李曉輝 閆循堂 陳 震

一、引言

近年來，威海海事局轄區(qū)內(nèi)河船舶非法涉海運(yùn)輸行為特別是內(nèi)河砂石船舶違法開采、運(yùn)輸海砂現(xiàn)象較為突出。2018年5月22日，河南漯河籍內(nèi)河船“龍匯達(dá)6999”輪在威海轄區(qū)海驢島附近水域作業(yè)過程中發(fā)生事故翻扣，造成9人死亡或失蹤；2019年威海海事局共確認(rèn)并查處了11艘內(nèi)河船舶，并且轄區(qū)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)河砂石船舶數(shù)量呈逐年上升態(tài)勢(shì)。這些內(nèi)河砂石船舶大多具有船舶狀況差、抗風(fēng)能力不足、船舶超載、船員素質(zhì)相對(duì)較低、配員不足等特點(diǎn)，安全風(fēng)險(xiǎn)極高，在惡劣氣象海況下極易發(fā)生群死群傷事故。同時(shí)，許多內(nèi)河砂石船舶不遵守航行規(guī)則，關(guān)閉AIS，隨意錨泊，疏于值守，嚴(yán)重?cái)_亂通航秩序，影響過往船舶航行安全。另外，非法盜采海砂直接影響到海岸和海域地貌，使海床遭受破壞，近海生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重?fù)p害，一旦發(fā)生事故出現(xiàn)溢油，還會(huì)造成海洋環(huán)境污染，破壞近海生態(tài)環(huán)境。

內(nèi)河船多為平底型，干舷較低，穩(wěn)性較差，無法適應(yīng)復(fù)雜多變的海上交通環(huán)境，遇到大風(fēng)浪天氣，極易導(dǎo)致翻沉事故，同時(shí)內(nèi)河船配員遠(yuǎn)低于海船，船員不具備海上航行的適任能力，船舶動(dòng)力設(shè)備、通信系統(tǒng)、消防救生設(shè)備配備不能滿足海上航行的要求，極易發(fā)生船舶碰撞、擱淺、翻沉等事故，嚴(yán)重威脅海上人命及海洋環(huán)境安全［1]。本文結(jié)合威海轄區(qū)實(shí)際，從內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸整治現(xiàn)狀及活動(dòng)規(guī)律、內(nèi)河船涉海運(yùn)輸?shù)脑颉⑼：Ｊ戮植扇〉谋O(jiān)管措施等三個(gè)方面分析，總結(jié)內(nèi)河船涉海運(yùn)輸整治的難點(diǎn)，并提出相關(guān)工作建議。

二、轄區(qū)內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸現(xiàn)狀及活動(dòng)規(guī)律

為摸清底數(shù)，查明規(guī)律，威海VTS中心采取安排專人通過VHF、轄區(qū)過往商船協(xié)助核實(shí)、查詢船舶管理系統(tǒng)、跟蹤船舶AIS航行軌跡等方式對(duì)轄區(qū)過往內(nèi)河船舶或高度疑似內(nèi)河船舶信息進(jìn)行甄別核實(shí)和動(dòng)態(tài)跟蹤。2019年通過VTS監(jiān)控及現(xiàn)場(chǎng)巡查共發(fā)現(xiàn)通過該轄區(qū)的內(nèi)河船舶近500艘次，其中AIS信息正確顯示船舶不足30艘次，可建立聯(lián)系船舶100艘次。AIS航行軌跡有效跟蹤船舶約60艘次，總結(jié)出規(guī)律及特點(diǎn)如下：

（1）船舶AIS信息顯示不正確。內(nèi)河船舶多安裝B類AIS（絕大部分威海海事局轄區(qū)漁船安裝B類AIS）或無AIS信號(hào)，且AIS大都不正確顯示信息，極易與漁船目標(biāo)混淆。

（2）船籍港及目的港相對(duì)集中。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，在通過VHF或與轄區(qū)過往商船建立聯(lián)系的30艘船舶中，河南、安徽、江蘇三省籍船舶約占2/3。此外，通過對(duì)信號(hào)相對(duì)穩(wěn)定的20艘內(nèi)河船舶AIS軌跡進(jìn)行跟蹤發(fā)現(xiàn)，目的港主要集中在天津、曹妃甸、連云港等地。

（3）近岸、夜間集中航行。大部分內(nèi)河船因船舶尺寸較小選擇近岸航行，在大風(fēng)期間經(jīng)常就近隨意拋錨，大風(fēng)過后立即續(xù)航。為逃避海事部門的監(jiān)管，內(nèi)河船多選擇在夜間集中結(jié)隊(duì)航行，每次4～6艘船舶。

（4）不遵守航行規(guī)則。內(nèi)河船航行過程中存在不遵守航行規(guī)則、不守聽VHF、在航道逆行、隨意穿越航道等違法、違章行為，甚至個(gè)別內(nèi)河船存在關(guān)閉航行燈的情況。此外，內(nèi)河船往往存在船員未持證、配員不足等問題，安全隱患極大。

三、內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸原因

內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸是由多重復(fù)雜因素造成的［2]。要想徹底解決內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸?shù)膯栴}，需要對(duì)其存在的原因有一個(gè)系統(tǒng)、深入的了解。本文通過魚骨圖分析法，對(duì)內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸行為存在的原因逐層剖析，最終找出問題的根本所在，為解決內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸治理問題提供直接有效的依據(jù)。

魚骨圖是一種為了找出問題所有原因而設(shè)計(jì)出來的創(chuàng)新方法，被廣泛用于技術(shù)、管理領(lǐng)域。它反映了人腦分析復(fù)雜問題的思維方式，從要研究的問題入手，首先找出問題主要因素，再對(duì)主要因素逐一細(xì)化分解，這樣就能對(duì)問題有一個(gè)深入、系統(tǒng)的分析［3]。本文從“人員因素”“管理因素”“法律因素”“環(huán)境因素”四個(gè)方面對(duì)影響內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸?shù)脑蜻M(jìn)行重點(diǎn)分析，作出內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸魚骨圖，如圖1所示。

圖1 內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸魚骨圖

通過對(duì)以上影響內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸?shù)乃膫€(gè)主要因素的分析，發(fā)現(xiàn)內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸主要是由于船東在巨額利潤(rùn)的驅(qū)使下，重效益輕安全，守法意識(shí)淡薄，同時(shí)，內(nèi)河船涉海運(yùn)輸違法成本較低，海事部門對(duì)其缺乏有效的監(jiān)管措施，使其能夠輕易逃脫監(jiān)管，再加上缺乏有效的法律制裁手段，最終導(dǎo)致了內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸行為的猖獗。

四、威海海事局采取的監(jiān)管措施

1.精準(zhǔn)打擊、長(zhǎng)線作戰(zhàn)

針對(duì)該類船舶存在的安裝B類AIS或無AIS信號(hào)，且不守聽VHF或呼叫不應(yīng)答導(dǎo)致的識(shí)別難、溝通難等問題，威海海事局發(fā)揮VTS的作用，安排專人通過VHF呼叫、過往商船協(xié)助核實(shí)、特殊標(biāo)識(shí)、加大安全信息提醒等方式對(duì)成山頭水域過往及錨泊的內(nèi)河船舶或高度疑似為內(nèi)河船舶的船舶加強(qiáng)甄別核實(shí)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。利用VTS、AIS等信息化手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)河船的準(zhǔn)確定位識(shí)別，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)及時(shí)出擊，逐步形成了反應(yīng)迅速，指揮中心與海事處間上下聯(lián)動(dòng)，VTS值班員、船舶安檢員、海事調(diào)查官等多“兵種”合成作戰(zhàn)的執(zhí)法模式。

2.區(qū)域聯(lián)動(dòng)、及時(shí)通報(bào)

針對(duì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)河船舶船籍港及目的港相對(duì)集中的情況，威海局密切聯(lián)系船籍港地方海事部門，及時(shí)將相關(guān)情況進(jìn)行通報(bào)，持續(xù)督促船籍港相關(guān)部門履行監(jiān)督管理職責(zé)，及時(shí)處置內(nèi)河船舶非法參與海上運(yùn)輸行為，有力打擊了內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸?shù)膰虖垰庋?。同時(shí)，針對(duì)內(nèi)河船經(jīng)常出沒水域，聯(lián)合公安、邊防、海警等部門開展海上巡航執(zhí)法活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊內(nèi)河船舶違法違章行為。

3.以罰促治、有力震懾

內(nèi)河船敢于冒險(xiǎn)跨航區(qū)航行主要是受到巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。威海海事局在法定處罰范圍內(nèi)，加大了對(duì)其違法行為的處罰力度，在行政處罰量刑范圍內(nèi)從嚴(yán)從重進(jìn)行處罰，絕不姑息縱容，提高其違法成本，從加大經(jīng)濟(jì)違法成本方面對(duì)其形成了有力震懾。

4.政府主導(dǎo)、源頭治理

在摸清轄區(qū)內(nèi)河船非法從事砂石運(yùn)輸規(guī)律后，威海海事局從多個(gè)層面積極向地方政府進(jìn)行匯報(bào)，推動(dòng)地方政府牽頭開展內(nèi)河船舶治理工作，在政府的主導(dǎo)下進(jìn)一步明確了內(nèi)河船治理涉及單位、部門監(jiān)管責(zé)任，逐步形成政府主導(dǎo)、相關(guān)部門齊抓共管的工作格局。

五、內(nèi)河船涉海運(yùn)輸整治的難點(diǎn)

1.發(fā)現(xiàn)難

由于內(nèi)河船多為平底結(jié)構(gòu)，對(duì)水深要求低，大多數(shù)內(nèi)河船海上裝卸作業(yè)都集中在規(guī)模小、管理相對(duì)松散的漁港或者是臨時(shí)裝卸點(diǎn)，以“打游擊”“躲貓貓”等方式逃避海事部門的監(jiān)管。同時(shí)，威海海事局轄區(qū)不是內(nèi)河船采砂的主要源頭地及工程所在地，進(jìn)入轄區(qū)作業(yè)的內(nèi)河船沒有固定的作業(yè)點(diǎn)，很難通過對(duì)作業(yè)點(diǎn)的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)有效打擊，進(jìn)入轄區(qū)的內(nèi)河船多為進(jìn)出渤海灣途經(jīng)威海水域，這些內(nèi)河船為逃避海事監(jiān)管大多關(guān)閉AIS，或者隨意更改AIS， 除非編隊(duì)航行否則很難被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。由于海巡艇執(zhí)法距離有限，很多內(nèi)河船涂改船名，極易與小型貨船、漁船產(chǎn)生視覺混淆，海事部門在開展海上巡航過程中，通過望遠(yuǎn)鏡等視覺方式很難發(fā)現(xiàn)內(nèi)河船。

2.執(zhí)法難

目前，轄區(qū)發(fā)現(xiàn)的涉海運(yùn)輸內(nèi)河船已逐步呈現(xiàn)大型化的趨勢(shì)，一些內(nèi)河船在面對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法檢查時(shí)，不聽從指令，對(duì)抗檢查，造成執(zhí)法人員登輪檢查難。執(zhí)法人員如果強(qiáng)行登輪，可能會(huì)遇到內(nèi)河船上船員的激烈對(duì)抗。他們既不提供船舶證書、船員證書，也不配合回港調(diào)查，而海事部門執(zhí)法人員又缺乏有效的強(qiáng)制性手段，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)船舶、船員的控制，造成發(fā)現(xiàn)內(nèi)河船時(shí)執(zhí)法難。

3.處罰難

內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸屬于超過核定航區(qū)航行的違法行為，目前對(duì)其處罰的主要法律依據(jù)是《海上交通安全法》第十條［4]。然而，在對(duì)被查獲的內(nèi)河船實(shí)施處罰過程中，一些內(nèi)河船船員法律意識(shí)淡薄，拒絕提供船舶船員證書，拒不繳納罰款，一些被查獲的內(nèi)河船甚至在被調(diào)查取證過程中逃逸，導(dǎo)致海事部門對(duì)內(nèi)河船實(shí)施行政處罰的執(zhí)行非常困難［5]。同時(shí)，對(duì)內(nèi)河船實(shí)施行政強(qiáng)制、司法移交和沒收拆解難以及時(shí)到位，內(nèi)河船被長(zhǎng)時(shí)間扣留港口又存在安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

4.遣返難

威海海事局2019年查處的11艘內(nèi)河船中，成功遣返的只有2艘，遣返率不足20%。目前，海事部門主要通過向船籍港海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)函的形式遣返內(nèi)河船，但是一些內(nèi)河船提供偽造的船舶證書，造成船籍港海事管理機(jī)構(gòu)查不到相關(guān)船舶信息。同時(shí)，大多數(shù)的內(nèi)河船沒有正規(guī)的管理公司，多為個(gè)人自己營(yíng)運(yùn)，即使有營(yíng)運(yùn)公司也都屬于“空殼掛靠”，只收費(fèi)不管理，這就致使船籍港海事部門也很難對(duì)其采取制約性手段，不能有效將其遣返。

六、內(nèi)河船涉海運(yùn)輸整治建議

通過對(duì)過去幾年內(nèi)河船治理方面好經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，結(jié)合發(fā)現(xiàn)的問題和存在的難題，以及威海海事局轄區(qū)實(shí)際，從解決內(nèi)河船監(jiān)管面臨的發(fā)現(xiàn)難、執(zhí)法難、處罰難、遣返難等問題出發(fā)，進(jìn)一步提出治理內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸?shù)膶?duì)策。

1.加強(qiáng)立體防控，實(shí)施定點(diǎn)打擊

以VTS中心為核心，構(gòu)建VTS中心、海巡執(zhí)法支隊(duì)、海事處協(xié)同聯(lián)動(dòng)、精準(zhǔn)打擊的執(zhí)法模式。針對(duì)內(nèi)河船關(guān)閉AIS逃避監(jiān)管、不遵守航行規(guī)則的特點(diǎn)，充分發(fā)揮VTS的作用，利用雷達(dá)、VHF等手段，及時(shí)通過附近船舶核查內(nèi)河船信息，確認(rèn)后及時(shí)跟進(jìn)處置。針對(duì)內(nèi)河船活動(dòng)頻繁水域和習(xí)慣航線，科學(xué)合理制訂巡航計(jì)劃。針對(duì)內(nèi)河船經(jīng)常利用夜間時(shí)段進(jìn)行非法砂石作業(yè)的特點(diǎn)，適時(shí)開展夜間海上駐守、錯(cuò)時(shí)巡查、彈性執(zhí)法。針對(duì)內(nèi)河船作業(yè)點(diǎn)散布在各石料廠附近岸線的特點(diǎn)，加強(qiáng)岸線巡查，對(duì)石料廠密集區(qū)域加大岸線巡查力度，并充分發(fā)揮附近群眾的監(jiān)督作用，暢通舉報(bào)渠道。

2.加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)管合力

內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸危害突出、根源復(fù)雜，只有各部門相互協(xié)作、形成合力，才能打贏攻堅(jiān)戰(zhàn)。海事部門要主動(dòng)走訪地方政府和職能部門，積極構(gòu)建完善“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、齊抓共管”的治理格局，按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等八部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)海砂開采運(yùn)輸銷售使用管理工作的通知》相關(guān)要求，強(qiáng)化港航、公安、海警、海洋發(fā)展、海事等部門的溝通協(xié)作，深化“聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，促進(jìn)協(xié)作共治。

3.加強(qiáng)依法治理，做好資金保障

內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸?shù)闹饕蚴菢O低的違法成本和巨額利潤(rùn)的驅(qū)使。海事部門的行政處罰手段不足以對(duì)其形成有效的威懾力，必須及時(shí)采取行政強(qiáng)制措施。但是由于海事部門不具有直接行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，需要對(duì)內(nèi)河船實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)只能向法院申請(qǐng)，而根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》規(guī)定，因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，這樣就造成海事部門對(duì)內(nèi)河船的扣押處置成本高，難度大，需要提前拿出相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算。因此建議海事部門充分利用《海上交通安全法》修訂的契機(jī)，通過法治思維和手段推動(dòng)內(nèi)河船的有效處置。

4.加強(qiáng)源頭治理，堅(jiān)持疏堵結(jié)合

徹底治理內(nèi)河船，源頭治理是關(guān)鍵。進(jìn)入威海海事局轄區(qū)作業(yè)的內(nèi)河船大多集中在石料廠附近岸線水域，一方面石料廠廢料需要及時(shí)處理，另一方面內(nèi)河船也有運(yùn)貨需求，因此切斷內(nèi)河船經(jīng)濟(jì)鏈條能夠從源頭上實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸?shù)挠行е卫?。建議海事部門積極引導(dǎo)正規(guī)碼頭根據(jù)實(shí)際情況和生產(chǎn)需求，合理劃定砂石裝卸專用碼頭，便利砂石貨物進(jìn)出港，引導(dǎo)砂石貨源頭向正規(guī)碼頭轉(zhuǎn)移，同時(shí)對(duì)運(yùn)輸砂石貨源的正規(guī)散貨船給予政策上的優(yōu)惠，通過這些手段逐步使內(nèi)河船失去海上運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)。同時(shí)，建議船籍港海事部門加大對(duì)長(zhǎng)江口、珠江口等主要出?？诘墓芸亓Χ龋讲榇肮芾砉緡?yán)格落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，嚴(yán)厲打擊內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸行為，徹底解決內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸?shù)膯栴}。

七、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的不斷深化，內(nèi)陸大江、大湖禁止采砂作業(yè)，大量?jī)?nèi)河船失去運(yùn)輸市場(chǎng)，內(nèi)河船船東、船員鋌而走險(xiǎn)從事非法涉海運(yùn)輸。內(nèi)河船非法涉海運(yùn)輸面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。做好內(nèi)河船治理工作既需要海事部門內(nèi)部的齊心協(xié)力，也需要政府主導(dǎo)，各單位相互協(xié)作、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，同時(shí)還需要法律制度方面的有效保障。