拓展預(yù)算審查監(jiān)督的制度空間

劉永標(biāo)

目前，地方各級(jí)人大審查批準(zhǔn)預(yù)算，主要依據(jù)是預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，即地方各級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（縣級(jí)為人大常委會(huì)）對(duì)本級(jí)預(yù)算草案初步方案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見(jiàn)[1];地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告[2]，也就是先初步審查，再大會(huì)審批，通常稱(chēng)之為預(yù)算二審制。在實(shí)際操作中，很多地方為了使預(yù)算審查批準(zhǔn)更加科學(xué)有效，積極探索在初審前加上一個(gè)預(yù)審環(huán)節(jié)，形成預(yù)算審查批準(zhǔn)三審制。如杭州市人大常委會(huì)就推出了預(yù)算草案三審制[3]等。2015年實(shí)施的預(yù)算法，明確了“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽(tīng)取選民和社會(huì)各界的意見(jiàn)”[4]，這也為我們探索預(yù)審實(shí)踐提供了制度空間。

一、溫嶺參與式預(yù)算審查監(jiān)督的三審制元素

浙江省溫嶺市人大早在2005年就探索在預(yù)算審查批準(zhǔn)的過(guò)程中引入預(yù)算民主懇談，積極發(fā)揮代表的主體作用，擴(kuò)大公民有序參與政府預(yù)算的協(xié)調(diào)和討論。通過(guò)十多年的探索，沿著“由點(diǎn)到面、由下而上、由表及里、由柔變剛”的路線(xiàn)循序漸進(jìn)，逐步形成了“預(yù)算全口徑、參與全方位、監(jiān)督全過(guò)程”的預(yù)算審查監(jiān)督體系——參與式預(yù)算。就預(yù)算審查批準(zhǔn)的具體方式來(lái)看，有預(yù)算民主懇談、代表聯(lián)絡(luò)站征詢(xún)懇談、常委會(huì)初審表決、大會(huì)表決部門(mén)預(yù)算、大會(huì)表決預(yù)算修正議案等等。

由于溫嶺的參與式預(yù)算實(shí)踐是通過(guò)十多年的實(shí)踐探索逐步積累的，其做法有著與其他實(shí)踐探索不一樣的特點(diǎn)。就其審查監(jiān)督涉及的面來(lái)看，既有部門(mén)預(yù)算初審，也有總預(yù)算修正;就其參與的對(duì)象來(lái)看，既有公民參與，也有常委會(huì)成員參與;就其參與的方式來(lái)看，既有公民民主懇談，也有常委會(huì)會(huì)議表決;就其參與的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)看，既有預(yù)算編制階段參與，也有人代會(huì)大會(huì)期間審查批準(zhǔn)。這些情況，對(duì)于溫嶺自身從事這項(xiàng)工作的參與者來(lái)說(shuō)，已經(jīng)形成習(xí)慣，操作起來(lái)比較容易。但是對(duì)于部門(mén)及其他不直接從事這項(xiàng)工作的人員來(lái)說(shuō)，相對(duì)比較難以理解和接受。

實(shí)際上，溫嶺市參與式預(yù)算的做法，歸根到底，還是離不開(kāi)預(yù)算審查批準(zhǔn)的三審制，只不過(guò)在預(yù)審階段，相比較于其他地方的探索，更多地植入了公民有序參與的協(xié)商環(huán)節(jié)，突出了基層財(cái)政管理制度中的協(xié)商民主創(chuàng)新。

二、溫嶺參與式預(yù)算三審制的構(gòu)架和主要內(nèi)容

從預(yù)算審查批準(zhǔn)三審制的框架來(lái)歸納，溫嶺的參與式預(yù)算審查批準(zhǔn)大體可以概括為三個(gè)階段，每階段三種形式，稱(chēng)之為參與式預(yù)算三審制。

（一）預(yù)算編制預(yù)審

預(yù)算編制預(yù)審的主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)在預(yù)算編制階段，也就是每年的12月份至下一年度的1月份左右，其切入點(diǎn)是部門(mén)預(yù)算。市人大常委會(huì)主任會(huì)議確定列入重點(diǎn)監(jiān)督的部門(mén)預(yù)算，采用多種形式進(jìn)行預(yù)審，市人大常委會(huì)辦公室整理反饋預(yù)審意見(jiàn)，部門(mén)據(jù)此修編預(yù)算，并向人大常委會(huì)主任會(huì)議匯報(bào)。具體形式有以下三種：

1.部門(mén)預(yù)算民主懇談。該項(xiàng)工作始于2008年（鎮(zhèn)級(jí)2005年）。在每年的人代會(huì)前，選擇3—5個(gè)重點(diǎn)部門(mén)的預(yù)算開(kāi)展民主懇談。參加懇談的人員每場(chǎng)次在80人左右，對(duì)象既有各級(jí)人大代表，也有各階層代表，包括部分預(yù)算審查監(jiān)督專(zhuān)業(yè)庫(kù)人員，同時(shí)也有通過(guò)報(bào)紙、電視公告后自愿報(bào)名的公民。在每場(chǎng)懇談中，與會(huì)人員先集中聽(tīng)取政府相關(guān)部門(mén)有關(guān)預(yù)算情況的匯報(bào)，然后采取分組與集中相結(jié)合的方式，就預(yù)算草案進(jìn)行深入懇談?dòng)懻?，充分發(fā)表意見(jiàn)。相關(guān)部門(mén)積極回應(yīng)并回答提問(wèn)，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)作表態(tài)發(fā)言。會(huì)后市人大常委會(huì)辦公室整理反饋懇談意見(jiàn)，部門(mén)據(jù)此修編預(yù)算，并將修編情況向市人大常委會(huì)主任會(huì)議匯報(bào)通過(guò)。反饋意見(jiàn)和修編方案全文在網(wǎng)上公開(kāi)。

2.部門(mén)預(yù)算專(zhuān)家組預(yù)審。該項(xiàng)工作始于2016年。預(yù)算民主懇談側(cè)重點(diǎn)在于通過(guò)公民的參與，使預(yù)算編制更加切合基層實(shí)際。但有個(gè)明顯的不足是參與者大部分都是非專(zhuān)業(yè)人員，由非專(zhuān)業(yè)人員來(lái)審查專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的預(yù)算，審查意見(jiàn)的專(zhuān)業(yè)性還有欠缺。為了彌補(bǔ)這個(gè)缺陷，從2016年開(kāi)始，按照《溫嶺市人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)工作規(guī)則（試行）》的相關(guān)規(guī)定，成立了由15人組成的預(yù)算審查監(jiān)督專(zhuān)家組，每年選擇12個(gè)左右的重點(diǎn)部門(mén)預(yù)算交由專(zhuān)家組預(yù)審。市人大財(cái)經(jīng)委聽(tīng)取預(yù)審情況匯報(bào)，整理反饋審查意見(jiàn);各相關(guān)部門(mén)據(jù)此修編預(yù)算，并向市人大財(cái)經(jīng)委匯報(bào)通過(guò)。

3.部門(mén)預(yù)算代表聯(lián)絡(luò)站征詢(xún)懇談。該項(xiàng)工作始于2011年。每年選擇若干重點(diǎn)部門(mén)預(yù)算送交各代表聯(lián)絡(luò)站（代表小組）進(jìn)行征詢(xún)懇談，廣泛發(fā)動(dòng)代表征求轄區(qū)內(nèi)選民意見(jiàn)。列入征詢(xún)懇談的部門(mén)預(yù)算最多時(shí)達(dá)到32個(gè)部門(mén)，目前側(cè)重于當(dāng)年提交大會(huì)表決的重點(diǎn)部門(mén)預(yù)算由全市各代表聯(lián)絡(luò)站（代表小組）先開(kāi)展征詢(xún)懇談。征詢(xún)懇談以人大代表為主體，并邀請(qǐng)轄區(qū)內(nèi)部分選民參加。財(cái)政等相關(guān)部門(mén)介紹預(yù)算編制情況，回答人大代表和選民提問(wèn)，并就有關(guān)事項(xiàng)作表態(tài)承諾。懇談意見(jiàn)整理匯總后交市人大常委會(huì)統(tǒng)一處理。征詢(xún)懇談主要達(dá)到兩個(gè)目的，一是讓人大代表充分征求選民意見(jiàn)，為人代會(huì)審查表決打好基礎(chǔ);二是讓政府職能部門(mén)圍繞預(yù)算安排與公眾面對(duì)面對(duì)話(huà)溝通，進(jìn)一步完善部門(mén)預(yù)算的編制。

（二）預(yù)算草案初審

預(yù)算草案的初審一般在人代會(huì)召開(kāi)前的一個(gè)月以?xún)?nèi)，財(cái)政部門(mén)按要求提交預(yù)算草案初步方案后，人大相關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)始初審。就目前的相關(guān)法律法規(guī)要求，初審除了預(yù)算法規(guī)定外，《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定“縣（市、區(qū)）人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見(jiàn)”[5]，《浙江省街道人大工作條例》規(guī)定人大街道工委“對(duì)街道預(yù)算草案提出意見(jiàn)”[6]。溫嶺市預(yù)算初審基本上圍繞上述要求開(kāi)展，主要有三個(gè)層面。

1.部門(mén)預(yù)算常委會(huì)初審表決。該項(xiàng)工作始于2014年。圍繞市委、市政府重點(diǎn)工作部署，每年選擇3—6個(gè)上年執(zhí)行率較低的或群眾關(guān)注度較高的部門(mén)預(yù)算，由常委會(huì)進(jìn)行初審表決。參加對(duì)象為常委會(huì)組成人員。常委會(huì)組成人員按表決的部門(mén)數(shù)量組成若干個(gè)調(diào)研組，相關(guān)委辦的主任擔(dān)任組長(zhǎng)。初審時(shí)先召開(kāi)集中調(diào)研會(huì)，聽(tīng)取財(cái)政、發(fā)改對(duì)相關(guān)部門(mén)的預(yù)算和項(xiàng)目安排情況的匯報(bào)，再分組到相關(guān)部門(mén)調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告。市人大常委會(huì)召開(kāi)主任會(huì)議，聽(tīng)取各調(diào)研組調(diào)研情況匯報(bào)，并向相關(guān)部門(mén)反饋調(diào)研意見(jiàn)。部門(mén)據(jù)此修編預(yù)算，并向市人大常委會(huì)匯報(bào)修編情況。各調(diào)研組對(duì)部門(mén)修編情況發(fā)表意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)審議后，人大常委會(huì)采用電子表決方式進(jìn)行表決，沒(méi)有通過(guò)的部門(mén)繼續(xù)修編預(yù)算。通過(guò)的，相關(guān)部門(mén)預(yù)算草案完成初審。

2.街道預(yù)算人大街道工委初審。該項(xiàng)工作始于2019年。市人大常委會(huì)授權(quán)各人大街道工委對(duì)本街道預(yù)算進(jìn)行初審。各人大街道工委在街道預(yù)算編制過(guò)程中，分別召開(kāi)街道預(yù)算民主懇談會(huì)，對(duì)街道預(yù)算編制提出意見(jiàn)。街道財(cái)政對(duì)預(yù)算進(jìn)行修編后提出街道預(yù)算草案。人大街道工委召開(kāi)街道選民代表會(huì)議，對(duì)街道預(yù)算草案進(jìn)行審查，提出審查意見(jiàn)，向市人大常委會(huì)報(bào)告。市人大常委會(huì)根據(jù)人大街道工委審查意見(jiàn)，對(duì)街道預(yù)算進(jìn)行審議并通過(guò)。

3.財(cái)政預(yù)算財(cái)經(jīng)委初審。該項(xiàng)工作始于2016年。市人大按照地方組織法要求，成立了財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，制定了財(cái)經(jīng)委工作規(guī)則，依法對(duì)財(cái)政預(yù)算草案開(kāi)展初審。市人大財(cái)經(jīng)委結(jié)合前期預(yù)算編制預(yù)審收集到的意見(jiàn)建議，對(duì)預(yù)算草案開(kāi)展初審，形成“四本賬”預(yù)算草案初步審查意見(jiàn)和當(dāng)年列入監(jiān)督的重點(diǎn)部門(mén)預(yù)算草案初步審查意見(jiàn)，向市人代會(huì)報(bào)告。在人代會(huì)上，并就列入大會(huì)表決的重點(diǎn)部門(mén)預(yù)算草案提出審查報(bào)告。

（三）大會(huì)審查批準(zhǔn)

就目前的預(yù)算審查批準(zhǔn)的現(xiàn)狀看，人大代表在人代會(huì)期間審查批準(zhǔn)預(yù)算更多的是一種程序性的流程，只能就預(yù)算草案整體的同意與否行使審批權(quán)，對(duì)預(yù)算草案提出的意見(jiàn)、建議無(wú)法得到重視和采納。而溫嶺市人大在常規(guī)性的審查批準(zhǔn)基礎(chǔ)上，增加了表決部門(mén)預(yù)算和表決預(yù)算修正議案制度，從而使大會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算從程序性向程序性與實(shí)質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變。

1.大會(huì)表決預(yù)算修正議案。該項(xiàng)工作始于2015年。根據(jù)地方組織法關(guān)于議案提出的相關(guān)規(guī)定[7]，溫嶺市人大常委會(huì)出臺(tái)了《預(yù)算修正議案處理辦法》，規(guī)范了預(yù)算修正議案的提出、列入議程和表決的具體要求。人代會(huì)表決批準(zhǔn)預(yù)算前，十名以上代表聯(lián)名可以提出預(yù)算修正議案，經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)審查同意，交各代表團(tuán)審議后，采用電子表決方式提交大會(huì)表決。預(yù)算修正議案一經(jīng)通過(guò)，政府必須要按照通過(guò)的修正議案調(diào)整相關(guān)預(yù)算。這樣的制度安排，可以使人大代表對(duì)預(yù)算的審查權(quán)、調(diào)整權(quán)、決定權(quán)進(jìn)一步落到實(shí)處。截至目前，共收到預(yù)算修正議案22件，列入大會(huì)表決的3件，全部獲得通過(guò)。

鎮(zhèn)級(jí)層面，預(yù)算修正議案從2006年就開(kāi)始探索，考慮到預(yù)算修正議案的收支平衡原則，大會(huì)還引入了辯論環(huán)節(jié)，人大代表就預(yù)算增減理由充分發(fā)表意見(jiàn)，再提交大會(huì)表決。至目前，共提出預(yù)算修正議案195件，列入大會(huì)表決的預(yù)算修正議案115件，其中表決通過(guò)103件，還有12件未獲通過(guò)，共調(diào)整預(yù)算8363萬(wàn)元。

2.大會(huì)表決財(cái)政預(yù)算草案。大會(huì)根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的初步審查意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)各代表團(tuán)集中審議，對(duì)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算“四本賬”分別采用電子表決方式進(jìn)行表決審批。有預(yù)算修正議案的，則批準(zhǔn)修正后的預(yù)算。

3.大會(huì)表決部門(mén)預(yù)算。該項(xiàng)工作始于2013年。市人大把資金量比較大、事關(guān)民生的重點(diǎn)部門(mén)劃分為五個(gè)資金鏈，按照一屆五年輪一遍的原則，把這些部門(mén)預(yù)算列入市人代會(huì)審議表決。市人大常委會(huì)出臺(tái)《部門(mén)預(yù)算表決規(guī)程》，規(guī)范部門(mén)預(yù)算大會(huì)表決的相關(guān)要求和程序。會(huì)前在聯(lián)絡(luò)站征詢(xún)懇談的基礎(chǔ)上，大會(huì)安排半天時(shí)間，對(duì)表決部門(mén)的預(yù)算進(jìn)行集中審議，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)結(jié)合會(huì)前懇談意見(jiàn)進(jìn)行匯總整理反饋。市政府召開(kāi)市長(zhǎng)辦公會(huì)議提出預(yù)算修編方案，經(jīng)主席團(tuán)審議通過(guò)后印發(fā)至全體代表進(jìn)行審議。大會(huì)批準(zhǔn)總預(yù)算后，對(duì)列入表決的部門(mén)預(yù)算采用電子表決方式進(jìn)行大會(huì)表決。同時(shí)，市人大把表決部門(mén)的整體績(jī)效管理情況列入當(dāng)年重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，由財(cái)政局進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)。

三、溫嶺參與式預(yù)算三審制的成效思考

溫嶺參與式預(yù)算三審制的實(shí)踐，深化了部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督，有序擴(kuò)大公民參與，發(fā)揮了代表的主體作用。同時(shí)，結(jié)合閉會(huì)期間人大常委會(huì)開(kāi)展的審查批準(zhǔn)決算、審查批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整、重大政府性項(xiàng)目審查監(jiān)督、審計(jì)查出突出問(wèn)題專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督等內(nèi)容，極大地完善了全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督體系，發(fā)揮了人大審查監(jiān)督預(yù)算應(yīng)有的作用。

（一）協(xié)商民主與人大工作得到有效對(duì)接。通過(guò)人大搭建的懇談等多層面預(yù)算協(xié)商平臺(tái)，人大代表、專(zhuān)業(yè)人員、社會(huì)各界和選民廣泛參與，圍繞部門(mén)預(yù)算和本區(qū)域政府年度預(yù)算進(jìn)行協(xié)商、對(duì)話(huà)、懇談、辯論，讓各種利益群體的意見(jiàn)充分表達(dá)，觀點(diǎn)充分討論，形成了平等協(xié)商、理性博弈的氛圍，增強(qiáng)了民意表達(dá)和公民在決策中的影響力，使協(xié)商民主的活力不斷得到激發(fā)。同時(shí)，在民主懇談中植入了人大監(jiān)督元素，極大地拉伸了公民參與的鏈條，激發(fā)了民主懇談的實(shí)效，拓展了協(xié)商民主的內(nèi)涵，使協(xié)商民主和人大監(jiān)督得到了有機(jī)融合，協(xié)商民主在人大工作實(shí)踐中不斷地得到了拓展。

（二）人民代表大會(huì)制度活力得到進(jìn)一步激發(fā)。人大代表通過(guò)會(huì)前征求意見(jiàn)、會(huì)中審議和辯論、會(huì)后跟蹤監(jiān)督，全過(guò)程參與預(yù)算審查監(jiān)督，代表與選民聯(lián)系的渠道更加通暢，代表主體作用的發(fā)揮更加明顯。政府及部門(mén)在接受人大監(jiān)督的過(guò)程中，認(rèn)真做好預(yù)算編制和懇談等相關(guān)工作，用心傾聽(tīng)和吸收代表意見(jiàn)，努力抓好審議意見(jiàn)的落實(shí)，人民代表大會(huì)的權(quán)威性得到真正體現(xiàn)。同時(shí)，通過(guò)參與式預(yù)算三審制多種形式的實(shí)施，人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督更加到位。這樣，既調(diào)動(dòng)了人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督的熱情，又從制度上完善了人大審查批準(zhǔn)預(yù)算與監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的體系，使人大在推進(jìn)預(yù)算改革中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，人民代表大會(huì)這一根本政治制度不斷煥發(fā)出應(yīng)有的光彩和活力。

（三）人大對(duì)預(yù)算修正權(quán)得到真正激活。由于目前我國(guó)憲法和預(yù)算法等法律對(duì)人大在預(yù)算審查批準(zhǔn)過(guò)程中是否享有預(yù)算草案修正權(quán)沒(méi)有具體提及，也沒(méi)有明晰的預(yù)算修正議案制度，因此，在實(shí)踐中，人大對(duì)預(yù)算的修正權(quán)往往被“束之高閣”，無(wú)法落到實(shí)處。溫嶺參與式預(yù)算三審制，在大會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算時(shí)，增加了表決部門(mén)預(yù)算和表決預(yù)算修正議案兩個(gè)環(huán)節(jié)，代表在會(huì)議審查時(shí)，對(duì)涉及表決部門(mén)的一些建議意見(jiàn)，可以通過(guò)預(yù)算修編方案來(lái)得到回應(yīng);而對(duì)于預(yù)算審查中一些重大的調(diào)整意見(jiàn)，可以通過(guò)預(yù)算修正議案的方式進(jìn)行表決調(diào)整。這樣，代表提出的意見(jiàn)得到了重視和采納，預(yù)算草案及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和修正，“長(zhǎng)期休眠”的人大預(yù)算修正權(quán)得到真正的激活，審查批準(zhǔn)預(yù)算也從原來(lái)的程序性向程序性和實(shí)質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變。

（四）基層社會(huì)治理能力現(xiàn)代化得到有益嘗試。預(yù)算是治國(guó)理政的重要支柱。溫嶺參與式預(yù)算三審制，從社會(huì)治理角度看，它實(shí)際上是一個(gè)接受人大代表和公民參與決策的過(guò)程，是一個(gè)匯聚民眾利益訴求的過(guò)程，是一個(gè)決策得到民眾認(rèn)同的過(guò)程，也是一個(gè)治理能力不斷得到提升的過(guò)程。它進(jìn)一步促進(jìn)了人大代表和公民在城鄉(xiāng)社會(huì)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力。同時(shí)，通過(guò)社會(huì)各方面的參與，使得包括黨委、人大、政府、代表、公眾在內(nèi)各個(gè)層面的預(yù)算法治觀念不斷提高，全社會(huì)的預(yù)算意識(shí)得到增強(qiáng)，政府與公眾聯(lián)系溝通更加緊密。這樣就促使政府運(yùn)用法治思維和法治方式改進(jìn)社會(huì)治理，提升政府公信力，促進(jìn)社會(huì)更加和諧穩(wěn)定。

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[1][2][4]《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十二條、二十一條、四十五條。

[3]黃文雅：《激活預(yù)算修正權(quán)的“杭州實(shí)踐”》，載《人民代表報(bào)》2020年6月25日第1版。

[5]《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督辦法》第五條。

[6]《浙江省街道人大工作條例》第九條。

[7]《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第十八條。

（作者單位：浙江省溫嶺市人大常委會(huì)預(yù)算工委）