投融資項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)研究

黃從鋼

(中國(guó)水利水電第七工程局有限公司，成都，610213)

近年來(lái)，政府和社會(huì)資本合作的PPP模式是當(dāng)今各國(guó)推動(dòng)公共產(chǎn)品建設(shè)和服務(wù)所普遍采用的一種模式。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP模式市場(chǎng)空間廣大，但是由于政府關(guān)于PPP項(xiàng)目管理的法律法規(guī)還處于研究完善階段，項(xiàng)目投融資經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)巨大。筆者結(jié)合參與PPP項(xiàng)目投資運(yùn)作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的主要合同風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

1 前期工作管理

PPP項(xiàng)目建設(shè)中，一般由政府方負(fù)責(zé)辦理行政審批(可研、環(huán)評(píng)等)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目入庫(kù)，提供建設(shè)用地、臨時(shí)用地，征地拆遷也由政府具體負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)。由于政府方實(shí)際征、拆阻力大、工作動(dòng)力不足，或者自身履約能力不足導(dǎo)致交地進(jìn)度滯后，為公司帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)[1]。部分項(xiàng)目征遷費(fèi)用由政府承擔(dān)，在投資總費(fèi)用中列支，存在擠占工程建設(shè)費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)對(duì)措施：①委派專職協(xié)調(diào)經(jīng)理督促政府方減少因征遷問(wèn)題對(duì)工程的干擾；②采取介入式、幫扶式的管理推動(dòng)征地拆遷高效實(shí)施；③兼顧拆遷費(fèi)用的使用，專人跟蹤落實(shí)稅務(wù)票據(jù)問(wèn)題，確保程序合法合規(guī)。

2 項(xiàng)目入庫(kù)管理

項(xiàng)目入庫(kù)是國(guó)家關(guān)于PPP項(xiàng)目的強(qiáng)制性要求。一般情況下入庫(kù)由政府方負(fù)責(zé)，承包方配合。但是項(xiàng)目入庫(kù)報(bào)審資料眾多，涉及多個(gè)政府職能部門，審批流程繁瑣，審批時(shí)間較長(zhǎng)，入庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。特殊情況下，政府方可能實(shí)際不履行入庫(kù)職責(zé)，交由社會(huì)資本方實(shí)際履行。極端情況下，由于政府方的工作缺失、管理缺陷、決策失誤等原因，可能導(dǎo)致入庫(kù)失敗，這樣的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于社會(huì)方而言可能是“致命的”。根據(jù)財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)及川財(cái)金〔2017〕111號(hào)文件精神，項(xiàng)目存在被清理出庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)對(duì)措施：①積極配合政府部門完成入庫(kù)，及時(shí)掌握入庫(kù)狀態(tài)，在完成入庫(kù)之前，暫緩融資；②加強(qiáng)與財(cái)政局PPP中心對(duì)接，避免出現(xiàn)“禁止入庫(kù)”的情形；③專人專職落實(shí)各項(xiàng)行政審批程序，關(guān)注“在線平臺(tái)”實(shí)時(shí)信息，確保項(xiàng)目的合法性。

3 投融資管理

財(cái)政部以財(cái)金〔2018〕23號(hào)文明確禁止國(guó)有金融企業(yè)提供債務(wù)性資金作為PPP項(xiàng)目資本金，禁止“明股實(shí)債”的情況。一方面，政府方可能不遵守財(cái)政部有關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目的合法性不能得到保障，資金回收風(fēng)險(xiǎn)巨大；另一方面，若政府不能按照合同約定及時(shí)付款，將導(dǎo)致自有資金或貸款利息成本加大，增加投資風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)對(duì)措施：①清晰認(rèn)識(shí)財(cái)政部和集團(tuán)公司關(guān)于PPP項(xiàng)目“投資紅線”問(wèn)題，以高度審慎的原則做出投資決策；②加強(qiáng)對(duì)銀行信貸政策的研究，科學(xué)制定融資方案，充分發(fā)揮資金杠桿作用，建立融資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾偏[2]；③加快施工進(jìn)度，縮短建設(shè)周期，視當(dāng)?shù)刎?cái)政資金情況，爭(zhēng)取縮短回購(gòu)期，提前回籠資金。

4 稅務(wù)管理

社會(huì)資本方在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)缺失，涉稅人員素質(zhì)不高等[3]。同時(shí)，PPP項(xiàng)目一般建設(shè)周期較長(zhǎng)，國(guó)家層面稅收政策頻繁變動(dòng)直接影響項(xiàng)目收益率測(cè)算指標(biāo)，若不能及時(shí)調(diào)整稅務(wù)管理措施，可能導(dǎo)致增加大量稅務(wù)成本，影響投資回報(bào)率。主要稅務(wù)管理問(wèn)題有：①部分項(xiàng)目將征地拆遷費(fèi)用及稅金計(jì)入項(xiàng)目總投資，該部分費(fèi)用存在增值稅發(fā)票確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)；②砂石料等地方建材進(jìn)項(xiàng)稅不能抵扣，可能導(dǎo)致利潤(rùn)虛高多繳企業(yè)所得稅，可能引起違反“三流一致”的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；③項(xiàng)目公司和總承包部常采用“一套人馬、兩塊牌子”的管理模式，增值稅和企業(yè)所得稅風(fēng)險(xiǎn)較大。

應(yīng)對(duì)措施：①做好稅務(wù)策劃。通過(guò)合法途徑尋求政策支持，化解未抵扣大量進(jìn)項(xiàng)留抵金額；②做好“雙向平衡”。在項(xiàng)目公司和總承包部之間做好利益權(quán)衡，合法合理平衡企業(yè)所得稅額，確保公司利益最大化；③依法獲取稅票。對(duì)分包商增值稅發(fā)票提出明確要求，約定違約責(zé)任。

5 審計(jì)管理

投融資項(xiàng)目接受審計(jì)一般有過(guò)程跟蹤審計(jì)和竣工審計(jì)。工程審計(jì)具有如下特點(diǎn)：①國(guó)家對(duì)國(guó)有資金或國(guó)有控股資金投資項(xiàng)目的審計(jì)力度逐年加大；②各地針對(duì)同一類項(xiàng)目的審計(jì)重點(diǎn)、審減原則不盡相同；③審計(jì)過(guò)程容易受到類似項(xiàng)目或?qū)徲?jì)人員素質(zhì)的影響；④政府對(duì)審計(jì)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，監(jiān)管制度不完善，監(jiān)管不到位；⑤審計(jì)收費(fèi)透明度不高，披露不充分。

應(yīng)對(duì)措施：①推動(dòng)政府方在項(xiàng)目初期盡快引入過(guò)程跟蹤審計(jì)單位，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行確認(rèn)。熟悉掌握審計(jì)單位的工作思路和方式，積極主動(dòng)作為，變被動(dòng)為主動(dòng)；②了解評(píng)審原則及重點(diǎn)，完善過(guò)程基礎(chǔ)支撐資料，做好審減預(yù)案、留足審減空間；③引入先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)防范技術(shù)與工作方法，提升綜合能力。充分利用互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)、信息化系統(tǒng)對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)的資質(zhì)、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、資金狀況以及社會(huì)信用評(píng)價(jià)等信息進(jìn)行全面跟蹤和評(píng)估，最大程度減輕審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)[4]。

6 付費(fèi)機(jī)制管理

付費(fèi)機(jī)制是項(xiàng)目資金回收的關(guān)鍵。常用的付費(fèi)機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。部分項(xiàng)目需要通過(guò)業(yè)績(jī)考核合格后方可能得到支付；部分項(xiàng)目完成移交后方可得到投資回報(bào)。部分項(xiàng)目缺少對(duì)驗(yàn)收程序、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和租金計(jì)算方法、租期計(jì)算方案的合同約定，合同風(fēng)險(xiǎn)較大。

應(yīng)對(duì)措施：①在付費(fèi)機(jī)制頂層設(shè)計(jì)方面下功夫，既要考慮政府財(cái)政支出的壓力和增加政府方隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，又要考慮運(yùn)營(yíng)成本和投資回報(bào)率的重要性[5]；②要吃透付費(fèi)機(jī)制關(guān)于計(jì)算方法和支付約定，確保及時(shí)回收資金；③推動(dòng)政府方進(jìn)一步完善合同，明確項(xiàng)目驗(yàn)收程序、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用計(jì)算、支付方案及具體規(guī)定；④加快施工進(jìn)度，做好移交統(tǒng)籌，爭(zhēng)取所有子項(xiàng)目“完工一個(gè)、驗(yàn)收一個(gè)、移交一個(gè)、回報(bào)一個(gè)”。

7 設(shè)計(jì)管理

PPP項(xiàng)目與DBB項(xiàng)目招標(biāo)最大的區(qū)別在于個(gè)別項(xiàng)目可能面臨無(wú)圖紙、無(wú)概算、無(wú)清單的“三無(wú)”情況；個(gè)別項(xiàng)目屬于無(wú)合同、無(wú)監(jiān)理、無(wú)結(jié)算“跑步進(jìn)場(chǎng)”；大部分項(xiàng)目屬于“邊地勘、邊設(shè)計(jì)、邊實(shí)施”的“三邊”項(xiàng)目。由于地方政府急于項(xiàng)目上馬，圖紙和清單經(jīng)常出現(xiàn)“差錯(cuò)漏碰”等情況，因概算、圖紙編制年限太早不適應(yīng)現(xiàn)行規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致大幅修編的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

應(yīng)對(duì)措施：①注重前端管理。及時(shí)組織專業(yè)團(tuán)隊(duì)全程參與項(xiàng)目論證、設(shè)計(jì)、征地、拆遷等過(guò)程，在設(shè)計(jì)初期、征遷階段提出專業(yè)意見(jiàn)；②注重設(shè)計(jì)施工融合。加強(qiáng)與設(shè)計(jì)院的對(duì)接，貫徹落實(shí)圖紙審查制度，推進(jìn)技術(shù)經(jīng)營(yíng)融合，將“減實(shí)增虛”“減虧增盈”的口號(hào)落實(shí)到圖紙上；③注重規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。將成熟的經(jīng)驗(yàn)、可控的施工方案和思路落實(shí)到設(shè)計(jì)圖紙中；要將利于施工、利于清單編制、利于降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)參數(shù)轉(zhuǎn)換為設(shè)計(jì)成果(不能一味地降低設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)單的謀求施工便利)；④注重出圖順序。以項(xiàng)目集中、短平快、量大價(jià)優(yōu)、干擾風(fēng)險(xiǎn)小等優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目計(jì)劃在先。

8 戰(zhàn)略合作分包商管理

建筑企業(yè)要在轉(zhuǎn)型發(fā)展、快速發(fā)展中獲取規(guī)模效益，引入戰(zhàn)略合作分包商已是大勢(shì)所趨。結(jié)合國(guó)內(nèi)建筑企業(yè)管理現(xiàn)狀，戰(zhàn)略合作分包商管理存在以下特點(diǎn)：資質(zhì)強(qiáng)、信譽(yù)好、信任度高的分包企業(yè)可選數(shù)量不多。分包合同規(guī)模較大、合同金額大，可能涉及結(jié)構(gòu)工程，施工安全、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)突出。分包商內(nèi)部管理水平有限，合法合規(guī)意識(shí)不足，內(nèi)業(yè)管理偏差，完工審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)突出。

應(yīng)對(duì)措施：①加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)。強(qiáng)化戰(zhàn)略分包風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)評(píng)估，通過(guò)設(shè)計(jì)出圖順序來(lái)平衡戰(zhàn)略合作分包商的施工規(guī)模、范圍和施工順序(預(yù)防分包商將前期量大價(jià)優(yōu)的項(xiàng)目施工完成后，以各種理由拒絕施工后續(xù)量小低價(jià)的項(xiàng)目)；②堅(jiān)持“三控”原則。通過(guò)合同手段來(lái)平衡戰(zhàn)略分包商經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格把握合同額、工程量、施工時(shí)間，預(yù)防分包商前期施工份額占比過(guò)高，擠占公司有效份額；③堅(jiān)持雙贏原則。分析利用戰(zhàn)略分包商的優(yōu)勢(shì)資源為項(xiàng)目創(chuàng)造經(jīng)營(yíng)效益和便利，強(qiáng)化履約管理，避免分包商出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)失信行為影響公司社會(huì)信譽(yù)評(píng)價(jià)。

9 工程分包管理

PPP項(xiàng)目招標(biāo)的“三無(wú)”特性凸顯了工程分包管理的矛盾。一方面是分包策劃依據(jù)不足，深度分析存在客觀缺陷；另一方面是主合同價(jià)格未確定，分包成本缺少有效參照，“量入為出”成為一句空話，分包成本存在失控風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)對(duì)措施：①堅(jiān)持分包策劃制度。分包策劃預(yù)案是工程分包管理的政策性、操作性指南，及時(shí)制定分包策劃預(yù)案有利于理清管理思路，保障項(xiàng)目合法合規(guī)性審查；②加強(qiáng)過(guò)程管控。施工現(xiàn)場(chǎng)千變?nèi)f化，分包方案要根據(jù)圖紙和施工方案變化，適時(shí)調(diào)整、及時(shí)糾偏；③加強(qiáng)成本測(cè)算。在主合同價(jià)格缺失的情況下，首要進(jìn)行工序分解，確定工序子單價(jià)，摸清分包商的稅務(wù)成本、管理成本、目標(biāo)利潤(rùn)等情況。

10 材料價(jià)差管理

從投融資合同條款分析，部分項(xiàng)目約定機(jī)械使用費(fèi)漲幅超過(guò)10%的部分允許按照四川省相關(guān)政策進(jìn)行價(jià)差調(diào)整；部分項(xiàng)目約定部分材料價(jià)格漲跌幅超過(guò)±5%時(shí)，對(duì)超過(guò)部分據(jù)實(shí)調(diào)整；個(gè)別項(xiàng)目調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)為±3%。

從建筑市場(chǎng)分析，商品混凝土價(jià)格極不穩(wěn)定，地區(qū)差異較大；受環(huán)保風(fēng)暴影響，鋼材、砂石料等材料價(jià)格起伏較大；部分新材料、特殊材料由于地方或行業(yè)壟斷影響，價(jià)格居高不下。

應(yīng)對(duì)措施：①持續(xù)關(guān)注造價(jià)總站公布的信息，調(diào)研市場(chǎng)實(shí)時(shí)價(jià)，分析漲跌幅度，做好價(jià)格統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬；②根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)及預(yù)測(cè)分析情況，指導(dǎo)物資采購(gòu)時(shí)間，合理調(diào)整合同的計(jì)量計(jì)價(jià)周期；③通過(guò)提前囤積材料、調(diào)整檢驗(yàn)批時(shí)間基礎(chǔ)資料等手段，達(dá)到降低材料的價(jià)格波動(dòng)引起的價(jià)差風(fēng)險(xiǎn)；④強(qiáng)化材料管理，重視定額發(fā)放、收發(fā)臺(tái)賬、定期盤(pán)庫(kù)、定期核銷工作。

11 運(yùn)維及資金回收管理

國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目還處于探索和發(fā)展階段，在項(xiàng)目的整體規(guī)劃、模式設(shè)計(jì)、制度制定、程序運(yùn)行、溝通協(xié)調(diào)體制機(jī)制方面還不太成熟。2017年11月財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》明確了“無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的”項(xiàng)目不適合采用PPP建設(shè)模式。部分項(xiàng)目明確了保修期內(nèi)運(yùn)營(yíng)維護(hù)總體責(zé)任，但運(yùn)營(yíng)內(nèi)容未細(xì)化，運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)未明確。個(gè)別項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期跨度長(zhǎng)，國(guó)家政策、稅收政策、指標(biāo)調(diào)整可能發(fā)生變化，項(xiàng)目資金回收風(fēng)險(xiǎn)較大。

應(yīng)對(duì)措施：①完善合同條款。在項(xiàng)目公司與政府簽訂(補(bǔ)充)協(xié)議時(shí)，細(xì)化運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，明確運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)運(yùn)營(yíng)責(zé)任；②健全運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，明確管理職責(zé)，實(shí)行目標(biāo)成本管理，提高規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營(yíng)管理水平；③實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)管理。加強(qiáng)人員管理，降低管理成本；改進(jìn)運(yùn)營(yíng)方式，降本增效、降耗節(jié)能；④做好回購(gòu)方案。明確回收資金的計(jì)算起始時(shí)間、當(dāng)期額度、支付方式及保障措施，督促政府將回購(gòu)資金納入財(cái)政計(jì)劃；⑤做好績(jī)效考核。開(kāi)展運(yùn)管期間周邊企業(yè)、居民滿意度公共調(diào)查，準(zhǔn)確把握績(jī)效考核細(xì)則與指標(biāo)，建議引入地方企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)維護(hù)，確保資金回收按計(jì)劃進(jìn)行。