拉薩市農(nóng)村污染防治立法現(xiàn)狀分析及對(duì)策

王賢玉 西藏大學(xué)政法學(xué)院

建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。農(nóng)村污染防治立法是法治中國建設(shè)必不可少的組成部分，現(xiàn)階段，我國對(duì)于整體上的污染防治立法已經(jīng)相當(dāng)完備，但針對(duì)農(nóng)村這一特定區(qū)域的污染防治立法還有待完善。

拉薩市是西藏自治區(qū)的首府，其所處的重要地位決定了該地區(qū)農(nóng)村污染防治立法具有重要意義。拉薩市的立法工作是西藏自治區(qū)貫徹全面依法治藏原則的重要體現(xiàn)，將影響自治區(qū)其他地市相應(yīng)的立法進(jìn)程。這就對(duì)拉薩市關(guān)于農(nóng)村污染防治方面的立法提出了更高的要求，制定切實(shí)可行的農(nóng)村污染防治法律規(guī)范，服務(wù)廣大農(nóng)牧民群眾。

一、農(nóng)村污染防治立法在依法治藏中的地位研究

黨的十九大報(bào)告高度關(guān)注“三農(nóng)”問題，《振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》要求推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)振興。在依法治國的大時(shí)代背景下，振興鄉(xiāng)村離不開法律的保障。中央第六次西藏工作座談會(huì)首次提出了“依法治藏”重要原則 ，拉薩市大力落實(shí)“依法治藏”總體部署，實(shí)施“環(huán)境立市”戰(zhàn)略，努力構(gòu)建“生態(tài)拉薩”、“綠色拉薩”。西藏自治區(qū)黨委全面依法治藏委員會(huì)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)地方科學(xué)立法，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的立法。農(nóng)村污染防治立法有利于填補(bǔ)污染防治法律體系的空白，引導(dǎo)執(zhí)法機(jī)關(guān)有法可依，建立農(nóng)村環(huán)境污染防治機(jī)制，指引廣大農(nóng)牧民群眾樹立污染防治的責(zé)任意識(shí)。由此可見，農(nóng)村污染防治立法對(duì)于“依法治藏”具有基礎(chǔ)性意義。

二、拉薩市農(nóng)村環(huán)境污染具體表現(xiàn)

（一）畜禽養(yǎng)殖污染

不規(guī)范的畜禽養(yǎng)殖業(yè)造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。拉薩市實(shí)施“2018-2022年奶牛萬戶百場十中心”工程以來，“戶、場、中心”結(jié)合的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化畜禽養(yǎng)殖超出了農(nóng)村生態(tài)的環(huán)境承載力，導(dǎo)致了更加嚴(yán)峻的污染擴(kuò)散。糞便通過各種途徑進(jìn)入水系統(tǒng)，導(dǎo)致水體富營養(yǎng)化，嚴(yán)重威脅到農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的飲用水。畜禽排泄物產(chǎn)生的甲烷、硫化氫等有害氣體，不僅造成大氣污染，還直接損害人類身體健康。

（二）旅游垃圾污染

旅游在拉薩鄉(xiāng)村引起了日益嚴(yán)峻的白色垃圾污染和水污染。 “五一小長假”、“十一黃金周”、“雪頓節(jié)”期間，鄉(xiāng)村旅游游客數(shù)量急劇增加，客流量高峰對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)平衡形成巨大的沖擊。一方面，有限的旅游資源不足以承載超額游客數(shù)量，前期游覽區(qū)域劃分不合理，導(dǎo)致暴增的游客直接涉足無旅游接納能力的“凈土”，導(dǎo)致污染；另一方面，拉薩市鄉(xiāng)村旅游標(biāo)準(zhǔn)不一，行業(yè)內(nèi)部規(guī)范不健全，負(fù)責(zé)游客接納的農(nóng)牧民業(yè)務(wù)能力參差不齊，景區(qū)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)游客的綜合管理，游覽過程中頻繁出現(xiàn)“亂丟亂扔”等污染現(xiàn)象。

三、拉薩市農(nóng)村污染防治立法現(xiàn)狀

（一）相關(guān)法律規(guī)范數(shù)量總體偏少

1956年至今，西藏自治區(qū)范圍內(nèi)出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章中，涉及環(huán)境保護(hù)的規(guī)范性文件不足二十件。其中包括，自治區(qū)人大常委會(huì)頒布的地方性法規(guī)，如《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《拉薩市水資源條例》；自治區(qū)人民政府頒布的地方政府規(guī)章，如《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》；拉薩市人大常委會(huì)出臺(tái)的地方性法規(guī)，如《拉薩市城市綠化條例》；拉薩市人民政府出臺(tái)的地方政府規(guī)章，如《拉薩市旅游管理辦法》。縱觀自治區(qū)及拉薩市六十余年的立法歷程，關(guān)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、交通、城市等領(lǐng)域的立法工作相對(duì)全面，而針對(duì)農(nóng)村污染防治的立法工作相對(duì)滯后，相關(guān)規(guī)范性文件在數(shù)量上總體偏少。

拉薩市早在1986年就有了《拉薩市城市環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，然而，時(shí)至今日尚未出臺(tái)一部關(guān)于農(nóng)村污染防治的地方性法規(guī)規(guī)章。立法工作在2006年以前基本不涉及農(nóng)村污染防治，2006年以后特別是2010年以來，西藏自治區(qū)和拉薩市立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)了對(duì)環(huán)境保護(hù)和污染防治方面的立法，遺憾的是涉及農(nóng)村污染防治方面內(nèi)容的條款僅占少數(shù)。近年來，《拉薩市生活垃圾管理辦法》、《拉薩市生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究辦法》、《拉薩市環(huán)境噪聲污染防治辦法》（部分條款修改）等涉及農(nóng)村污染防治的項(xiàng)目均包含在了拉薩市政府2018年立法計(jì)劃。誠然，拉薩市農(nóng)村污染防治立法工作取得了較大進(jìn)步，但就其整體進(jìn)程而言，仍然處于較為緩慢的狀態(tài)。

（二）專門性法律規(guī)范空白

拉薩市尚未出臺(tái)一部關(guān)于農(nóng)村污染防治的專門性法律規(guī)范，在《憲法》的指導(dǎo)下，形成了以《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律以及地方性法規(guī)、規(guī)章為主體的農(nóng)村污染防治法律體系。在農(nóng)村水污染防治方面，《拉薩市全面推行河長制實(shí)施方案》規(guī)定了村級(jí)河長對(duì)河道日常工作的管理；在農(nóng)村生態(tài)建設(shè)方面，《西藏自治區(qū)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《拉薩市環(huán)境保護(hù)考核辦法》均指出，實(shí)施農(nóng)牧業(yè)與工業(yè)等污染源差異化管理；在農(nóng)村白色污染防治方面，拉薩市人民政府頒布《拉薩市2014年禁止白色污染工作方案》，重點(diǎn)禁止商業(yè)、旅游、服務(wù)行業(yè)白色污染；在農(nóng)村養(yǎng)殖污染防治方面，《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定防治農(nóng)業(yè)面源污染，劃定畜禽養(yǎng)殖場禁建區(qū)，加強(qiáng)對(duì)畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染的防治；此外，《拉薩市古村落保護(hù)條例》還規(guī)定了對(duì)古村落進(jìn)行整體保護(hù)，適度發(fā)展旅游業(yè)，不得進(jìn)行破壞行為等。1986年-2016年的三十年期間，拉薩市人大常委會(huì)出臺(tái)的地方性法規(guī)中，沒有與農(nóng)村污染防治相關(guān)的專門性法律規(guī)范，更多本應(yīng)當(dāng)包含農(nóng)村污染防治的法規(guī)，根本不涉及農(nóng)村污染的防治，如《拉薩市城市環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《拉薩市城市綠化條例》，其效力范圍僅僅適用于拉薩市城區(qū)，并不包含農(nóng)村地區(qū)?，F(xiàn)階段，立法機(jī)關(guān)還未制定關(guān)于拉薩市農(nóng)村污染防治方面的專門法律規(guī)范，專門性法律規(guī)范仍然空白。

（三）法律責(zé)任規(guī)制的手段單一

拉薩市涉及農(nóng)村污染防治的法律規(guī)范對(duì)法律責(zé)任作了明確規(guī)定，大部分法律規(guī)范以“法律責(zé)任”專章的形式進(jìn)行說明。對(duì)行政機(jī)關(guān)或執(zhí)法部門在農(nóng)村污染防治工作中亂作為、不作為等要求整頓與監(jiān)督；對(duì)企業(yè)或者個(gè)人違反法律規(guī)定，制造農(nóng)村面源污染，破壞鄉(xiāng)村環(huán)境等進(jìn)行罰款、責(zé)令恢復(fù)原狀。在種類上，法律責(zé)任的規(guī)制手段比較單一，主要是懲戒方式，而以獎(jiǎng)勵(lì)方式督促鼓勵(lì)防治主體積極履行職責(zé)的法律規(guī)范相對(duì)較少，如《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，自治區(qū)人民政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作成績顯著的縣（市、區(qū)）給予獎(jiǎng)勵(lì)；《拉薩市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定，對(duì)在市容環(huán)境衛(wèi)生方面做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，由市、縣（區(qū)）人民政府或市政市容主管部門給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

四、針對(duì)拉薩市農(nóng)村污染防治立法提出可行性對(duì)策

（一）推進(jìn)立法進(jìn)程

完善現(xiàn)階段拉薩市農(nóng)村污染防治立法。在領(lǐng)導(dǎo)層面引起高度重視，明確農(nóng)村污染防治的指導(dǎo)思想，在該思想的積極指引下，將農(nóng)村污染防治納入到地方立法機(jī)關(guān)的年度立法計(jì)劃之中，從而加大農(nóng)村污染防治立法的比例，切實(shí)有效地促進(jìn)立法工作，增加農(nóng)村污染防治法律規(guī)范的總體數(shù)量，以求扎實(shí)推進(jìn)拉薩市農(nóng)村污染防治立法的進(jìn)程。

（二）填補(bǔ)專門性法律規(guī)范空白

加強(qiáng)立法的針對(duì)性，填補(bǔ)農(nóng)村污染防治的專門性法律規(guī)范空白。建議在對(duì)拉薩市農(nóng)村環(huán)境出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行綜合性的考察后，結(jié)合拉薩市農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際，如當(dāng)前農(nóng)村畜禽污染、新興旅游產(chǎn)業(yè)帶來的污染等，制定與拉薩市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的法律法規(guī)，出臺(tái)《拉薩市農(nóng)村環(huán)境污染防治條例》。

（三）健全監(jiān)督管理體系與治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

拉薩市農(nóng)村污染防治立法應(yīng)當(dāng)確立“服務(wù)農(nóng)村”的宗旨和基本原則，積極構(gòu)建與原則性條款相配套的制度，建全農(nóng)村污染防治法律體系，增強(qiáng)立法的可操作性。在監(jiān)督管理體系的建設(shè)方面，明確防治主體特別是行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門的具體職責(zé)，建設(shè)多元化的獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督；在治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)牧民群眾的在農(nóng)村污染防治中的主體地位，鼓勵(lì)其參與農(nóng)村污染防治過程并發(fā)揮積極作用，有效地遏制污染源的惡性擴(kuò)散，促進(jìn)污染解決聯(lián)合機(jī)制的形成。

結(jié)語：拉薩市農(nóng)村污染防治立法工程任重而道遠(yuǎn)，相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全，管理制度尚未完善，拉薩市農(nóng)村污染防治工作的嚴(yán)峻性、復(fù)雜性、挑戰(zhàn)性都表明，立法工作勢(shì)在必行，立法進(jìn)程必將持續(xù)推進(jìn)。