韓丙正

一、引言

近年來(lái)青島市海上旅游客運(yùn)總量基本呈現(xiàn)連年上升趨勢(shì)，游客對(duì)海上旅游的要求不再是單純的廉價(jià)游，一些個(gè)性化、高端的旅游項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)。隨著《青島市帆船事業(yè)和“帆船之都”品牌發(fā)展十年規(guī)劃（2019—2028年）》的發(fā)布，青島市不斷深化“帆船之都”城市品牌綜合優(yōu)勢(shì)，打造與國(guó)際接軌的海上運(yùn)動(dòng)、海洋文化旅游融于一體的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)，中國(guó)家庭帆船賽、環(huán)中國(guó)海帆船賽、帆船運(yùn)動(dòng)進(jìn)校園、歡迎來(lái)航海等活動(dòng)層出不窮?，F(xiàn)實(shí)中，一方面是帆船運(yùn)動(dòng)的普及和帆船產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，而另一方面是法規(guī)滯后，檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)缺失，配套設(shè)施不足，部分經(jīng)營(yíng)者“鉆空子”“打擦邊球”等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，帆船非法載客營(yíng)運(yùn)、無(wú)證航行等違法行為時(shí)有發(fā)生，各管理部門(mén)對(duì)新出現(xiàn)的船舶形態(tài)、服務(wù)行為的管理缺少直接的法規(guī)依據(jù)，容易發(fā)生因職責(zé)不清導(dǎo)致的推諉扯皮，造成導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)，給海上交通安全帶來(lái)隱患。2020年11月，青島市交通、體育、海洋、海事等八部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《青島市帆船水上摩托艇旅游管理暫行辦法》，以全力推動(dòng)和規(guī)范青島市帆船、水上摩托艇旅游有序發(fā)展。

二、帆船的定義

按照《1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則》，帆船是指任何駛帆的船舶，包括裝有推進(jìn)機(jī)器而不在使用者。《沿海小型船舶檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》將帆船定義為以風(fēng)力推動(dòng)帆為主要推進(jìn)動(dòng)力的船舶，適用于以游覽觀光為目的的載客帆船，不包括體育運(yùn)動(dòng)帆船。《游艇法定檢驗(yàn)暫行規(guī)定》對(duì)帆艇做了定義，指以風(fēng)力推動(dòng)帆為主要推進(jìn)動(dòng)力的游艇?？偟膩?lái)說(shuō)，即：

（一）以風(fēng)力為主要推進(jìn)動(dòng)力

“帆船”既可以單一憑借風(fēng)力為推進(jìn)動(dòng)力，也可以裝配其他輔助動(dòng)力，但必須以風(fēng)力為主要推進(jìn)動(dòng)力；實(shí)踐中以機(jī)械為主要推進(jìn)動(dòng)力、風(fēng)帆僅用于裝飾的船舶，不屬于法律意義上的“帆船”。

（二）帶帆不一定是帆船

《游艇法定檢驗(yàn)暫行規(guī)定》中的帆艇不是帆船，是游艇的一種特殊形態(tài)，適用游艇監(jiān)管有關(guān)規(guī)定。掛帆裝飾的機(jī)械動(dòng)力船并不是帆船，俗稱假帆船。

（三）根據(jù)用途區(qū)分性質(zhì)

（1）體育運(yùn)動(dòng)帆船。用于體育運(yùn)動(dòng)，包括參加帆船賽事、帆船運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練、開(kāi)展“帆船體驗(yàn)”活動(dòng)，主要在中帆協(xié)或者地方帆協(xié)進(jìn)行登記。

（2）個(gè)人休閑娛樂(lè)帆船。用于賞景、船釣、潛水等，屬性為游艇，在海事管理機(jī)構(gòu)登記為游艇。

（3）海上載客營(yíng)運(yùn)帆船。用于海上經(jīng)營(yíng)性載客航行，包括以風(fēng)帆為主要推進(jìn)動(dòng)力的載客帆船和掛帆裝飾的機(jī)械動(dòng)力船（假帆船）兩種類型，屬于旅游船艇，按照《沿海小船法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》（2016）進(jìn)行檢驗(yàn)。根據(jù)不同情況在海事管理機(jī)構(gòu)登記為帆船、小艇、客船三種。

綜上，在海事管理機(jī)構(gòu)登記的帆船可登記為游艇（帆艇）、帆船（載客）、小艇（12人以下）、客船（12人以上）四種類型，從事體育運(yùn)動(dòng)的帆船不在海事管理機(jī)構(gòu)登記。

三、帆船產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）帆船種類繁多造成多頭管理

如上所述，帆船按照登記機(jī)關(guān)來(lái)分，有海事登記、中帆協(xié)登記；按照用途來(lái)分，有的是個(gè)人使用，有的是旅游經(jīng)營(yíng)（12人以上為客運(yùn)船舶，12人以下為體育局備案旅游船舶），有的是體育比賽（包括訓(xùn)練）。目前青島市的帆船絕大部分?？吭趭W帆中心水域，該水域船艇船型小，數(shù)量多，分布散，航行不規(guī)律，船艇狀況差異大，大部分帆船沒(méi)有加入俱樂(lè)部管理，僅簽訂靠泊協(xié)議，管理較為混亂，給現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管帶來(lái)較大壓力。停泊點(diǎn)有100余艘游艇和100余艘帆船共同?？?，未持有有效船舶證書(shū)的占一定比例，遇有體育賽事時(shí)會(huì)新增大量體育運(yùn)動(dòng)船舶，各管理部門(mén)面對(duì)如此多的帆船，在管理過(guò)程中容易產(chǎn)生職責(zé)不清或者職責(zé)交叉，給監(jiān)管帶來(lái)一定難度，存在安全隱患。

（二）體育運(yùn)動(dòng)和旅游經(jīng)營(yíng)界定不清

青島市政府先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快帆船運(yùn)動(dòng)發(fā)展的意見(jiàn)》《青島市帆船事業(yè)和“帆船之都”品牌發(fā)展十年規(guī)劃（2019—2028年）》等文件，著眼于將帆船運(yùn)動(dòng)作為一項(xiàng)體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目在青島本地普及推廣，并借此豐富市民生活，提升城市形象，帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將“賽事觀賞、帆船體驗(yàn)、休閑運(yùn)動(dòng)等體育旅游活動(dòng)”作為青島市旅游業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)容之一。這里所稱的“帆船體驗(yàn)”實(shí)為帆船旅游項(xiàng)目，與公益性“帆船體驗(yàn)”含義大相徑庭。2020年11月30日，《青島市帆船水上摩托艇旅游管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）出臺(tái)，青島市帆船已由“帆船體驗(yàn)”到“帆船旅游觀光產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)變，而運(yùn)動(dòng)帆船在非體育比賽期間的所謂“訓(xùn)練”“體驗(yàn)”等活動(dòng)仍處于灰色地帶，打著“比賽訓(xùn)練”“帆船體驗(yàn)”的名義實(shí)施“帆船載客”的現(xiàn)象難以杜絕，暴露出了帆船體育運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)管理的缺位。

（三）歷史遺留問(wèn)題短時(shí)間內(nèi)難以解決

合法用于載客海上觀光的帆船包括三種類型：一是以風(fēng)帆為主要推進(jìn)動(dòng)力的載客帆船，二是以風(fēng)帆為裝飾的機(jī)動(dòng)船艇，三是按照《辦法》進(jìn)行備案登記的體育運(yùn)動(dòng)帆船。在《沿海小型船舶檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則（2016）》出臺(tái)以前建造的船舶無(wú)有效檢驗(yàn)規(guī)范，難以檢驗(yàn)并登記，導(dǎo)致“三無(wú)帆船”（無(wú)船籍港、無(wú)船名、無(wú)國(guó)籍證書(shū)）的存在。另由于部分生產(chǎn)廠家未嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)范生產(chǎn)建造帆船，造成流入市場(chǎng)的帆船難以滿足法規(guī)檢驗(yàn)要求，例如部分船舶在乘客登離船入口未設(shè)置扶手、部分船舶機(jī)器處所未采用不燃或阻燃材料制成的防火結(jié)構(gòu)進(jìn)行圍閉等，導(dǎo)致船舶經(jīng)營(yíng)人無(wú)法取得合法登記。實(shí)際操作中，存在船員未經(jīng)系統(tǒng)操帆培訓(xùn)、航行中主要依靠機(jī)械動(dòng)力航行，風(fēng)帆僅起輔助甚至裝飾作用的情況。按照帆船建造標(biāo)準(zhǔn)，船舶配備的機(jī)械動(dòng)力僅應(yīng)在應(yīng)急或必要時(shí)使用，頻繁使用機(jī)械動(dòng)力大大降低了船舶的可靠性和安全性。

（四）法律法規(guī)滯后于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展

青島市委書(shū)記做了“體育事業(yè)要發(fā)展，體育產(chǎn)業(yè)也要發(fā)展”的指示，但《辦法》將參與海上觀光旅游活動(dòng)的帆船限定在“7 米以上且具備離靠港機(jī)械動(dòng)力的單體龍骨型帆船”，實(shí)際上將大部分體育比賽用帆船排除在外，因?yàn)閰⒓芋w育比賽的帆船大部分小于7米①數(shù)據(jù)來(lái)源于ISAF官網(wǎng)奧運(yùn)級(jí)別帆船內(nèi)容。，帆船經(jīng)濟(jì)始于帆船運(yùn)動(dòng)，對(duì)運(yùn)動(dòng)帆船及其各項(xiàng)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，在“帆船之都”城市品牌建設(shè)的大背景下仍需要法規(guī)支持。《辦法》雖規(guī)定經(jīng)過(guò)備案的帆船可以從事海上載客旅游活動(dòng)，但因?yàn)樾ЯΣ蛔銦o(wú)法設(shè)定行政許可，即無(wú)法對(duì)未經(jīng)備案從事海上載客旅游活動(dòng)的行為作出排他規(guī)定，導(dǎo)致不符合《辦法》備案條件的帆船從事載客營(yíng)運(yùn)的現(xiàn)象仍將繼續(xù)存在，并且會(huì)出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。

四、規(guī)范帆船產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）清晰劃分管理職責(zé)

各監(jiān)管部門(mén)明晰職責(zé)，做到無(wú)縫監(jiān)管，交通運(yùn)輸部門(mén)對(duì)帆船從事海上旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)做好行業(yè)監(jiān)督，體育部門(mén)加強(qiáng)對(duì)體育運(yùn)動(dòng)船艇的安全管理，對(duì)從事海上旅游運(yùn)輸?shù)姆M(jìn)行備案，完善備案事項(xiàng)事中、事后安全監(jiān)管。海事部門(mén)負(fù)責(zé)水上交通和污染事故調(diào)查處理及通航秩序管理，做好人命搜尋救助；海洋發(fā)展部門(mén)劃定帆船活動(dòng)水域。同時(shí)政府落實(shí)屬地責(zé)任，推進(jìn)行業(yè)聯(lián)合綜合治理，根據(jù)《青島市海上交通安全條例》，建立海上交通安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)建立聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，成立街道辦事、海事、公安邊防等部門(mén)聯(lián)合整治工作組，開(kāi)展集中整治。

（二）嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任

各管理部門(mén)應(yīng)按照職責(zé)督促港口碼頭經(jīng)營(yíng)人，依照《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)港口法》等有關(guān)法律規(guī)定，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，完善安全生產(chǎn)條件，采取保障安全生產(chǎn)的有效措施，確保安全生產(chǎn)。明確各方在碼頭、船舶、船員、旅客及其他安全管理事項(xiàng)中的職責(zé)分工，完善安全管理制度，全面落實(shí)管理主體責(zé)任。同時(shí)督促帆船俱樂(lè)部、所有人、體育賽事主辦方等落實(shí)安全主體責(zé)任，依法依規(guī)開(kāi)展各種活動(dòng)。

（三）認(rèn)真規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入

按照法律法規(guī)要求，對(duì)體育運(yùn)動(dòng)帆船。按照中帆協(xié)有關(guān)要求進(jìn)行登記發(fā)證，對(duì)非體育運(yùn)動(dòng)船舶，督促按照《沿海小型船舶法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則（2016）》辦理有效的船舶檢驗(yàn)證書(shū)、船舶國(guó)籍證書(shū)及相關(guān)船舶文書(shū)，船員持有有效的船員證書(shū)。用帆船作為載運(yùn)工具進(jìn)行海上旅游觀光活動(dòng)的按照旅游客運(yùn)船舶要求實(shí)施監(jiān)管，由交通部門(mén)和體育部門(mén)出臺(tái)規(guī)定對(duì)《辦法》進(jìn)行細(xì)化，明確備案后事中事后監(jiān)管內(nèi)容，嚴(yán)厲查處未經(jīng)備案開(kāi)展載客營(yíng)運(yùn)的行為，促使其合法運(yùn)營(yíng)，依法取締三無(wú)帆船。

（四）宏觀規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)

加強(qiáng)帆船從事海上旅游營(yíng)運(yùn)政策法規(guī)研究和支持，加強(qiáng)帆船碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格劃定活動(dòng)區(qū)域，統(tǒng)籌規(guī)劃帆船運(yùn)動(dòng)和帆船旅游經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)行業(yè)管理，以產(chǎn)業(yè)化眼光聚焦“帆船之都”品牌建設(shè)，用市場(chǎng)的力量推動(dòng)帆船普及蓬勃發(fā)展，通過(guò)地方立法解決《辦法》無(wú)法設(shè)定行政許可等問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入、從業(yè)人員資質(zhì)等問(wèn)題，有效規(guī)范引導(dǎo)帆船體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。