馬相東 楊麗花

摘要：我國對外資開放40多年，歷經(jīng)“地域擴(kuò)大和產(chǎn)業(yè)差異化引入—加速推進(jìn)和調(diào)整優(yōu)化—負(fù)面清單持續(xù)縮減”三大階段，已經(jīng)成為全球?qū)ν赓Y開放程度最高的國家之一。越是開放越要重視安全，“十四五”時(shí)期乃至到2035年，統(tǒng)籌好對外資開放和國家經(jīng)濟(jì)安全，對我國經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)至關(guān)重要。對外資市場準(zhǔn)入進(jìn)行適當(dāng)限制，統(tǒng)籌對外資開放和國家經(jīng)濟(jì)安全，也是國際通行做法。2017年以來，美國、日本、德國等世界主要經(jīng)濟(jì)體大多通過國家安全審查、反壟斷審查和特定行業(yè)市場準(zhǔn)入限制等三種形式對外資進(jìn)行適當(dāng)限制，以確保國家經(jīng)濟(jì)安全。下一步，我國有必要對外資開放政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和優(yōu)化。未來，我國統(tǒng)籌對外資開放和國家經(jīng)濟(jì)安全的總原則和基本思路，是既要讓對外資的國家安全審查、反壟斷審查和適當(dāng)限制契合更高水平對外開放方略、公平競爭新理念、國際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易和投資規(guī)則新要求，也要避免安全審查和反壟斷審查泛化、避免適當(dāng)限制成為不當(dāng)限制和過度限制。具體路徑，可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，基于我國國情，構(gòu)建以健全對外資的國家安全審查制度為主體、以推動(dòng)對外資的反壟斷規(guī)范化和謹(jǐn)慎放寬特定行業(yè)的外資市場準(zhǔn)入為兩翼的“一體兩翼”開放安全保障體系。

關(guān)鍵詞：對外資開放；經(jīng)濟(jì)安全；國家安全審查；反壟斷審查；特定行業(yè)準(zhǔn)入

中圖分類號：F742文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：1007-8266（2021）09-0062-12

基金項(xiàng)目：北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“對外直接投資對北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響效應(yīng)與發(fā)展對策研究”（15JGB129）

統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，既是改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是“十四五”時(shí)期乃至到2035年我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本指導(dǎo)思想。2020年10月，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“越是開放越要重視安全，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，增強(qiáng)自身競爭能力、開放監(jiān)管能力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力?！盵 1 ]黨的十九屆五中全會(huì)提出，“十四五”時(shí)期，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、社會(huì)安定和諧。2021年7月，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)“新的征程上，我們必須增強(qiáng)憂患意識(shí)、始終居安思危，貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全”。[ 2 ]這既凸顯了統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事的極端重要性，也向?qū)W術(shù)界提出了一個(gè)重要課題：應(yīng)如何統(tǒng)籌好對外資開放發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)安全？

國家經(jīng)濟(jì)安全是一國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的必要前提和基礎(chǔ)保障。40多年改革開放的歷程表明，越是開放越要重視經(jīng)濟(jì)安全，只有嚴(yán)密防控安全風(fēng)險(xiǎn)，才能實(shí)行高水平對外開放。改革開放40多年以來，我國對外資的開放力度日益加大。截至2020年12月底，我國已經(jīng)成為全球?qū)ν赓Y開放程度最高的國家之一。因此，統(tǒng)籌好對外資開放和國家經(jīng)濟(jì)安全日顯重要。為此，自2021年1月18日起，我國《外商投資安全審查辦法》開始施行。商務(wù)部2021年7月發(fā)布的《“十四五”商務(wù)發(fā)展規(guī)劃》提出，防范利用外資風(fēng)險(xiǎn)，要“健全外商投資國家安全審查制度，對影響或可能影響國家安全的外商投資開展安全審查”。這引發(fā)了海外市場的廣泛關(guān)注和多種反應(yīng)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《外商投資安全審查辦法》是一種保護(hù)主義，甚至?xí)?dǎo)致對外開放的倒退。我們認(rèn)為：一方面，這是一種誤讀。實(shí)際上，對外資進(jìn)行安全審查和適當(dāng)限制，是國際普遍現(xiàn)象和通行做法。不僅如此，2017年以來，隨著國際經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生深刻變化，美、日、德、英等世界主要經(jīng)濟(jì)體陸續(xù)推出或完善外商投資安全審查、反壟斷審查和特定行業(yè)準(zhǔn)入限制等制度，對外資的適當(dāng)限制普遍出現(xiàn)加大的新趨向。如2020年2月13日起，美國《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》實(shí)施細(xì)則正式生效，進(jìn)一步擴(kuò)大了美國外國投資委員會(huì)（CFIUS）對外國投資的審查范圍；同年5月8日起，日本修訂后的《外匯與外貿(mào)管理法》開始生效，外國投資者在取得安全保障行業(yè)重要企業(yè)的股份時(shí)，作為須事先申請的持股上限從之前的10%下調(diào)至1%。又如，2021年4月27日，德國通過《對外經(jīng)濟(jì)條例》第17次修正案，將外資審查門檻由之前的25%降至20%；同年4月29日，英國新的《國家安全和投資法案》正式生效，針對外國投資新設(shè)了范圍廣泛的審查制度。另一方面，也不應(yīng)該完全忽視這些誤讀，而應(yīng)該合理把握安全審查和反壟斷審查的界限，統(tǒng)籌好對外資開放和國家經(jīng)濟(jì)安全，避免安全審查和反壟斷審查泛化、避免適當(dāng)限制成為不當(dāng)限制和過度限制。

展望未來，“十四五”時(shí)期乃至到2035年，面對世界百年未有之大變局，無論是防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)還是應(yīng)對外部沖擊，都需要統(tǒng)籌好對外資開放和經(jīng)濟(jì)安全。一方面，未來5年乃至15年，是我國各類矛盾和風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期，各種風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多，尤其是隨著金融行業(yè)雙向開放的穩(wěn)步推進(jìn)，外資的過快進(jìn)入可能會(huì)對我國金融安全產(chǎn)生沖擊，帶來更高的金融市場風(fēng)險(xiǎn)，因此，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的重要性更加凸顯；另一方面，在新的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展格局構(gòu)建將面對更多逆風(fēng)逆水的外部環(huán)境。譬如，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的大幅度萎縮停滯，特別是疫情大流行帶來的脫鉤、斷鏈與孤立主義潮流，已經(jīng)對國際貿(mào)易和投資造成沖擊性影響[ 3 ]。又如，中美經(jīng)貿(mào)摩擦不僅是貿(mào)易之爭，更是以經(jīng)貿(mào)為載體的21世紀(jì)大國地位之爭。因此，中美經(jīng)貿(mào)摩擦將長期持續(xù)，未來美國對中國的打壓和限制甚至可能更為激烈[ 4 ]。應(yīng)對這些外部新的沖擊和挑戰(zhàn)，也須統(tǒng)籌好對外資開放與經(jīng)濟(jì)安全。

在上述背景下，研究如何統(tǒng)籌好對外資開放和國家經(jīng)濟(jì)安全，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

對于在對外開放中加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全的重要意義及維護(hù)路徑，學(xué)術(shù)界早在我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）之前就已經(jīng)開始初步探討。張雷聲[ 5 ]認(rèn)為，國家的經(jīng)濟(jì)安全涉及國家的整體利益和長遠(yuǎn)利益，在對外開放中加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全至關(guān)重要，須通過正確處理好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全球化與經(jīng)濟(jì)利益的民族性和差異性、對外開放與自力更生、對外開放與利用資本主義等三對關(guān)系來維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。之后，更多學(xué)者從對外開放對國家經(jīng)濟(jì)安全的影響、如何在對外開放中維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全等不同視角進(jìn)行了進(jìn)一步研究。如王燕梅[ 6 ]、劉湘玫[ 7 ]分別初步分析了制造業(yè)、會(huì)計(jì)服務(wù)貿(mào)易對外開放對我國國家經(jīng)濟(jì)安全的影響。又如，桑百川[ 8 ]從經(jīng)濟(jì)制度安全、貿(mào)易安全、金融安全、產(chǎn)業(yè)安全、市場安全等五個(gè)方面分析了對外開放中的國家經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)，并提出了相應(yīng)的防范對策。楊云霞和齊昌聰[ 9 ]新近的一項(xiàng)研究認(rèn)為，在國際環(huán)境動(dòng)態(tài)變化、經(jīng)濟(jì)形勢日益復(fù)雜的當(dāng)下，國家經(jīng)濟(jì)安全成為美國、日本、俄羅斯等主要經(jīng)濟(jì)體對外開放的重要考量因素，我國應(yīng)從重構(gòu)基于全球化的制度體系、重塑國家經(jīng)濟(jì)安全防范體系等方面入手，構(gòu)建牢固的國家經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略。王躍生[ 10 ]最新的一項(xiàng)研究表明，開放發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全互為條件、時(shí)有矛盾，又彼此支撐、相輔相成；未來，要以辯證思維統(tǒng)籌好開放發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全。

綜上，既有研究為統(tǒng)籌對外資開放和國家經(jīng)濟(jì)安全奠定了一定理論基礎(chǔ)，但尚存在三點(diǎn)不足：一是既有研究尤其是新近研究，無論數(shù)量還是質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如在中國知網(wǎng)中文社會(huì)科學(xué)引文索引（CSSCI）來源刊文獻(xiàn)中，對“篇名”輸入“開放”并含“經(jīng)濟(jì)安全”進(jìn)行檢索，截至2021年6月底，總共才22篇，其中黨的十八大以來僅5篇。而“越是開放越要重視安全”，隨著我國對外資開放程度日益加大，關(guān)于如何統(tǒng)籌好對外資開放和國家經(jīng)濟(jì)安全這一課題的研究，無論從數(shù)量還是質(zhì)量都應(yīng)該進(jìn)一步提升。二是缺乏具體問題分析視角?，F(xiàn)有研究大多從國家體制和國家戰(zhàn)略等宏觀層面展開，鮮有從對外資的國家安全審查、反壟斷審查和特定行業(yè)準(zhǔn)入限制等具體問題的視角進(jìn)行研究。三是缺乏國際視野分析視角。既有研究大多只是從我國自身發(fā)展和國內(nèi)視角進(jìn)行，少有研究從國際比較和經(jīng)驗(yàn)借鑒的視角進(jìn)行研究。有鑒于此，本文擬從對外資的國家安全審查、反壟斷審查和特定行業(yè)準(zhǔn)入限制等具體問題出發(fā)，借鑒美、日、德等世界主要經(jīng)濟(jì)體的國際經(jīng)驗(yàn)，探討未來我國統(tǒng)籌對外資開放和國家經(jīng)濟(jì)安全的基本策略與路徑。

改革開放40多年以來，我國對外資的開放或準(zhǔn)入政策，經(jīng)歷了“地域擴(kuò)大和產(chǎn)業(yè)差異化引入—加速推進(jìn)與調(diào)整優(yōu)化—負(fù)面清單持續(xù)縮減”的歷史演進(jìn)過程。截至2021年6月底，我國在制造業(yè)、能源資源、金融等領(lǐng)域均實(shí)現(xiàn)了對外資的重大開放，已經(jīng)成為全球?qū)ν赓Y開放程度最高的國家之一。本文借鑒楊麗花和王躍生[ 11 ]的劃分方法，以三大重要?dú)v史事件為節(jié)點(diǎn)，將我國對外資的開放政策分為如下三大階段：

（一）地域擴(kuò)大和產(chǎn)業(yè)差異化引入初探階段（1978年至2001年11月）

這一階段，我國對外資的開放，主要集中在開放地域上的逐步擴(kuò)大。與此同時(shí)，在保障外商投資的法律體系和產(chǎn)業(yè)差異化市場準(zhǔn)入等方面也進(jìn)行了初步構(gòu)建和探索。

1.對外資開放的地域逐步擴(kuò)大。我國對外資的開放，最早是從經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行先試開始的。1979年7月，中共中央、國務(wù)院同意在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦出口特區(qū)。1980年5月，出口特區(qū)被改稱為經(jīng)濟(jì)特區(qū)；同年8月26日起施行的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，從土地使用價(jià)格、進(jìn)口生產(chǎn)資料的進(jìn)口稅、企業(yè)所得稅等方面為經(jīng)濟(jì)特區(qū)吸引外資實(shí)行優(yōu)惠政策提供了法律保障，從而正式拉開了經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行先試的帷幕。此后，對外資開放的地域逐漸擴(kuò)大。1984年5月，中共中央、國務(wù)院決定進(jìn)一步開放天津、上海、大連等14個(gè)沿海港口城市，并提出逐步興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。1988年4月，七屆全國人大一次會(huì)議決定建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，將海南打造成全國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1990年4月，中共中央決定進(jìn)一步開發(fā)開放上海浦東，上海浦東新區(qū)成為我國首個(gè)國家級新區(qū)，從而初步形成了由點(diǎn)及面的沿海開放經(jīng)濟(jì)帶。1992年鄧小平“南方談話”之后，對外開放地域由沿海地區(qū)延伸至沿邊、沿江和內(nèi)陸中心城市。1992年3月，國務(wù)院決定進(jìn)一步對外開放黑龍江省黑河市和綏芬河市、吉林省琿春市、內(nèi)蒙古自治區(qū)滿洲里市等四個(gè)邊境城市；同年7月，進(jìn)一步對外開放重慶、岳陽、武漢等五個(gè)長江沿岸城市，哈爾濱、長春、呼和浩特、石家莊等四個(gè)邊境和沿海地區(qū)省會(huì)城市，太原、南昌、鄭州、成都等11個(gè)內(nèi)陸地區(qū)省會(huì)城市，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)二連浩特市，從而初步實(shí)現(xiàn)了從南到北、由東向西、從沿海到內(nèi)陸的全面對外開放。2000年1月，伴隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的全面實(shí)施，對外開放進(jìn)一步擴(kuò)大至廣大中西部地區(qū)。至此，一個(gè)從沿海到沿江、沿邊再到內(nèi)陸中西部地區(qū)的全方位對外開放格局基本形成。

2.保障外商投資的法律體系初步構(gòu)建。1979年7月通過的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》（以下簡稱《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》）提出，允許外國合營者在我國境內(nèi)與我國合營者共同舉辦合營企業(yè)。1982年12月通過的《中華人民共和國憲法》第十八條規(guī)定：“允許外國的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人依照中華人民共和國法律的規(guī)定在中國投資，同中國的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行各種形式的經(jīng)濟(jì)合作?！盵 12 ]此后，先后制定了《中華人民共和國涉外經(jīng)濟(jì)合同法》（1985年3月）、《中華人民共和國外資企業(yè)法》（1986年4月）（以下簡稱《外資企業(yè)法》）、《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》（1986年10月）、《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》（1988年4月）（以下簡稱《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》）、《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》（1991年4月）等一系列法律法規(guī)。這些法律法規(guī)，既為相關(guān)部門管理外商投資提供了法律依據(jù)，也為外國投資者在我國投資提供了司法保障。此外，為適應(yīng)WTO規(guī)則，還在2000年10月修訂《外資企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、2001年3月修訂《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，使相關(guān)法律條款與WTO規(guī)則相一致。如《外資企業(yè)法》第十五條，修訂前規(guī)定外資企業(yè)的物資“在同等條件下，應(yīng)當(dāng)盡先在中國購買”，修訂后改為“可以在國內(nèi)市場或者在國際市場購買”。

3.對引資項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)差異化引入的初步探索。20世紀(jì)80年代末期，隨著儲(chǔ)蓄和外匯“雙缺口”的逐漸消失，我國利用外資的政策目標(biāo)更多地轉(zhuǎn)向引進(jìn)技術(shù)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，以及提升全要素生產(chǎn)率[ 13 ]。國務(wù)院1986年10月發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》，對外資舉辦的產(chǎn)品出口企業(yè)和先進(jìn)技術(shù)企業(yè)，在場地使用費(fèi)、水電和通信等基礎(chǔ)設(shè)施、信貸資金、企業(yè)所得稅、用匯以及進(jìn)出口手續(xù)等方面給予了特別優(yōu)惠。1995年6月發(fā)布的《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（以下簡稱《產(chǎn)業(yè)目錄》），將外商投資項(xiàng)目分為鼓勵(lì)、允許、限制和禁止四類，其中，將鼓勵(lì)類、限制類和禁止類的外商投資項(xiàng)目列入《產(chǎn)業(yè)目錄》，以加強(qiáng)對引資項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，從而開啟了利用產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄作為基本政策依據(jù)的外商投資管理模式[ 14 ]。1997年12月發(fā)布的第二版《產(chǎn)業(yè)目錄》，開始有限度地放開銀行、保險(xiǎn)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等服務(wù)行業(yè)。2000年6月16日起，為發(fā)展中西部地區(qū)比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)，施行首版《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》（以下簡稱《中西部產(chǎn)業(yè)目錄》）。

（二）加速推進(jìn)與調(diào)整優(yōu)化階段（2001年12月至2012年11月）

2001年12月，我國正式成為WTO成員。此后，我國對外資的開放進(jìn)入加速推進(jìn)與調(diào)整優(yōu)化的新階段。一方面，通過不斷修訂《產(chǎn)業(yè)目錄》和《中西部產(chǎn)業(yè)目錄》、穩(wěn)步推進(jìn)雙邊和多邊自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，持續(xù)加大對外資的開放力度；另一方面，通過取消外資企業(yè)的“超國民待遇”，不斷調(diào)整和優(yōu)化對外資的開放政策。

1.產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。為統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放，優(yōu)化外資結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，2002年3月、2004年11月、2007年10月和2011年12月先后四次修訂了《產(chǎn)業(yè)目錄》，使外資更多更好地流向綠色、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。其中，2002年3月發(fā)布施行的第三版《產(chǎn)業(yè)目錄》，基本放開了銀行、證券、保險(xiǎn)、運(yùn)輸、旅游、會(huì)計(jì)審計(jì)、法律服務(wù)等諸多服務(wù)業(yè)行業(yè)。2007年10月發(fā)布施行的第五版《產(chǎn)業(yè)目錄》，對服務(wù)業(yè)基本全面放開，但對外資控股比例仍有所限制。2011年12月發(fā)布施行的第六版《產(chǎn)業(yè)目錄》，不僅增加鼓勵(lì)類條目、減少限制類和禁止類條目，如將外商投資醫(yī)療機(jī)構(gòu)、金融租賃公司等從限制類調(diào)整為允許類，而且取消了部分領(lǐng)域?qū)ν赓Y的股比限制，有股比要求的條目比原目錄減少11條。與此同時(shí)，2004年6月和2008年12月兩次修訂了《中西部產(chǎn)業(yè)目錄》。其中，2008年12月的第三版《中西部產(chǎn)業(yè)目錄》共列條目411條，比2004年6月的第二版目錄增加126條、修改了原有條目154條，進(jìn)一步擴(kuò)大了中西部地區(qū)開放的領(lǐng)域和范圍，從而使吸收外資和西部大開發(fā)、中部崛起戰(zhàn)略更好地配合起來。

2.自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，是我國對外開放的重要內(nèi)容。建立雙邊和多邊自由貿(mào)易區(qū)，既有助于擴(kuò)大出口、實(shí)現(xiàn)出口市場多元化，也有助于吸引外資、承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[ 15 ]。自2002年11月與東盟啟動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)以后，我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。2005年11月，我國與智利簽署自由貿(mào)易協(xié)定。2007年10月，黨的十七大把自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略之后，自貿(mào)區(qū)建設(shè)步伐明顯加快。此后短短三年時(shí)間，我國先后與新西蘭（2008年4月）、新加坡（2008年10月）、巴基斯坦（2009年2月）、秘魯（2009年4月）、東盟（2009年8月）和哥斯達(dá)黎加（2010年4月）等國家和地區(qū)建立六個(gè)自貿(mào)區(qū)。

3.取消外資企業(yè)的“超國民待遇”。自1986年10月開始，我國在場地使用費(fèi)、所得稅減免、利潤匯出和再投資等方面，對外資企業(yè)給予特別優(yōu)惠的“超國民待遇”。這一政策雖然在吸引外資工作中發(fā)揮了很大作用，但也帶來一系列問題。最主要的問題是造成內(nèi)資企業(yè)競爭力減弱，進(jìn)而導(dǎo)致“假外資”成風(fēng)，造成市場秩序的混亂和國家稅收的流失[ 16 ]。為此，黨的十四屆五中全會(huì)提出，要“積極合理有效地利用外資，對外商投資企業(yè)逐步實(shí)行國民待遇”。2008年1月1日起施行的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》實(shí)行“兩稅合一”，將外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)所得稅率統(tǒng)一調(diào)整到25%。2010年12月1日起，決定統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個(gè)人城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加制度，從而使外資企業(yè)“超國民待遇”基本取消。

（三）負(fù)面清單持續(xù)縮減階段（2012年12月以來）

黨的十八大以來，黨中央不斷推進(jìn)對外開放理論和實(shí)踐創(chuàng)新，通過深入探索對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，進(jìn)一步加大對外資市場準(zhǔn)入限制的放寬力度。對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，是我國適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢和國際投資規(guī)則變化的制度創(chuàng)新。這一制度最早在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)，之后在所有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試，再之后在全國逐步推廣。隨著外資“負(fù)面清單”連續(xù)縮減，我國制造業(yè)、能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施、金融等領(lǐng)域均實(shí)現(xiàn)了對外資的進(jìn)一步重大開放，目前已經(jīng)成為全球?qū)ν赓Y開放程度最高的國家之一。

1.上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)。2013年9月，上海市政府公布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》。該版負(fù)面清單共計(jì)190條管理措施，負(fù)面清單以外的外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和企業(yè)合同章程審批均改為備案管理，這標(biāo)志著外商投資管理模式由正面清單管理模式向負(fù)面清單管理模式轉(zhuǎn)變。同年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出，建立公平開放透明的市場規(guī)則，要“探索對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式”。之后，上海市對2013年版負(fù)面清單進(jìn)行了修訂。2014年版負(fù)面清單的特別管理措施，由2013年的190條調(diào)整為139條，調(diào)整率達(dá)26.8%；同時(shí)取消了14條管理措施、放寬了19條管理措施，與2013年相比，進(jìn)一步開放的比率達(dá)17.4%。

2.所有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試。2015年4月，國務(wù)院印發(fā)適用于上海、廣東、天津、福建四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》。較之2014年版上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單，其負(fù)面清單特別管理措施進(jìn)一步壓減至122條。隨后，這一負(fù)面清單在2017年至2020年連續(xù)四年被修訂。其中，2020年版負(fù)面清單由2019年版的37條進(jìn)一步壓減至30條，壓減比例為18.9%。

3.全國逐步推廣外資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度。黨的十九大提出，推動(dòng)形成全面開放新格局，要“全面實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，大幅度放寬市場準(zhǔn)入”。此后，我國開始在全國范圍實(shí)行外資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理。2018年6月發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年版）》，借鑒自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的體例與形式，是對2017年版《產(chǎn)業(yè)目錄》中的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單進(jìn)行的修訂，首次單獨(dú)發(fā)布，并在2019年6月、2020年6月連續(xù)兩次修訂。2020年1月1日起，《中華人民共和國外商投資法》及其實(shí)施條例開始施行，在法律法規(guī)層面正式確立了準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。2020年6月發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》將全國負(fù)面清單由2019年版的40條進(jìn)一步減至33條，壓減比例為17.5%。此后，我國在金融、汽車等行業(yè)領(lǐng)域繼續(xù)推出了一系列重大開放舉措。如在金融領(lǐng)域，2021年3月10日，《中國銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則>的決定》發(fā)布，其中刪除了關(guān)于合資壽險(xiǎn)公司的外資比例限制，即刪除“外國保險(xiǎn)公司與中國的公司、企業(yè)合資在中國境內(nèi)設(shè)立經(jīng)營人身保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的合資保險(xiǎn)公司，其中外資比例不得超過公司總股本的51%”的規(guī)定。2021年6月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)表示，《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》將進(jìn)一步縮減，推動(dòng)服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大開放。

對外國投資者進(jìn)行安全審查和適當(dāng)限制，統(tǒng)籌對外資開放和經(jīng)濟(jì)安全，是國際普遍現(xiàn)象和通行做法。尤其是2017年以來，隨著國際經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生深刻變化，美國、日本、德國、英國等世界主要經(jīng)濟(jì)體越來越重視如何在對外資開放過程中保障國家經(jīng)濟(jì)安全問題，對外國投資者的適當(dāng)限制普遍出現(xiàn)加大的新趨向。盡管各國對外資限制的程度有所差異，但大多以國家安全審查、反壟斷審查和特定行業(yè)準(zhǔn)入限制等三種形式對外資進(jìn)行適當(dāng)限制，以確保國家經(jīng)濟(jì)安全。本文以美國、日本和德國等三大主要經(jīng)濟(jì)體為例，分析世界主要經(jīng)濟(jì)體統(tǒng)籌對外資開放和經(jīng)濟(jì)安全的簡要?dú)v史和最新動(dòng)向。之所以選擇這三個(gè)國家，主要考慮如下三方面因素：一是經(jīng)濟(jì)規(guī)模。從經(jīng)濟(jì)規(guī)?？矗绹?、日本和德國分別為全球第一、第三和第四大經(jīng)濟(jì)體。二是地域代表。從地域代表看，美國為美洲第一大經(jīng)濟(jì)體，日本為亞洲除中國之外的第二大經(jīng)濟(jì)體，德國為歐洲第一大經(jīng)濟(jì)體。三是吸引外資規(guī)模。從吸引外資規(guī)?？矗绹袌鲶w系完善、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)、法律制度健全，多年位居全球吸引外商直接投資（FDI）第一大國；日本和德國是全球主要對外投資大國，2008年全球金融危機(jī)以來，日益重視吸引外資，其FDI流入量世界排名逐步提升。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議2021年6月發(fā)布的《2021年世界投資報(bào)告》顯示，2020年，美國仍保持全球第一大FDI流入國，德國為歐洲第二大、全球第七大FDI流入國，日本則首次進(jìn)入全球前20大FDI流入國。

（一）對外資的國家安全審查

對影響或者可能影響國家安全的外商投資進(jìn)行安全審查，既是防范外資風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要工具，也是國際通行的外資管理制度。20世紀(jì)70年代以來，美國、日本和德國等世界主要經(jīng)濟(jì)體先后實(shí)行對外資的國家安全審查制度。2017年以后，其國家安全審查力度明顯加大。

1.美國對外資的國家安全審查。美國對外資的國家安全審查實(shí)施時(shí)間較早，主要由美國外國投資委員會(huì)（CFIUS）負(fù)責(zé)。CFIUS是美國財(cái)政部牽頭的跨部門行政機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是審查可能會(huì)對國家安全造成威脅的外國投資交易。CFIUS于1975年5月在福特政府任期內(nèi)成立，成立初期權(quán)力有限。1988年8月美國國會(huì)通過的《綜合貿(mào)易與競爭法案》，允許美國總統(tǒng)可以“國家安全”為由阻止外國投資者并購美國企業(yè)，并將審查權(quán)賦予CFIUS。2007年10月起實(shí)施的《外國投資與國家安全法案》，要求外國收購方和目標(biāo)美國企業(yè)需提前共同向CFIUS提交并購材料供其審查。至此，CFIUS權(quán)力得到大幅擴(kuò)張。2018年8月施行的《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），賦予CFIUS更大審查權(quán)，并與出口管制相結(jié)合，進(jìn)一步收緊對外資的國家安全審查。根據(jù)該法案，CFIUS的審查范圍擴(kuò)大到軍事設(shè)施等敏感地區(qū)周圍的外國投資、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)的轉(zhuǎn)讓。2019年9月，美國財(cái)政部出臺(tái)FIRRMA實(shí)施細(xì)則草案，將CFIUS的管轄范圍擴(kuò)展至外國投資者未獲控制權(quán)的特定涵蓋投資，對關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和個(gè)人敏感數(shù)據(jù)進(jìn)行了定義，同時(shí)對不動(dòng)產(chǎn)交易規(guī)定了細(xì)則。2020年2月，F(xiàn)IRRMA實(shí)施細(xì)則正式生效[ 17 ]。

2.日本對外資的國家安全審查。日本對外資的國家安全審查實(shí)施時(shí)間和美國差不多，主要依據(jù)是日本《外匯法》。1980年12月生效的日本《外匯法》規(guī)定，外國對日本的投資實(shí)行事先審批制。1992年之后，事先審批制改為事后報(bào)告制，原則上對外資給予自由化。1997年施行的《外匯法》對外資仍采取事后報(bào)告制度，但對涉及國家安全、妨礙公共秩序、公眾安全行業(yè)的外資實(shí)行事前審批制度。2017年以來，日本政府逐步收緊對外商投資的安全審查。2017年5月，日本國會(huì)通過旨在加強(qiáng)防止安保相關(guān)技術(shù)外泄的新《外匯法》，新增“一旦判斷有損國家安全，將勒令中止出售股份”機(jī)制。2019年11月，日本《外匯法》修正案規(guī)定，外國投資者在取得安全保障行業(yè)重要企業(yè)的股份時(shí)，作為須事先申請的持股上限從之前的10%下調(diào)至1%。安全保障相關(guān)行業(yè)包括武器裝備、飛機(jī)、太空開發(fā)、核能、石油、電力、燃?xì)?、通信、廣播、供熱、鐵路、運(yùn)輸、網(wǎng)絡(luò)安全等20個(gè)行業(yè)，與美國2018年FIRRMA所列示的27個(gè)“敏感技術(shù)”行業(yè)高度重合。2020年5月，日本新《外匯法》開始生效的當(dāng)天，日本財(cái)務(wù)省公布需對海外投資者的出資進(jìn)行事先審查的對象企業(yè)名單共518家，包括豐田、索尼、三菱重工、日立、東京電氣、中部鐵路和軟銀等，占全部上市公司總數(shù)的14%。

3.德國對外資的國家安全審查。德國對外資的安全審查實(shí)施時(shí)間相對較晚，但自2017年以來日趨收緊。2004年，德國對自1961年9月起實(shí)施的《對外經(jīng)濟(jì)法》進(jìn)行修改，增加關(guān)于國家安全審查的相關(guān)條款，初步建立外資安全審查機(jī)制。2009年4月實(shí)施的《對外經(jīng)濟(jì)法》和《對外經(jīng)濟(jì)條例》規(guī)定，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和能源部對歐盟以外的外來投資者收購德國企業(yè)股權(quán)比例達(dá)到25%的項(xiàng)目擁有審查權(quán)。2017年7月通過的《對外經(jīng)濟(jì)條例》第九次修正案，強(qiáng)化了對外資并購德國企業(yè)的國家安全審查。如將適用范圍擴(kuò)大到關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，將審查期限從兩個(gè)月延長至四個(gè)月。2018年12月通過的《對外經(jīng)濟(jì)條例》第十次修正案，再次強(qiáng)化對涉及德國國防以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的企業(yè)被非歐盟投資者收購的審查。2020年5月通過的《對外經(jīng)濟(jì)條例》第15次修正案，將醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域納入審查范圍，同時(shí)將外國政府或軍隊(duì)直接或間接控制的企業(yè)列入重點(diǎn)審查范圍；同年10月又通過了《對外經(jīng)濟(jì)條例》第16次修正案，旨在落實(shí)《歐盟外商直接投資審查條例》，并將需要著重審查的并購企業(yè)范圍擴(kuò)大到高技術(shù)和未來技術(shù)行業(yè)領(lǐng)域。2021年4月通過的《對外經(jīng)濟(jì)條例》第17次修正案，再次加強(qiáng)對外國企業(yè)收購德國安全相關(guān)企業(yè)的審查，將FDI審查門檻由之前的25%降至20%。

（二）對外資的反壟斷審查

壟斷不僅會(huì)損害公平競爭，而且會(huì)扼殺技術(shù)創(chuàng)新，甚至?xí){國家安全。反壟斷審查，既是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，也是國際通行的外資管理制度。二戰(zhàn)以來，美國、日本、德國等世界主要經(jīng)濟(jì)體先后實(shí)行對外資的反壟斷審查制度。2017年以后，其反壟斷審查力度明顯加大。需要說明的是，反壟斷不只針對外資，而是內(nèi)、外資一視同仁。

1.美國對外資的反壟斷審查。早在1890年，美國就頒布了全球第一部反壟斷法《謝爾曼法》，設(shè)置了價(jià)格歧視、排他性交易和附條件交易的相關(guān)禁止性規(guī)定。1976年，美國通過《1976年哈特—斯科特—羅迪諾反壟斷改進(jìn)法》（HSR法）。該法案要求，對達(dá)到特定門檻的資產(chǎn)、股票并購，投資者應(yīng)提前向主管部門申報(bào)，在規(guī)定的等待期過后才能進(jìn)行并購交易。等待期內(nèi)，HSR法授權(quán)美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、司法部反壟斷局審查交易涉及的壟斷問題。除HSR法外，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部反壟斷局分別可以《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》和《反壟斷民事程序法》的相關(guān)法規(guī)強(qiáng)制對涉及外資的并購進(jìn)行調(diào)查。2019年7月，美國司法部宣布對科技行業(yè)展開廣泛的反壟斷調(diào)查。2020年10月，美國國會(huì)公布反壟斷調(diào)查報(bào)告，認(rèn)定蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書等四大科技巨頭存在“壟斷行為”。2021年6月23日，美國眾議院司法委員會(huì)審議了《終止平臺(tái)壟斷法案》和《美國創(chuàng)新和選擇在線法案》等6項(xiàng)反壟斷法案，多旨在控制大型科技公司不斷膨脹的權(quán)力；同年7月9日，美國總統(tǒng)拜登簽署了一項(xiàng)行政命令，呼吁司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)大力執(zhí)行反壟斷法，以促進(jìn)科技、醫(yī)療和其他領(lǐng)域的公平競爭。

2.日本對外資的反壟斷審查。日本的反壟斷體系帶有很多美國痕跡。早在1947年，日本就在美國授意下制定了《禁止壟斷和維護(hù)公平交易法》（以下簡稱《日本反壟斷法》），規(guī)定了壟斷、不正當(dāng)?shù)慕灰紫拗?、不公正的交易方法以及企業(yè)結(jié)合四個(gè)方面，并根據(jù)不同的企業(yè)結(jié)合類型規(guī)定了不同的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。符合申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的公司應(yīng)在交易前填寫相應(yīng)類型的固定格式申報(bào)書，向日本公平交易委員會(huì)申報(bào)該企業(yè)結(jié)合的交易計(jì)劃。日本公平交易委員會(huì)于2019年8月首次提出美國谷歌等信息技術(shù)（IT）巨頭適用反壟斷法的“濫用優(yōu)勢地位”管制范圍；同年12月發(fā)布《反壟斷法關(guān)于企業(yè)合并審查的實(shí)施準(zhǔn)則》和《關(guān)于企業(yè)合并審查程序的政策（修訂稿）》等文件。2020年5月，日本參議院通過《關(guān)于提高特定數(shù)字平臺(tái)透明性及公平性的法律》。作為日本限制大型IT企業(yè)的首部法律，該法將敦促相關(guān)企業(yè)披露信息，打造透明度高的經(jīng)營環(huán)境；同年10月，日本公平交易委員會(huì)調(diào)查亞馬遜日本分公司，以確認(rèn)其一項(xiàng)新服務(wù)是否違反了《日本反壟斷法》。2021年1月，日本政府將《關(guān)于提高特定數(shù)字平臺(tái)透明性及公平性的法律》適用對象標(biāo)準(zhǔn)擬定為單年度國內(nèi)流通總額3 000億日元以上規(guī)模的電商平臺(tái)運(yùn)營方。

3.德國對外資的反壟斷審查。德國是全球最早立法規(guī)范反壟斷與不正當(dāng)競爭行為的國家之一，德國聯(lián)邦卡特爾局負(fù)責(zé)外資的反壟斷審查。作為歐盟成員國之一，德國存在兩套反壟斷法律體系，即德國《反限制競爭法》和歐盟《反不正當(dāng)競爭法》。德國于1957年就頒布了《反限制競爭法》，其目的是對市場壟斷、限制競爭和過度集中造成公開市場失靈等行為做出相應(yīng)限制性規(guī)定，以保證公平競爭。該部法律自1958年1月1日起生效以來，分別于1966、1973、1976、1980、1989、1998、2005、2013、2017、2021年歷經(jīng)10次修訂。其中，第九次修訂版自2017年6月9日起生效，其最大亮點(diǎn)和創(chuàng)新之處是增設(shè)了“數(shù)字市場反壟斷法條款”，尤其是回應(yīng)了大數(shù)據(jù)和人工智能等對反壟斷法提出的挑戰(zhàn)[ 18 ]。2021年1月，德國議院通過《數(shù)字競爭法》。該法是《反限制競爭法》的第10條修正案，旨在立法加強(qiáng)處理大數(shù)字平臺(tái)企業(yè)的競爭問題。此次修訂主要有以下四大變化：一是大幅提高德國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合并制度的申報(bào)門檻；二是為聯(lián)邦卡特爾辦公室引入針對“數(shù)字守門人”的新工具；三是貫徹《歐盟指令（EU）2019/1》的要求，以便更有效地調(diào)查反競爭行為；四是對壟斷行為的處罰規(guī)則進(jìn)行修改。

（三）對外資的特定行業(yè)市場準(zhǔn)入限制

除了國家安全審查和反壟斷審查，美、日、德等世界主要經(jīng)濟(jì)體對某些特殊的戰(zhàn)略性行業(yè)，如重要基礎(chǔ)設(shè)施、金融業(yè)、軍工行業(yè)、高新技術(shù)行業(yè)，還會(huì)以立法的形式從根本上對外資明令禁止或嚴(yán)格限制。

1.美國對外資的特定行業(yè)市場準(zhǔn)入限制。美國對外資的特定行業(yè)準(zhǔn)入限制大體可分為兩大類：一類是明令禁止外國投資者進(jìn)行投資的行業(yè)；另一類是對外國投資者設(shè)有一定限制的行業(yè)。前者包括通訊、核電、沿海和內(nèi)河航運(yùn)以及國防行業(yè)領(lǐng)域。如在通信領(lǐng)域，禁止外國經(jīng)營或控制的公司獲得從事通信傳輸?shù)脑S可；在核電領(lǐng)域，不允許外國公司或外國控制的公司擁有使用或生產(chǎn)原子能的設(shè)施；在沿海和內(nèi)河航運(yùn)領(lǐng)域，只限美國公司從事沿海和內(nèi)河航運(yùn)。后者包括航空、基礎(chǔ)設(shè)施、能源、礦產(chǎn)、漁業(yè)、金融等領(lǐng)域。如在航空運(yùn)輸領(lǐng)域，根據(jù)美國相關(guān)法律，非美國公民不得在美航空運(yùn)營商中擁有超過25%的投票權(quán)；在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，根據(jù)美國《公共土地法》和《采礦許可法》，在對等開放前提下，允許外國投資者在美國公共土地上修筑鐵路、鋪設(shè)油氣管道和開采礦藏；在金融領(lǐng)域，美國《外國銀行監(jiān)管加強(qiáng)法》規(guī)定，外國銀行要在美國設(shè)立分行、代理行或代表處必須經(jīng)聯(lián)邦儲(chǔ)備局批準(zhǔn)，且外國銀行自身的資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)管理水平和母國金融監(jiān)管能力等都需達(dá)到美國政府的要求，外資銀行直接或間接持有美國銀行5%以上的股份，也必須經(jīng)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的審批。

2.日本對外資的特定行業(yè)市場準(zhǔn)入限制。除日本《外匯法》規(guī)定外，根據(jù)行業(yè)法規(guī)，日本在廣播業(yè)、電信業(yè)、航空運(yùn)輸業(yè)、物流業(yè)、金融業(yè)、采礦業(yè)等行業(yè)，對外資也設(shè)有具體的準(zhǔn)入限制。不同行業(yè)的準(zhǔn)入限制可以分為兩大類：一是根據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)法規(guī)，對外資單獨(dú)采取的限制。如對廣播業(yè)規(guī)定，外國自然人、外國政府或其代表、外國法人或團(tuán)體，不得從事基干廣播業(yè)；對航空運(yùn)輸業(yè)規(guī)定，飛機(jī)所有人為外國自然人、外國或外國公共團(tuán)體、外國法人，以及前者為法人代表、或占董事成員1/3以上，或擁有1/3以上表決權(quán)的，不得在日注冊；對電力、煤氣、自來水業(yè)規(guī)定，外資準(zhǔn)入需要獲得經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣或者厚生勞動(dòng)大臣的批準(zhǔn)。二是不管是否為外資，出于公共安全等考慮，需向警察署等進(jìn)行事前審批或備案。如對當(dāng)鋪、文物銷售、獵槍和氣槍銷售等，需要先向警察署進(jìn)行事前審批或備案。

3.德國對外資的特定行業(yè)市場準(zhǔn)入限制。德國對外資較為開放，在法律上，外資與內(nèi)資享受同等市場準(zhǔn)入條件，但也有少數(shù)行業(yè)從根本上對外資明令禁止或需特殊審批。一是對外資明令禁止的極少數(shù)行業(yè)。根據(jù)德國《和平利用核能及核能風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法》，建設(shè)和經(jīng)營核電站和核垃圾處理項(xiàng)目屬于禁止外資進(jìn)入的領(lǐng)域。二是需要特殊審批的行業(yè)。在德國，從事某些行業(yè)和經(jīng)營某些項(xiàng)目，需要向當(dāng)?shù)毓ど坦芾聿块T申請經(jīng)營許可或生產(chǎn)許可。需要審批的行業(yè)包括：武器、彈藥、藥品、植物保護(hù)劑的生產(chǎn)及其銷售；煉油和蒸餾設(shè)備的生產(chǎn)和銷售；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)電和供暖公司等能源行業(yè)；銀行、保險(xiǎn)、拍賣等行業(yè)；運(yùn)輸和出租公司；等等。

以上分析表明：一方面，經(jīng)過40多年對外資的持續(xù)開放，我國已經(jīng)成為全球?qū)ν赓Y開放程度最高的國家之一，“十四五”時(shí)期乃至到2035年統(tǒng)籌好對外資開放和國家經(jīng)濟(jì)安全，對我國經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)至關(guān)重要；另一方面，統(tǒng)籌對外資開放和經(jīng)濟(jì)安全也是國際通行做法，尤其2017年以來，美、日、德等世界主要經(jīng)濟(jì)體對外資限制的力度日趨加大、對外資開放日趨收緊，以確保國家經(jīng)濟(jì)安全。在此背景下，我國有必要對外資開放政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和優(yōu)化。未來，我國統(tǒng)籌對外資開放和國家經(jīng)濟(jì)安全的總體原則和基本思路，是既要讓對外資的國家安全審查、反壟斷審查和適當(dāng)限制契合更高水平對外開放方略、公平競爭新理念、國際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易和投資規(guī)則新要求，也要避免安全審查和反壟斷審查泛化、避免適當(dāng)限制成為不當(dāng)限制和過度限制。具體路徑，可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，基于我國國情，構(gòu)建以健全對外資的國家安全審查制度為主體、以推動(dòng)對外資的反壟斷規(guī)范化和謹(jǐn)慎放寬特定行業(yè)的外資市場準(zhǔn)入為兩翼的“一體兩翼”開放安全保障體系。

（一）合理界定國家安全的內(nèi)涵，健全對外資的國家安全審查制度

堅(jiān)定不移擴(kuò)大開放是“十四五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須遵循的基本原則和戰(zhàn)略導(dǎo)向，但與此同時(shí)必須構(gòu)筑與更高水平開放相匹配的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控體系。尤其是隨著金融行業(yè)雙向開放的穩(wěn)步推進(jìn)，外資的過快進(jìn)入可能會(huì)對我國金融安全產(chǎn)生沖擊，從而帶來更高的金融市場風(fēng)險(xiǎn)。如前所述，對外國投資者進(jìn)行國家安全審查，是防范外資風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要工具，已經(jīng)在美、日、德等世界主要經(jīng)濟(jì)體得到廣泛應(yīng)用。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，未來我國要在合理界定國家安全內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以健全對外資的國家安全審查制度為主體的開放安全保障體系。

1.正確理解、合理界定國家安全的概念和內(nèi)涵。近年來，美國把國家安全概念泛化，作為打壓別國經(jīng)濟(jì)的政治工具。如2021年3月，美國聯(lián)邦通信委員會(huì)以“會(huì)造成安全風(fēng)險(xiǎn)”為由，撤銷中國聯(lián)通美洲公司、太平洋網(wǎng)絡(luò)公司及其全資子公司ComNet在美國提供電信服務(wù)的授權(quán)。這種將國家安全概念泛化、將經(jīng)濟(jì)問題政治化的錯(cuò)誤做法，既影響外資企業(yè)的發(fā)展，也影響本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)者福利改進(jìn)，還可能引發(fā)全球保護(hù)主義和孤立主義。我國應(yīng)避免這種錯(cuò)誤做法，其前提是要根據(jù)國家安全法正確理解、合理界定國家安全的概念和內(nèi)涵。現(xiàn)行的《中華人民共和國國家安全法》第二條明確規(guī)定：“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！盵 19 ]因此，要從國家重大利益、重大風(fēng)險(xiǎn)、安全狀態(tài)等三方面正確理解和合理界定國家安全內(nèi)涵，謹(jǐn)防將國家安全概念泛化，防范這也因?yàn)樯婕皣野踩拗颇且采婕皣野踩拗?，卻又缺乏到底如何影響安全的具體而清晰的標(biāo)準(zhǔn)，否則就會(huì)走向關(guān)門主義。

2.健全外商投資國家安全審查制度。外商投資安全審查在平衡經(jīng)濟(jì)利益和維護(hù)國家安全方面發(fā)揮重要作用，對我國外資安全審查制度進(jìn)行細(xì)化和完善，是“十四五”時(shí)期乃至到2035年我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放的必要保障。為此，一是調(diào)整優(yōu)化外商投資安全審查范圍，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況改進(jìn)投資審查政策。盡管現(xiàn)行《外商投資安全審查辦法》規(guī)定的安全審查范圍已經(jīng)比較全面，但伴隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)格局的變化，未來可能需要對安全審查范圍進(jìn)行修改或補(bǔ)充。此外，科學(xué)技術(shù)發(fā)展的新動(dòng)態(tài)對外商投資安全審查工作也提出了新的要求。如包含大數(shù)據(jù)、人工智能在內(nèi)的重要信息技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)，其產(chǎn)業(yè)可能與其他產(chǎn)業(yè)存在產(chǎn)業(yè)鏈上的交織重疊[ 20 ]。因此，外商投資安全審查工作也應(yīng)完整覆蓋，不能存在鏈條、環(huán)節(jié)上的遺漏。二是逐步健全外商投資安全審查申報(bào)機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)對外商投資的監(jiān)督作用。應(yīng)加大社會(huì)宣傳的力度，鼓勵(lì)有關(guān)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)公眾按照《外商投資安全審查辦法》中的規(guī)定參與到對外商投資的監(jiān)督中來。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)體系，推動(dòng)對外資的反壟斷審查走向規(guī)范化、透明化

如前所述，對外資的反壟斷審查，是國際通行做法，2017年以來，包括美國、日本和德國在內(nèi)的全球主要經(jīng)濟(jì)體不斷修訂相關(guān)法律法規(guī)加強(qiáng)包括外資在內(nèi)的反壟斷審查。與美、日、德等發(fā)達(dá)國家相比，我國反壟斷立法較晚，直到2008年8月1日起才開始施行《中華人民共和國反壟斷法》。因此，可借鑒美、日、德等國經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的修訂和完善，并根據(jù)新的發(fā)展需要制定新的法律法規(guī)，推動(dòng)對外資的反壟斷審查走向規(guī)范化、透明化，營造公平競爭的市場環(huán)境。

1.借助《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、《中歐全面投資協(xié)定》（CECAI）、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等高標(biāo)準(zhǔn)國際貿(mào)易和投資協(xié)定完善相關(guān)法律法規(guī)。盡管從自身發(fā)展縱向比較，我國對外資的開放已經(jīng)取得重大進(jìn)展，但與美、日、德等發(fā)達(dá)國家橫向比較而言，我國對外資開放的程度仍然有一定差距；有些領(lǐng)域看起來日本的對外開放度也不高，但我國對外資的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”和“彈簧門”比日本多，某些領(lǐng)域看起來開放實(shí)際上卻進(jìn)不來。不僅如此，2020年11月15日正式簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》、2020年12月30日完成談判的《中歐全面投資協(xié)定》、未來極可能加入的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，也對我國營造公平競爭的市場環(huán)境提出了更高要求[ 21 ]。因此，應(yīng)借助RCEP、CECAI、CPTPP等高標(biāo)準(zhǔn)國際貿(mào)易和投資協(xié)定形成的外在倒逼壓力，完善相關(guān)法律法規(guī)，促使對外資的反壟斷審查走向規(guī)范化、透明化，既進(jìn)一步打破對外資的各種各樣“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”和“彈簧門”，又加強(qiáng)反壟斷審查和營造公平競爭的市場環(huán)境，推進(jìn)我國市場環(huán)境進(jìn)一步對標(biāo)國際先進(jìn)水平。

2.制定與數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的新法律法規(guī)，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷審查體系。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心生產(chǎn)要素是數(shù)據(jù)，其邊際成本趨近于零；數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要組織形式是平臺(tái)，其資產(chǎn)以無形資產(chǎn)為主；數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵生產(chǎn)工具是算法[ 22 ]，能夠挖掘出數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值。平臺(tái)企業(yè)為了獲得更多用戶以及擴(kuò)大自身規(guī)模，具有取得壟斷地位的動(dòng)機(jī)，而占有壟斷地位的平臺(tái)企業(yè)通過使用算法處理數(shù)據(jù)，可以與非壟斷平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行不公平的競爭。近年來，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭的壟斷行為。為此，包括美國、日本、德國在內(nèi)的全球主要經(jīng)濟(jì)體，紛紛加大了對數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷審查的相關(guān)法律修訂和新的立法力度，以加大對外資的反壟斷審查和監(jiān)管[ 23 ]。我國也高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷審查和監(jiān)管。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”列為2021年八大重點(diǎn)任務(wù)之一。2021年2月，我國發(fā)布《國務(wù)院平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷委員會(huì)反壟斷指南》；同年3月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要“推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展”。因此，未來要制定與數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展相關(guān)的新法律法規(guī)，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷審查體系。

（三）科學(xué)分類，謹(jǐn)慎放寬特定行業(yè)的外資市場準(zhǔn)入

持續(xù)放寬外資市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)外資更好融入國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，是我國“十四五”商務(wù)發(fā)展規(guī)劃的一項(xiàng)重要任務(wù)。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，歷經(jīng)40多年持續(xù)開放，《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》已經(jīng)縮減至33條，個(gè)別領(lǐng)域?qū)ν赓Y的市場準(zhǔn)入程度甚至已經(jīng)超過美國和德國，對特定行業(yè)的外資市場準(zhǔn)入進(jìn)行適當(dāng)限制是保障我國經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的必然要求。此外，在特定行業(yè)對外資禁止準(zhǔn)入或嚴(yán)格限制準(zhǔn)入也是國際通行做法。如前所述，即使在美國和德國等對外資開放程度已經(jīng)很高的世界主要經(jīng)濟(jì)體，也在特定行業(yè)對外資市場準(zhǔn)入明令禁止或嚴(yán)格限制。為此，下一步，我國有必要借鑒美、日、德等世界主要國家經(jīng)驗(yàn)，對特定行業(yè)的外資市場準(zhǔn)入堅(jiān)持科學(xué)分類，謹(jǐn)慎放寬。

1.應(yīng)明令禁止外國投資者市場準(zhǔn)入的行業(yè)。應(yīng)在現(xiàn)行負(fù)面清單的基礎(chǔ)上繼續(xù)保留如下禁止準(zhǔn)入行業(yè)：（1）農(nóng)林牧漁業(yè)領(lǐng)域。應(yīng)繼續(xù)保留現(xiàn)有三條中的兩條，即禁止投資中國稀有和特有的珍貴優(yōu)良品種的研發(fā)、養(yǎng)殖、種植以及相關(guān)繁殖材料的生產(chǎn)；禁止投資農(nóng)作物、種畜禽、水產(chǎn)苗種轉(zhuǎn)基因品種選育及其轉(zhuǎn)基因種子生產(chǎn)。（2）采礦業(yè)。應(yīng)繼續(xù)保留現(xiàn)有的一條，即禁止投資稀土、放射性礦產(chǎn)、鎢勘查、開采及選礦。（3）交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)。應(yīng)繼續(xù)保留現(xiàn)有的兩條，即禁止參與建設(shè)、運(yùn)營機(jī)場塔臺(tái)；禁止投資郵政公司、信件的國內(nèi)快遞業(yè)務(wù)。（4）信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)。應(yīng)繼續(xù)保留現(xiàn)有的一條，即禁止投資互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營、互聯(lián)網(wǎng)公眾發(fā)布信息服務(wù)。（5）租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)。應(yīng)繼續(xù)保留現(xiàn)有的兩條，即禁止投資中國法律事務(wù)，不得成為國內(nèi)律師事務(wù)所合伙人；禁止投資社會(huì)調(diào)查。（6）科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)。應(yīng)繼續(xù)保留現(xiàn)有三條中的前兩條，即禁止投資人體干細(xì)胞、基因診斷與治療技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用；禁止投資人文社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)。第三條部分保留。（7）教育。應(yīng)繼續(xù)保留現(xiàn)有的一條，即禁止投資義務(wù)教育機(jī)構(gòu)、宗教教育機(jī)構(gòu)。（8）文化、體育和娛樂業(yè)。應(yīng)繼續(xù)保留現(xiàn)有七條中的五至六條。

2.對外國投資者市場準(zhǔn)入設(shè)有一定限制的行業(yè)。這類行業(yè)包括航空、基礎(chǔ)設(shè)施、能源、礦產(chǎn)、漁業(yè)、金融等領(lǐng)域，應(yīng)選擇中方控股和對等開放等合理的方式和原則，有序推進(jìn)對外資市場準(zhǔn)入的進(jìn)程。世界各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都不可能一蹴而就地實(shí)現(xiàn)對外開放?！靶菘恕笔降拈_放不僅無法提高經(jīng)濟(jì)效率，反而會(huì)給本國經(jīng)濟(jì)市場帶來過大的沖擊，破壞本國經(jīng)濟(jì)安全，實(shí)際上會(huì)阻礙對外開放水平的進(jìn)一步提高。漸次開放外商投資是國際上通行的做法，我國可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在縮減負(fù)面清單的過程中，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平和所處的發(fā)展階段，在可能的情況下逐步將部分禁止類條目移動(dòng)至限制類條目中，將部分限制類條目逐步取消。對于自身競爭力較低的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)設(shè)立一段過渡時(shí)期，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供空間；對于具有較強(qiáng)競爭力的行業(yè)，可以將其作為國際經(jīng)濟(jì)合作中的籌碼并先行開放。在建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制的過程中，應(yīng)盡可能使國內(nèi)市場受到的沖擊處于合理水平，在開放外資的過程中保證自身的合理利益。

*國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁研究員、北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院王躍生教授、兩名匿審專家提出了富有建設(shè)性意見與建議，中國政法大學(xué)商學(xué)院研究生劉丁一提供了扎實(shí)的資料收集和初步處理工作，特此致謝！

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責(zé)任編輯：林英澤

Ensure both Opening to Foreign Investment and National Economic Security：International Experience and China’s Path

MA Xiang-dong1and YANG Li-hua2

（1.Research Center for the Theoretical System of Socialism with Chinese Characteristics，The Party School of the CPC Beijing

Municipal Committee，Beijing 100044，China；2.Business School，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：China has become one of the countries with the highest degree of opening to foreign investment in the world after its opening to foreign investment having gone through three stages from geographic expanding and introducing of industrial differentiation to accelerated promoting and optimizing to continuing to shrink the negative lists since 1978. The more we open up，the more we should pay attention to security. During the 14th Five Year Plan period and even by 2035，it is very important to ensure both opening up to foreign investment and national economic security for the stability and long-term development of China’s economy. It is also a common international phenomenon and practice to carry out security review and appropriate restrictions on foreign investment and ensure both opening up to foreign investment and national economic security. Since 2017，the main economies such as the United States，Japan and Germany has restricted foreign investment by three forms，namely national security review，antitrust review and specific industry access restriction，to ensure national economic security. In the next step，it is necessary for China to appropriately adjust and optimize its foreign investment opening-up policy. In the future，the general principle and basic way of thinking for China to ensure both opening to foreign investment and national economic security is to not only match the national security review，antitrust review and appropriate restriction with the higher-level opening up strategies，the new concept of fair competition，international trade with higher standard，and the new requirement on investment rules，but also avoid the problems of generalized security review and antitrust review and the inappropriate or undue restrictions. Specifically speaking，based on learning from international experiences and China’s current situation，we should build an open security guarantee system with "one body and two wings"，namely taking improving the national security review system for foreign investment as the main body，and promoting the standardization of antitrust against foreign investment and cautiously relaxing the foreign investment market access of specific industries as the two wings.

Key words：opening to foreign investment；economic security；national security review；antitrust review；access of specific industries