郭曉婷

一般情況下，只有大國才有能力和意愿為經(jīng)濟落后國家提供國際發(fā)展援助。在中亞地區(qū)，①本文中所論及的中亞地區(qū)是指從蘇聯(lián)母體中獨立出來的位于中亞地區(qū)的國家，即哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土庫曼斯坦五個國家。美國、中國、俄羅斯、歐盟、日本、土耳其是六個最有影響力的援助主體。②本文中“大國”并非世界性大國，而是指能夠為中亞地區(qū)提供重要的國際發(fā)展援助的國家，特指美國、中國、俄羅斯、日本、土耳其以及歐盟。各援助主體在該地區(qū)的利益訴求不同，援助政策各不相同，所取得的效果也不盡相同。本文試圖分析這些差異。雖然中亞地區(qū)仍然處于大國發(fā)展援助的外圍，但對上述現(xiàn)象的觀察和分析，能夠幫助研究界認識和理解大國在發(fā)展援助方面競爭的特點和規(guī)律，得出一些有益啟示，進而進一步優(yōu)化中國的對外援助模式。

發(fā)展援助是國際關(guān)系研究中較新的概念，雖然近些年國內(nèi)相關(guān)研究成果已經(jīng)在逐步呈現(xiàn)，但是目前可以查閱到的關(guān)于國際社會對中亞地區(qū)的國際發(fā)展援助研究成果較少。同時，這些為數(shù)不多的作品主要集中于研究單個援助國或受援國的學術(shù)論文，①如曾向紅，孟趙：《論歐盟中亞援助政策的制度框架及其演變》，載《俄羅斯研究》2007年第4期，第47～54頁；張寧：《歐盟的中亞援助戰(zhàn)略分析》，《俄羅斯中亞東歐市場》2008年第7期，第21～27頁；石婧：《中國對中亞援助狀況分析——以中國援助中亞國家重點項目為例》，載《新疆社會科學》2009年第4期，第50～53頁；王生、趙師葦：《安倍政府的中亞ODA政策研究》，載《當代亞太》2017年第5期，第57～76頁；劉莎莎：《中國對塔吉克斯坦援助政策剖析》，清華大學碩士論文，2012年；再米娜·伊力哈木：《“911”后美國國際開發(fā)署對吉爾吉斯斯坦援助評析》，新疆大學碩士論文，2015年。如歐盟、日本、美國中的某一國對中亞地區(qū)或者單一某個國家的發(fā)展援助，主要解析某一國的援助或者受援情況，并且大多研究成果的發(fā)表時間都已滯后。著作中僅在《中國援外60年》的《中國對中亞國家的援外外交及其影響》一章就中國援助中亞國家的歷史、重點和戰(zhàn)略影響進行了分析。②周弘，熊厚主編：《中國援外60年》，社會科學文獻出版社2013年版。對比研究成果則更少，僅有關(guān)于中美歐對塔吉克斯坦援助的對比和中俄對中亞地區(qū)的國際援助對比。③如石婧、陳柯旭：《中美援助塔吉克斯坦比較研究》，載《新疆社會科學》2013年第2期，第76～82頁；覃黎娜：《中美歐對塔吉克斯坦援助比較研究》，華東師范大學碩士論文，2013年；REVINA MARIIA：《俄羅斯與中國在中亞地區(qū)的國際援助研究》，北京外國語大學碩士論文，2017年。因此，有必要對大國對中亞地區(qū)的發(fā)展援助進行橫向?qū)Ρ群秃暧^把握，特別是對新出現(xiàn)的現(xiàn)象和趨勢進行解析。

目前國外對本課題研究成果較為豐富，莫斯科大學國際關(guān)系學者巴爾捷涅夫以及喀山大學政治學教授奧米利切娃等俄羅斯學者對俄羅斯和美國在中亞地區(qū)的援助活動具有深入研究，費彼尼·博蘇伊特（Fabienne Bossuyt）、穆拉特·勞穆林（Murat Laumulin）、莎別克·朱拉耶夫（ShairbekJuraev）等西方和中亞學者進行了許多關(guān)于歐盟和美國在中亞地區(qū)開展發(fā)展援助的特點和動機的分析。④［俄羅斯］巴爾捷涅夫等：《“中亞發(fā)展援助作為對外政策的工具”研討會綜述》，載《世界經(jīng)濟與國際關(guān)系》2018年第7期，第105-114頁；［俄羅斯］奧米利切娃：《美國對中亞的安全援助：評估限制和尋找可能性》，載《PONARS歐亞分析》第487期，2017年10月；Fabienne Bossuyt，“The EU’s and China's development assistance towards Central Asia：low versus contested impact”，Eurasian Geography and Economics，Vol.59，2018，pp.606-631；Murat Laumulin，The EU's Incomplete Strategy for Central Asia，December 03，2019；ShairbekJuraev，“Comparing the EU and Russia engagements in Central Asia”，L'Europe en Formation，2014，vol.374，No.4.pp.77-93。這些豐富深入的外文資料為本文奠定了良好的基礎，但是同時這些外文文獻對于中國在中亞地區(qū)所開展的發(fā)展援助的認識不夠全面。

一、援助動機的異同

國家利益始終是對外援助的核心要素，開展對外援助實際是國內(nèi)利益在海外的延伸。在經(jīng)濟全球化和政治國家化的矛盾世界中，發(fā)展援助仍然是一國對另一國有目的的利益轉(zhuǎn)讓，作為一種工具，執(zhí)行軍事力量難以實現(xiàn)的政治使命。漢斯·摩根索曾指出，援助國希望通過提供援助來實現(xiàn)其自身的戰(zhàn)略和政治利益（如建立和鞏固聯(lián)盟，加強友好政府的地位，獲取軍事基地，贏得聯(lián)合國中的選票等）、經(jīng)濟利益（如獲取受援國的自然資源獲得或者擴大商品市場和投資場所等）、文化和意識形態(tài)利益（擴大本國語言和文化的影響力，推行西方民主、自由和人權(quán)等），甚至改善和提升本國的國際形象和政治權(quán)威。①周琪、李枏、沈鵬：《美國對外援助目標、方法與決策》，中國社會科學出版社2014年版，第352頁。因此，大國對中亞國家施以發(fā)展援助的動機與其在中亞地區(qū)的各方面利益訴求是分不開的，其中既有共同訴求，但也各有側(cè)重，并會隨國際和地區(qū)局勢及本國對外關(guān)系重點的變化而發(fā)生改變。

（一）以發(fā)展援助促進地區(qū)安全

大國在中亞地區(qū)所關(guān)注的共同利益首先為安全利益，通過促進這一地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展來抵制恐怖主義和伊斯蘭極端主義的蔓延是各國對中亞五國開展發(fā)展援助的共同利益訴求。因此，在中亞地區(qū)，發(fā)展援助是安全援助的附屬，發(fā)達國家對中亞五國的發(fā)展援助明顯呈現(xiàn)隨著區(qū)域安全形勢變化而變化的特點。

相對于上世紀90年代和21世紀初，特別是2001年發(fā)生“911”事件之后，大國對中亞地區(qū)的地緣安全和能源安全的迫切需求和重視，現(xiàn)在對于中亞地區(qū)在世界政治中的地位正在被重新思考，目前世界主要大國對于中亞地區(qū)的關(guān)注正在下降。②［俄羅斯］《中亞的未來：“大博弈”與忘卻之間》，regnum通訊社，2016年5月31日，https：//regnum.ru/news/polit/2138607.html這一點從世界主要大國對于中亞地區(qū)投入的發(fā)展援助上也能夠看出來。

縱向?qū)Ρ葋砜矗?000-2010年間經(jīng)合組織發(fā)展委員會成員國對中亞地區(qū)的援助占到了中亞國家所獲得援助總量的50%以上，特別是2001年“911”事件發(fā)生后達到了72%，近些年來這一指標逐漸下降，2015年只有30.8%。①［俄羅斯］巴爾捷涅夫等：《“中亞發(fā)展援助作為對外政策的工具”研討會綜述》，載《世界經(jīng)濟與國際關(guān)系》2018年第7期，第105-114頁。

橫向?qū)Ρ葋砜矗?013-2017年經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國對全球部分國家和地方的官方發(fā)展援助的數(shù)據(jù)（見表1）可以看出，中亞地區(qū)并不是國際社會和主要大國的最優(yōu)先援助地區(qū)。與其他受援國相比，中亞五國得到的援助總計金額甚至遠遠小于阿富汗、埃及和印度等國，中亞五國中沒有一個國家進入世界最大50個受援國，且整個中亞地區(qū)所得到的援助與非洲、中東和南美洲地區(qū)所得到的援助相差甚遠。

表1：2013-2017年經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國對部分地區(qū)和國家的官方發(fā)展援助（單位：百萬美元）②資料來源：Geographical Distribution of Financial Flows to Developing Countries 2019。

以美國為例，自中亞國家獨立以來，美國一直致力于發(fā)展與中亞國家的關(guān)系，援助性質(zhì)的投入也是其中的重要組成部分。但是美國對中亞國家的援助具有明顯指向性，近些年對中亞地區(qū)的安全援助逐漸超越發(fā)展援助，發(fā)展援助的規(guī)模也遠小于對南亞和中東地區(qū)的援助規(guī)模。

根據(jù)經(jīng)合組織的數(shù)據(jù)，美國對中亞地區(qū)的發(fā)展援助的最高峰時期出現(xiàn)在“911”恐怖襲擊事件后的2002年（4.23億美元）。2001-2016年間，美國政府投入到中亞安全援助的資金約為19億美元，用于中亞地區(qū)陸軍的專業(yè)性訓練及對反恐怖和防止毒品擴散的人員培訓。2001-2006年安全援助金額是經(jīng)濟援助的43.6%，但是從2007年起美國對中亞地區(qū)的安全援助金額就超過了經(jīng)濟援助，2007-2015年經(jīng)濟援助的金額只占安全援助的65%。①［俄羅斯］奧米利切娃：《美國對中亞的安全援助：評估限制和尋找可能性》，載《PONARS歐亞分析》第487期，2017年10月，第2頁。同時，整個中亞五國從美國獲得的官方發(fā)展援助不足阿富汗的十分之一，甚至少于巴基斯坦一國所獲得的發(fā)展援助。

現(xiàn)在美國在中亞地區(qū)對于安全利益的需求是壓倒性的，不僅要防止中亞地區(qū)出現(xiàn)重大安全威脅，而且要培養(yǎng)能夠維護阿富汗局勢穩(wěn)定的地區(qū)力量，堅決阻止南方的伊斯蘭原教旨主義勢力向中亞地區(qū)滲透，否則中亞地區(qū)就會同中東和北非地區(qū)連成一片，從而形成從北非經(jīng)中東到中亞地區(qū)的“伊斯蘭風暴區(qū)”。因此，“美國的援助更加強調(diào)該地區(qū)安全的重要性”，甚至轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯釉诎踩线M行投入，直接建立強力安全保障力量，“而不是針對經(jīng)濟、政治、健康和/或教育的重要性”，②AigulKasymova，“U.S.To Cut Aid To Central Asia”，The central asia-caucasusanalys，24 April 2013.https：//www.cacianalyst.org/publications/field-reports/item/12698-us-to-cut-aid-to-central-asia.html通過促進中亞當?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展來維持安全局面。

因此，可以說中亞地區(qū)在發(fā)達國家的發(fā)展援助體系內(nèi)仍然處于外圍，并且整體上呈現(xiàn)繼續(xù)弱化的趨勢。發(fā)達國家對中亞地區(qū)給予援助的首要考量是安全問題，發(fā)展援助深受當?shù)丶爸苓叞踩蝿莸挠绊?。因此安全援助是發(fā)達國家在中亞地區(qū)最主要的投入，發(fā)展援助則是希望通過促進當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展來保障當?shù)氐陌踩蝿莸墓ぞ?。在中亞安全形勢趨于穩(wěn)定的背景下，這一工具受到的關(guān)注度正在下降。

（二）歐美：對中亞地區(qū)進行西方式民主改造

發(fā)展援助是歐美對中亞地區(qū)進行西方式民主改造的重要籌碼。通過發(fā)展援助來改變中亞國家的國家治理模式，形成西方式“公民社會”，是美西方國家開展對外援助的重要目標。

在美國對中亞地區(qū)有限的發(fā)展援助中，增加較大的援助項目是國家治理改型和公民社會，奧巴馬執(zhí)政時期用于國家管理和公民社會發(fā)展的資金占援助總額的45%，之后還進一步激增。①［俄羅斯］巴爾捷涅夫等：《“中亞發(fā)展援助作為對外政策的工具”研討會綜述》，載《世界經(jīng)濟與國際關(guān)系》2018年第7期，第105-114頁。歐盟也希望建立歐洲價值觀基礎上的民主和人權(quán)至上價值觀體系。歐盟對中亞國家的援助起初是在“塔西斯計劃”內(nèi)進行，并出臺了《中亞援助戰(zhàn)略》，目的是增強這些新獨立國家生存和發(fā)展的能力，促進其按照西方標準進行政治體制和經(jīng)濟體制改革，進入西方“民主”陣營，因此歐盟非常重視推動中亞國家的民主進程和所謂的“人權(quán)”保護狀況。

這一點從歐美國家與中亞國家的親疏關(guān)系中也可以反映出來。西方政客所謂的“中亞民主島”吉爾吉斯斯坦是最主要的受援國，自吉爾吉斯獨立以來到2015年，美國為其提供了全面援助，總價值達到20億美元。②［俄羅斯］《美國國務卿：24年內(nèi)吉爾吉斯斯坦從美國獲得20億美元》，regnum通訊社，2015年10月31日，https：//regnum.ru/news/polit/2002604.html2011-2017年的官方援助數(shù)據(jù)可以看到，這些年來吉爾吉斯斯坦所獲得的美國官方發(fā)展援助幾乎占到中亞五國援助總額的一半（見表2）。從2007年起“發(fā)展與合作工具”取代“塔西斯計劃”成為歐盟對中亞援助的最主要工具，主要的受援國為吉爾吉斯斯坦（1.46億歐元）和塔吉克斯坦（1.25億歐元），合計超過了雙邊援助的67%。③ShairbekJuraev，“Comparing the EU and Russia engagements in Central Asia”，L′Europe en Formation，2014，No.4.p.85.

表2：美國2011-2017年對南亞和中亞部分國家的官方發(fā)展援助（單位：百萬美元）④資料來源：Geographical Distribution of Financial Flows to Developing Countries 2019。

美國出于對地區(qū)安全與穩(wěn)定的需要，歐盟出于對能源保障的需求，可能在某些時候?qū)@個問題有所放松，但是它們對于中亞國家的民主化改造從未停止，“對人權(quán)和民主化的承諾是不含糊的”，況且這可以防止俄羅斯在中亞地區(qū)的重新崛起，從根本上削弱俄羅斯在這一地區(qū)影響力，幫助中亞國家擺脫俄羅斯的“勢力范圍”。①薛君度、邢廣程：《中國與中亞》，社會科學文獻出版社1998年版，第260頁。

（三）俄羅斯：通過發(fā)展援助重建威信

由于蘇聯(lián)解體，俄羅斯與中亞五國的關(guān)系從國內(nèi)事務變成了國際事務，俄羅斯與這些國家的關(guān)系也變得更加復雜。有觀點認為，在蘇聯(lián)解體初期，俄羅斯執(zhí)行的“甩包袱”政策使中亞五國對俄羅斯的信任大打折扣。在俄羅斯缺席中亞的四分之一世紀里，土耳其在這一地區(qū)投入了大筆資金，建立了大學和中小學，開設了工廠和車間，中國也已經(jīng)成為了這一地區(qū)最重要的投資者。②［俄羅斯］《俄羅斯對吉爾吉斯斯坦的援助》，IA-CENTR新聞社，2016年6月29日，https：//ia-centr.ru/experts/19546/鑒于目前的國際形勢，俄羅斯對于重建自己在中亞地區(qū)的威信越來越具有緊迫性。

現(xiàn)在俄羅斯的政界和學界非常樂于宣傳自己為中亞五國提供的援助，并將之與美西方國家的援助進行對比，表明自己的援助是“實在的”“不求回報”的，而美西方的援助“停留在口頭上”，并且“有所圖謀”，體現(xiàn)出俄羅斯對這一地區(qū)的民心所向的重視和重建威信的期望。目前俄羅斯的對外發(fā)展援助體系正在逐步完善，給予中亞國家的發(fā)展援助成為與西方爭奪勢力范圍的重要工具。

俄羅斯是國際發(fā)展援助體系中一個特殊參與者。蘇聯(lián)解體初期，俄羅斯在國際社會中是受援國。2007年俄羅斯發(fā)布了《關(guān)于俄羅斯參與國際發(fā)展援助的構(gòu)想》，第一次在正式刊物中將自己定位為“新興援助國”，實際上2005年俄羅斯就進入了經(jīng)合組織官方發(fā)展援助受援國的名單，2005年經(jīng)合組織發(fā)展援助年度報告中已經(jīng)有俄羅斯2004年類似官方發(fā)展援助的數(shù)據(jù)。

2014年4月俄羅斯總統(tǒng)批準了《俄羅斯聯(lián)邦國際發(fā)展援助的國家政策構(gòu)想》，在這一構(gòu)想中更加強調(diào)雙邊援助，并指出了優(yōu)先援助地區(qū)和領(lǐng)域：首先是俄羅斯的盟國和歐亞空間國際組織的成員國，獨聯(lián)體國家、阿布哈茲共和國、南奧塞梯共和國和其他實行與俄羅斯睦鄰友好方針的國家優(yōu)先。①［俄羅斯］巴列茨卡婭：《俄羅斯國際發(fā)展援助：評價和前景》，載《俄羅斯科學院國民經(jīng)濟預測研究院學術(shù)研究作品》，2015年。俄羅斯希望通過提供發(fā)展援助在受援地區(qū)重建威信，并將這些伙伴國家對其重拾信任視為其國家復興的重要特征之一。

（四）日本和土耳其：從政治訴求轉(zhuǎn)為務實合作

日本是較早參與該地區(qū)開發(fā)援助的國家，從這些中亞國家獨立以來就開始了對它們的援助，援助已經(jīng)成為日本對中亞地區(qū)的王牌政策之一。2015年安倍晉三首相首次訪問中亞地區(qū)，表達了日本有興趣參與解決這一地區(qū)尖銳的發(fā)展問題。近些年來，日本高層對中亞的政策更加務實，“安倍政府從含糊的意識形態(tài)假設轉(zhuǎn)向了現(xiàn)實合作”，與過去試圖在中亞地區(qū)推行自以為是的民主觀念和人權(quán)價值觀相比，現(xiàn)在日本政府開始評估和考量自己在中亞地區(qū)的機遇和限制，更加關(guān)注經(jīng)濟和人文聯(lián)系。②［俄羅斯］《日本與中亞：有域外玩家參與的“平靜”伙伴關(guān)系》，國際事務理事會網(wǎng)站，2017年 7月 20日，https：//russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/yaponiya-i-tsentralnayaaziya-tikhoe-partnerstvo-s-privlecheniem-vneregionalnykh-igrokov/

日本在這一地區(qū)的援助訴求發(fā)生轉(zhuǎn)移與為日本商業(yè)活動創(chuàng)造良好的環(huán)境和與中國在中亞的競爭的目的是分不開的，現(xiàn)在日本與中國在基礎設施建設和經(jīng)濟合作方面的競爭已經(jīng)延伸到中亞地區(qū)，之前一直推行西方民主概念和價值觀的做法在一定程度上會對其深入當?shù)氐纳虡I(yè)和人文活動具有牽制影響。2016年9月和10月，日本在比什凱克和塔什干舉行了許多促進基礎設施高質(zhì)量發(fā)展的活動，將基礎設施的質(zhì)量作為自己的競爭優(yōu)勢，這與中國在中亞開展的發(fā)展援助具有一定競爭。

在這一點上，土耳其與之有相似之處。在中亞國家獨立初期，土耳其并未提出對中亞某國進行著重援助，而是試圖對所有國家進行援助，企圖借助歷史文化、語言、宗教等優(yōu)勢，準備建立自己的勢力范圍，成為所謂“突厥共和國”列車的火車頭。③邢廣程：《中國和新獨立的中亞國家關(guān)系》，黑龍江教育出版社1996年版，第224頁。但土耳其這個車頭拉不動這組列車。一方面對于當時剛剛從蘇聯(lián)中獨立出來的中亞五國來說，不能接受再次將土耳其作為的自己“老大哥”，對“土耳其模式”及其未來對自己國家政治體制和發(fā)展道路的影響有所忌憚，另一方面土耳其沒能為中亞五國提出有效的經(jīng)濟計劃，土耳其所提供的投資和各種援助對于這些國家重建經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是遠遠不夠的。①［俄羅斯］《土耳其在中亞的“行軍”：第二項企圖》，載《獨立報》，2018年9月30日，http：//www.ng.ru/dipkurer/2018-09-30/11_7321_turk.html

現(xiàn)在土耳其對中亞地區(qū)的政策已經(jīng)轉(zhuǎn)為務實、平等的互利合作，爭取當?shù)厥袌龊蜕a(chǎn)合作的機會，②［俄羅斯］《土耳其在中亞的“行軍”：第二項企圖》，載《獨立報》，2018年9月30日，http：//www.ng.ru/dipkurer/2018-09-30/11_7321_turk.html通過經(jīng)濟合作來施展自己對中亞國家的影響，抵御西方國家和俄羅斯在該地區(qū)的勢力。

土耳其還特別對中亞國家的能源項目非常感興趣。泛突厥聯(lián)盟中其中一個重要的方向即為建立獨立于俄羅斯之外的、賦予中亞國家直接供應歐洲市場的統(tǒng)一能源基地，而土耳其則在其中作為主要的能源輸送走廊。③［俄羅斯］《土耳其和中亞》，莫斯科卡耐基研究中心，2012年10月22日，https：//carnegieendowment.org/2012/10/22/ru-pub-49758哈薩克斯坦即對于在土耳其支持下進一步發(fā)展與歐盟的能源關(guān)系感興趣，包括石油天然氣聯(lián)合研發(fā)和銷售項目。④［俄羅斯］《土耳其對中亞國家的援助》，IA-CENTR新聞社，2009年11月5日，https：//iacentr.ru/experts/test/6366/

土耳其在這一地區(qū)面臨著與其他大國的競爭，但在務實合作方面，土耳其擁有自己獨特的優(yōu)勢。與俄羅斯一樣，土耳其也是一個歐亞大國，在本地區(qū)具有重要的政治意義。特別是土俄關(guān)系和與中亞五國的雙邊關(guān)系對于維護這一地區(qū)的安全穩(wěn)定局勢和促進當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展具有重要影響。⑤［俄羅斯］伊尼薩：《土耳其在中亞：伙伴還是對手》，載《今日亞非》2019年第7期，第39-47頁。

（五）中國：追求共同穩(wěn)定和發(fā)展

中國與中亞國家的安全和發(fā)展合作一直以來都是雙方的共同訴求。中國和中亞地理上相鄰，在安全方面，中亞地區(qū)對于中國與“三股勢力”作斗爭、維護中國邊疆安全具有重要意義，在經(jīng)濟方面，中亞是中國聯(lián)結(jié)歐洲陸上走廊的門戶和中轉(zhuǎn)站，中國是中亞地區(qū)走向太平洋的依托和捷徑，⑥薛君度、邢廣程：《中國與中亞》，社會科學文獻出版社1998年版，第225頁。作為“絲綢之路經(jīng)濟帶”互聯(lián)互通的核心區(qū)和建設的優(yōu)先區(qū)域，⑦曾向紅：《“通”中之重：“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設在中亞》，載《當代世界》2019年第2期，第74頁。中亞地區(qū)對于中國來說具有重要的意義。

中國一向重視中亞地區(qū)的安全和發(fā)展問題，中國現(xiàn)在已經(jīng)成為世界重要的發(fā)展援助國，中亞地區(qū)也是中國對外援助的重點地區(qū)之一。但中國的對外援助與西方有根本不同，不以援助為借口來干涉外國內(nèi)政，不附帶政治條件，不要求任何特權(quán)，不參加中亞地區(qū)的利益角逐，堅持平等互利、互不干涉內(nèi)政的基本原則，注重幫助受援國逐步走上自力更生、獨立發(fā)展的道路?！爸衼唶艺谝酝桩?shù)姆绞絽⑴c‘一帶一路’，能夠使之成為地區(qū)發(fā)展的工具”。①［俄羅斯］《土耳其在中亞的“行軍”：第二項企圖》，載《獨立報》，2018年9月30日http：//www.ng.ru/dipkurer/2018-09-30/11_7321_turk.html

三、援助規(guī)模與方式的異同

現(xiàn)階段中亞國家面臨著許多共同的發(fā)展問題。政治上政權(quán)繼承問題、黨派斗爭、分裂主義和極端主義、領(lǐng)土糾紛、域外大國的干預，經(jīng)濟上建于蘇聯(lián)時期的基礎設施已經(jīng)嚴重老化，基礎設施發(fā)展緩慢、市場化水平低、腐敗嚴重、國內(nèi)發(fā)展資本嚴重不足、國內(nèi)區(qū)域發(fā)展不均衡等，社會方面種族和宗教沖突、就業(yè)沖突、社會貧富分化和階級分層嚴重，安全上阿富汗塔利班組織伊斯蘭極端組織、毒品貿(mào)易，生態(tài)上氣候變化導致土地荒漠化以及水資源爭議。②［俄羅斯］《中亞的沖突和風險：新觀點》，regnum通訊社，2016年5月17日，https：//regnum.ru/news/polit/2132817.html可以說中亞國家具備所有欠發(fā)達國家的發(fā)展難題，卻因為深居亞歐大陸內(nèi)部以及特殊的地緣政治地位，使發(fā)展問題更加難以解決。大國對解決這些問題所投入的援助規(guī)模和主要援助方式也各有不同。

（一）援助規(guī)模

美國和土耳其呈現(xiàn)下降趨勢。根據(jù)經(jīng)合組織的數(shù)據(jù)，美國對中亞地區(qū)的發(fā)展援助并不多，即使是最高峰時期“911”恐怖襲擊事件后的2002年也只有4.23億美元。近六年內(nèi)美國給中亞地區(qū)的官方發(fā)展援助一直在1-1.5億美元之間，2016年只有9970萬美元，僅2013年達到了1.62億美元（見表2）。

除在“911”事件發(fā)生后中亞地區(qū)在美國反恐戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用時出現(xiàn)了一個小高峰外，美國對中亞的地區(qū)的發(fā)展援助規(guī)模始終有限，并呈現(xiàn)明顯遞減趨勢。根據(jù)2013年美國國務院的國會預算，美國削減了對中亞地區(qū)的13%援助。①U.S.To Cut Aid To Central Asia，The central asia-caucasus analyst，24 April 2013，https：//www.cacianalyst.org/publications/field-reports/item/12698-us-to-cut-aid-to-central-asia.html

近些年來整體上土耳其對中亞地區(qū)的官方發(fā)展援助同樣呈減少趨勢。在全球范圍來看，土耳其的主要援助目標已經(jīng)轉(zhuǎn)移到中東地區(qū)和北非②［俄羅斯］巴爾捷涅夫等：《“中亞發(fā)展援助作為對外政策的工具”研討會綜述》，載《世界經(jīng)濟與國際關(guān)系》2018年第7期，第105-114頁。（見表3），其中近5年來敘利亞所得到的土耳其官方發(fā)展援助是中亞五國的數(shù)倍。出于本國經(jīng)濟實力和當前中亞地區(qū)復雜的國際環(huán)境，土耳其對于投入大、成效慢的發(fā)展援助越來越“心有余而力不足”。在對外援助力量有限的情況下，土耳其將自己的援助力量轉(zhuǎn)移到形勢更為迫切、更快能夠看到成效的中東地區(qū)和北非。

表3：2011-2017年土耳其對南亞和中亞地區(qū)部分國家的官方發(fā)展援助（單位：百萬美元）③資料來源：Geographical Distribution of Financial Flows to Developing Countries 2019。

中俄呈現(xiàn)加強趨勢。從援助規(guī)模上來看，中國與俄羅斯對中亞國家的發(fā)展援助規(guī)模較大，并保持持續(xù)穩(wěn)定加強的趨勢。

俄羅斯對中亞地區(qū)的援助，不應只看經(jīng)合組織統(tǒng)計的俄羅斯提供的官方發(fā)展援助的數(shù)據(jù)，必須綜合考慮俄羅斯對中亞地區(qū)給予的實際援助情況。截至2017年10月，在俄羅斯與中亞國家建交25年周年之際，俄羅斯對中亞地區(qū)的雙邊和多邊援助金額超過了60億美元，并免除了吉爾吉斯斯坦4.88億美元貸款和烏茲別克斯坦8.65億美元的貸款，并免稅提供石油和石油制品。①［俄羅斯］《經(jīng)受住時間考驗的伙伴關(guān)系，俄羅斯對中亞的援助已經(jīng)超過60億美元》，載《俄羅斯報》，2017年10月4日，https：//rg.ru/2017/10/04/lavrov-pomoshch-rf-centralnoj-azii-prevysila-6-milliardov-dollarov.html。從2008年至2015年10月俄羅斯向中亞地區(qū)的援助總額達到56億美元，其中包括超過5億美元的雙邊援助、超過5.7億美元的援助通過聯(lián)合國提供，通過世界銀行和其他組織（如集體安全組織等）提供的援助超過13億美元（包括通過歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟反危機基金落實的5.923億美元），以及大量的糧食、種子、器材和交通工具。②［俄羅斯］《俄羅斯對吉爾吉斯斯坦的援助》，IA-CENTR通訊社，2016年6月29日，https：//ia-centr.ru/experts/19546/。

同時，吉爾吉斯斯坦也是俄羅斯的重點援助對象，俄羅斯對吉爾吉斯斯坦有著明顯的傾向，對吉爾吉斯斯坦提供的援助遠遠超過對其他國家提供的援助（見表4），體現(xiàn)出與歐美激烈爭奪勢力范圍。俄羅斯“對獨立后的吉爾吉斯斯坦提供了最大規(guī)模和最全面的支持”，2009年以最為優(yōu)惠的條件向吉爾吉斯斯坦提供了40年期限的3億美元貸款，還可以延期7年。③［俄羅斯］《俄羅斯對吉爾吉斯斯坦的援助》，IA-CENTR通訊社，2016年6月29日，https：//ia-centr.ru/experts/19546/。

表4：2011-2017年俄羅斯對中亞五國的官方發(fā)展援助（單位：百萬美元）④資料來源：Geographical Distribution of Financial Flows to Developing Countries 2019。

中國的發(fā)展援助在當?shù)鼐哂泻芨吒偁幜?。中國的發(fā)展援助不僅規(guī)模大，而且能夠滿足當?shù)貙π迯秃托陆ń煌?、電力等基礎設施項目的迫切需求。在過去的10年當中，中國對外援助的20%-50%用于中亞地區(qū)，2011年中國對中亞地區(qū)累計援助金額已經(jīng)達到了75億美元。⑤［俄羅斯］巴爾捷涅夫等：《“中亞發(fā)展援助作為對外政策的工具”研討會綜述》，載《世界經(jīng)濟與國際關(guān)系》2018年第7期，第105-114頁。這既有賴于中國經(jīng)濟實力不斷增強所提供的經(jīng)濟基礎，也與雙邊經(jīng)濟關(guān)系持續(xù)密切、周邊國際環(huán)境日益復雜是分不開的。

日本和歐盟在當?shù)氐陌l(fā)展援助均具有一定規(guī)模，但同時具有一定的分散性。日本根據(jù)自己在中亞地區(qū)的長期戰(zhàn)略，有針對性、有規(guī)劃地開展重點援助項目，與中亞國家建立長久穩(wěn)定的援助關(guān)系，形成了自己的特色。2014年中亞五國獲得日本援助的優(yōu)惠貸款、援款和技術(shù)援助約為25億美元，其中最大的一筆優(yōu)惠貸款是給哈薩克斯坦的6億美元，在所提供的無償援助中烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦分別占到了30%、15%、10%。①［俄羅斯］巴爾捷涅夫等：《“中亞發(fā)展援助作為對外政策的工具”研討會綜述》，載《世界經(jīng)濟與國際關(guān)系》2018年第7期，第105-114頁。

歐盟是世界上最大的發(fā)展援助國。2007-2013年歐盟向中亞地區(qū)提供了7.19億歐元援助，這一數(shù)字比2002-2006年增加了一倍，其中2.06億歐元基于地區(qū)層面，4億歐元基于雙邊層面。但是歐盟在當?shù)氐陌l(fā)展援助需要避免與歐盟成員國向中亞國家開展的雙邊援助出現(xiàn)重復或沖突，僅依靠單個項目驅(qū)動，影響了整體規(guī)模和影響力的施展，這種發(fā)展援助是碎片化和項目驅(qū)動性質(zhì)的，而非戰(zhàn)略性。②Central asia：what role for the european union？ Asia Report，№113，10 April 2006，p.i.

（二）援助的重點領(lǐng)域和方式

2015年以后，在更加互聯(lián)互通的世界中官方發(fā)展援助所發(fā)揮的核心作用越來越少，從聚焦減貧擴展到發(fā)展公共產(chǎn)品的層面。③Niels Keijzer，The Future of Development Cooperation：“from Aid to Policy Coherence for Development？”（ English translation of the original paper written in Dutch），European center for development policy management，April 2012，p.6.這一特點在大國對中亞地區(qū)的發(fā)展援助上表現(xiàn)得很明顯。

歐盟對中亞地區(qū)發(fā)展援助的主要方向除改善能源和交通基礎設施、促進中小企業(yè)發(fā)展和就業(yè)外，還包括提高教育和衛(wèi)健等社會福利，關(guān)注環(huán)境保護和氣候變化等。美國也關(guān)注當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展、教育、衛(wèi)生以及食品等問題。這些“軟實力”領(lǐng)域?qū)τ跇淞⒘己玫膰倚蜗?、促進民心相通具有重要作用。

日本在這方面也做得很成功，并且針對不同國家，開發(fā)了不同的重點援助工具。針對烏茲別克斯坦，特別是烏茲別克斯坦的人口和農(nóng)業(yè)問題，日本的發(fā)展援助項目主要集中于基礎設施項目現(xiàn)代化改造、人力資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和改善衛(wèi)健條件等。在吉爾吉斯斯坦，日本實行的“一村一產(chǎn)品”項目得到了很大成功，為具體地區(qū)具體農(nóng)產(chǎn)品提升了知名度，增強了在世界市場上的競爭力，為當?shù)剞r(nóng)民脫貧致富創(chuàng)造了路徑。日本援助塔吉克斯坦優(yōu)先任務在于消除貧困和改善居民生活條件，并特別關(guān)注與阿富汗接壤地區(qū)的發(fā)展問題，具有很大的現(xiàn)實意義。

日本在中亞地區(qū)開展發(fā)展援助還有一個特點就是注重與其他域外大國的合作。日本和土耳其在中亞地區(qū)的合作不僅只限于商業(yè)合作項目，如發(fā)揮各自優(yōu)勢在土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦開展了能源、生產(chǎn)等項目，同時土耳其也是日本拓展教育項目的合作伙伴，2007年-2016年實施了由日本資助中亞學生赴土耳其學習的“日本、土耳其和中亞的友誼聯(lián)盟”的獎學金項目。

現(xiàn)在土耳其與中亞國家的務實、平等的互利合作主要體現(xiàn)在經(jīng)濟合作和人文合作“兩手抓”，一方面通過經(jīng)濟合作爭取當?shù)厥袌龊蜕a(chǎn)合作的機會，另一方面發(fā)展援助的重點放在教育和衛(wèi)健領(lǐng)域，施展自己對中亞國家的影響，非常有助于樹立良好國家形象，促進民心相通，深耕影響力。從長遠來看，土耳其憑借發(fā)展援助對于擴大其在當?shù)氐挠绊懢哂泻艽蟀l(fā)展前景。

土耳其援助最重要的援助方向是教育和衛(wèi)健領(lǐng)域，例如在哈薩克斯坦82%土耳其援助用于教育，在土庫曼斯坦55%用于教育，在烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦衛(wèi)健領(lǐng)域分別占比86%和69%，在吉爾吉斯斯坦教育占比為37%，衛(wèi)健占比28%。①［俄羅斯］巴爾捷涅夫等：《“中亞發(fā)展援助作為對外政策的工具”研討會綜述》，載《世界經(jīng)濟與國際關(guān)系》2018年第7期，第105-114頁。其中，哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦在土耳其的官方發(fā)展援助中占有主要地位。

2010年吉爾吉斯斯坦發(fā)生奧什事件后，土耳其一次性為吉爾吉斯斯坦提供了1000萬美元援助，并向受災人群提供建筑材料。2011年土耳其對吉爾吉斯斯坦的投資額預計達4億美元。2012年再次向吉爾吉斯斯坦提供7100萬美元援助，并取消5100萬美元的債務。在政府強有力的推動下，當年土耳其與吉爾吉斯斯坦的貿(mào)易額突破了10億美元，并繼續(xù)推進物流和航空合作。②［俄羅斯］《土耳其和中亞》，莫斯科卡耐基研究中心，2012年10月22日，https：//carnegieendowmentorg/2012/10/22/ru-pub-49758。

中國和俄羅斯在中亞地區(qū)的發(fā)展援助一直具有全面性特點，既包括優(yōu)惠貸款等促進經(jīng)濟發(fā)展層面，也包括用于提高社會福利和公民教育水平等社會發(fā)展層面。俄羅斯向中亞國家不僅提供無償援助、優(yōu)惠貸款，免除債務和提供免稅產(chǎn)品，包括糧食等民生物資，而且經(jīng)濟投資和人文合作持續(xù)推進，全面推動當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展，形成全面影響力。

俄羅斯仍然是中亞的主要投資國之一，大力推動中亞地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。俄羅斯在中亞地區(qū)的投資達到200億美元，2013-2016年就超過了370億美元，現(xiàn)在有7500家俄資和合資企業(yè)在中亞運營。①［俄羅斯］《經(jīng)受住時間考驗的伙伴關(guān)系，俄羅斯對中亞的援助已經(jīng)超過60億美元》，載《俄羅斯報》，2017年10月4日。俄羅斯與中亞國家的人文合作也具有非常大的意義，對于這一地區(qū)的大多數(shù)人俄語依舊是第一母語或者第二母語，俄羅斯依舊認為與中亞具有共同的教育、科學和文化空間。2019年底，大約有16萬中亞大學生在俄羅斯上學，有5.9萬人能夠獲得俄羅斯聯(lián)邦獎學金，②［俄羅斯］《莫斯科正在成為亞洲中心，俄羅斯正在改變對中亞地區(qū)的政策》，載《生意人報》，2020年10月16日。俄羅斯一些名校在這一地區(qū)也開設了分校。

中國在中亞地區(qū)的大量援助項目與石油、天然氣開采和伴隨的生態(tài)項目以及交通走廊的基礎設施建設項目有關(guān)。在“一帶一路”倡議實施的六年間，中國在中亞地區(qū)的道路建設總里程接近2萬公里，接近赤道長度的一半。③［俄羅斯］《土耳其在中亞的“行軍”：第二項企圖》，載《獨立報》，2018年9月30日。中國在這一地區(qū)的主要受援國是哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦，主要的方式是通過進出口銀行給出貸款，相關(guān)項目采用中國設備、技術(shù)和勞動力，并將項目承包給中國承包商。④［俄羅斯］巴爾捷涅夫等：《“中亞發(fā)展援助作為對外政策的工具”研討會綜述》，載《世界經(jīng)濟與國際關(guān)系》2018年第7期，第105-114頁。

四、援助成效的異同

“宏觀經(jīng)濟管理的普遍范式和貧困的水平與分布表明，富裕國家在開展發(fā)展援助時主要目標在于自己的經(jīng)濟和戰(zhàn)略利益，而不是貧困國家的減貧。發(fā)展話語范式的不可通約性使得這一具有牢固意識形態(tài)基礎的立場不可能迅速或者容易地改變，這種行為越來越受到中低收入國家政府官員的特別憎惡?！雹貾eter Blunt，Mark Turner and Jana Hertz，“The meaning of development assistance”，Public Administration and Development，№31，2011，p.172.因此，以西方式民主改造為由干涉內(nèi)政的援助方式越來越受到中亞國家的抵制和排斥。

同時，“對外援助”活動逐漸從單向援助向共生發(fā)展的方向發(fā)展，受援國在援助活動中的話語權(quán)和自主性方面具有了越來越大的談判空間。一方面是由于在過去的幾十年，包括新興經(jīng)濟體在內(nèi)的許多發(fā)展中國家走上了獨立自主的發(fā)展道路，對于本國的經(jīng)濟主權(quán)和國家利益更加看重。另一方面全球政治經(jīng)濟格局正在發(fā)生變化，越來越多新興援助國加入到通過“對外援助”這一工具來實現(xiàn)自己的海外利益訴求的行列中，并帶來更多更為優(yōu)化的、對受援國更有利的合作模式，如南南合作、亞投行等雙邊、多邊平等、互利合作機制，受援國擁有了更大的議價空間，援助項目的收益、自主權(quán)，甚至當?shù)孛癖妼υ擁椖康臍g迎程度，都成為了國際發(fā)展援助的競爭要點。

中亞國家的精英階層對于外援的態(tài)度實際上是矛盾的，既希望國際發(fā)展援助帶來發(fā)展機遇和通過域外大國參與到全球政治經(jīng)濟發(fā)展進程中，同時又擔心其他國家政府、大型利益集團以及非政府機構(gòu)對本國事務的過度介入會影響本國政治經(jīng)濟安全和本階層的利益。

中亞的獨立與發(fā)展經(jīng)常取決于周邊大國力量是否“平衡”，如果某個大國在該地區(qū)占有絕對優(yōu)勢，中亞國家就會失去獨立地位。②薛君度、邢廣程：《中國與中亞》，社會科學文獻出版社1998年版，第228頁。因此，近些年來，中亞地區(qū)在面對域外大國的援助時，也追求實現(xiàn)援助來源的多元化，避免“一家獨大”，在多元平衡外交中謀求最大利益。這導致在這一地區(qū)不僅域外大國與中亞五國的雙邊關(guān)系復雜，而且域外大國之間的關(guān)系也更加復雜。

日本和土耳其是當?shù)乇容^受歡迎的援助者?，F(xiàn)在正面的國家形象是日本在中亞地區(qū)最重要的“資產(chǎn)”之一。由于日本沒有將金融外交與自我宣傳進行捆綁，加之兩國在地理上不毗鄰，以及開展了良好文化、教育和人道援助等“軟實力”外交，當?shù)鼐用窠邮芰爽F(xiàn)在日本的形象和存在。③［俄羅斯］《日本與中亞：有域外玩家參與的“平靜”伙伴關(guān)系》，國際事務理事會網(wǎng)站，2017年 7月 20日，https：//russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/yaponiya-i-tsentralnayaaziya-tikhoe-partnerstvo-s-privlecheniem-vneregionalnykh-igrokov/。另外，現(xiàn)在在雙方政府的支持下，土耳其企業(yè)和產(chǎn)品現(xiàn)在中亞市場上也占有重要比例，并積極為中亞國家出海提供便利條件，注重與當?shù)卣推髽I(yè)的互動，受到了當?shù)孛癖姷臍g迎。

俄羅斯依然是地區(qū)事務的重要參與者。俄羅斯在中亞地區(qū)的影響力，不應只看雙方的經(jīng)貿(mào)數(shù)據(jù)和外交聲明，必須綜合考慮俄羅斯的綜合影響力。俄羅斯對中亞五國的影響力與二者的地緣鄰近、曾長期在一個國家內(nèi)共同生活的歷史和文化聯(lián)系是分不開的，俄羅斯對于中亞地區(qū)的影響力是深遠的。現(xiàn)在俄羅斯在當?shù)靥峁┑呢S富全面的發(fā)展援助對于重建在當?shù)氐耐?、鞏固傳統(tǒng)勢力范圍非常有益。因此，俄羅斯仍然是這一地區(qū)的最重要“玩家”之一，在發(fā)展援助領(lǐng)域也是重要參與者，對這一地區(qū)的事務具有重要影響力，俄羅斯在中亞地區(qū)國家發(fā)展援助中的作用是關(guān)鍵的。①［俄羅斯］《俄羅斯對吉爾吉斯斯坦的援助》，俄羅斯IA-CENTR新聞社，2016年6月29日，https：//ia-centr.ru/experts/19546/。

美國在這一地區(qū)的意義依舊重大。盡管現(xiàn)在美國在中亞地區(qū)最有經(jīng)濟影響力的國家排名中并沒有進入前三位，②［俄羅斯］《莫斯科對中亞的影響——蘇聯(lián)遺產(chǎn)，正在弱化》，俄羅斯365新聞社，2019年9月2日，https：//365info.kz/2019/09/vliyanie-moskvy-v-tsentralnoj-azii-sovetskoe-nasledie-i-ono-oslabeet。但是美國對這一地區(qū)的意義依舊重大。目前對中亞援助的規(guī)模和重點與其現(xiàn)在在當?shù)氐膽?zhàn)略目標是高度契合的。中亞各國都需要保持與美國的良好關(guān)系以平衡中國和俄羅斯在這一地區(qū)的影響力。同時，中亞五國之間在爭取美國的安全和發(fā)展援助時也形成了一種競爭關(guān)系，這樣美國在處理與這些國家的關(guān)系和確定發(fā)展援助的條件時，就擁有了更大的議價權(quán)。對美國而言，在選擇某一中亞國家進行援助，收益差別并不大的情況下，自然會傾向于選擇更加順從自己、在其他方面能夠提供更多回報的國家進行援助，因此美國本身所具有的國際地位，對中亞地區(qū)的政治經(jīng)濟社會發(fā)展即為一種隱形的影響力。

歐盟在中亞地區(qū)的發(fā)展援助面臨著尷尬的局面。這主要體現(xiàn)在三重困境。首先，歐盟在中亞地區(qū)的主要利益訴求是確保大中亞地區(qū)的安全、保障能源利益和建立歐洲價值觀基礎上的民主和人權(quán)至上價值觀體系。③［俄羅斯］謝巴斯季楊：《沒有影響力的援助者：歐盟在中亞》，載《PONARS歐亞分析》第478期，2017年6月。但是實際上，歐盟的這三個利益訴求是相互沖突的，例如在維護自己在當?shù)氐氖屠婧徒?jīng)濟利益時，歐洲國家需要與中亞國家的領(lǐng)導層保持良好關(guān)系，而不是一味傳播歐洲價值觀和強調(diào)西方意義上的“人權(quán)至上”和人權(quán)保護理念來惹怒當?shù)卣Ｍ瑫r中亞地區(qū)的安全和穩(wěn)定與當?shù)卣?quán)的穩(wěn)定也是緊密聯(lián)系在一起的。在中亞特定的政治和文化土壤之上，建立歐洲價值觀體系、區(qū)域安全和能源利益保障三者之間的關(guān)系很難得到平衡。歐盟并沒有足夠的工具來同時平衡這三個目標。①［俄羅斯］謝巴斯季楊：《沒有影響力的援助者：歐盟在中亞》，載《PONARS歐亞分析》第478期，2017年6月。

其次，關(guān)于對中亞發(fā)展援助的優(yōu)先方向，歐盟內(nèi)部的意見并不統(tǒng)一，英國和北歐國家更加傾向于價值觀的輸出，而德國、意大利以及法國更加務實。因此，歐盟在實施對中亞地區(qū)的援助影響力時，還需要照顧到內(nèi)部成員國在中亞地區(qū)的利益和雙邊援助。同時，作為多邊機制，內(nèi)部協(xié)調(diào)復雜，而中亞國家的領(lǐng)導人更喜歡與相關(guān)國家建立直接的雙邊聯(lián)系。這些都使歐盟在中亞地區(qū)通過援助施展影響力的空間受到了嚴重制約，處于不利局面。

再次，目前一些歐盟國家的經(jīng)濟和金融危機、英國脫歐問題、持續(xù)不斷的難民問題等，使歐盟并沒有較多的精力投入中亞問題的解決中來。歐盟2019年7月公布的新中亞戰(zhàn)略闡述了歐盟與中亞國家如何在可持續(xù)發(fā)展、繁榮和區(qū)域合作等問題上更加緊密地合作，然而這一戰(zhàn)略并不能夠完全適應二十一世紀的挑戰(zhàn)。②Murat Laumulin，The EU’s Incomplete Strategy for Central Asia，December 03，2019，https：//carnegieeurope.eu/strategiceurope/80470.

戰(zhàn)略目標的相互抵觸和內(nèi)部矛盾使歐盟在中亞地區(qū)并沒有發(fā)揮出其作為地緣政治參與者的潛力。大多數(shù)中亞精英人士對歐盟的援助成效持有共同的看法，認為“歐盟在中亞幾乎看不見，公眾對它并不了解”，歐盟具有復雜的官僚程序，它的野心大于它實際的杠桿作用和交付能力。③Murat Laumulin，The EU’s Incomplete Strategy for Central Asia，December 03，2019，https：//carnegieeurope.eu/strategiceurope/80470.

因此，歐盟在過去的二十年中一直在中亞地區(qū)持續(xù)投入大量資金開展發(fā)展援助，但是對當?shù)氐挠绊懥κ怯邢薜摹＂蹻abienne Bossuyt，“The EU’s and China’s development assistance towards Central Asia：low versus contested impact”，Eurasian Geography and Economics，Vol.59，2018，p.606.政治層面上，中亞國家對于這種以“民主改造”為目的的發(fā)展援助一直態(tài)度謹慎，“不情愿合作”。經(jīng)濟層面上，由于當?shù)厥袌龌健I商環(huán)境、勞動力質(zhì)量等問題，歐洲公司在中亞地區(qū)的存在和經(jīng)營活動仍然是有限的，大多數(shù)項目都是與發(fā)展援助項目、能源項目直接相關(guān)的。

因此，若歐盟要擴大自己在中亞地區(qū)的影響力，成為該地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展的重要力量，則必須處理好自己的內(nèi)部問題，并采取措施來提高其在中亞地區(qū)的存在感，提高公眾對其相關(guān)機構(gòu)、目標和活動的認識，還必須遠離失敗的區(qū)域項目，并認識到中亞五個國家面臨的國內(nèi)政治和經(jīng)濟形勢各有不同，在中亞國家更愿意合作之前，應該將不同地方的需求放在首位。①CENTRAL ASIA：WHAT ROLE FOR THE EUROPEAN UNION？ Asia Report№113，10 April 2006，p.i.

中國援助的積極影響卻與問題相伴而生。中國對當?shù)氐陌l(fā)展援助在當?shù)禺a(chǎn)生了“可觸摸到”的影響，但是中國發(fā)展援助所產(chǎn)生的積極影響，包括通過改善交通和電力基礎設施來提高當?shù)厣钏降纫幌盗凶坑谐尚У脑胧瑓s遭遇了許多過分解讀，甚至其帶來的積極影響被“日益加深的經(jīng)濟和金融依賴和滲透”這些負面影響所抵消了。②Fabienne Bossuyt，“The EU’s and China’s development assistance towards Central Asia：low versus contested impact”，Eurasian Geography and Economics，Vol.59，2018，p.606.

中國對中亞國家的援助整體上取得了積極的成效，除建設了許多大型交通和電力基礎設施外，還為當?shù)貏?chuàng)造了許多工作崗位，提高了當?shù)貏趧恿Φ募寄芩?，改善了當?shù)厝嗣竦纳顥l件，提高了雙邊貿(mào)易額，促進了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。得益于中國的發(fā)展援助和高效的工作，當?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展取得了明顯成效。

在對中國貿(mào)易、投資和發(fā)展援助在這一地區(qū)的重大意義和未來的持續(xù)合作潛力有所認知的同時，中亞社會對現(xiàn)代中國的負面認知正在逐漸浮現(xiàn)，甚至精英階層對所謂的“中國經(jīng)濟滲透”“債務陷阱”“中國擴張”和“Pax Sinica”（以中國為影響力中心的世界秩序）表現(xiàn)出強烈的擔憂，在民間出現(xiàn)了一些當?shù)鼐用窨棺h中國企業(yè)參與當?shù)亻_發(fā)項目，甚至與中國工人發(fā)生沖突的事件。

中亞精英人士主要擔憂的是：他們的國家與中國的關(guān)系是否建立在真正雙贏原則上，懷疑這種合作僅對中國有益，中國正在利用該地區(qū)的國家政治體制和經(jīng)濟勢力的薄弱點在這里建立自己的經(jīng)濟主導區(qū)，①［俄羅斯］《走向Pax Sinica之路：中國的擴張給中亞帶來什么》，莫斯科卡耐基研究中心，2020年3月25日，https：//carnegie.ru/commentary/81265。由此而引發(fā)對資源掠奪、商品傾銷以及未來債務償還的可能性和方式問題的擔憂，害怕中國的發(fā)展援助會破壞其國家經(jīng)濟的獨立性，認為中國“一帶一路”倡議不止為中國和中亞國家雙邊關(guān)系創(chuàng)造物質(zhì)基礎，也創(chuàng)造意識形態(tài)基礎。②［俄羅斯］卡申，科洛廖夫：《中國對中亞國家的援助》，載《世界經(jīng)濟和國際關(guān)系》2018年第3期，第78-85頁。

社會民眾擔心的則是失業(yè)和腐敗問題，覺得中國在當?shù)氐耐度氩煌该?，與“腐敗官員進行錢權(quán)交易”，中國人進入當?shù)厥袌鰮屨剂水數(shù)厝说膭趧訖C會和發(fā)展資源。塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦的媒體反復報道中國合作伙伴完全無視共同項目協(xié)議，不遵守勞工配額，只雇用中國工人而不是當?shù)鼐用瘢诮ㄖこ讨惺褂帽阋撕土淤|(zhì)的原材料。③［俄羅斯］《中國對中亞的威脅：現(xiàn)實還是臆想？》，俄羅斯歐亞秩序研究平臺，2017年5月10日，https：//www.ritmeurasia.org/news--2017-05-10--kitajskaja-ugroza-dlja-srednej-azii-dejstvitelnaja-mnimaja-30041。普通民則眾認為中國得以在中亞國家“攫取利益”的主要推動力是在此過程中獲利的精英階層，如高級官員及與其關(guān)系親密的大商人，④［俄羅斯］《走向Pax Sinica之路：中國的擴張給中亞帶來什么》，莫斯科卡耐基研究中心，2020年3月25日，https：//carnegie.ru/commentary/81265。致國家利益和普通民眾的利益于不顧，這非常容易引起當?shù)孛癖姷牟粷M和抗議。

中亞地區(qū)出現(xiàn)這種對中國的“恐懼”，除了是由于雙方綜合實力懸殊帶來的不安以外，還出于對未知的恐懼和對本國政府的不信任。⑤［俄羅斯］《中國對中亞的威脅：現(xiàn)實還是臆想？》，俄羅斯歐亞秩序研究平臺，2017年5月10日，https：//www.ritmeurasia.org/news--2017-05-10--kitajskaja-ugroza-dlja-srednej-azii-dejstvitelnaja-mnimaja-30041。近些年來中國在中亞地區(qū)的影響力獲得了明顯的提升，但是當?shù)鼐用癫]有獲取到中國以及中國的主要對外合作項目全面、可靠的信息，缺失的信息被滋生恐懼和謠言的臆想所代替。⑥［俄羅斯］《中國對中亞的威脅：現(xiàn)實還是臆想？》，俄羅斯歐亞秩序研究平臺，2017年5月10日，https：//www.ritmeurasia.org/news--2017-05-10--kitajskaja-ugroza-dlja-srednej-azii-dejstvitelnaja-mnimaja-30041。中亞國家國內(nèi)存在缺乏有效、透明的投資和援助資金利用機制合理的信息公開問題。此外，“中國擴張論”也是當?shù)卣诮?jīng)濟不景氣、政府與民眾關(guān)系緊張的背景下，向外轉(zhuǎn)移國內(nèi)問題和矛盾、尋找外部敵人，以及同區(qū)域外其他大國進行談判、爭取最大利益的重要工具。

五、結(jié)論

在中亞大國博弈的“棋局”中，各國都在運用“發(fā)展援助”這一工具，但是積極性和側(cè)重點上各有不同。對于傳統(tǒng)援助國來說，中亞地區(qū)仍然在其援助目標的外圍，并呈現(xiàn)繼續(xù)弱化的趨勢。大國對中亞地區(qū)的發(fā)展援助整體上受到安全因素的影響，希望通過發(fā)展援助促進安全形勢改善。除此之外，對這些國家進行民主化改造，依然是歐美國家的重要援助動機。土耳其在當?shù)氐睦嬖V求從建立勢力范圍轉(zhuǎn)變?yōu)閯諏嵑献?，日本的發(fā)展援助模式從價值觀輸出轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟和人文合作，并積極開展國際合作，這樣的轉(zhuǎn)變使他們在當?shù)氐慕?jīng)濟利益和國家形象得到了提升。希望重建威信的俄羅斯對中亞地區(qū)的援助是全面而豐富的，它依舊是本地區(qū)事務的關(guān)鍵參與者。而利益訴求相互矛盾的歐盟對中亞地區(qū)的發(fā)展援助面臨多重困境，存在感較弱。強有力的新興援助國中國給中亞地區(qū)帶來了許多積極影響，但是同時伴隨著許多質(zhì)疑的聲音。

對于援助國來說，特別是要向其周邊國家提供發(fā)展援助的新興援助國，不僅需要探索高效、可持續(xù)發(fā)展的援助模式，同時還要處理好與受援國精英階層和普通民眾，以及與區(qū)域內(nèi)其他援助國的關(guān)系。通過探討和比較其他大國在該地區(qū)發(fā)展援助動機、方式和成效的異同，在操作層面有以下經(jīng)驗值得借鑒，以進一步優(yōu)化和拓展中國對外發(fā)展援助的模式，成為更加受歡迎的發(fā)展合作伙伴，進而塑造良好國家形象以及推動民心相通，實現(xiàn)發(fā)展合作的要義。

一是要注意所選擇的援助項目應該是當?shù)卣_實迫切需要援助的，最好應該納入該國國家發(fā)展規(guī)劃之中，與當?shù)卣渌l(fā)展項目配套實施，既保證項目在國家發(fā)展規(guī)劃內(nèi)的有序地持續(xù)推進，也增強當?shù)卣膮⑴c感和責任感；二是需要妥當處理援助項目與本國企業(yè)的投資項目、工商業(yè)服務之間的關(guān)系，關(guān)注對受援國相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的帶動效應和可持續(xù)發(fā)展，為本國在當?shù)氐纳虡I(yè)活動創(chuàng)造良好環(huán)境，并與當?shù)孛襟w合作，做好必要、妥當?shù)男畔⒐_和透明，滿足普通大眾對于勞動收入和信息獲取的現(xiàn)實需求；三是增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境的保護和改善等民生領(lǐng)域的援助，深耕細作，吸納人文、經(jīng)濟等多種國際合作力量參與國家形象建設，提供更多貼近普通民眾的公共產(chǎn)品，注重民心相通和文化融通；四是加強與其他域外大國援外力量的合作，通過不同合作項目進行優(yōu)勢互補，不僅可以完善本國對外援助的工作機制，積累國際發(fā)展合作經(jīng)驗，而且能夠減少一些地緣政治方面的障礙因素，降低國際社會對中國援助項目不必要的猜忌。