岳子鈺 李奧祺 喬 旬

(西南政法大學 重慶 401120)

前言

習近平指出：“國家安全工作是黨治國理政一項十分重要的工作，也是保障國泰民安一項十分重要的工作”，黨的十九屆五中全會首次將“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”納入“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想，國家安全之于黨和國家事業(yè)全局的重要地位更加凸顯，而國家安全教育則是國家安全事業(yè)的重要組成部分。黨的十八大以來，習近平同志高度重視國家安全工作，提出了總體國家安全觀這一重大戰(zhàn)略思想，為新時代國家安全教育實踐提供了嶄新的理論支撐和路徑遵循。面向未來，在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，更好實現(xiàn)國家安全教育根本目的，推進國家安全教育實踐的持續(xù)深化都離不開相關規(guī)章制度的通盤謀劃與良好構建。

一、體系構建的歷史淵源與現(xiàn)狀掃描

(一)改革開放以來國家安全教育的歷史發(fā)展

2014年，習近平在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時首次提出了 “總體國家安全觀”這一戰(zhàn)略思想，推動國家安全工作邁向新階段。總體國家安全觀相較于綜合國家安全觀等既有國家安全理論，在更廣泛領域、更多元要素和更宏觀結構上實現(xiàn)了對“國家安全”認知的再明確和再豐富。此后一段時間相關頂層設計接續(xù)推進，各地實踐蓬勃開展，推動國家安全教育的內容與制度快速更新，進而帶動全社會在對“國安安全”的認知轉型。

總體國家安全觀提出前，國家安全在教育領域內并沒有專門的概念，而是主要圍繞“國防教育”這一我國長期開展的一項涉及培養(yǎng)群眾國家安全素養(yǎng)與能力的專項教育展開。1985年至2001年[1]，我國逐漸完善了以軍事訓練為載體的國防教育體系。同年，《中華人民共和國國防教育法》[2]頒行，該法明確提出“應當將課堂教學與軍事訓練相結合”，國防教育走向了軍事課教學與軍事訓練并行的“理實結合”新階段。2002 年，《普通高等學校軍事課教學大綱》首次明確提出“軍事課”概念。2011 年《關于加強新形勢下國防教育工作的意見》再次強調加強國防教育工作。長期以來，國防教育相關制度不斷完善，2018年《國防教育法》修訂完善，其也被納入總體國家安全觀指導下國家安全法律體系的重要組成部分。

(二)新時期的國家安全教育的政策井噴

黨的十八大以來，國家安全被提升至全局高度加以謀劃，國家安全的治理體系的構建進程全面推進。2015年7月1日《國家安全法》的正式通過為國家安全工作深化開展奠定了法律基礎。隨后，《反恐怖主義法》、《網(wǎng)絡安全法》、《核安全法》和《生物安全法》等各項專門安全領域的法律法規(guī)陸續(xù)通過，國家安全法律法規(guī)體系逐漸形成。而國家安全教育也成為了一個有明確定義的專門工作在各部門各領域同步推進。

《國家安全法》將每年的4月15日定為全民國家安全教育日，全民性質的國家安全教育工作有了明確的法律依據(jù)與形式依托。次年，教育部發(fā)布了開展首個全民國家安全教育日活動的通知。2017年《關于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》，明確要“加強民族團結進步教育、國家安全教育…”。2018年，教育部《工作重點》首次明確提出“國家安全教育”，同年印發(fā)《教育部關于加強大中小學國家安全教育的實施意見》，明確了大中小學實施國家安全教育的總體要求、目標任務、重點工作和組織保障。2019年的《關于深化新時代學校思想政治理論課改革創(chuàng)新的若干意見》要求研究編制總體國家安全觀進課程教材指南；《新時代愛國主義教育實施綱要》對加強國家安全教育，深入學習宣傳總體國家安全觀作出明確要求。2020年《教育部等八部門關于加快構建高校思想政治工作體系的意見》、《高等學校課程思政建設指導綱要》、《大中小學國家安全教育指導綱要》等文件先后下發(fā)，國家安全教育工作的各項具體制度得以逐漸鋪開。國家安全教育作為一個同“國防教育”、“思政教育”等既有的教育類別既有重合又有獨立性的新領域，在實際開展中需要面臨兩個長期性問題，即如何將其穩(wěn)妥嵌入當前課程體系和如何提升教育活動的實效性。

二、國家安全教育體系構建的邊界厘定與構建依托

國家安全觀是一個國家的執(zhí)政黨或者領導人對于國家安全形勢、維護國家安全目標及其策略的認識和判斷[3],總體國家安全觀作為當前國家安全工作的指導思想，其在“政治安全”、“國土安全”等各類安全的概念中進一步延展了國家安全概念的普遍性，明確了各類安全的結構層次，從而實現(xiàn)了面向新時代的國家安全理論構建?？梢钥闯觯傮w國家安全觀致力于營造“大安全”的格局，其是一種包含更多領域、更廣范疇和更復雜關系的體系化國家安全理論。在其指導下的各類國家安全的制度構建與治理實踐，必然要求更寬泛的主體牽動、更立體的規(guī)范關系與更綜合的統(tǒng)籌規(guī)劃，加之當前全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為各類國家制度設計的思維。因此，國家安全教育工作——必然要求以體系化思維配置資源，以體系化制度規(guī)范治理，以體系化模式釋放效能。故在新時代“大安全”格局下開展國家安全教育，全局性的系統(tǒng)觀念不可或缺。

(一)國家安全教育的基本內容

習近平指出：“當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜”[4]，在新時代有效推進國家安全教育的體制機制完善，著重助力國家安全教育的實踐水平提升，首先應當明確國家安全教育的教育內容、對象客體和實施主體。

從“安全”的語義出發(fā)，客觀上，國家安全可以被視為是國家主體沒有危險且不受到危脅的一種狀態(tài)。但“安全”作為一種相對概念，其內容和狀態(tài)認知隨著主體的主觀判斷與自身實力的變化而變化[5]，對國家安全的認知是一個動態(tài)和發(fā)展的過程，相應的主體、客體和圍繞內容也隨之變化。黨的十八大以來，習近平總書記著眼國際國內兩個環(huán)境，把握中國特色社會主義發(fā)展新形勢新要求，以更廣域的視角和更系統(tǒng)的思維，有邏輯地明確國家安全的宗旨、根本、基礎、保障、依托和領域等若干要素，創(chuàng)立了總體國家安全觀。這是新時代國家安全事業(yè)的根本遵循，也自然是國家安全教育工作的指導思想，其具體內容以其意識形態(tài)領域的表達為內涵，以各個對應的領域安全為外延。

總體國家安全觀以人民安全為宗旨，人民安全是國家安全的最高價值追求和最終實現(xiàn)形式，是各類具體領域安全的本質目的。以人民安全、人民利益、人民安居樂業(yè)為最高價值取向的“人民安全觀”，正是憲法規(guī)定的“一切權力屬于人民”根本性制度在國家安全領域的體現(xiàn)[6]。因此，國家安全教育的對象不是某一群體，而是全體人民群眾。

總體國家安全觀明確了中國特色的國家安全道路的延伸路徑，就是一條“以人民安全為宗旨，統(tǒng)籌國家安全方方面面的國家安全道路”[7]，人民安全不是抽象價值表述，其既體現(xiàn)了把人民安全作為維護國家安全的根本目的，也體現(xiàn)出把人民群眾作為維護國家安全的主體力量。因此，國家安全教育其關注主體必然是全體人民群眾，必然要求全面的責任落實、環(huán)節(jié)貫徹和群體覆蓋。進而，筆者將國家安全教育的主體大致分為五類：以各級黨委政府為主的資源統(tǒng)籌與監(jiān)督實施責任主體；包含各類學校、群團組織等在內的課程實施與活動開展主體；包含由基層群眾自治性組織、各企事業(yè)單位和各類場所在內的群眾性教育活動實施主體；包含由各類教育、培訓基地和國家智庫機構等為主的國安教育資源發(fā)揮與輔助支撐主體；包含由社團組織、公民個人組成的自我教育的能動主體。

(二)國家安全教育體系的構建依托

國家安全教育在中國并不是陌生的話題，但此前卻長期處于內容模糊和定位不清的尷尬境地，導致缺乏系統(tǒng)性的國家安全教育沒有有效開展。傳統(tǒng)國家安全觀念中的教育實踐側重于特定群體和專業(yè)內容，對于公民群體的教育則歸于一般性愛國主義和社會主義教育范疇，而網(wǎng)絡安全、生物安全、核安全、新興安全等領域未被含括。而一般性的安全教育則更注重技術性能力的培養(yǎng)，缺乏意識形態(tài)上的安全內涵。而當前的國家安全教育則將二、者的特點有機結合并實現(xiàn)了教育理念與內容分配的重構，從而區(qū)分于傳統(tǒng)安全教育。

當前，更多學者主張國家安全教育應隨著其地位和內容的明確，被納入進“大思政”課程體系。“思政課程”轉為“課程思政”是新時代高等教育的育人格局構建的鮮明趨勢，其特點在于“使各類課程與思想政治理論課同向同行，形成協(xié)同效應”[8]突出與明確各領域內涉及思想政治的相關內容，將思政教育從單獨性、專門性教授轉變?yōu)槿娑怀鲋攸c、主旨鮮明而富于領域特色的教育模式，這一特性同國家總體安全觀指導下的、涉及各個具體安全領域，但在核心上均圍繞人民安全等政治屬性鮮明的國家安全教育內容的整體框架相適應。同時根據(jù)《實施意見》、《指導綱要》等文件精神，國家安全教育的師資隊伍也主要先以思政教師隊伍為主體，同時建立起國家安全學一級學科，逐漸形成國家安全專業(yè)人才隊伍。因此，基于教育主體、內容范疇、政治本質和教育隊伍成份上的共同性，國家安全教育體系構建可以依托“大思政”模式，二、者完全可以做到相互呼應和有機融合。

但相互呼應和有機融合，并不意味著將二、者混為一談，其體現(xiàn)為“同源同向不同流”。國家安全教育和思政教育的共同點在于其鮮明的意識形態(tài)屬性，二、者均是落實“立德樹人”根本任務的途徑。國家安全的具體教育是意識形態(tài)屬性的安全理念在各個領域結合實際的具體化展現(xiàn)，不能抽離政治安全和人民安全空談國家安全，而這二、者的明確離不開思想政治的理論基礎，這是國家安全教育和思政教育同源性的彰顯。但這種同源性必須結合安全教育加以具體化，進而在其理論體系、具體內容和效能展現(xiàn)上均體現(xiàn)出相對的獨立性，進而才能將國家安全教育的最終目的：“提升維護國家安全能力，為培養(yǎng)社會主義合格建設者和可靠接班人打下堅實基礎”[9]落到實處。

三、現(xiàn)有體系構建的延展路徑

新時代國家安全教育的體系構建是一個周期長、牽涉廣、體量大的工程，在當前時點上審視已有的國家安全教育構建基礎的現(xiàn)狀，其既有此前“國防教育”“愛國主義教育”等傳統(tǒng)安全觀范疇內已有規(guī)范的教育制度設計與內容，也有自《國家安全法》頒行以來，各類單行安全法律法規(guī)中安全教育的規(guī)定，同時也存在大量文化社會領域的法律法規(guī)中可以被納入總體國家安全范圍內的教育內容的規(guī)定，三者形成了當前龐大的總體國家安全觀指導下國家安全教育規(guī)范內容制度群?；趪野踩逃念I域全覆蓋屬性，從經(jīng)濟性和制度穩(wěn)定性上，以總體國家安全觀為指導，樹立“大安全”基本觀念和堅持系統(tǒng)思維，全面梳理和調整既有的規(guī)范關系，厘定幾項基本路徑，并在此基礎上審視矛盾和解決問題是國家安全教育制度體系構建的可行思路。

(一)、立法引導下的法治規(guī)范路徑

制度落實離不開法律保障，增強維護國家安全能力是完善國家治理的重要內容，其制度建立與治理效能展現(xiàn)必須依靠法治。當前，國家安全的各項制度設計均以“總體國家安全觀”為理論基點，在此基礎上延伸出“大安全”格局。除《憲法》外，在國家安全法律法規(guī)體系中居于統(tǒng)攝地位的即《國家安全法》，其明確規(guī)定了開展國家安全教育的內容，同時，在近些年國家立法工作中，圍繞對應領域開展教育的內容均通過立法或修正納入法律內容，總體國家安全觀已經(jīng)逐步從“理論貫徹”“政策引導”轉為“法律規(guī)范”，開展對應領域的教育工作有了法律依據(jù)。如何將《國家安全法》中的概要性規(guī)定同各項具體領域的安全教育建立聯(lián)系，統(tǒng)籌各類單行方式中教育規(guī)定的具體實施與性質辨析，需要一部承擔明確國家安全教育概念與內容，實施對象與責任主體，權能范圍與責任承擔等內容的專門法。

筆者發(fā)現(xiàn)，當前國家安全教育的法律規(guī)范分布過散，與當前全面系統(tǒng)地開展國家安全教育的要求相去甚遠。因此，制定《國家安全教育法》，對完善以《國家安全法》為核心的國家安全法律法規(guī)體系，形成統(tǒng)一有效的國家安全教育體系架構，并在此基礎上為專門制度與政策激勵提供鮮明導向十分重要。

(二)系統(tǒng)思維下的教育要素整合路徑

此前已經(jīng)明確，體系構建離不開系統(tǒng)思維，各領域的具體制度不能各自設計，以致實踐壁壘與規(guī)范冗雜。在系統(tǒng)思維下各類國家安全教育的資源要素要統(tǒng)一整合到教育實踐的流程中來，不同系統(tǒng)內的單位要相互溝通起來，并明確事權的劃分，保證制度的高效運行。

首先，在教育主體上，依本文前述的國家安全教育的“五類主體”，這五類主體基本涵蓋了國家安全教育各個方面，不同主體的作用方式與實施效果不盡相同，在教育實踐中則相互影響。這五類主體中各級黨委政府主要起到統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)督指導的作用，因此其要主動牽頭，推進各類學校、社會團體、社區(qū)街道、部門單位等主體在教育教學，社會實踐與成果宣傳等方面的溝通協(xié)調，使國家安全教育的責任合理分攤，將各類活動有機融合進統(tǒng)一體系，如將開展國家安全教育、參觀教育基地、開展群眾宣講等均作為國安課程的修學要素，而不是分別開展，從而節(jié)約資源和提升可行性，這要求我們在法律法規(guī)上必須實現(xiàn)規(guī)定的銜接。

其次，在內部教育資源上，主要是隱性教育與顯性教育的分工合作。以學校國家安全教育為例，思政類課程是實施國家安全教育的主顯性教育渠道，其他各類專業(yè)和通識課程是實施國家安全教育的隱性教育副渠道，兩者應當合作并舉、協(xié)同實施。顯性教育旗幟鮮明突出主題，內容全面深刻且專業(yè)性強，隱性教育則強調“潤物細無聲”，是一種暗含的價值和理念引導，體現(xiàn)于課程觀和教育理念上，比如該專業(yè)領域蘊含的愛國情懷、科學精神等內容。兩者的作用不可替代，更不能以顯性教育的方式推進隱性教育。明確兩類教育的定位與特點，讓學生在顯性教育中樹立意識，在隱性教育中樹立自覺，避免單方灌輸和片面強調，注重學生不僅“知其然”更要理解和體會其“所以然”。

除此之外還應注意，顯性教育的內容、形式、尺度、考核有著成熟完善的考核機制，但隱性教育除了原則性表述，難以真實評價其實施效果。其更多的依賴任課教師的自身的意識和水平，應明確其方法是在專業(yè)學習的過程中潛移默化地將國家安全意識根植于學生心中，而要避免強行植入。

四、國家安全教育規(guī)范體系基本框架與效能發(fā)揮

“十四五”規(guī)劃建議首次將統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入了我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想，習近平強調：“把國家安全貫穿到黨和國家工作各方面全過程，同經(jīng)濟社會發(fā)展一起謀劃、一起部署，堅持系統(tǒng)思維，構建大安全格局”[10]。面向未來構建與時俱進、行之有效的總體國家安全觀指導下的國家安全教育體系的具體設計，不是教育領域一家“單獨發(fā)力”，而是國家制度體系現(xiàn)代化建設全局各個方面“協(xié)同用力”，以期將國家安全教育規(guī)范的系統(tǒng)化觀念真正運用到框架構建中去。

(一)、基本框架之法律制度規(guī)范體系

國家安全教育相關法律規(guī)制的體系化，是推進國家安全教育規(guī)范體系建設的關鍵之一。明確國家安全教育的地位與形成權責分明、主客體對應的規(guī)范體系是國家安全教育走向深入和提升質效的根本保障，是教育實踐常態(tài)化、標準化的堅實保障。國家安全教育在當前主要是《國家安全法》上的原則性表述或散見于其他法律中的概要性規(guī)定，缺乏一部明確界定和協(xié)調各單行法中國家安全教育內容的專門性法律。因此，要在近一段時間充分匯總梳理各地經(jīng)驗，盡快制定《國家安全教育法》，填補國家安全法律法規(guī)體系中國家安全教育這一區(qū)域的空缺，并在《國家安全教育法》的統(tǒng)攝下使現(xiàn)有單行法中的相關條文有更為具體細致的上位法指導，并盡快系統(tǒng)推進其他法律中的國家安全教育責任的明確，從而形成位階合理、體系完善的“硬保障”體系。

(二)基本框架之教育規(guī)章實施體系

在法律制度規(guī)范體系框架基本完善的基礎上，國家安全教育的具體內容應結合總體國家安全觀闡釋的十一個方面，充分運用統(tǒng)籌思維考慮以上因素，完善行政法規(guī)、規(guī)章加以安排和調整的實施體系。

第一，嚴守“政治關”，習近平強調：“把黨的領導貫穿到國家安全工作各方面全過程，推動各級黨委(黨組)把國家安全責任制落到實處”，推進國家安全教育工作，必須旗幟鮮明的堅持黨的領導，因此要壓實國家安全教育主體責任，推動領導責任制完善；第二、，把好“主體關”，國務院、各部委和地方人民政府等有權主體，應推動各項法律與規(guī)章制度的有機銜接，確保基層實踐有序開展；第三，明確“權責關”，實現(xiàn)國家安全教育工作不斷線不缺位，在立法明確權利義務主體的基礎上，各級領導干部要肩負首要責任。其在工作開展中起著率先垂范，協(xié)調各方的重要作用。壓實責任是樹立意識與促進作為的保障，要確保各單位不是搞“一陣風”，而是打“持久戰(zhàn)”。第四，做好學校教育和社會教育的“結合關”，既要建立起貫通各學段的國家安全教育的課程體系，也要開設面向社會的國家安全通識普及課程，實現(xiàn)教育群體全覆蓋；在介質上有側重的完善課堂書本的理論教育、實踐實訓的體驗教育、網(wǎng)絡慕課的即時教育和常態(tài)化的專題教育宣傳活動。同時將黨、團組織生活會作為開展國家安全教育的活動載體并將其納入課程培訓體系。

(三)基本框架之教育資源支持體系

國家安全教育工作因其固有的政治性和專業(yè)性，對教育資源匹配程度要求很高。因此，教育資源支持體系的建立至關重要。教育資源支持體系包括教育課程體系、師資隊伍體系和財政分配體系三個部分有機結合而成，三者之間是相輔相成，不可偏廢的。

第一，完善現(xiàn)行課程體系。盡快出臺《國家安全教育法》明確國家安全教育在國民教育體系中的地位，盡快脫離該課程“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的現(xiàn)狀。目前，已經(jīng)有部分省、市開展專題教材編寫，也有部分學校在進行校本課程建設工作時將國家安全教育納入特色課程體系。這些舉措是對目前國家安全教育課程體系建設的有益嘗試。然而，就這一體系的持續(xù)健康發(fā)展而言，將國家安全教育知識納入到主干課程教育教學、實踐領悟和質量監(jiān)控的范疇中是一個必然的趨勢。同時，在開展教育要廣泛利用群團資源與文化資源，將國家安全教育納入黨課團課隊課，注重愛國主義教育基地和國家設施公眾開放活動等既有形式和場合的利用。

第二、，擴充師資隊伍體系?；诋斍暗恼叻较?，充實國家安全教育隊伍的可行路徑是：短期內基于思政課程和國家安全教育的共通性，通過對思政和各相關專業(yè)教師的系統(tǒng)培訓，使之具備開展國家安全教育的基本素養(yǎng)。同時，注重國家安全教育學科資源的積淀與人才資源的培養(yǎng)，建立起國家安全學的學科體系，需要各專業(yè)領域智力資源的交流研究，盡快充實國家安全學科內容與理論體系，應試點開展“國家安全學+教育學”融合型人才培養(yǎng)模式，為建立專門人才隊伍打好基礎，實現(xiàn)人才隊伍建設的短、中、長期銜接。

第三，完善財政支撐體系。將國家安全教育作為財政專項，做到專款專用是防止其在基層社會治理中被邊緣化的物資保障。到目前為止，我國財政資金投入到國家安全教育工作的部分占比仍相對較低，其是課程體系、師資隊伍不健全的經(jīng)濟根因。國家安全教育工作是一個長期性、基礎性戰(zhàn)略，配套的資金制度是其落到實處、發(fā)揮實效的保障。

五、結語

良好的國家安全教育對于中國特色社會主義事業(yè)的長久發(fā)展意義重大，應當立足國家安全教育的根本目的，盡快圍繞立法修法、要素整合兩大路徑推進國家安全教育規(guī)章制度體系的完善進程，走出彰顯中國特色的國家安全教育道路，充分發(fā)揮之于新時代國家安全治理全局中的重要作用。