēng)箏等季節(jié)性隱患風(fēng)險，制作相關(guān)安全宣傳提醒，在固定黃金時段或頭版頭條發(fā)布，避免季節(jié)性外破事故和人員觸電傷亡事故的發(fā)生。同時通過在社區(qū)、村鎮(zhèn)宣傳欄張貼宣傳海報，讓電力線路周邊群眾知道周邊電力設(shè)施的電壓等級和安全距離以及在其周邊活動應(yīng)當注意哪些安全事項。借助短信平臺向特種設(shè)備操作人員、園林綠化管理人員、垂釣愛好人員發(fā)送安全提醒短信等方式，多維度傳播護線知識，提高廣大市民護線意識。針對固定施工隱患點和吊車駕駛員、安全員等特殊人群建立安全交流微信群，不定期發(fā)送安全生產(chǎn)事故案例和安全生產(chǎn)法律法規(guī)要求，相關(guān)人員或單位也會主動在微信群向電力企業(yè)員工提問，解答關(guān)于電力設(shè)施周邊的安全問題，既達到了安全宣傳的目的也搭建了溝通學(xué)習(xí)的橋梁，不少吊車、泵車駕駛?cè)藛T也會主動與電力企業(yè)聯(lián)系，發(fā)送現(xiàn)場照片、視頻和位置，確認高壓線路的電壓等級、安全距離和安全注意事項等。

三、結(jié)論

多年來，在電力體制深化改革的同時，電力企業(yè)和電力行政管理部門也在不斷積極探索電力設(shè)施保護的優(yōu)化方法和有效途徑。保護電力設(shè)施安全，加強廣大人民群眾的電力設(shè)施保護意識，提高電力設(shè)施保護工作的深入度和精準度，維護電網(wǎng)安全運行環(huán)境，變革陳舊的電力設(shè)施保護理念做法，根治工作中的現(xiàn)狀弊端，治理潛在的矛盾糾紛任重而道遠。在新形勢下針對輸電線路設(shè)施的保護，創(chuàng)新管理辦法和治理模式，構(gòu)建和諧健康的護電護線氛圍，既是新形勢下助力經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，更是維護社會公共安全的堅實基礎(chǔ)。