任 夢(mèng)

(天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300000)

信訪是中國特有的黨和國家密切聯(lián)系群眾的制度。黨和國家始終把信訪工作擺在突出位置，始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，全面提升新時(shí)代信訪工作能力和水平，形成了習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要思想。十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出要努力將矛盾化解在基層，完善信訪制度，這讓我國信訪工作有了明確的方向和重心，也更加突出了信訪機(jī)關(guān)在矛盾糾紛解決機(jī)制中的重要地位。在實(shí)踐中，信訪工作常常與司法、行政部門職權(quán)劃分不明，所以想要充分發(fā)揮信訪在矛盾糾紛解決機(jī)制中的作用，必須明確信訪機(jī)關(guān)在矛盾糾紛解決機(jī)制中的法律地位，才能更好地指導(dǎo)工作，化解復(fù)雜的矛盾糾紛。筆者以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，從信訪機(jī)關(guān)產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)為切入點(diǎn)，分析信訪權(quán)利救濟(jì)功能下信訪機(jī)關(guān)的法律地位，旨在通過明確信訪機(jī)關(guān)的法律地位，推動(dòng)完善矛盾糾紛解決機(jī)制，找到一條真正為百姓辦實(shí)事解難題的新路徑，不斷提升人民群眾獲得感。

一、信訪工作概念內(nèi)涵

(一)信訪一詞的形成

信訪一詞極具中國特色，是黨密切聯(lián)系群眾的一種特有的制度設(shè)計(jì)。從字面含義可理解為“來信來訪”，它可以說是土生土長(zhǎng)的中國詞匯，是在長(zhǎng)期工作實(shí)踐中逐漸形成的。1963年12月，國務(wù)院秘書廳發(fā)布《信訪檔案分類辦法》，在中央國家機(jī)關(guān)內(nèi)部文件較早使用信訪一詞。1986年《漢語大詞典》把信訪一詞收錄，解釋為“群眾來信來訪的簡(jiǎn)稱，指人民群眾致函或走訪有關(guān)部門，反映情況，并要求解決某些問題”。從法律的角度來看，2005年實(shí)施的《信訪條例》是目前指導(dǎo)信訪工作的專門法規(guī)，將信訪定義為“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！庇纱?，信訪機(jī)關(guān)開始有了確切的法律地位。

(二)信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置

1.專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立。中央組建國家信訪局，主要承擔(dān)著處理來信來電、接待來訪；提出意見建議；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督查督辦等職責(zé)。地方各級(jí)組建信訪辦搭建起政府和人民溝通的橋梁，為群眾提供訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障渠道。但實(shí)際上，由于專門機(jī)關(guān)沒有具體行政職權(quán)，僅僅作為協(xié)調(diào)部門，不能直接解決群眾訴求，在權(quán)力運(yùn)行過程中往往出現(xiàn)糾紛解決時(shí)間長(zhǎng)、成本高、調(diào)解難等問題，違背了機(jī)構(gòu)設(shè)制的初衷，導(dǎo)致鬧訪、纏訪、越級(jí)上訪等現(xiàn)象層出不窮。因此，必須明確專門機(jī)關(guān)的職能和協(xié)調(diào)機(jī)制，最大限度發(fā)揮專門機(jī)關(guān)權(quán)利救濟(jì)職能，凸顯其在矛盾糾紛解決機(jī)制中的重要地位。

2.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的衍生。信訪具有多樣性和綜合性，其內(nèi)容涉及國家和社會(huì)治理的各個(gè)方面，專門的信訪機(jī)關(guān)并不能處理全部信訪案件，無論是黨委，還是政府，亦或是行使公權(quán)力、公益服務(wù)職能的社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位大部分都會(huì)設(shè)立承擔(dān)信訪工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，它們?cè)谔幚砀髯孕旁L案件時(shí)還與專門的信訪機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，共同組成了中國特色社會(huì)主義的信訪體系，凸顯了我國信訪制度的全局性、系統(tǒng)性。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并不是黨委和政府的職能部門，其本質(zhì)上是基于信訪制度衍生的政治建設(shè)和社會(huì)管理功能而產(chǎn)生的辦事機(jī)構(gòu)。

(三)信訪活動(dòng)的特點(diǎn)

1.信訪主體。信訪活動(dòng)具有特定的主體，反映了社會(huì)成員與國家的互動(dòng)關(guān)系，具有歷史性和普遍性。信訪活動(dòng)的主體是通過書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式反映情況、提出意見建議和投訴請(qǐng)求的公民、法人或者其他組織，稱為信訪人。

2.信訪內(nèi)容。信訪活動(dòng)的內(nèi)容，涉及國家治理和社會(huì)治理的各個(gè)方面，具有多樣性和綜合性，反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，具有時(shí)代性和社會(huì)性。主要是向行使公權(quán)力的部門或組織反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，要求依法處理。

3.信訪形式。信訪活動(dòng)可以通過多種形式進(jìn)行，具有靈活性和便捷性，但必須按照規(guī)定向行使公權(quán)力的部門或組織提出。信訪是多元化矛盾糾紛解決機(jī)制中的重要方式之一。信訪具有“社會(huì)動(dòng)員”和“沖突化解”的功能，其中，“沖突化解”是國家為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，通過建立信訪制度來緩和矛盾，使之成為訴訟、調(diào)解、行政復(fù)議和仲裁之外的又一種救濟(jì)渠道。

二、信訪機(jī)關(guān)的功能屬性

信訪機(jī)關(guān)是黨和政府與人民群眾溝通交流的橋梁，起到穩(wěn)定器的作用。雖然民意表達(dá)、政治參與及權(quán)力監(jiān)督是信訪機(jī)關(guān)的初始功能定位，但矛盾糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)功能是信訪機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來承擔(dān)的主要職能。

(一)政治功能

信訪機(jī)關(guān)的政治功能是其首要功能。信訪具有政治溝通功能、政治動(dòng)員功能、政治監(jiān)控功能，它有助于增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。接待群眾的來信來訪，這一看似簡(jiǎn)單的工作，實(shí)際上是重要的民主渠道，對(duì)暢通民意表達(dá)渠道、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定、堅(jiān)持人民當(dāng)家作主起著至關(guān)重要的作用。同時(shí)，信訪制度也是貫徹群眾路線、發(fā)揚(yáng)共產(chǎn)黨人全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)的重要體現(xiàn)。群眾通過信訪反映的意見和建議是送上門的信息資源，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)、體察群眾疾苦、解決實(shí)際困難有著現(xiàn)實(shí)意義。而隨著社會(huì)矛盾日益突出，人民群眾的訴求不能通過行政、司法等合理程序得到回應(yīng)，信訪工作的政治功能逐漸弱化，讓位于權(quán)利救濟(jì)功能。

(二)權(quán)利救濟(jì)功能

信訪一開始就以其政治職能為本源，它為人民群眾參與國家治理提供了可能，為保障人民群眾的合法權(quán)益提供了新的方式，更為人民群眾監(jiān)督黨和國家機(jī)關(guān)工作提供了路徑。而伴隨著社會(huì)矛盾日益復(fù)雜，權(quán)利救濟(jì)職能逐漸衍生出來，成為在今天看來更為重要突出的功能。信訪是多元化矛盾糾紛解決機(jī)制中的重要方式之一。但目前我國并沒有專門的法律將信訪規(guī)定為法定救濟(jì)程序，只是在實(shí)踐中形成了慣例，作為法定糾紛解決方式的補(bǔ)充?，F(xiàn)實(shí)中，存在大量“信訪不信法”的現(xiàn)象，出現(xiàn)糾紛先來信訪，直接損害了司法權(quán)威，造成部門職責(zé)劃分不清、相互推諉扯皮的局面，這也從側(cè)面反映出了群眾更傾向于求助信訪機(jī)關(guān)來化解矛盾糾紛。

三、信訪機(jī)關(guān)在矛盾糾紛解決機(jī)制中的法律地位

(一)信訪與其他權(quán)利救濟(jì)途徑的關(guān)系和分工

信訪與司法、行政界限模糊，使得信訪機(jī)關(guān)的權(quán)利救濟(jì)功能常常受到外界質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，信訪機(jī)關(guān)承擔(dān)的權(quán)利救濟(jì)功能是無可替代的，信訪的靈活性、低對(duì)抗性、協(xié)商性更加符合糾紛解決的新趨勢(shì)，清晰地劃分各部門職權(quán)，讓信訪制度不缺位不越位，發(fā)揮補(bǔ)充完善作用，而不是考慮廢除該職能。2014年4月頒布的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，明確了凡是涉法涉訴信訪必須依法導(dǎo)入司法程序。2017年7月國家信訪局出臺(tái)的《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》進(jìn)一步明確了信訪與勞動(dòng)仲裁、行政復(fù)議等行政救濟(jì)方式的界限。信訪與復(fù)議都屬于行政性的糾紛解決機(jī)制，二者極為相似，但不能將它們混為一談，信訪本質(zhì)上屬于補(bǔ)充機(jī)制，能納入行政復(fù)議、勞動(dòng)仲裁程序的案件決不能進(jìn)入信訪程序，否則有損于法律權(quán)威。將信訪途徑與司法救濟(jì)和行政救濟(jì)區(qū)分開來，是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，有利于信訪工作的專業(yè)化、法治化、規(guī)范化進(jìn)程，對(duì)合理解決群眾訴求、建立多元化糾紛解決機(jī)制有極大的促進(jìn)作用。信訪機(jī)關(guān)與司法、行政、調(diào)解、仲裁等機(jī)關(guān)互相配合，共同推動(dòng)具有中國特色的矛盾糾紛解決機(jī)制的形成，但相互之間又必須具有清晰的界限，否則容易造成部門間職權(quán)的濫用。司法、行政等糾紛解決方式應(yīng)起到主要作用，信訪則承擔(dān)補(bǔ)充完善功能，應(yīng)該將信訪作為完善社會(huì)治理格局的重要內(nèi)容，發(fā)揮其民主監(jiān)督、民主參與、民主決策的政治作用。

(二)信訪在化解糾紛解決中的補(bǔ)充地位

從案件受理的角度看，信訪相對(duì)于其他權(quán)利救濟(jì)方式更為便捷，門檻和成本較低，內(nèi)容上的無限性和“被訪人”的廣泛性讓它獲得了信訪人的偏愛，當(dāng)合法權(quán)益受損時(shí)首先想到通過信訪途徑解決。不可否認(rèn)，信訪機(jī)關(guān)處理的往往是歷史遺留問題、法無明文規(guī)定、政策調(diào)整而產(chǎn)生的問題等無法通過法定糾紛解決方式化解的矛盾，實(shí)際上是彌補(bǔ)了現(xiàn)行法律規(guī)范的不足，起到了補(bǔ)充完善的作用。由信訪機(jī)關(guān)解決的糾紛往往具有特殊性，更多的是法律的空白領(lǐng)域，這就決定了信訪機(jī)關(guān)承擔(dān)著彌補(bǔ)法律、規(guī)則的不足，并依據(jù)實(shí)際情況提出改善建議的職能，其在多元化糾紛解決機(jī)制中的補(bǔ)充作用是無可取代的。

四、信訪工作發(fā)展的思路

“信訪”憲法并沒有直接提及，通常只能從《憲法》第四十一條的有關(guān)規(guī)定中概括和引申出“信訪”的含義。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想深刻指出，信訪制度是中國特色社會(huì)主義民主政治制度的有益補(bǔ)充。這其實(shí)為信訪機(jī)關(guān)的改革和未來走向指明了方向。

(一)進(jìn)一步完善信訪解決糾紛的補(bǔ)充性定位

信訪機(jī)關(guān)的改革必須明確信訪制度輔助和補(bǔ)充政治制度的地位，要消除信訪制度的運(yùn)行造成核心政治制度地位、權(quán)威和效能減損的現(xiàn)象，尤其是司法機(jī)關(guān)在權(quán)利救濟(jì)方面的核心地位。這種輔助和補(bǔ)充地位在近期表現(xiàn)為訴訪分離、涉訴涉法信訪依法終結(jié)等多項(xiàng)改革。憲法框架下推進(jìn)信訪法治化工作，實(shí)際上就是要厘清信訪機(jī)關(guān)在權(quán)利救濟(jì)功能上的輔助和補(bǔ)充地位的定位。

(二)加快信訪制度立法進(jìn)度

目前的立法現(xiàn)狀并沒有相關(guān)法律直接規(guī)定我國公民享有“信訪權(quán)”，所以，將立足于憲法基礎(chǔ)的信訪權(quán)納入法治化軌道，構(gòu)建完善的信訪法律體系，既可以為公民實(shí)現(xiàn)信訪權(quán)提供堅(jiān)實(shí)的“后臺(tái)”，也能夠保障信訪機(jī)關(guān)工作的有序開展。構(gòu)建中國特色的矛盾糾紛解決機(jī)制，為我國推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)“信訪”力量。

結(jié)語

面臨著不斷復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢(shì)，伴隨著改革的步伐不斷加快，各類矛盾必將逐漸復(fù)雜多樣，只有明確信訪機(jī)關(guān)的法律地位，才能讓信訪工作與時(shí)俱進(jìn)，不斷研究新形勢(shì)新情況新問題，提出新舉措新方法，才能符合制度設(shè)計(jì)的初衷，才能成為我國治理體系的重要制度資源。要通過構(gòu)建和完善信訪法律規(guī)范體系、找準(zhǔn)信訪制度的功能定位、加快推進(jìn)新時(shí)代信訪制度改革來保障公民的合法權(quán)益，不斷完善信訪機(jī)關(guān)的權(quán)利救濟(jì)功能，使信訪制度成為矛盾糾紛解決機(jī)制中的重要組成部分。