水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀及對策

李鶴德 江蘇省宿遷市沭陽縣水利局

我國水資源相對匱乏，水利工程項(xiàng)目對我國的發(fā)展可謂是至關(guān)重要，雖然經(jīng)過多年的改革和創(chuàng)新，我國水利工程建設(shè)已經(jīng)由傳統(tǒng)的粗放型管理向集約型管理轉(zhuǎn)變，在很多方面取得了不小的成就，但從水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀來看，我國水利工程建設(shè)中仍然存在著管理模式陳舊、相應(yīng)機(jī)制較為煩瑣和資金不到位等情況，這些問題都嚴(yán)重影響了水資源的高效利用，為此，本文對此進(jìn)行了分析。

一、水利工程項(xiàng)目的概念

水利工程屬于工程項(xiàng)目的一種類型，一般來說，水利工程主要是指包括防洪、排澇、水利發(fā)電和水土保持等工程及配屬配套和附屬項(xiàng)目在內(nèi)的一種工程項(xiàng)目，除了具有一般工程項(xiàng)目的特征外，水利工程還具有幾個(gè)較為顯著的特征：第一，水利工程都與水資源開發(fā)利用管理有關(guān)，并且最終目的是為了興利除害，充分利用水資源。第二，水利工程一般都涉及社會(huì)公共利益和社會(huì)公眾安全，對我國社會(huì)穩(wěn)定具有重要的作用，例如防洪河道整治等項(xiàng)目，可以給大社會(huì)大眾提供安全的工作和生活環(huán)境[1]。

二、水利工程建設(shè)管理體制改革

（一）高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段

改革開放前，我國水利工程建設(shè)主要采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的建設(shè)管理模式，即政府定項(xiàng)目、包投資、下任務(wù)，而各事業(yè)單位按照相關(guān)計(jì)劃進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)，也就是說，項(xiàng)目建設(shè)作為政府職能的一部分功能，由政府按照計(jì)劃實(shí)施，而建設(shè)單位則按照上級(jí)部門下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)完成建設(shè)任務(wù)，保證水利工程建設(shè)質(zhì)量，在這一階段，水利工程項(xiàng)目管理模式主要有自營、獨(dú)立籌建處和工程建設(shè)指揮部三種模式。

（二）中國特色社會(huì)主義市場階段

改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，在水利建設(shè)管理體制方面進(jìn)行了一系列的改革，最為顯著的就是項(xiàng)目責(zé)任制，最初建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任制，采用招標(biāo)承包、批改貸和投資包干等措施等形式方式進(jìn)行，雖起到一定積極作用，但還存在很大的局限性，具體表現(xiàn)為，這種項(xiàng)目責(zé)任制側(cè)重于項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段，而不能從根本上改變項(xiàng)目管理體制，導(dǎo)致管理體制不完善、投資主體和責(zé)任主體割裂和產(chǎn)權(quán)模糊等問題。因而隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這種責(zé)任制已經(jīng)無法適應(yīng)水利工程項(xiàng)目建設(shè)需要，于是，我國水利工程建設(shè)管理體制中的項(xiàng)目責(zé)任制由最初的投資包干責(zé)任制、業(yè)主負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目法人責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了以項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心的項(xiàng)目組織管理模式，實(shí)現(xiàn)了投資與效益、權(quán)利與職責(zé)的有機(jī)結(jié)合，促使推動(dòng)了水利工程建設(shè)管理的管理水平的進(jìn)一步提高[2]。但這種項(xiàng)目責(zé)任制并不能一勞永逸，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迅速，在水利工程建設(shè)市場上出現(xiàn)了一些問題，嚴(yán)重阻礙了我國水利工程建設(shè)管理水平的進(jìn)一步提高。為了改變這一現(xiàn)狀，相關(guān)單位必須對水利工程管理工作引起重視，從而加強(qiáng)水利工程項(xiàng)目管理，通過推進(jìn)水利工程建設(shè)、建立和加強(qiáng)水利工程項(xiàng)目質(zhì)量控制以及水利工程實(shí)施階段的造價(jià)控制等方式，進(jìn)一步保證水利工程的質(zhì)量。

（三）水利工程建設(shè)管理的現(xiàn)狀

當(dāng)前水利工程建設(shè)管理主要以執(zhí)行基本建設(shè)程序?yàn)橹行?，落?shí)相關(guān)的項(xiàng)目法人責(zé)任制、監(jiān)理制和招投標(biāo)制，實(shí)現(xiàn)政企分開權(quán)責(zé)分明的項(xiàng)目法人管理，這種管理模式在水利建設(shè)管理中占據(jù)主導(dǎo)地位，并引導(dǎo)的工程建設(shè)管理逐漸走向規(guī)范。并且，伴隨著改革開放的深入和社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，相關(guān)部門又頒布了一系列的法律法規(guī)，加強(qiáng)了水利工程項(xiàng)目建設(shè)的管理和對水利工程建筑市場的規(guī)范。但是，由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，水利工程建設(shè)管理從整體來看并不盡如人意，在很多地方，工程建設(shè)管理仍落后于社會(huì)與社會(huì)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，導(dǎo)致了水利工程建設(shè)管理出現(xiàn)了一系列管理手段落后、技術(shù)水平低和工程建設(shè)效益不佳等問題。尤其是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建設(shè)開發(fā)熱潮的興起，使得部分私營企業(yè)陷入投資開發(fā)建設(shè)水利工程的熱浪中，使工程建設(shè)管理出現(xiàn)了一些盲區(qū)和空白點(diǎn)，再加上各地主管部門很少介入監(jiān)督管理，就導(dǎo)致了當(dāng)前我國水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理十分不規(guī)范的情況[3]。

三、水利工程建設(shè)管理中存在的問題

（一）前期工作不到位

不同于其他建設(shè)工程，水利工程時(shí)效要求較高，為了避免遭受自然災(zāi)害或者抵御災(zāi)害，往往要求水利工程盡快進(jìn)行建設(shè)，然而部分單位前期工作不到位，導(dǎo)致了工程建設(shè)資金未完全落實(shí)，相關(guān)的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)材料嚴(yán)重缺乏，使得設(shè)計(jì)的水利工程無法滿足實(shí)際需要，出現(xiàn)了項(xiàng)目設(shè)計(jì)深度不夠、設(shè)計(jì)質(zhì)量差、隱患較多等問題。另外，建設(shè)過程中設(shè)計(jì)方案頻頻更改，一些項(xiàng)目組由于自身利益驅(qū)動(dòng)忽視相關(guān)審核，導(dǎo)致超越審批范圍進(jìn)行建設(shè)，也使得水利工程建設(shè)管理十分混亂。

（二）項(xiàng)目法人不完善，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一

自相關(guān)的水利工程建設(shè)改革之后，權(quán)責(zé)明確的項(xiàng)目法人管理已經(jīng)代替了傳統(tǒng)的建設(shè)管理模式，成了項(xiàng)目管理的主要模式，并且無論是多大的工程、經(jīng)營性工程還是公益性工程都實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，旨在明晰雙方責(zé)任，強(qiáng)化管理。但事實(shí)上，由于缺乏外部的監(jiān)督，這種模式在運(yùn)行中并不規(guī)范，如大部分水利工程直接由水利行政單位或當(dāng)?shù)卣块T直接組建項(xiàng)目責(zé)任人及監(jiān)管，這種建管和監(jiān)管一體的模式，導(dǎo)致了責(zé)任的不明確和責(zé)權(quán)的不統(tǒng)一[4]。另外，部分地方承建的公益性中小型工程項(xiàng)目建設(shè)管理人員組成沒有滿足相應(yīng)的規(guī)范，而水利部門水利技術(shù)力量相對薄弱，卻又承擔(dān)著水利項(xiàng)目建設(shè)工程，往往使得項(xiàng)目法人不能專司其職，使項(xiàng)目法人責(zé)任制很難落實(shí)到位，進(jìn)而出現(xiàn)了一系列的水利工程建設(shè)管理上的問題。

（三）招投標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范

為了杜絕不正當(dāng)、不公平的招投標(biāo)行為的發(fā)生，我國出臺(tái)了《中華人民共和國招投標(biāo)法》對相關(guān)的招投標(biāo)行為進(jìn)行了一系列的規(guī)范，并嚴(yán)令禁止一些掛靠或業(yè)績較差的施工單位中標(biāo)，給施工管理帶來麻煩。但由于種種現(xiàn)實(shí)原因，相關(guān)法規(guī)落實(shí)不到位，招投標(biāo)工作并沒有真正做到公平、公正，例如部分招投標(biāo)代理人員素質(zhì)低下，為招投標(biāo)編制標(biāo)又與投標(biāo)單位相互串通，導(dǎo)致了一系列不公正的招投標(biāo)行為。更有甚者串通投標(biāo)，抬高中標(biāo)價(jià)，造成不正當(dāng)競爭，惡意混亂建筑市場。另外，相關(guān)單位對投標(biāo)資格審查不嚴(yán)，沒能及時(shí)發(fā)現(xiàn)有掛靠行為或資質(zhì)業(yè)績差的招投標(biāo)單位參與招標(biāo)，也給導(dǎo)致了水利工程項(xiàng)目在建設(shè)中出現(xiàn)了偷工減料、機(jī)械設(shè)備投入不足和相施工管理不到位等問題，直接導(dǎo)致了投資延長、工期延長。

（四）監(jiān)理市場不規(guī)范

我國監(jiān)理制度雖然實(shí)施了十多年，但是監(jiān)理市場的競爭機(jī)制尚未完全形成，相關(guān)監(jiān)理單位的管理水平和人員專業(yè)素質(zhì)有待提高，部分監(jiān)理人員不穩(wěn)定，技術(shù)水平參差不齊，再加上部分監(jiān)理單位在進(jìn)行監(jiān)理時(shí)，只側(cè)重于質(zhì)量控制，導(dǎo)致了監(jiān)理工作未能實(shí)現(xiàn)投資、進(jìn)度和質(zhì)量方面的全方面監(jiān)理，從而給部分建筑漏洞的產(chǎn)生提供了空間，直接影響了整個(gè)水利工程在投入使用后的實(shí)際效益[5]。

（五）質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位不清

為了保證水利工程建設(shè)質(zhì)量，我國出臺(tái)了建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例，對建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行了各方面的規(guī)定，并規(guī)定由水行政部門負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)水利工程質(zhì)量的監(jiān)督管理，但由于部分地方質(zhì)量監(jiān)督部門普遍存在人員缺乏或人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊等問題，導(dǎo)致了監(jiān)督缺乏統(tǒng)一規(guī)范的程序，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，在對水利工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測時(shí)，缺乏應(yīng)有的監(jiān)測手段和技術(shù)支撐，導(dǎo)致水行政主管部門進(jìn)行的質(zhì)量監(jiān)督缺少權(quán)威性。

四、加強(qiáng)水利工程建設(shè)管理的對策

（一）加強(qiáng)水利工程項(xiàng)目前期管理工作

為了保證水利工程投入使用后的實(shí)際效益，同時(shí)規(guī)范水利工程建設(shè)工作，相關(guān)方面必須加強(qiáng)水利工程項(xiàng)目前期工作的管理，在項(xiàng)目立項(xiàng)前，嚴(yán)格執(zhí)行水工水利工程建設(shè)規(guī)劃意見書審查制度、相關(guān)資源論證和取水許可制度等，對于未經(jīng)審核水利主管部門技術(shù)審查的水利工程，堅(jiān)決不能施工，對不具備開工條件的項(xiàng)目堅(jiān)決不能批準(zhǔn)開工。

（二）進(jìn)一步完善項(xiàng)目法人責(zé)任制

水利工程推行項(xiàng)目法人制，的確取得了一些成效，但也存在一些漏洞，為此，相關(guān)單位必須不斷進(jìn)一步完善項(xiàng)目法人制度，通過取得的經(jīng)驗(yàn)，制定一套規(guī)范化科學(xué)化的管理制度，培養(yǎng)一大批建設(shè)管理人才，從而提高水利工程建設(shè)管理水平，保證水利工程建設(shè)質(zhì)量和實(shí)際效益。另外，相關(guān)部門可以嘗試將監(jiān)管與政府的監(jiān)管分開，通過委托或招標(biāo)方式承擔(dān)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理工作，對工程建設(shè)的全過程進(jìn)行負(fù)責(zé)，從而杜絕參建和監(jiān)管統(tǒng)一而帶來的漏洞，盡可能從根本上避免出現(xiàn)工程臨時(shí)組建一個(gè)建設(shè)管理班子的現(xiàn)象。另外，相關(guān)單位還必須建立一套有效的項(xiàng)目法人約束和激勵(lì)機(jī)制，明確項(xiàng)目法人權(quán)利和義務(wù)，并通過加強(qiáng)對相關(guān)法人的培訓(xùn)和教育，提高其項(xiàng)目法人的責(zé)任認(rèn)識(shí)，從而為水利工程建設(shè)質(zhì)量的提高提供良好的條件。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)制度

要想杜絕不公正不公平的招投標(biāo)行為，相關(guān)單位必須本著保證工程質(zhì)量合理、工程成本和平等競爭的原則進(jìn)行招投標(biāo)編制，防止壓標(biāo)或哄抬報(bào)價(jià)，損害投標(biāo)人利益的行為發(fā)生。另外，相關(guān)責(zé)任人也必須及時(shí)組織相關(guān)人員對投標(biāo)單位的資質(zhì)進(jìn)行審查，如發(fā)現(xiàn)其他虛假行為，應(yīng)及時(shí)取消投標(biāo)資格，為水利工程建設(shè)質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，在投標(biāo)過程中，相關(guān)部門如發(fā)現(xiàn)串標(biāo)行為，水利行政主管部門要及時(shí)按照有關(guān)規(guī)定，對當(dāng)事人進(jìn)行責(zé)罰，進(jìn)而規(guī)范招投標(biāo)市場。

（四）規(guī)范監(jiān)理市場管理

監(jiān)理工作十分重要，它是提高水利工程建設(shè)質(zhì)量的一個(gè)關(guān)鍵，為此，相關(guān)單位必須重視對監(jiān)理市場的管理，通過加大對監(jiān)理人員的培訓(xùn)，全面提高監(jiān)理人員綜合素質(zhì)和技術(shù)水平，保證監(jiān)理人員能夠滿足水利工程建筑市場的需要。另外，相關(guān)監(jiān)理人員也必須強(qiáng)化自身的學(xué)習(xí)意識(shí)，通過積極學(xué)習(xí)相關(guān)建設(shè)管理和行政管理知識(shí)，提高自身應(yīng)變能力，從而確保監(jiān)理工作能夠真正有效果、有效率、有效益。除此之外，監(jiān)理人員還要樹立服務(wù)意識(shí)，要盡可能以合同為準(zhǔn)，堅(jiān)持合理公平公正的原則，充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，并通過必要的檢測手段和設(shè)備，拓寬服務(wù)范圍。最后，相關(guān)單位必須加快建立體制改革步伐，通過加強(qiáng)對監(jiān)理單位和監(jiān)理人員的資格管理，保證監(jiān)理人員持證上崗，杜絕違法監(jiān)理行為的發(fā)生，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)理市場，促進(jìn)監(jiān)理事業(yè)的健康發(fā)展。

（五）完善質(zhì)量管理體系，加大質(zhì)量監(jiān)督力度

為了保證水利工程建設(shè)質(zhì)量，相關(guān)單位必須加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督工作，通過強(qiáng)化各級(jí)水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，對相關(guān)區(qū)域的水利工程進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，保證水利工程建設(shè)質(zhì)量，并樹立質(zhì)量監(jiān)督部門在質(zhì)量管理中的權(quán)威性。其次，相關(guān)部門還要建立相應(yīng)的公眾舉報(bào)渠道，使公眾能夠及時(shí)對出現(xiàn)的水利工程質(zhì)量問題進(jìn)行檢舉，強(qiáng)化水利工程質(zhì)量監(jiān)督。另外，相關(guān)部門還要加強(qiáng)對自身質(zhì)量監(jiān)督人員專業(yè)水平的提高，通過及時(shí)開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范質(zhì)量監(jiān)督人員的工作和行為，從而進(jìn)一步提高質(zhì)量監(jiān)督的水平和相關(guān)的管理水平。

五、結(jié)語

綜上所述，水利工程管理對于水利工程項(xiàng)目良性發(fā)展至關(guān)重要，并且伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，水利工程的作用在我國國民經(jīng)濟(jì)中所占據(jù)的地位越來越重要，鑒于當(dāng)前我國水利工程普遍還存在一些問題。因此，相關(guān)部門要積極采取措施來解決管理中出現(xiàn)的問題，通過市場化、規(guī)范化的措施來管理好水利工程項(xiàng)目，并通過完善相關(guān)制度，提高監(jiān)管能力，提高水利工程管理的整體水平，從而為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。