李國，田亞男

(山東警察學(xué)院治安系，山東 濟(jì)南 250014)

(山東省公安廳治安總隊(duì)，山東 濟(jì)南 250001)

行政指導(dǎo)(administrative guidance)是行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強(qiáng)制力的方法，謀求行政相對(duì)人同意或協(xié)助，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。[1]公安行政指導(dǎo)是指公安機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安管理的目的，對(duì)依法列管的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作依據(jù)當(dāng)前法律和政策所進(jìn)行的指導(dǎo)工作。公安行政指導(dǎo)屬于行政指導(dǎo)的范疇，是行政指導(dǎo)在社會(huì)治安管理中的具體表現(xiàn)形式，是現(xiàn)代行政法中合作、協(xié)商等民主精神的體現(xiàn)，也是公安機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的有效補(bǔ)充。

一、公安行政指導(dǎo)的法律價(jià)值和社會(huì)作用

公安行政指導(dǎo)是一種職權(quán)行為，這種職權(quán)性特征來自于法律的明確規(guī)定和授權(quán)。(1)有些學(xué)者認(rèn)為，承受行政指導(dǎo)的行政相對(duì)人是否接受指導(dǎo)取決于其自愿，而不同于行政權(quán)固有的命令與服從的強(qiáng)制性，因而行政指導(dǎo)的本質(zhì)是一種非行政權(quán)的行為。見羅智敏.試論行政指導(dǎo)[J].行政法學(xué)研究，1999,(3).1995年2月28日發(fā)布的《中華人民共和國警察法》第6條(13)項(xiàng)規(guī)定：“指導(dǎo)和監(jiān)督國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點(diǎn)建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會(huì)等群眾性組織的治安防范工作”；2004年9月27日國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》第3條也規(guī)定：“國務(wù)院公安部門指導(dǎo)、監(jiān)督全國的單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作……縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)、監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)的單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作”，同時(shí)在第16條中還規(guī)定公安機(jī)關(guān)在指導(dǎo)單位制定、完善內(nèi)部治安保衛(wèi)制度，落實(shí)治安防范措施，指導(dǎo)治安保衛(wèi)人員隊(duì)伍建設(shè)和治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位的治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)建設(shè)，以及檢查、指導(dǎo)單位的內(nèi)部治安保衛(wèi)工作中，發(fā)現(xiàn)單位有違反本條例規(guī)定的行為或者治安隱患行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)下達(dá)整改通知書，責(zé)令限期整改。從以上規(guī)定可以看出，公安行政指導(dǎo)行為是一種有明確組織法保障的職權(quán)行為，而不是無法律依據(jù)的非職權(quán)行為。

公安行政指導(dǎo)和公安監(jiān)督同屬于公安機(jī)關(guān)對(duì)單位治安保衛(wèi)工作管理的重要手段和措施，雖然方式方法不一樣，但目的相同，公安行政指導(dǎo)和公安監(jiān)督互為補(bǔ)充，互為基礎(chǔ)。公安行政指導(dǎo)是以柔和彈性的方式，以非強(qiáng)制的方法加強(qiáng)對(duì)單位治安保衛(wèi)工作的指導(dǎo)、引導(dǎo)、推廣和協(xié)調(diào)，從類型上說，公安行政指導(dǎo)有幫助單位治安保衛(wèi)工作出主意、助提高的助成性指導(dǎo)，有對(duì)妨害公共秩序和危害公共利益行為加以規(guī)范和制約的規(guī)制性指導(dǎo)，也有調(diào)解、協(xié)調(diào)不同利益主體之間矛盾、居間處理各種關(guān)系的調(diào)整性指導(dǎo)。在不同的情況下，公安機(jī)關(guān)可以采取不同的指導(dǎo)方式和指導(dǎo)方法。

從當(dāng)前公安實(shí)踐的情況來看，公安行政指導(dǎo)對(duì)社會(huì)治安管理的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)對(duì)法律制度和手段的補(bǔ)充作用

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的速度日新月異，公安機(jī)關(guān)面臨的敵情、社情也相對(duì)復(fù)雜，社會(huì)治安管理的壓力很大。在社會(huì)主義法制建設(shè)還有很多方面需要完善的情況下，公安工作難免就會(huì)出現(xiàn)立法滯后、“無法可依”和“有法難依”的局面。公安行政指導(dǎo)的優(yōu)勢在于即使沒有明確的法律依據(jù)，在不違背法律基本精神和原則的前提下，公安機(jī)關(guān)也可以把當(dāng)前國家的政策作為指導(dǎo)的依據(jù)和準(zhǔn)則，及時(shí)、靈活地采取指導(dǎo)措施，這就彌補(bǔ)了法律上的空白，為治安管理提供必要的行政保障。

(二)對(duì)單位治安保衛(wèi)業(yè)務(wù)的輔導(dǎo)和促進(jìn)作用

公安行政指導(dǎo)的分類中，助成性指導(dǎo)在實(shí)踐中占據(jù)了很大的比例。相對(duì)于機(jī)關(guān)團(tuán)體和企事業(yè)單位，公安機(jī)關(guān)在治安保衛(wèi)工作中的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性更為突出，公安機(jī)關(guān)可以憑借自身所擁有的人才優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，通過引導(dǎo)、輔導(dǎo)、提醒、建議，發(fā)布指令性計(jì)劃和導(dǎo)向性政策，發(fā)布官方信息等方式，向被指導(dǎo)的內(nèi)部單位提供最有效的治安保衛(wèi)工作信息和經(jīng)驗(yàn)，為單位的治安保衛(wèi)工作在規(guī)章制度、防范措施、隊(duì)伍建設(shè)等方面提供合理的選擇，并以此提升內(nèi)部單位的治安保衛(wèi)能力和治安管理效果。

(三)對(duì)被指導(dǎo)對(duì)象的協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)作用

公安行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性和可選擇性，這一特性使得公安機(jī)關(guān)在處理不同利益主體之間的矛盾和糾紛時(shí)所提供的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)意見更容易被理解和接受。由于公安機(jī)關(guān)的專業(yè)性和權(quán)威性，公安行政指導(dǎo)所提供的協(xié)調(diào)意見往往能夠被大多數(shù)內(nèi)部單位接受，成為相關(guān)利益主體解決矛盾的最終方案。因此，公安行政指導(dǎo)在緩解和平衡相關(guān)社會(huì)熱點(diǎn)問題時(shí)顯得游刃有余，從而發(fā)揮公安機(jī)關(guān)自身專政職能所不能發(fā)揮的作用。

(四)對(duì)公安監(jiān)督措施的調(diào)節(jié)作用

行政指導(dǎo)“能夠彌補(bǔ)行政強(qiáng)制命令性過強(qiáng)的缺點(diǎn)，改善官民關(guān)系，使行為更具有可接受性”。[2]公安機(jī)關(guān)對(duì)單位治安保衛(wèi)工作的指導(dǎo)計(jì)劃和方案，是否被接受，取決于單位對(duì)公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)內(nèi)容的選擇，公安機(jī)關(guān)要尊重單位的意見并積極提供多方位的支持，因此，公安行政指導(dǎo)的實(shí)施能夠有效改善警民關(guān)系，優(yōu)化和企事業(yè)單位之間的交流和溝通，使公安機(jī)關(guān)對(duì)單位的管理更能被單位所接受，形成公安監(jiān)督的有益補(bǔ)充。

(五)對(duì)危害單位安全諸因素的預(yù)防作用

公安機(jī)關(guān)在作出指導(dǎo)前，必須進(jìn)行充分而全面的調(diào)查研究和分析論證，這樣才能使作出的指導(dǎo)意見科學(xué)而合理，更具權(quán)威性，更符合單位安全工作的需要。公安機(jī)關(guān)通過調(diào)研，社會(huì)治安管理工作中的不足和單位治安保衛(wèi)工作中的安全隱患就能得以發(fā)現(xiàn)并予以及時(shí)糾正，使得單位在生產(chǎn)生活中的事故隱患在萌芽狀態(tài)中就能夠得以消除，違法犯罪的致因在初露之時(shí)就能夠及時(shí)被消滅，誘發(fā)群體性事件的矛盾和糾紛在沒有發(fā)展到難以控制的階段就及時(shí)化解。這樣，公安行政指導(dǎo)就能為社會(huì)治安管理工作提供良好的基礎(chǔ)。

二、公安行政指導(dǎo)的應(yīng)用現(xiàn)狀及原因剖析

(一)應(yīng)用現(xiàn)狀與問題

在目前的公安工作實(shí)踐中，公安行政指導(dǎo)的應(yīng)用還是相當(dāng)有限的。公安民警應(yīng)用指導(dǎo)的方式去管理內(nèi)部單位治安保衛(wèi)工作的情形本身就不多，由于多方面的原因接受公安行政指導(dǎo)意見的企事業(yè)單位就更少。因此，公安行政指導(dǎo)的應(yīng)用現(xiàn)狀非常令人擔(dān)憂。公安機(jī)關(guān)“一手抓指導(dǎo)，一手抓監(jiān)督”的兩手措施無法有效實(shí)施，就無法形成二者優(yōu)勢互補(bǔ)、相輔相成的管理模式，繼而無法形成有效的管理合力。

從當(dāng)前來看，我國公安行政指導(dǎo)實(shí)踐中存在的主要問題有：

1.對(duì)公安行政指導(dǎo)這種社會(huì)管理模式缺乏正確的認(rèn)識(shí)。實(shí)踐中，很多公安民警習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工作模式，習(xí)慣于對(duì)單位安全管理的行政強(qiáng)制命令，對(duì)公安行政指導(dǎo)持漠視、否定甚至排斥態(tài)度。相當(dāng)一部分被列管的單位也對(duì)此持有謹(jǐn)慎的觀望心態(tài)。首先，他們習(xí)慣于接受并依附傳統(tǒng)的行政指令辦事，不積極主動(dòng)地進(jìn)行單位自我管理；其次，他們也不太寄希望于公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)行為，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不會(huì)以平等的主體身份同他們進(jìn)行工作上的交流，持有一種不信任心理；最后，當(dāng)前公安行政指導(dǎo)缺乏程序約束，指導(dǎo)信息不透明，救濟(jì)途徑不暢通，也導(dǎo)致了被指導(dǎo)的單位在接受指導(dǎo)的時(shí)候顧慮重重，影響了公安行政指導(dǎo)的適用。正是這種心理的存在，嚴(yán)重妨礙了公安行政指導(dǎo)的廣泛適用和應(yīng)有效率的發(fā)揮，大大制約了我國公安行政指導(dǎo)的發(fā)展。

2.公安行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化、制度化程度不高。目前，我國還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法，關(guān)于公安行政指導(dǎo)的權(quán)限、原則、程序等問題更沒有明確規(guī)定。[3]公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中對(duì)單位治安保衛(wèi)工作的指導(dǎo)，大都是依靠經(jīng)驗(yàn)和感覺辦事，沒有成型的、規(guī)范的操作流程，更沒有系統(tǒng)的法律規(guī)范予以保障。因此，很多公安機(jī)關(guān)在指導(dǎo)過程中不可避免地出現(xiàn)了超越職權(quán)范圍進(jìn)行指導(dǎo)、指導(dǎo)行為不規(guī)范、法律糾紛太多等問題，使公安機(jī)關(guān)在指導(dǎo)工作中陷于被動(dòng)。

3.公安行政指導(dǎo)行為的平等性和民主性不足。行政指導(dǎo)行為是行政機(jī)關(guān)和行政管理相對(duì)方以平等主體身份所進(jìn)行的行政行為。在公安行政指導(dǎo)過程中，公安機(jī)關(guān)不是高高在上的行政管理部門，而是一個(gè)力圖藉指導(dǎo)行為來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安的平等行政主體，公安機(jī)關(guān)不能因?qū)Ψ讲唤邮芏\(yùn)用強(qiáng)制手段，否則公安行政指導(dǎo)就失去了存在的價(jià)值。但實(shí)踐中，這種借行政指導(dǎo)之名行強(qiáng)制管理之實(shí)的現(xiàn)象卻大量存在，使很多單位處于“既盼望行政指導(dǎo)又害怕行政指導(dǎo)”的尷尬狀態(tài)。

4.公安行政指導(dǎo)的指導(dǎo)方式落后、指導(dǎo)能力不足，亟需加強(qiáng)。公安機(jī)關(guān)對(duì)單位治安保衛(wèi)工作的指導(dǎo)是建立在公安機(jī)關(guān)擁有先進(jìn)的安全管理技術(shù)、現(xiàn)代化的安全管理理念基礎(chǔ)之上的。作為社會(huì)治安的主管行政機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)在治安信息、社情輿情等方面有著體制上的優(yōu)勢，公安行政指導(dǎo)的實(shí)施就是要把這種技術(shù)和信息優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為單位治安保衛(wèi)工作的“生產(chǎn)力”，達(dá)到提高單位治安保衛(wèi)工作的預(yù)警功能、強(qiáng)化防控各種危險(xiǎn)的能力。但目前很多地方的公安機(jī)關(guān)受制于指導(dǎo)民警的傳統(tǒng)理念和個(gè)人能力等因素，這種技術(shù)和信息優(yōu)勢并不能很好地完成轉(zhuǎn)化，發(fā)揮不了公安行政指導(dǎo)的應(yīng)有作用，使公安機(jī)關(guān)的公信力和權(quán)威性受到質(zhì)疑。

5.對(duì)公安行政指導(dǎo)的監(jiān)督約束機(jī)制和行政相對(duì)人的權(quán)利提供救濟(jì)機(jī)制有待建立健全。公安行政指導(dǎo)作為公安機(jī)關(guān)的一種行政活動(dòng)方式，在當(dāng)前相關(guān)工作機(jī)制不完善的情況下，受人為因素的影響太多，難免存在不當(dāng)指導(dǎo)、錯(cuò)誤指導(dǎo)甚至違法指導(dǎo)的情況，[4]那么由此而產(chǎn)生的相關(guān)法律后果也需要健全的法律規(guī)范予以調(diào)整。但在目前的行政法律體系中，還沒有具體的法律法規(guī)對(duì)公安行政指導(dǎo)的法律后果以及被指導(dǎo)行為侵權(quán)的單位和個(gè)人的權(quán)利提供救濟(jì)途徑。尤其是當(dāng)單位在聽從了公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)而出現(xiàn)重大經(jīng)濟(jì)損失或其他不良后果的時(shí)候，單位無法依據(jù)法律法規(guī)要求賠償和補(bǔ)償，這也使一些地方的公安部門在實(shí)行指導(dǎo)的過程中隨意性加大，而被指導(dǎo)的單位在接受指導(dǎo)的時(shí)候則心存顧慮，使正常的公安行政指導(dǎo)進(jìn)程受阻。

(二)原因剖析

公安行政指導(dǎo)存在的上述問題，與公安行政指導(dǎo)的產(chǎn)生背景、應(yīng)用模式和應(yīng)用環(huán)境有著十分密切的關(guān)系。公安行政指導(dǎo)作為行政指導(dǎo)的一個(gè)分支，在我國發(fā)展應(yīng)用的時(shí)間還不長，至今還沒有形成公安行政指導(dǎo)健康、有序的外在發(fā)展環(huán)境；另一方面，公安行政指導(dǎo)還存在著觀念上、制度上、操作上的具體制約因素，這些因素的存在，已成為公安行政指導(dǎo)良性發(fā)展的重要障礙。

1.人們對(duì)行政監(jiān)督和行政強(qiáng)制的迷戀情結(jié)。從公安機(jī)關(guān)的角度來講，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治安的有效管理，行政監(jiān)督檢查和行政強(qiáng)制手段是最有效、最直接的方式，單位和個(gè)人只能聽從于公安機(jī)關(guān)的行政指令，否則就會(huì)承擔(dān)不利的法律后果；從治安管理相對(duì)人的角度來看，單位和個(gè)人也較為迷信于行政強(qiáng)制手段，命令—執(zhí)行—強(qiáng)制執(zhí)行—法律責(zé)任，這樣的思維模式大家都已熟悉，真要公安機(jī)關(guān)俯下身來以平等的主體身份與自己商討問題，征求自己的意見，很多人還真不習(xí)慣。一些人也對(duì)“法治”或“法制”的概念有著錯(cuò)誤的解讀，認(rèn)為既然是法治社會(huì)，什么事情就要以法律為準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，自然是法律的代表，公安機(jī)關(guān)的決定沒有不執(zhí)行的道理，不執(zhí)行便要強(qiáng)制執(zhí)行，根本用不著協(xié)商、會(huì)談。這種思維模式，在我國當(dāng)前具有廣泛的代表性，不只是民眾存在對(duì)法制的誤讀，很多公安機(jī)關(guān)中的人民警察也存在這樣的錯(cuò)誤理解，這是公安行政指導(dǎo)難以有效開展的思想障礙。

2.傳統(tǒng)行政干預(yù)模式的后遺癥。我國公安機(jī)關(guān)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)單位內(nèi)部治安工作的管理是“國家統(tǒng)管模式”。這一模式的重要特征就是政企不分、政事不分，企事業(yè)單位的事情就是行政機(jī)關(guān)的事情，經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)工作也是如此。公安機(jī)關(guān)對(duì)單位治安保衛(wèi)工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，就是通過強(qiáng)烈的行政干預(yù)手段得以實(shí)現(xiàn)的。企事業(yè)單位的治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，既是企事業(yè)單位的職能部門，又是公安機(jī)關(guān)的基層組織和派出機(jī)構(gòu)。無論是公安機(jī)關(guān)還是被列管的內(nèi)部單位，都已適應(yīng)了行政干預(yù)這種工作模式。單位已完全喪失了工作的主動(dòng)性和積極性，沒有公安機(jī)關(guān)的命令和指令，單位甚至無法繼續(xù)完成相關(guān)的治安保衛(wèi)工作事宜。這種體制對(duì)我國的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，使單位和個(gè)人對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政行為產(chǎn)生本能的復(fù)雜感情，一方面依賴，一方面又恐懼，對(duì)行政指導(dǎo)的平等性和民主性心存芥蒂。

3.承擔(dān)公安行政指導(dǎo)的內(nèi)保民警自身業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。俗話說“打鐵還需自身硬”，“學(xué)高為師、身正為范”。公安機(jī)關(guān)行使指導(dǎo)職責(zé)的重要前提是在法律和政策的范圍內(nèi)，運(yùn)用自身掌握的信息優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢去指導(dǎo)單位的治安保衛(wèi)工作。如果公安機(jī)關(guān)和內(nèi)保民警不具有這種優(yōu)勢，那么就失去了行使指導(dǎo)的基礎(chǔ)，無法完成高質(zhì)量的、有價(jià)值的公安行政指導(dǎo)。在實(shí)踐中，很多內(nèi)保民警不具備過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髫?zé)任心，甚至對(duì)公安行政指導(dǎo)的業(yè)務(wù)范圍、操作流程都一知半解，掌握的知識(shí)和技術(shù)尚不及被指導(dǎo)單位的業(yè)務(wù)骨干，怎么能完成指導(dǎo)任務(wù)？久而久之，公安機(jī)關(guān)的權(quán)威性就會(huì)被質(zhì)疑，業(yè)務(wù)指導(dǎo)的合理化建議就會(huì)被摒棄，公安行政指導(dǎo)就不會(huì)得到良好的發(fā)展。

4.目前的公安行政指導(dǎo)缺乏必要的法律程序依據(jù)。有法可依、有法必依是社會(huì)主義法治建設(shè)的基本要求。我國公安行政指導(dǎo)的法律依據(jù)僅僅存在一些法律法規(guī)中的原則性規(guī)定，對(duì)指導(dǎo)的權(quán)限、指導(dǎo)的內(nèi)容、程序和方法，尚沒有明確的法律規(guī)范。因此，在實(shí)踐中就出現(xiàn)了公安行政指導(dǎo)無法可依、有法難依的尷尬局面。內(nèi)保民警在指導(dǎo)單位治安保衛(wèi)工作時(shí)沒有具體的可操作性的規(guī)范，只能依靠自身的經(jīng)驗(yàn)摸著石頭過河，制度化、規(guī)范化的要求就無從落實(shí)，人為的失誤和損失也就不可避免，這也成為實(shí)踐中制約公安行政指導(dǎo)健康發(fā)展的嚴(yán)重“瓶頸”。

三、依法行政要求下的公安行政指導(dǎo)應(yīng)對(duì)策略

依法行政、合理行政將是我國政府在今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)提升行政能力，建設(shè)高效而公開的服務(wù)型政府的基本要求。公安機(jī)關(guān)在監(jiān)管單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作上的任務(wù)將會(huì)更加艱巨和復(fù)雜，適應(yīng)社會(huì)形勢，轉(zhuǎn)變管理思路，開創(chuàng)工作模式，提升指導(dǎo)監(jiān)督能力，加強(qiáng)公安行政指導(dǎo)的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用將是應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的科學(xué)抉擇。

(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念，提高認(rèn)識(shí)水平

公安機(jī)關(guān)對(duì)單位治安保衛(wèi)工作的管理，除了要利用監(jiān)督檢查、行政處罰等強(qiáng)制性措施以加強(qiáng)對(duì)單位不法、不當(dāng)行為的管控外，也需要借公安行政指導(dǎo)這種柔性管理方式對(duì)公安監(jiān)督予以必要的輔助。這就需要公安機(jī)關(guān)和人民警察從理念上進(jìn)行必要的轉(zhuǎn)變，要逐步習(xí)慣于多種工作方式，擺正位置，認(rèn)清形勢，以服務(wù)單位、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)思想強(qiáng)化指導(dǎo)理念、提高指導(dǎo)水平。在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們已經(jīng)習(xí)慣于利用行政監(jiān)督和行政強(qiáng)制來完成對(duì)社會(huì)的監(jiān)管。在政企分離、政事分開的現(xiàn)代社會(huì)管理機(jī)制下，許多人即便在行政實(shí)務(wù)中不自覺、不規(guī)范地大量運(yùn)用著行政指導(dǎo)措施，但對(duì)于行政指導(dǎo)的性質(zhì)、特點(diǎn)和作用仍不甚了解，有的人抱持傳統(tǒng)的“依法行政”觀念而對(duì)行政指導(dǎo)行為持否定和排斥的態(tài)度，這對(duì)于構(gòu)建和完善我國行政指導(dǎo)制度非常不利。新的時(shí)代背景下，我們應(yīng)以更開放、更科學(xué)、更理性的態(tài)度來對(duì)待市場經(jīng)濟(jì)成熟國家的行政法治經(jīng)驗(yàn)和我國的優(yōu)秀法文化傳統(tǒng)，擯棄那些過時(shí)的行政理念，切實(shí)樹立起公平與效率兼顧觀、公益與私益平衡觀、公民權(quán)利與行政權(quán)力協(xié)調(diào)觀、行政目的與社會(huì)效果統(tǒng)一觀，以及行政成本效益觀、行政民主觀、行政責(zé)任觀等一系列現(xiàn)代行政法治觀念，通過觀念更新，為行政指導(dǎo)法治化創(chuàng)造必要的思想認(rèn)識(shí)條件和社會(huì)心理基礎(chǔ)。[5]

(二)大力加強(qiáng)公安行政指導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)

公安行政指導(dǎo)的隊(duì)伍建設(shè)，是完成指導(dǎo)任務(wù)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要組織保障。不斷提高隊(duì)伍整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力，這既是適應(yīng)新形勢、新任務(wù)要求，也是事關(guān)公安工作全局、著眼于隊(duì)伍長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略措施。公安行政指導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)當(dāng)著眼于以下幾個(gè)方面：

首先，要嚴(yán)格教育訓(xùn)練，不斷提升公安民警的綜合素質(zhì)。目前，在治安內(nèi)保民警隊(duì)伍中，受多方面因素影響，部分民警素質(zhì)不高，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢和內(nèi)保工作的需要。一是技防民警奇缺、技防人才后繼乏人。二是一些涉及高科技領(lǐng)域的企業(yè)和國防軍工企業(yè)的內(nèi)保工作對(duì)保衛(wèi)人員的素質(zhì)要求很高，對(duì)從事指導(dǎo)監(jiān)督工作的民警素質(zhì)要求更高，而內(nèi)保系統(tǒng)缺乏相應(yīng)的專業(yè)人才。三是由于內(nèi)保工作對(duì)象是各行各業(yè)的保衛(wèi)部門，內(nèi)容豐富，因而對(duì)于從事指導(dǎo)監(jiān)督工作的民警具有多方面工作能力的要求，而內(nèi)保民警有時(shí)感到力不從心。因此，民警整體素質(zhì)不高是制約公安隊(duì)伍建設(shè)和公安工作發(fā)展的“瓶頸”，加強(qiáng)對(duì)民警的業(yè)務(wù)教育和訓(xùn)練是必不可少而又行之有效的一項(xiàng)措施。

其次，要抓住核心，把握重點(diǎn)，準(zhǔn)確、科學(xué)地構(gòu)筑考核激勵(lì)機(jī)制平臺(tái)?？己思?lì)機(jī)制建設(shè)是公安隊(duì)伍建設(shè)的重要手段之一，對(duì)調(diào)動(dòng)和激發(fā)廣大民警的工作積極性和主動(dòng)性起著極其重要的作用?？己说膬?nèi)容應(yīng)當(dāng)具體、規(guī)范，主要表現(xiàn)為德、能、勤、績四個(gè)方面，要能真實(shí)反映出公安行政指導(dǎo)行為中民警的綜合表現(xiàn)。同時(shí)，要結(jié)合工作實(shí)際，靈活、多樣地運(yùn)用考核方法和手段，要始終堅(jiān)持公開、公正、公平的原則，防止“暗箱操作”，能夠通過考核激勵(lì)機(jī)制真正實(shí)現(xiàn)公正公平的最大化。

最后，要嚴(yán)格制定并落實(shí)公安行政指導(dǎo)的責(zé)任制。要在從嚴(yán)治警的同時(shí)，堅(jiān)持依法治警。要以國家公務(wù)員法、人民警察法、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例以及人民警察內(nèi)務(wù)條令為依據(jù)，認(rèn)真貫徹落實(shí)公安民警能力素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和錄用、獎(jiǎng)懲、任職、晉升標(biāo)準(zhǔn)等。要嚴(yán)格執(zhí)行人民警察統(tǒng)一考錄制度，切實(shí)嚴(yán)把“進(jìn)口”關(guān)，從源頭上保證公安隊(duì)伍的基本素質(zhì)。要堅(jiān)持經(jīng)常性的督查和嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)案件相結(jié)合，認(rèn)真糾正公安行政指導(dǎo)活動(dòng)中出現(xiàn)的不當(dāng)指導(dǎo)、違法指導(dǎo)等問題。

(三)完善公安行政指導(dǎo)法治化的基礎(chǔ)工作

公安行政指導(dǎo)法治化是一個(gè)漸次發(fā)展的過程，需要多階段、多方面的工作，不能一蹴而就。法治化的目標(biāo)是建立科學(xué)有效的程序、監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公安行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化和制度化。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要做好以下幾個(gè)方面：

1.要明確并嚴(yán)格遵循公安行政指導(dǎo)的基本原則。依照有關(guān)的行政法學(xué)家的研究成果，公安行政指導(dǎo)工作必須堅(jiān)持的原則主要有：(1)合法性原則；(2)協(xié)調(diào)性原則；(3)合政策原則；(4)合目的原則；(5)誠實(shí)信用原則；(6)示范引導(dǎo)原則；(7)自愿選擇原則；(8)及時(shí)靈活原則；(9)公開透明原則；(10)責(zé)任分擔(dān)原則；(11)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則等等。必須遵循這些原則，才能確保指導(dǎo)行為的合法化、合理化，才能取得單位的理解與支持，使公安機(jī)關(guān)的行政目的得以實(shí)現(xiàn)。

2.要逐步確立并完善公安行政指導(dǎo)程序。程序是實(shí)體的重要保障和必要前提。我國目前還沒有統(tǒng)一的行政程序法，因而公安行政指導(dǎo)程序在法律上還沒有形成規(guī)范化的制度。理論研究人員在參照西方國家的立法體例后認(rèn)為，公安行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)遵循的程序包含：1.告知；2.聽證；3.信息反饋；4.救濟(jì)；5.備案。其中，告知、信息反饋和備案是公安行政指導(dǎo)的必要程序，聽證程序適用于重大行政指導(dǎo)，救濟(jì)程序適用于被指導(dǎo)對(duì)象合法權(quán)利受損后的法律保障。

3.要建立健全公安行政指導(dǎo)的激勵(lì)機(jī)制。我國的公安行政指導(dǎo)可分為助成性指導(dǎo)、規(guī)制性指導(dǎo)和調(diào)整性指導(dǎo)三種，而助成性指導(dǎo)在實(shí)踐中占有了相當(dāng)?shù)谋壤９矊?shí)踐證明，公安行政指導(dǎo)尤其是助成性指導(dǎo)，激勵(lì)因素是必不可少的。激勵(lì)因素主要有兩個(gè)：一個(gè)是誘導(dǎo)利益，一個(gè)是信賴?yán)?。[6]如果公安機(jī)關(guān)只是單純的表達(dá)其行政意愿，并無利益誘導(dǎo)，一則此非現(xiàn)實(shí)意義上的公安行政指導(dǎo)；二則因無利可圖，被指導(dǎo)的單位也不會(huì)主動(dòng)、自愿接受公安行政指導(dǎo)。就此而言，誘導(dǎo)利益既應(yīng)該是公安行政指導(dǎo)概念的必要構(gòu)成要件，也是公安行政指導(dǎo)具有事實(shí)上的誘導(dǎo)性與強(qiáng)制力的主要?jiǎng)右蛑弧Ｒ虼?，要加?qiáng)和促進(jìn)公安行政指導(dǎo)的良性發(fā)展，就必須完善以誘導(dǎo)利益為前提的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)單位跟隨公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)方向強(qiáng)化保衛(wèi)工作組織和隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施人防、物防和技防措施，提高應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)的能力。

4.要建立健全公安行政指導(dǎo)行為的權(quán)利救濟(jì)制度。公安行政指導(dǎo)行為與公安監(jiān)督行為一樣，難免會(huì)發(fā)生失誤和造成權(quán)利損害。根據(jù)“有損害就要有賠償”的法制原則，加強(qiáng)監(jiān)督、完善救濟(jì)應(yīng)當(dāng)成為公安行政指導(dǎo)法治化進(jìn)程中的一項(xiàng)必要措施。從實(shí)踐來看，公安機(jī)關(guān)造成權(quán)利損害的原因很多，條件和形式也不盡相同，因此相應(yīng)的救濟(jì)渠道和方式也應(yīng)是多種多樣的，如行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)戎贫龋鸩酵晟脐P(guān)于公安行政指導(dǎo)的監(jiān)督、責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制，從而推動(dòng)公安行政指導(dǎo)法治化，以利于保護(hù)指導(dǎo)相對(duì)人的合法權(quán)益，同時(shí)也利于保護(hù)公安機(jī)關(guān)實(shí)施指導(dǎo)行為。

(四)加快行政指導(dǎo)立法步伐，強(qiáng)化公安行政指導(dǎo)的法律保障

行政立法是我國立法工作的薄弱環(huán)節(jié)，目前還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法，在行政指導(dǎo)的法律依據(jù)方面更近乎空白。為了適應(yīng)發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)民主法治的客觀要求，行政指導(dǎo)立法已是迫在眉睫。要建立健全并逐步完善有關(guān)行政指導(dǎo)的各層次法律規(guī)范，為公安行政指導(dǎo)法治化提供必要的立法保障。

第一，要盡快制定出適合我國國情的《行政程序法》。我國行政領(lǐng)域的很多規(guī)范散見于眾多的單行法律法規(guī)中，尚沒有形成統(tǒng)一的行政程序法典。當(dāng)前，無論是人們的程序理念、理論研究以致實(shí)務(wù)程序法制建設(shè)，都取得了顯著的進(jìn)步、可觀的成就和豐富的經(jīng)驗(yàn)，制定國家層面的統(tǒng)一行政程序法典的條件正日趨成熟，[7]我們需要做的就是進(jìn)一步加快立法的論證和研究。統(tǒng)一的行政程序法，會(huì)就行政指導(dǎo)的定義、性質(zhì)、地位、作用、依據(jù)、目標(biāo)、主體、對(duì)象、任務(wù)、內(nèi)容、方式、適用、程序、效果、監(jiān)督、責(zé)任、救濟(jì)、賠償、補(bǔ)償?shù)然緝?nèi)容作出系統(tǒng)而明確的規(guī)定，成為關(guān)于行政指導(dǎo)法律規(guī)范體系的基本法，各行政機(jī)關(guān)包括公安機(jī)關(guān)將可以依據(jù)這一基本法律結(jié)合各系統(tǒng)、各領(lǐng)域特點(diǎn)制定出低層次的法規(guī)和規(guī)章，如《公安行政指導(dǎo)條例》或《公安行政指導(dǎo)實(shí)施辦法》等，以加強(qiáng)各該領(lǐng)域的行政指導(dǎo)工作。

第二，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善行政監(jiān)督法律體系建設(shè)。行政指導(dǎo)和行政監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)的兩種主要行政方式，具有完全不同的行政目標(biāo)和行為方式。但這二者不是完全孤立的，而是相互關(guān)聯(lián)和影響的。加強(qiáng)公安行政指導(dǎo)，不能忽視公安監(jiān)督的作用，通過強(qiáng)化公安監(jiān)督的制約作用，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，客觀上也起到了鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后的行政指導(dǎo)目的。就公安內(nèi)保工作來說，公安行政指導(dǎo)和公安監(jiān)督的實(shí)施會(huì)對(duì)單位治安保衛(wèi)工作產(chǎn)生不同的法律后果，公安行政指導(dǎo)是柔性的，而公安監(jiān)督是剛性的，如何充分發(fā)揮這兩種管理方式的優(yōu)勢，互為補(bǔ)充，是今后公安內(nèi)保工作需要研究的重要課題。2007年6月16日公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作規(guī)定》(公安部第93號(hào)令)是當(dāng)前公安監(jiān)督中的重要法規(guī)，(2)對(duì)《公安機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作規(guī)定》，我們可以把它看作是2004年《內(nèi)保條例》的實(shí)施細(xì)則，其對(duì)公安機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的內(nèi)容和方法，對(duì)治安隱患的排查和整改，以及對(duì)單位違法行為的處罰罰則給予了細(xì)致的規(guī)定，是當(dāng)前公安機(jī)關(guān)監(jiān)管單位治安保衛(wèi)工作的重要法律依據(jù)。落實(shí)好規(guī)定中的公安機(jī)關(guān)職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)督功能，對(duì)規(guī)范公安機(jī)關(guān)的管理行為和提高指導(dǎo)能力會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第三，逐步完善行政指導(dǎo)行為的可訴性審查范圍。要通過完善行政訴訟法律規(guī)范將直接關(guān)系行政相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政指導(dǎo)行為逐步納入司法審查的范圍。[8]根據(jù)目前我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，能夠納入司法審查范圍的行政指導(dǎo)行為是極其有限的。這樣，對(duì)保護(hù)相對(duì)人的合法人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是非常不利的。今后，國家要及時(shí)通過對(duì)訴訟法律規(guī)范的調(diào)整逐步加大行政指導(dǎo)的司法審查范圍，把與行政指導(dǎo)行為有關(guān)的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受損事實(shí)作為聯(lián)系因素，使司法審查對(duì)合法權(quán)益的保護(hù)更趨于合理；同時(shí)，如果具體行政行為之前的行政指導(dǎo)行為引起了當(dāng)事人的權(quán)益受損，或者當(dāng)事人能提出該行政指導(dǎo)行為具有變相強(qiáng)制力的證據(jù)，當(dāng)事人也可提起行政訴訟。