殷樹林 魏冰池

(黑龍江大學 文學院，黑龍江 哈爾濱 150080)

題注是法律法規(guī)文本結構的重要組成部分之一，長期未受到重視，對其的探討散見于一些立法學著作中。周旺生[1]在“括號”之名下對題注進行了簡要描述，指出題注應包含的內容和存在的兩個需要改進的地方。周旺生、張建華[2]認為，題注是法規(guī)演變過程的說明，從題注的內容和表達兩個方面簡要探討了題注規(guī)范化問題。侯淑雯[3]將題注稱為副標題，認為“副標題反映的是制定該規(guī)范性文件的機關名稱，以及通過或發(fā)布的時間，可以表明所立之法的合法性和效力等級?！毙煜蛉A[4]認為，題注主要用于表明所立之法的合法性及效力等級，并從題注內容要素化和題注位置固定化兩方面提出題注制作要求。汪全勝、張鵬[5]是研究者唯一一篇專以題注為研究對象的成果，但該文對題注持廣義理解，包括標題題注、法律法規(guī)形成階段的題注等，所涉面較寬，對狹義的規(guī)范性文件通過后標題下題注的探討較為簡略?？梢?，不同學者對題注的性質和內容看法不一，對題注中存在的問題語焉不詳，甚至連題注的名稱都不一致。

本文將在全面考察我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注現(xiàn)狀基礎上，指出我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注存在的問題，結合已有成果，從立法技術規(guī)范的視角提出系統(tǒng)的規(guī)范化建議。

一、我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注類型

對500部我國現(xiàn)行法律法規(guī)進行了調查。從調查情況看，我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注類型甚為豐富。①本文所稱“法律法規(guī)”包括法律、地方性法規(guī)、行政法規(guī)、規(guī)章、兩高司法解釋等規(guī)范性文件。本文對題注持狹義理解，指法律法規(guī)完成制定程序后的題注，不包括通過前形成階段的“草擬稿”“征求意見稿”“論證稿”“審議稿”“修稿稿”等，也不包括“暫行”“試行”等標題題注。

(一)制定信息類題注

制定信息類題注是最簡單的題注類型，一般包括通過時間、制定機關、通過會議三方面信息。未經修改的法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋一般采用該類題注。例如：

(1)(2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過)《中華人民共和國中醫(yī)藥法》

(二)制定信息+公布信息+施行時間類題注

該類題注除制定信息外，還包含五方面的信息：公布時間、公布機關、公布文種、公布文號和施行時間。這類題注見于法律和地方性法規(guī)，數(shù)量較少。例如：

(2)(2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過 2017年3月15日中華人民共和國主席令第66號公布 自2017年10月1日起施行) 《中華人民共和國民法總則》

(三)制定信息+批準信息類題注

該類題注除制定信息外，還包括三方面的信息：批準時間、批準機關、批準機會。該類題注只適用于需要批準的法規(guī)。例如：

(3)(2014年6月20日哈爾濱市第十四屆人民代表大會常務委員會第十五次會議通過 2014年8月14日黑龍江省第十二屆人民代表大會常務委員會第十三次會議批準)《哈爾濱市城市綠化條例》

(四)制定信息+修改信息類題注

規(guī)范性文件的修改包括修正和修訂兩種方式，二者在修改內容、審議內容、表決內容、公布方式和生效日期方面有明顯不同。因而，修改信息實際上分為修正信息和修訂信息兩類。經修改的法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋一般采用該類題注。

1.制定信息+修正信息類題注

該類題注除制定信息外，還包含修正時間、修正機關、修正會議、修正所依據(jù)文件等修正信息。如規(guī)范性文件進行過不止一次修正，按修正時間先后標明修正信息。例如：

(4)(1984年3月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過 根據(jù)1992年9月4日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議《關于修改〈中華人民共和國專利法〉的決定》第一次修正 根據(jù)2000年8月25日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議《關于修改〈中華人民共和國專利法〉的決定》第二次修正 根據(jù)2008年12月27日全國人民代表大會常務委員會第六次會議《關于修改〈中華人民共和國專利法〉的決定》第三次修正)《中華人民共和國專利法》

2.制定信息+修訂信息類題注

該類題注除制定信息外，還包含修訂時間、修訂機關、修訂會議等修訂信息。如規(guī)范性文件進行過不止一次修訂，按修訂時間先后給出修訂信息。未經過修正、直接進行修訂的規(guī)范性文件較少，因而這類題注較為少見。例如：

(5)(1998年9月25日新疆維吾爾自治區(qū)第九屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過 2004年3月26日新疆維吾爾自治區(qū)第十屆人民代表大會常務委員會第八次會議修訂 2012年1月5日新疆維吾爾自治區(qū)第十一屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議修訂)《新疆維吾爾自治區(qū)旅游條例》

3.制定信息+修正信息和修訂信息

有的規(guī)范性文件制定后既進行過修正，也進行過修訂，因而在題注中既標明制定信息，也標明修正信息和修訂信息。修正信息和修訂信息按照修正和修訂的時間先后標明。例如：

(6)(1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過 2008年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議修訂 根據(jù)2019年4月23日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議《關于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》修正)《中華人民共和國消防法》

(五)制定信息+修改信息+公布信息+施行時間類題注

該類題注提供的信息最為全面，包括制定信息、修改信息、公布信息和施行時間四方面十余項具體信息。該類題注見于法律和地方法規(guī)，數(shù)量較少。例如：

(7)(1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過 2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂 2014年4月24日中華人民共和國主席令第9號公布 自2015年1月1日起施行) 《中華人民共和國環(huán)境保護法》

(六)制定信息+公布施行信息+修改信息

該類題注提供的信息和上一類題注相同，只是在各類信息的順序上存在差別。例如：

(8)(1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過 1982年12月4日全國人民代表大會公告公布施行 根據(jù)1988年4月12日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》、1993年3月29日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》、1999年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》、2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》和2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》修正)《中華人民共和國憲法》

該類題注很少，在我們的調查中，只有例(8)一例。

(七)制定信息+批準信息+修改批準信息類題注

須經批準的規(guī)范性文件，如進行修改，則修改后的規(guī)范性文件仍須報批，這樣就會形成該類題注。例如：

(9)(2007年10月11日哈爾濱市第十三屆人民代表大會常務委員會第四次會議通過2007年12月14日黑龍江省第十屆人民代表大會常務委員會第三十次會議批準根據(jù)2015年10月29日哈爾濱市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過 2015年12月18日黑龍江省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議批準的《關于修改〈哈爾濱市應用散裝水泥和預拌混凝土管理條例〉的決定》修正)《哈爾濱市應用散裝水泥和預拌混凝土管理條例》

(八)公布信息+修正信息類題注

行政法規(guī)、規(guī)章經過修改的，一般采用此類題注。例如：

(10)(2001年12月12日中華人民共和國國務院令第336號公布 根據(jù)2013年5月30日國務院令第636號《國務院關于修改〈中華人民共和國外資保險公司管理條例〉的決定》修訂)《國務院關于修改〈中華人民共和國外資保險公司管理條例〉的決定》

(九)以公布令、公告等代題注

目前的行政法規(guī)、規(guī)章等一般采用這種形式。①以前制定的行政法規(guī)、規(guī)章，題注有多種形式，如“發(fā)布時間+發(fā)布文種+發(fā)布文號+施行時間(《中華人民共和國看守所條例》)”“批準時間+批注機關+批準，公布時間+公布機關+發(fā)布，施行時間”(《中華人民共和國著作權法實施細則》)”“公布時間+公布機關+發(fā)布(《城鄉(xiāng)集市貿易管理辦法》)”“公布時間+發(fā)布(《國務院關于嚴禁淫穢物品的規(guī)定》)”等，因這些題注類型現(xiàn)在已不再使用，故本文不予討論。例如：

(11) 中華人民共和國國務院令

第649號

現(xiàn)公布《社會救助暫行辦法》，自2014年5月1日起施行。

總理 李克強

2014年2月21日

二、我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注中存在的問題

通過調查發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注中存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象。

(一)制定信息不統(tǒng)一

制定信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之一是法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋的題注中標明制定信息，而行政法規(guī)、規(guī)章的題注中一般未標明制定信息。據(jù)調查，目前，行政法規(guī)、規(guī)章一般沒有題注，只有經過修改的才有題注，但如例(10)所示，這類題注未標明制定信息。

制定信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之二是有的制定信息有通過會議，有的沒有通過會議。例如：

(12)(2016年喀什市行政公署第一次常務會議通過)《喀什地區(qū)臨時救助暫行辦法》

(13)(2016年9月8日喀什市行政公署通過)《喀什地區(qū)政府性債務管理辦法》

例(12)在制定信息中標明了通過會議，這種情景較為常見。例(13)未標明通過會議，這種情況較為少見。同一年同樣的制定機關制定的規(guī)章標明的制定信息都不統(tǒng)一。這種情況應避免出現(xiàn)。

制定信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之三是單制定機關還是多制定機關。絕大多數(shù)規(guī)范性文件的制定機關都是單一的，但在調查中發(fā)現(xiàn)也有少數(shù)規(guī)范性文件是由兩個機關制定的。例如：

(14)(2013年喀什市第十五屆人大常委會第十八次會議和喀什市人民政府第二次常務會議通過)《喀什市城市戶外廣告管理辦法》

根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，喀什市人大常委會制定的是地方法規(guī)，喀什市人民政府制定的是規(guī)章。法規(guī)和規(guī)章在性質和效力上存在差別。這將導致這類雙重制定機關制定的規(guī)范性文件在性質和效力上模糊不清。

(二)修改信息不統(tǒng)一

修改信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之一是修正依據(jù)表述不一致。例如：

(15)(2001年4月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過 根據(jù)2018年4月27日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議《關于修改〈中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法〉等六部法律的決定》修正)《中華人民共和國國防教育法》

(16)(1994年5月21日北京市第十屆人民代表大會常務委員會第十次會議通過 根據(jù)2016年11月25日北京市第十四屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過的《關于修改部分地方性法規(guī)的決定》修正)《北京市基本農田保護條例》

(17)(1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過 1995年2月28日中華人民共和國主席令第40號公布 根據(jù)2012年10 月26日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過 2012年10月26日中華人民共和國主席令第69號公布 自2013年1月1日起施行的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國人民警察法〉的決定》修正)《中華人民共和國人民警察法》

(18)(1949年12月23日政務院發(fā)布根據(jù)1999年9月18日《國務院關于修改〈全國年節(jié)及紀念日放假辦法〉的決定》第一次修訂根據(jù)2007年12月14日《國務院關于修改〈全國年節(jié)及紀念日放假辦法〉的決定》第二次修訂)《國務院關于修改〈全國年節(jié)及紀念日放假辦法〉的決定》

大多數(shù)題注像例(15)那樣，在表述修正依據(jù)時將修正機關和修正所依據(jù)文件并列。北京的法規(guī)則如例(16)所示，在修正機關后加上“通過的”，整體作修正所依據(jù)文件的定語?！吨腥A人民共和國人民警察法》的修正依據(jù)非常特別，所依據(jù)的文件前不僅有修正信息，還有公布信息和施行時間。大多數(shù)行政法規(guī)則和規(guī)章則如例(18)所示，干脆不標明修正機關。

此外，絕大多數(shù)修改信息均分開表述，而憲法則將多次修正的信息綜合表述。

修改信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之二是是否標明修改次序不一致。就調查的情況看，當只有一次修正或修訂時，修正或修訂的次序不標明；當修正或修訂的次數(shù)不止一次時，修正或修訂的次序存在三種情況：一是修正或修訂的次序均標明(如《中國人民共和國會計法》等)，二是修正或修訂的次序均不不標明(如《《北京市未成年人保護條例》等)，三是第一次修正或修訂不標明，第二次及以上次序標明(如《哈爾濱市新型墻體材料發(fā)展應用和建筑節(jié)能管理條例》等)。

修改信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之三是修正或修訂使用不一致。如前所述，在修法實踐中，修正和修訂是兩個不同的行為，但在行政法規(guī)和規(guī)章題注中存在將修訂混同為修正的情況，前面的例(10)就屬這類情況。

(三)公布信息、施行時間不統(tǒng)一

公布信息和施行時間往往相伴出現(xiàn)。公布信息、施行時間不統(tǒng)一表現(xiàn)在有的題注標明公布信息、施行時間，而有的題注則不標明這類信息。從上文可以看出，(二)(五)(六)(八)這四類題注有公布信息、施行時間，其他類型的題注都沒有這類信息。從調查的情況看，標明公布信息、施行時間的題注占少數(shù)，約10%。

值得注意的是，不論是法律，還是地方法規(guī)，都存在減少公布信息、施行時間的趨勢，即同一制定機關，較早制定的規(guī)范性文件有公布信息、施行時間，而近年來公布的規(guī)范性文件則沒有這類信息。

(四)時間表達不統(tǒng)一

時間表達不統(tǒng)一表現(xiàn)之一是通過時間是否具體到日不一致。就調查情況看，絕大多數(shù)法律法規(guī)題注中的通過時間都具體到日，而喀什的地方性法規(guī)則有的具體到日，有的只標明年。例如：

(19)(2018年2月3日喀什市行政公署通過)《喀什地區(qū)農業(yè)水費征收使用管理辦法》

(20)(2016年喀什市行政公署第一次常務會議通過)《喀什地區(qū)臨時救助暫行辦法》

時間表達不統(tǒng)一表現(xiàn)之二是年月日前的數(shù)字是使用阿拉伯數(shù)字還是漢字缺乏一致性。嚴格意義的題注中，年月日的表達均使用阿拉伯數(shù)字，但在代替題注的公布令、公告中，文件的簽發(fā)日期多數(shù)使用漢字，但如例(11)所示，也有的使用阿拉伯數(shù)字。

此外，少數(shù)行政法規(guī)在月日前只有一位數(shù)字時，數(shù)字前補0。

(五)數(shù)字使用不統(tǒng)一

除在時間表達方面存在數(shù)字使用不統(tǒng)一現(xiàn)象，在標明通過會議、修改會議時也存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象。例如：

(21)(2000年10月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過)《中華人民共和國國家通用語言文字法》

(22) 國家稅務總局令

第 20 號

《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》已經2009年12月15日國家稅務總局第2次局務會議審議通過，現(xiàn)予公布，自2010年7月1日起施行。

國家稅務總局局長：肖捷

二〇一〇年二月十日

就調查的情況看，在標明通過會議、修改會議時，法律、地方法規(guī)一般使用漢字，行政法規(guī)、國務院部門規(guī)章、兩高司法解釋一般使用阿拉伯數(shù)字，其他規(guī)章則有的使用漢字，有的使用阿拉伯數(shù)字。

此外，在表示法律法規(guī)數(shù)量時也存在混用漢字和阿拉伯數(shù)字的現(xiàn)象。例如：

(23)(1996年11月3日黑龍江省第八屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過 根據(jù)2010年8月13日黑龍江省第十一屆人民代表大會常務委員會第十八次會議《關于修改〈黑龍江省實施《中華人民共和國水土保持法》辦法〉等11部地方性法規(guī)的決定》第一修正 根據(jù)2015年4月17日黑龍江省第十二屆人民代表大會常務委員會第十九次會議 《關于廢止和修改〈黑龍江省文化市場管理條例〉等五十部地方性法規(guī)的決定》第二次修正 根據(jù)2016年12月16日省十二屆人大常委會第二十次會議《黑龍江省人民代表大會常務委員會關于廢止和修改〈黑龍江省特征設備安全監(jiān)察條例〉等44部地方性法規(guī)的決定》第三次修正)《黑龍江省港口管理條例》

例(23)中先后出現(xiàn)了“11部地方性法規(guī)”“五十部地方性法規(guī)”“44部地方性法規(guī)”。

(六)題注排版方式不統(tǒng)一

就調查的情況看，我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注的排版方式有三種：絕大多數(shù)法律法規(guī)題注采用的是開頭空兩格，以一個段落的方式排版；黑龍江省和哈爾濱市地方法規(guī)采用的是每條信息分行居中排版；《中華人民共和國憲法》將題注信息根據(jù)不同內容分段排版。

(七)空格使用不規(guī)范

黑龍江省和哈爾濱市的地方法規(guī)題注中的制定信息、修改信息等采用分條分行的形式標明，未使用空格。絕大多數(shù)的法律法規(guī)題注中的制定信息、修改信息、公布信息等用空格隔開。

(八)題注冗長

題注冗長是由修改信息冗長造成的。如果法律法規(guī)經歷多次修改，而每一次的修改信息都要完整地在題注中標明，就會造成題注冗長。如《廣東省人口與計劃生育條例》的題注有一次制定信息、五次修訂信息和七次修正信息，共計703字，太過冗長。

(九)題注茍簡

這里所說的題注茍簡是指題注中不當?shù)厥褂煤喎Q。例如：

(24)(1997年8月20日黑龍江省第八屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過 根據(jù)2013年12月13日黑龍江省第十二屆人民代表大會常務委員會第七次會議《關于廢止和修改〈黑龍江省賭博處罰條例〉等十九部地方性法規(guī)的決定》第一次修正 根據(jù)2015年4月17日黑龍江省第十二屆人民代表大會常務委員會第十九次會議《關于廢止和修改〈黑龍江省文化市場管理條例〉等五十部地方性法規(guī)的決定》第二次修正 根據(jù)2016年12月16日省人大常委會第三十次會議《黑龍江省人民代表大會常務委員會關于廢止和修改〈黑龍江省特種設備安全監(jiān)察條例〉等44部地方性法規(guī)的決定》第三次修正)《黑龍江省實施〈中華人民共和國人民放空法〉條例》

該題注中制定機關、第一次修正的修正機關、第二次修正的修正機關均使用全稱，而第三次修正的修正機關則使用了簡稱。

(十)以公布令、公告等代替題注不可取

據(jù)調查，法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋一般將題注和公布令、公告等區(qū)分開來，而行政法規(guī)和規(guī)章則普遍存在以公布令、公告等代替題注的現(xiàn)象。上面的例(11)就是這樣的例子。

三、題注設置的規(guī)范化建議

完善的立法技術不僅是法制文明的主要標桿，而且是推進良法善治的技術之道。朱應平[6]、陳炯、錢長源[7]等早就指出我國立法一直存在重實體內容、輕表達技術的問題。時至今日，我國在立法技術上仍較為薄弱。就題注設置而言，目前，僅有的兩份全國性立法技術規(guī)范——全國人大常委會法工委頒布的《立法技術規(guī)范(試行)(一)》和《立法技術規(guī)范(試行)(二)》都不曾涉及。少數(shù)地方性立法技術規(guī)范倒是涉及了該問題，但總體而言較為簡略，不能有效解決立法實踐中題注設置遇到的技術問題。在參考已有成果的基礎上，結合上文所指出的我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注中存在的問題，從立法技術規(guī)范的角度提出一些建議。

(一)題注應標明通過時間、制定機關、通過會議等制定信息

就調查的情況看，法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋等一般標明制定信息，而行政法規(guī)、規(guī)章則一般不標明制定信息。立法學論著基本都提出題注應標明制定信息?！吨腥A人民共和國立法法》第六十一條規(guī)定：“法律標題的題注應當載明制定機關、通過日期。”涉及到題注的地方立法技術規(guī)范都規(guī)定題注應標明制定信息。對法律法規(guī)而言，制定信息是其“誕生”信息，應在題注中予以標明。

根據(jù)現(xiàn)有成果和規(guī)范化理論中的習性原則，制定信息應表述為：×年×月×日+制定機關+通過會議+通過。

一般而言，制定機關應是單一的，如需要不止一個制定機關制定，應注意不同制定機關不應影響規(guī)范性文件的性質和效力等級。

(二)題注應標明修改時間、修正機關、修正會議、修正所依據(jù)文件、修訂機關、修訂會議、修改次序等修改信息

經修改的法律法規(guī)一般都在題注中標明修改信息。周旺生、張建華[2]、徐向華[4]等認為，法律法規(guī)題注應標明修改信息?！吨腥A人民共和國立法法》第六十一條規(guī)定：“法律標題的題注……經過修改的法律，應當依次載明修改機關、修改日期?！鄙婕暗筋}注的地方立法技術規(guī)范都規(guī)定題注應標明修改信息。我們認為，對法律法規(guī)而言，修改信息是其“成長變化”信息，應在題注中予以標明。

從立法技術規(guī)范角度看，題注中標明修改信息應注意三點：

一是表述修正依據(jù)時，修正機關、修正會議和修正所依據(jù)的具體文件不宜并置。例(15)將修正機關、修正會議和修正所依據(jù)的具體文件并置，那么修正機關、修正會議“第八屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議”和修正所依據(jù)的具體文件“《關于修改〈中華人民共和國會計法〉的決定》”是什么關系呢？不可能是并列關系，因為修正機關、修正會議不能作介詞“根據(jù)”的賓語，看作定中關系又較為牽強，因為“第八屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議的《關于修改〈中華人民共和國會計法〉的決定》”在語義上較為別扭。而且如果像例(9)那樣涉及須批準的規(guī)范性文件，其中修改機關和修改所依據(jù)的具體文件之間必須加上“通過的”，以便和“批準的”相區(qū)別。因此，應如例(16)所示，在修正機關、修正會議和修正所依據(jù)的具體文件之間加上“通過的”。修正所依據(jù)文件前不應再出現(xiàn)公布信息、施行信息。

二是當只有一次修正或修訂時，不標明修正或修訂次序，當修正或修訂不止一次時，應標明修正或修訂的次序，以便讀者快速、準確獲取修改信息。

三是應準確使用“修正”和“修訂”。根據(jù)現(xiàn)有成果和習性原則，認為修正信息應表述為：根據(jù)×年×月×日+修正機關+修正會議+通過的+依據(jù)文件+第×次修正。修訂信息應表述為：×年×月×日+修訂機關+修訂會議+第×次修訂。當只有一次修正或修訂時，無須標明修改次序。所有修改信息按時間先后標明。

(三)題注應標明批準時間、批準機關等批準信息

有些法規(guī)、規(guī)章須經過批準方能實施，如《中華人民共和國立法法》第七十二條規(guī)定：“設區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。”侯淑雯[3]在談到副標題時指出，“凡批準發(fā)布的，不僅要標明通過的機關，還須注明批準機關，因為批準機關和發(fā)布機關在有些情況下并不一致。”《金華市地方立法技術規(guī)范》等地方立法技術規(guī)范也規(guī)定了法規(guī)通過并報經批準后的題注。筆者認為，對須報批的法規(guī)、規(guī)章，批準環(huán)節(jié)至關重要，直接關系到該法規(guī)、規(guī)章是否具有合法性和法律效力，因而批準信息應在題注中予以標明。

根據(jù)現(xiàn)有成果和習性原則，我們認為法規(guī)、規(guī)章通過并報經批準后的題注應表述為：×年×月×日+制定機關+通過會議+通過，×年×月×日+批準機關+批準會議+批準。如批準后需要修改，則修正信息應表述為：根據(jù)×年×月×日+修正機關+修正會議+通過、×年×月×日+批準機關+批準會議+批準的+依據(jù)文件+第×次修正；修訂信息應表述為：×年×月×日+修訂機關+修訂會議+第×次修訂，×年×月×日+批準機關+批準會議+批準。

(四)題注不應標明公布信息、施行時間

周旺生[1]、周旺生、張建華[2]等明確指出，題注應明確標明完整的公布信息，侯淑雯[3]、徐向華[4]等則認為，題注應標明公布時間。周旺生認為，既在題注中標明施行時間，又在正文中專條規(guī)定施行時間，有重復之嫌。后周旺生、張建華又認為這種重復是必要的。

從立法實踐看，法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋多數(shù)不標明公布信息和施行時間，行政法規(guī)、規(guī)章多數(shù)標明公布信息?！吨腥A人民共和國立法法》對題注的規(guī)定未涉及公布信息和施行時間?，F(xiàn)有的立法技術規(guī)范均不支持在題注中標明公布信息和施行時間。筆者認為，題注不應標明公布信息和施行時間，理由除《中華人民共和國立法法》和現(xiàn)有的立法技術規(guī)范的規(guī)定外，還有以下三點：

一是《中華人民共和國立法法》規(guī)定了各類法律法規(guī)的公布方式，如“全國人民代表大會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布”“行政法規(guī)由總理簽署國務院令公布”等。既然法律法規(guī)均須公布令、公告等公布，在題注中自然也就沒有必要再重復公布信息。

二是《中華人民共和國立法法》規(guī)定法律、法規(guī)和規(guī)章應規(guī)定施行時間。從立法實踐看，我國現(xiàn)行法律法規(guī)也均在正文文末專條規(guī)定了施行時間。在題注中再標明施行時間，會造成必要的重復，有損法律法規(guī)的嚴謹。

三是 公布信息、施行時間等信息與制定信息、修改信息、批準信息性質有別，前者屬于法律法規(guī)的運用信息，后者屬于法律法規(guī)的“身份”信息。

(五)數(shù)字使用應規(guī)范

關于出版物數(shù)字的使用，目前執(zhí)行的是中華人民共和國國家標準GB/T15835-2011。該標準區(qū)分了選用漢字、選用阿拉伯數(shù)字、選用漢字和阿拉伯數(shù)字均可三類情況。第三類情況在操作中仍可能造成混亂。為此，《立法技術規(guī)范(試行)(一)》《臨沂市人民代表大會常務委員會立法技術規(guī)范》等對立法中數(shù)字使用問題進一步作了規(guī)定。下面是《立法技術規(guī)范(試行)(一)》關于數(shù)字使用的兩條技術規(guī)范：

第一，序數(shù)詞、比例、分數(shù)、百分比、倍數(shù)、時間段、年齡、人數(shù)、金額，以及表示重量、長度、面積等計量數(shù)值的數(shù)字，均使用漢字數(shù)字表述。

第二，公歷年、月、日，統(tǒng)計表中的數(shù)字，需要精確到小數(shù)點后的數(shù)字，法律條文中“目”的序號等，均用阿拉伯數(shù)字表述。

根據(jù)該技術規(guī)范和我國立法實踐，筆者認為題注在表述數(shù)字時應注意以下幾點：

一是時間應使用阿拉伯數(shù)字表述為×年×月×日。年用四位數(shù)，不能簡化為兩位數(shù)。月、日前是一位數(shù)時，不補0。

二是序數(shù)詞應使用漢字，表述通過會議、修改會議的次序和公布令、公告等的文號時均應將阿拉伯數(shù)字替換為漢字。

三是在表述法律法規(guī)數(shù)量時應使用漢字。

(六)題注應采用整段式排版

逐條分行居中排版雖可達到讓每條信息清晰的效果，但該版式存在三個弊端：

一是對修正信息而言，每一條的信息不完整。

二是與漢語語篇慣常的排版方式不符。

三是版式欠美觀。

榷而量之，弊大于利，不足取。

題注包含制定信息、修改信息和批準信息三類信息，不宜分段，且括號內不止一個段落也有悖常理，因此分段排版也不可取。

目前通行的整段排版方式是最為恰當?shù)摹?/p>

(七)應使用逗號代替空格

周旺生、張建華[2]認為，“一項活動與另一項活動之間沒有標點符號，而用空格分開?！薄杜R沂市人民代表大會常務委員會立法技術規(guī)范》規(guī)定：“題注的內容以圓括號的形式標注，各句之間間隔一個空格，不使用標點符號?！睆牧⒎▽嵺`看，絕大多數(shù)題注確實使用空格來區(qū)分不同信息。

標點符號是輔助文字記錄語言的符號，用來表示停頓、語氣或詞語性質，與漢字是構成現(xiàn)代漢語書面語的兩大組成部分。標點符號豐富了書面語的表達手段，便于閱讀，在書面表達中起重要作用。1920年2月2日，北洋政府教育部發(fā)布第53號訓令《通令采用新式標點符號文》，我國第一套法定標點符號從此誕生。百年來，作為舶來品的標點符號早已融入了漢語書面表達中。然而，我國法律法規(guī)的題注卻至今仍使用空格來標示停頓，著實令人遺憾！甚至有立法技術規(guī)范將空格代替標點符號視為規(guī)范，更是令人難以接受！

題注中的制定信息、修改信息和批準信息都以小句形式表述，不同小句根據(jù)時間順序排列，因而形成了典型的具有漢語特色的流水句。流水句是復句，內部各小句用逗號隔開。

(八)應簡化冗長修改信息

法律法規(guī)誕生后為適應時代變化而修改是正?，F(xiàn)象，但像《廣東省人口與計劃生育條例》那樣多次修改會造成題注冗長。其實，該法規(guī)不是修改次數(shù)最多的，修改次數(shù)最多的當屬《中華人民共和國刑法》，若將每次修改信息都在題注中完整標明，則該題注將超過千字。

筆者認為，題注不宜超過500字，對于不需要批準的法律法規(guī)，修改次數(shù)超過五次的，或者對于須批準的法規(guī)、規(guī)章，修改次數(shù)超過三次的，可采用類似《中華人民共和國刑法》題注那樣的簡化手段簡化，即只在題注中標明最近一次的修訂、修改和批準信息，之前的修正、修訂和批準信息通過注釋方式給出。這樣既可發(fā)揮題注的作用，又不至臃腫。

陳炯[8]提出法律標題具有莊重的特點，表現(xiàn)之一就是不用簡稱?！杜R沂市人民代表大會常務委員會立法技術規(guī)范》第十條規(guī)定：“題注不得使用簡稱?！惫P者認同上述認識，在題注中不應使用簡稱，特別是不應像例(24)那樣將全稱和簡稱混用，造成內容和語言形式的沖突。

(九)不應以公布令、公告等代替題注

徐向華[4]提出“不宜以立法文件之外的‘公布令’替代立法文件組成部分的題注?！蔽覀冋J同該認識，因為公布令和題注的內容和作用是不同的。公布令、公告等本身不是法律法規(guī)的組成部分，實踐中法律法規(guī)文本一般不附加公布令、公告，以公布令、公告代替題注于使用者不便。而且有些公布令、公告并未載明通過時間、制定機關等制定信息，以其代替題注無法讓使用者了解該信息。

(十)其他

題注應置于標題下、正文上，用圓括號括起來。字體應使用仿宋體。字號應小于標題大于正文。

2011年10月27日，國務院新聞辦公室發(fā)表《中國特色社會主義法律體系》白皮書，向世界宣告，中國特色社會主義法律體系建成了。中國特色社會主義法律體系建成解決了有沒有的問題，但夠不夠、好不好的問題依然存在。就題注而言，目前對題注認識還較為分歧，更談不上全面的技術規(guī)范。筆者認為，題注是置于標題下正文上標明制定信息、修改信息和批準信息等身份信息表明法律法規(guī)合法性、效力等級和演變過程的法律法規(guī)文本結構的構成要件之一，并從11個方面指出了我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注存在的問題，從立法技術規(guī)范的視角提出了十二條建議，希望有助于我國法律法規(guī)題注設置的規(guī)范化。