房守海 李森 丁鵬

摘要：2018年9月，江蘇省委書(shū)記在加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件工作會(huì)議上指出“尊重群眾意愿，推進(jìn)蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾按城鎮(zhèn)化規(guī)律集中居住”。大力推進(jìn)蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件改善工作，不僅是補(bǔ)短板順應(yīng)民生的惠民工程，也是江蘇實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和蘇北振興工作的重要舉措和必然要求。文章對(duì)兩個(gè)市農(nóng)房改善的規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出一些建議，供地方工作參考。

關(guān)鍵詞：蘇北農(nóng)民群眾住房條件改善;規(guī)劃建設(shè);問(wèn)題分析;建議

一、背景

江蘇省是全國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一，人口密度居全國(guó)之首，城鎮(zhèn)化率也僅次于廣東，人多地少矛盾突出。蘇北地區(qū)地勢(shì)以平原為主，占江蘇一半的面積和人口。因戰(zhàn)爭(zhēng)、洪水等“天災(zāi)人禍”頻發(fā)以及交通地位的衰落，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市形象、社會(huì)文明等方面都?xì)v經(jīng)了由盛轉(zhuǎn)衰的過(guò)程，直到今天，即便蘇北五市都已位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)市，但在省內(nèi)其欠發(fā)達(dá)、交通落后、形象差的印象仍根深蒂固，尤其蘇北廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展速度、形象面貌更加落后。

2018年9月以來(lái)，省委省政府把改善蘇北五市農(nóng)民群眾住房條件作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，出臺(tái)了一系列政策，要求蘇北五市緊密結(jié)合脫貧攻堅(jiān)工作，科學(xué)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，采取“鼓勵(lì)進(jìn)城、引導(dǎo)入鎮(zhèn)，尊重留村”的做法，積極引導(dǎo)有能力的農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)，因地制宜改善農(nóng)村人居環(huán)境，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民按照城鎮(zhèn)化規(guī)律集中居住，推動(dòng)農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明、新型社區(qū)管理有效，讓農(nóng)民群眾過(guò)上與時(shí)代同步的現(xiàn)代生活。各地在開(kāi)展該項(xiàng)工作一年多的時(shí)間里，摸著石頭過(guò)河，出現(xiàn)了這樣那樣的問(wèn)題。

二、存在問(wèn)題

（一）頂層設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題

宿遷、淮安兩市有關(guān)改善農(nóng)民群眾住房條件工作所執(zhí)行的省、市級(jí)文件（屬于主動(dòng)公開(kāi)）中，有的內(nèi)容書(shū)面看似重視工作、細(xì)化工作，實(shí)質(zhì)上有不妥之處。

1. 省級(jí)層面的導(dǎo)向性文件滯后

2018年8月31日，省委省政府《關(guān)于加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見(jiàn)》下達(dá)后，隨即召開(kāi)專題會(huì)議部署相關(guān)工作，蘇北五市按照“自選動(dòng)作”，立即熱火朝天地開(kāi)展了農(nóng)民群眾住房改善工作。此前至2018年底，徐州、宿遷和鹽城三市因發(fā)展需求或自然災(zāi)害已經(jīng)啟動(dòng)并建成了若干項(xiàng)目，方法路徑各不相同。但是，省委省政府部署工作后，各市根據(jù)實(shí)際情況和自身理解仍然是在摸索著向前推進(jìn)，而省級(jí)層面的有關(guān)設(shè)計(jì)指引、指導(dǎo)意見(jiàn)、考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等文件在2019年底才下發(fā)，未能及時(shí)有效地指導(dǎo)前期相關(guān)工作的開(kāi)展，產(chǎn)生了后來(lái)一系列關(guān)于計(jì)劃安排、土地利用、規(guī)劃制定、建設(shè)施工、產(chǎn)權(quán)辦理等問(wèn)題。

2. 省級(jí)層面規(guī)定與其他政策存在矛盾

省《蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件改善項(xiàng)目考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《省考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》）中的有關(guān)規(guī)定，與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、住建部《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》以及《江蘇省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》等存在矛盾，甚至內(nèi)部的規(guī)定之間也存在矛盾。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃;住建部《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》規(guī)定：建筑高度是控制性詳細(xì)規(guī)劃基本內(nèi)容之一?！妒】己蓑?yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定城鎮(zhèn)類農(nóng)房改善項(xiàng)目建筑高度以多層為主，同時(shí)又要求符合鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，這種規(guī)定容易造成自相矛盾，也不符合江蘇省人多地少的現(xiàn)狀以及集約節(jié)約利用土地的要求。

《江蘇省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》中有關(guān)規(guī)定只適用于城市和縣城的規(guī)劃建設(shè)用地范圍，其他規(guī)劃建設(shè)用地范圍只是參照?qǐng)?zhí)行;《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》也只適用于城市內(nèi)的相關(guān)規(guī)劃工作，而《省考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》在“評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”欄目中要求城鎮(zhèn)社區(qū)項(xiàng)目需滿足該兩項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，顯然不妥。

3. 各級(jí)政府之間體制機(jī)制不順影響工作推進(jìn)

市級(jí)文件把縣區(qū)政府列為農(nóng)房改善項(xiàng)目的規(guī)劃編制和項(xiàng)目實(shí)施的責(zé)任主體，讓縣區(qū)政府代替履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的法定義務(wù)，與現(xiàn)行的法律法規(guī)以及基本建設(shè)程序等明顯不符。這樣的事權(quán)分配既增加了縣區(qū)政府“不切實(shí)際、疲于應(yīng)付工作”的工作量，打消了鎮(zhèn)、村干部工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，也不利于基層自治能力的提升，導(dǎo)致了市縣鄉(xiāng)村的四級(jí)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制流于形式，直接影響農(nóng)房改善工作的推進(jìn)。

作者應(yīng)邀參加過(guò)幾個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的論證會(huì)。會(huì)議上，在問(wèn)及有關(guān)戶型比例、“四類重點(diǎn)對(duì)象”（建檔立卡低收入農(nóng)戶、低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭）戶數(shù)以及村民代表對(duì)方案的意見(jiàn)等問(wèn)題時(shí)，與會(huì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)（村干部沒(méi)參會(huì)）基本不知曉，甚至論證會(huì)前一天鎮(zhèn)政府蓋章證明的事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)還要現(xiàn)場(chǎng)否定。

也應(yīng)邀參加過(guò)多個(gè)項(xiàng)目多次的現(xiàn)場(chǎng)檢查，在現(xiàn)場(chǎng)從未碰到過(guò)項(xiàng)目批文、規(guī)劃和土地等法律文書(shū)中明確的主體--村委會(huì)干部或者村民代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派到現(xiàn)場(chǎng)的人員對(duì)項(xiàng)目不甚了解，對(duì)檢查人員所提問(wèn)題也是支支吾吾，只有縣（區(qū)）農(nóng)房辦的同志“前言不搭后語(yǔ)”、“東一榔頭西一棒”地應(yīng)付檢查。

4. 前期規(guī)劃條件內(nèi)容要求雷同，缺乏個(gè)性化

規(guī)劃條件是項(xiàng)目建設(shè)的決定性技術(shù)文件，是項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的主要依據(jù)?？v觀主管部門(mén)出具的規(guī)劃條件內(nèi)容（實(shí)質(zhì)是套用了城市項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)劃要求）及其附件圖紙，無(wú)論是農(nóng)村社區(qū)還是城鎮(zhèn)社區(qū)，規(guī)劃條件的內(nèi)容基本是“千篇一律”。這些已經(jīng)造就了千城一面的規(guī)劃條件，估計(jì)再造就萬(wàn)鎮(zhèn)一面、億村一面肯定沒(méi)有問(wèn)題。另外，對(duì)農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目還要套用城市的做法，提及綠地率、海綿城市等要求。

再看看規(guī)劃條件的附件附圖，在規(guī)劃編制時(shí)比較規(guī)整的地塊分割線，到了項(xiàng)目實(shí)施階段，因“多規(guī)”尚未合一或遷就現(xiàn)狀等因素，導(dǎo)致了地塊中間開(kāi)“天窗”、地塊周邊留茬等怪異紅線圖。目前，“三線”的管理權(quán)限已由三家歸口到一家，是可以依法調(diào)整的，不能因?yàn)槿€問(wèn)題，把規(guī)劃的統(tǒng)籌、綜合和協(xié)調(diào)作用弄沒(méi)了，把規(guī)劃師變成了地道的裁縫師。

（二）農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)水平不盡人意

可能是受規(guī)劃條件、業(yè)主意志和設(shè)計(jì)費(fèi)用的影響，但歸根結(jié)底是受規(guī)劃設(shè)計(jì)單位職業(yè)道德和技術(shù)水平的影響，使得農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)水平普遍偏低。

一是建設(shè)規(guī)模的問(wèn)題。蘇北地區(qū)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，因第二產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，人口外流量大，再加之義務(wù)教育資源向鎮(zhèn)區(qū)、縣城集聚，“空心”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在確定農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目的規(guī)模時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮人口問(wèn)題，充分利用已有的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃成果，并對(duì)該規(guī)劃中“看不清”的問(wèn)題有所交待。同時(shí)，還要考慮農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)治理能力水平。

二是總平面規(guī)劃問(wèn)題。農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目的總平面規(guī)劃影響因素很多，除了要考慮日照、通風(fēng)、安全、可達(dá)等所謂的科學(xué)問(wèn)題，更要考慮農(nóng)村的生活習(xí)慣和村規(guī)民約等。許多農(nóng)村社區(qū)的總平面圖，布局存在兩個(gè)極端，規(guī)整的排兵布陣式，或一味地追求避免兵營(yíng)式，將住宅建筑朝向七扭八拐，一個(gè)項(xiàng)目有多個(gè)朝向甚至出現(xiàn)明顯南偏東、南偏西和東西向等，把一棟建筑的幾個(gè)單元南北錯(cuò)前錯(cuò)后，這種做法既不符合“朝向選擇是規(guī)劃的節(jié)能手段”的科學(xué)法則，也不符合“東不向前，西不退后”的農(nóng)村建房風(fēng)俗，容易因一點(diǎn)點(diǎn)的瑣事引起群眾之間不可收拾的大問(wèn)題。

三是建筑單體設(shè)計(jì)問(wèn)題。戶型設(shè)計(jì)必須征求群眾意見(jiàn)，不能照搬城市居住小區(qū)戶型設(shè)計(jì)，農(nóng)村住宅的房間面積、窗戶大小、陽(yáng)臺(tái)式樣等等都跟城市有明顯差別，不需要來(lái)自城市的或者對(duì)農(nóng)村一無(wú)所知的設(shè)計(jì)師們挖空心思亂搭配，設(shè)計(jì)師就是群眾的代筆人，要在了解農(nóng)民生活習(xí)慣的基礎(chǔ)上引導(dǎo)群眾更美好的生活方式。還有建筑風(fēng)格，群眾不會(huì)過(guò)多介意，但是政府很介意，所以，對(duì)建筑使用的材質(zhì)、色彩，屋面的坡度，屋脊的形式等等，要認(rèn)真研究，體現(xiàn)地域特色，不能一味追求古典風(fēng)格，或是東施效顰搞點(diǎn)不倫不類的風(fēng)格。方案公示是要實(shí)實(shí)在在地征求農(nóng)民意見(jiàn)。

四是景觀環(huán)境問(wèn)題。蘇北地區(qū)是大平原，這次工作的重點(diǎn)是改善農(nóng)民群眾住房條件，也就是說(shuō)，農(nóng)民的房子是用來(lái)住的，大的環(huán)境要體現(xiàn)平原地區(qū)的田園風(fēng)光，農(nóng)田、水系、林地等要有鄉(xiāng)愁，不需要人為地去堆砌所謂的“依山傍水”。農(nóng)村社區(qū)除了公共開(kāi)放空間可以適當(dāng)用點(diǎn)園林手段，宅前景觀不僅要鄉(xiāng)土自然、田園化，還要便于農(nóng)民自己后期維護(hù)，因?yàn)檗r(nóng)村不太可能花多少資金修剪、治蟲(chóng)，且農(nóng)民習(xí)慣于宅前種點(diǎn)蔬菜，所以景觀營(yíng)造的形式、綠化的品種都要實(shí)事求是，做到經(jīng)濟(jì)、易養(yǎng)護(hù)、少水景、滿足生活需要等。

（三）項(xiàng)目施工管理職責(zé)履行不到位導(dǎo)致隱患多

安全重于泰山，質(zhì)量是百年大計(jì)，這是許多施工現(xiàn)場(chǎng)作為口號(hào)、宣傳標(biāo)語(yǔ)在使用的，實(shí)際情況并非如此。作者不是以點(diǎn)概面，以下現(xiàn)象屢次發(fā)生在一個(gè)城市的多個(gè)項(xiàng)目中：

安全方面：塔吊未檢測(cè)、腳手架搭設(shè)和安全網(wǎng)設(shè)置以及模板支撐不規(guī)范、臨時(shí)用電一閘多接、安全通道不通、基坑積水、臨邊圍護(hù)不到位等。

質(zhì)量方面：原材料檢測(cè)不到位、部分廚房衛(wèi)生間未做反梁、砌體質(zhì)量差、預(yù)制構(gòu)件鋼筋銹蝕嚴(yán)重、梁底板底以及柱體多處露筋、構(gòu)造柱鋼筋偏位較大、施工洞口沒(méi)有留設(shè)拉結(jié)筋，預(yù)制過(guò)梁擱置長(zhǎng)度偏短、基礎(chǔ)回填土沒(méi)有分層壓實(shí)等。如此等等，真的希望有關(guān)主管部門(mén)認(rèn)真履職，增加巡查頻率，加大處罰力度，確保好事辦好。

（四）項(xiàng)目交付后的有關(guān)問(wèn)題

項(xiàng)目建成交付了，不能算是大功告成。據(jù)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)檢查以及相關(guān)市級(jí)農(nóng)房辦考核記錄，絕大部分以出讓方式供應(yīng)土地的城鎮(zhèn)社區(qū)項(xiàng)目，其基本建設(shè)程序是比較完善的。而以劃撥方式供應(yīng)土地的農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目，基本建設(shè)程序執(zhí)行得不是很好，為趕進(jìn)度未批先建情況非常普遍，即使有的階段似乎符合程序，細(xì)究后也是程序顛倒。農(nóng)房改善項(xiàng)目需要使用上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金，要經(jīng)得住上級(jí)的考核和驗(yàn)收，同時(shí)，還要為下一步房地一體的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作做好準(zhǔn)備，基本建設(shè)程序必須完善。因此項(xiàng)目建成交付后，首要工作就是要完善相關(guān)手續(xù)，及時(shí)按照省委省政府的要求，“健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，落實(shí)管護(hù)主體、人員和經(jīng)費(fèi)，不斷提高管護(hù)水平和標(biāo)準(zhǔn)，確保長(zhǎng)效運(yùn)行”。

三、相關(guān)建議

蘇北地區(qū)農(nóng)房改善工作已進(jìn)展近一年半時(shí)間，各地各級(jí)責(zé)任主體在推進(jìn)過(guò)程中也已摸索出了一套基本適用于自身的政策規(guī)范、體制機(jī)制、方法路徑，作者就此進(jìn)行梳理，提出以下建議，供參考。

（一）完善頂層設(shè)計(jì)

省級(jí)層面文件要允許地方的個(gè)性化創(chuàng)造，不宜定得太死，特別是對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)要加強(qiáng)引導(dǎo)，對(duì)已有文件應(yīng)適時(shí)修訂。蘇北五市要認(rèn)真吃透《省考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)（農(nóng)村社區(qū)）》、《江蘇省蘇北地區(qū)農(nóng)房設(shè)計(jì)指引（2019版）》的精神，對(duì)當(dāng)?shù)匾延姓呶募M(jìn)行修訂完善，符合上級(jí)相關(guān)要求。

各地應(yīng)當(dāng)理順工作體制機(jī)制，依法依規(guī)落實(shí)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)責(zé)任主體，進(jìn)一步明確縣區(qū)和鎮(zhèn)村之間的事權(quán)關(guān)系，相互配合、形成合力。比如政策制定、群眾工作、土地征收、規(guī)劃調(diào)整、方案設(shè)計(jì)、手續(xù)辦理、工程招投標(biāo)、項(xiàng)目管理、基層治理等各個(gè)階段、環(huán)節(jié)的工作都要明確責(zé)任，形成上下聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮各級(jí)政府、群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，共同做好農(nóng)房改善工作。

（二）提升項(xiàng)目設(shè)計(jì)水平

從項(xiàng)目的規(guī)劃選址和規(guī)劃條件開(kāi)始，相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)該認(rèn)真研究，選址時(shí)，要考慮方便就業(yè)，將居住區(qū)向加工產(chǎn)業(yè)附近安排;要用個(gè)性化的要求去引導(dǎo)農(nóng)房項(xiàng)目特色風(fēng)貌塑造;各地要制定適用的農(nóng)房改善項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)招投標(biāo)政策，選擇高水平設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，提升方案設(shè)計(jì)品質(zhì)，對(duì)犯規(guī)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位要列入誠(chéng)信記錄;各地要嚴(yán)格履行重大決策程序，加強(qiáng)群眾意見(jiàn)征詢、專家審查、縣區(qū)審查等工作，確保設(shè)計(jì)出群眾滿意的精品方案。

（三）選擇有良心的施工企業(yè)

無(wú)論項(xiàng)目大小，工程質(zhì)量不能忽視。在遍地開(kāi)花的項(xiàng)目建設(shè)中，選擇建安企業(yè)尤為重要，違法分包的，要用嚴(yán)厲措施予以打擊。要讓村民代表參與施工質(zhì)量管理。

（四）加強(qiáng)督查檢查

一是加強(qiáng)督查力量。各級(jí)政府都要強(qiáng)化督查檢查環(huán)節(jié)，在專門(mén)隊(duì)伍中充實(shí)專業(yè)的技術(shù)人員開(kāi)展督查工作。二是健全督查機(jī)制。圍繞工作目標(biāo)，進(jìn)一步細(xì)化督查檢查內(nèi)容和方法，加強(qiáng)工作進(jìn)度、方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、手續(xù)辦理等各個(gè)環(huán)節(jié)的督查檢查，確保督查工作無(wú)遺漏，并定期通報(bào)。三是加大督查力度。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、問(wèn)題項(xiàng)目定期查、跟蹤查、反復(fù)查、不定期復(fù)查。對(duì)整改不到位的單位及個(gè)人，紀(jì)委監(jiān)委可以問(wèn)責(zé)。

四、結(jié)語(yǔ)

改善蘇北五市農(nóng)民群眾住房條件工作是省委省政府貫徹落實(shí)中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的切入點(diǎn)之一，是提高江蘇城鎮(zhèn)化水平的重要手段，各地各部門(mén)不要只盯著補(bǔ)助資金、土地整理和指標(biāo)的城鄉(xiāng)掛鉤問(wèn)題，而是要腳踏實(shí)地去做好農(nóng)房改善工作，要把好事做到民心深處，讓農(nóng)民群眾從這一工作中得到滿足感和幸福感。項(xiàng)目參建各方要自覺(jué)地依法依規(guī)進(jìn)行項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)，要保質(zhì)保量完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。

（作者單位：房守海，淮安市東方建筑設(shè)計(jì)有限公司;李森，原淮安市規(guī)劃局;丁鵬，淮安市淮陰區(qū)城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司）