廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市規(guī)劃關(guān)系研究
——以廣東省湛江市為例

吳逸然

(中共湛江市委黨校 經(jīng)濟(jì)教研室，廣東 湛江 524032)

1 背景

1949年至今，廣東各區(qū)域由于自身?xiàng)l件以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等各方面原因，發(fā)展速度不一，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，而粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)制約了廣東在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。2018年10月，習(xí)近平總書(shū)記視察廣東，提出廣東要提高發(fā)展平衡性和協(xié)調(diào)性，加快形成廣東區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局[1]，這充分說(shuō)明了促進(jìn)廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)新一輪發(fā)展的重要性。

對(duì)于城市發(fā)展來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃建設(shè)具有重大意義。2014年，習(xí)近平總書(shū)記考察北京規(guī)劃展覽館時(shí)指出:“考察一個(gè)城市首先要看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！盵2]一個(gè)城市未來(lái)的發(fā)展與城市是否擁有科學(xué)合理、有預(yù)見(jiàn)性的規(guī)劃有著密切聯(lián)系。在城市發(fā)展過(guò)程中，城市的總體規(guī)劃與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，是需要關(guān)注的問(wèn)題。對(duì)于廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，城市總體規(guī)劃是否與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，關(guān)系到其在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的進(jìn)一步發(fā)展。湛江市位于粵西地區(qū)，在廣東屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。但近年來(lái)，湛江市被國(guó)家和廣東省賦予了較高的城市定位，包括現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟(jì)帶重要發(fā)展極、北部灣城市群中心城市、省域副中心城市、全國(guó)性交通樞紐等，這為湛江市提供了新的發(fā)展機(jī)遇。研究湛江市在中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程以及城市總體規(guī)劃歷程，分析湛江城市總體規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，可以為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市規(guī)劃的關(guān)系提供實(shí)證研究，也為其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市的規(guī)劃發(fā)展提供借鑒。

目前，研究文獻(xiàn)多是分析城市規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起的作用，認(rèn)為城市規(guī)劃具有優(yōu)化城市空間、完善公共設(shè)施、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益以及合理配置資源等特點(diǎn)[3]，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了引導(dǎo)和調(diào)控的作用[4]，具有積極性[5-7]，但也存在政府干預(yù)產(chǎn)生的消極作用[4，8]，需要加強(qiáng)城市規(guī)劃管理工作[6]。對(duì)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的相互關(guān)系的研究較少，本文從湛江市在中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程及城市總體規(guī)劃歷程著手，分析兩者之間的相互關(guān)系，以辯證思維了解兩者的相互作用情況，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及城市規(guī)劃的制定提供借鑒意義。

2 湛江市的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市規(guī)劃建設(shè)歷程

2.1 湛江市經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程

湛江市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了曲折的過(guò)程，本文從經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面對(duì)其進(jìn)行分析。由于目前統(tǒng)計(jì)年鑒的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)多從改革開(kāi)放以后(1978年)進(jìn)行記錄，因此本文對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的分析主要集中于1978—2017年。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面，1949年以后到改革開(kāi)放以前，湛江市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在廣東省處于領(lǐng)先水平。而在1978年以后，根據(jù)廣東省及湛江市的統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)(見(jiàn)表1、表2)，從縱向看，從1978年至2017年，湛江市的生產(chǎn)總值增長(zhǎng)變化較大，如1987年和1988年的增長(zhǎng)率都達(dá)到了36%，到了1989年則下降為15.34%，1997年到2002年為個(gè)位數(shù)的增長(zhǎng)，2014年以后增長(zhǎng)也不穩(wěn)定。說(shuō)明，湛江市雖然在改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，但是增長(zhǎng)幅度變化較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠穩(wěn)定，受到外界因素影響而產(chǎn)生較大的波動(dòng)。而橫向?qū)Ρ葟V東省其他地級(jí)市，雖然湛江市在經(jīng)濟(jì)總量上的排名相對(duì)靠前，2017年的生產(chǎn)總值排到全省第8，但人均生產(chǎn)總值則排到了全省第14，相對(duì)靠后(見(jiàn)表2)?？傮w來(lái)說(shuō)，湛江市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍有待進(jìn)一步提高。

表1 湛江市改革開(kāi)放以來(lái)GDP情況(1978—2017年)

表2 廣東省2017年各地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，從湛江市1978年至2017年的一二三產(chǎn)業(yè)比例變化情況可以看出(圖1)，總體來(lái)說(shuō)，湛江市第一產(chǎn)業(yè)比例逐步降低，第二、第三產(chǎn)業(yè)比例逐步升高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。但是，從縱向?qū)Ρ葋?lái)看，雖然湛江市第二產(chǎn)業(yè)比例在提高，但是在20世紀(jì)80年代到90年代之間提高幅度不大。這段時(shí)期屬于廣東省工業(yè)化發(fā)展最快的時(shí)期，而湛江的第二產(chǎn)業(yè)并未得到很好的發(fā)展，直至1992年以后，第二產(chǎn)業(yè)比例才超過(guò)第一產(chǎn)業(yè)。2000年后，湛江市的第二產(chǎn)業(yè)比例經(jīng)過(guò)了緩慢增加又緩慢下降的過(guò)程，第三產(chǎn)業(yè)比例雖然逐步增加，但生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展較慢。2017年，湛江市的一二三產(chǎn)業(yè)比例為17.5∶37.7∶44.8，工業(yè)化水平仍然較低。從橫向來(lái)看(表3)，在全省各地級(jí)市對(duì)比中，湛江市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍需繼續(xù)優(yōu)化。湛江市在2017年的第一產(chǎn)業(yè)比例達(dá)到了17.5%，在全省各城市第一產(chǎn)業(yè)比例中僅次于云浮，仍屬于農(nóng)業(yè)大市。因而，湛江市目前第一產(chǎn)業(yè)比例仍然較大，第二三產(chǎn)業(yè)仍有待進(jìn)一步發(fā)展。

數(shù)據(jù)來(lái)源：湛江市統(tǒng)計(jì)年鑒2018，圖1同。

圖1 湛江市的一二三產(chǎn)業(yè)比例情況圖

城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有著密切聯(lián)系。在中華人民共和國(guó)成立以后到改革開(kāi)放初期，湛江市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在廣東一直排在前面，是廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的城市之一，因而，在80年代初，湛江市成為全國(guó)首批14個(gè)對(duì)外開(kāi)放沿海城市之一。而在被列入對(duì)外開(kāi)放沿海城市之后，適逢地市合并、市帶縣，湛江市開(kāi)始管轄五縣四區(qū)，管轄范圍擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)人口比例增高。湛江統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，1983年地市合并以后，1984年全市總?cè)丝跒?700333人，農(nóng)業(yè)人口為4008210人，占到全市人口的85%以上。因而，湛江市把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心放在農(nóng)業(yè)方面，提出“兩水一牧”(即發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖、水果種植以及畜牧業(yè))、發(fā)展開(kāi)發(fā)性農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略[9]，此舉符合湛江市當(dāng)時(shí)作為農(nóng)業(yè)大市的實(shí)際情況，使得湛江市的農(nóng)業(yè)得到了發(fā)展，對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)意義重大。但是，這段時(shí)間恰逢全國(guó)積極發(fā)展工業(yè)，國(guó)家給予對(duì)外開(kāi)放城市、開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策的黃金時(shí)代，湛江市一味追求農(nóng)業(yè)的發(fā)展，錯(cuò)過(guò)了對(duì)外開(kāi)放、發(fā)展工業(yè)的機(jī)會(huì)，制約了湛江市的發(fā)展，使得湛江市的經(jīng)濟(jì)逐步落后。到了20世紀(jì)90年代，湛江市意識(shí)到工業(yè)發(fā)展的重要性，提出“大港口、大工業(yè)、大市場(chǎng)、大發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，但是國(guó)內(nèi)環(huán)境發(fā)生了一定變化，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，湛江市大項(xiàng)目擱淺，國(guó)有、集體企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，使得湛江市在20世紀(jì)90年代也沒(méi)有獲得新的發(fā)展。21世紀(jì)以來(lái)，湛江市調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進(jìn)港口、工業(yè)的發(fā)展，引進(jìn)了寶鋼、中科煉化以及巴斯夫等工業(yè)項(xiàng)目，并積極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、濱海旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展[10-12]。

從湛江市經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程可以看出，湛江市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化歷程與改革開(kāi)放以后湛江市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有著密切聯(lián)系。

2.2 湛江市城市規(guī)劃建設(shè)歷程

湛江市的城市總體規(guī)劃自1949年以來(lái)先后經(jīng)歷了5次編制(修編)，每一次總體規(guī)劃都對(duì)城市的性質(zhì)定位及城區(qū)建設(shè)發(fā)展方向作了規(guī)劃(見(jiàn)表4)。

表4 湛江市歷次城市總體規(guī)劃城市性質(zhì)及城區(qū)范圍

第一次城市總體規(guī)劃為《湛江市城市初步規(guī)劃(1955—1974)》。這次規(guī)劃將湛江市的城市性質(zhì)定位為粵西與廣西南部交通樞紐，粵西政治、經(jīng)濟(jì)及文化中心，并確定了“發(fā)展西營(yíng)、利用赤坎”的城市建設(shè)方針，僅將西營(yíng)(即現(xiàn)霞山區(qū))列入城市規(guī)劃范圍。在這次城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，黎湛鐵路通車(chē)、湛江港建成，黎湛鐵路及湛江港均位于西營(yíng)(霞山)，當(dāng)時(shí)的城市建設(shè)也集中在了西營(yíng)(霞山)，但黎湛鐵路選址過(guò)于遷就西營(yíng)(霞山)，對(duì)城市空間造成分割。

第二次城市總體規(guī)劃為《湛江市城市總體規(guī)劃(1975—1985)》。這次規(guī)劃將湛江市的城市性質(zhì)定位為具有一定工業(yè)基礎(chǔ)，有亞熱帶風(fēng)光的清潔的社會(huì)主義港口城市，并規(guī)劃了調(diào)順島、霞山及赤坎三個(gè)組團(tuán)。但由于城市組團(tuán)的規(guī)模較小，而且空間跨越較大，并未形成組團(tuán)之間的輻射與帶動(dòng)。

第三次城市總體規(guī)劃為《湛江市城市總體規(guī)劃(1986—2000)》。這次規(guī)劃將湛江城市性質(zhì)定位為現(xiàn)代化海港城市，確定了五個(gè)組團(tuán)的城市結(jié)構(gòu)，新成立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)被列入城區(qū)范圍。但由于當(dāng)時(shí)湛江市未抓住機(jī)遇發(fā)展工業(yè)，開(kāi)發(fā)區(qū)作為連接霞山、赤坎兩大組團(tuán)的橋梁作用并未發(fā)揮出來(lái)。

第四次城市總體規(guī)劃為《湛江市城市總體規(guī)劃(1994—2010)》。這次規(guī)劃將湛江城市性質(zhì)定位為我國(guó)南方重要海港、粵西地區(qū)的中心城市以及現(xiàn)代化海濱城市，確定了六個(gè)組團(tuán)的城市空間結(jié)構(gòu)，城區(qū)范圍涵蓋了環(huán)繞湛江灣的城東、城西及城南3個(gè)片區(qū)，初步形成了環(huán)海灣的城市規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)。在這段時(shí)期，湛江市積極引進(jìn)鋼鐵等大項(xiàng)目，但由于大項(xiàng)目啟動(dòng)較慢，因而城市建設(shè)發(fā)展也較慢。在此以后，湛江市曾經(jīng)編制了《湛江市城市總體規(guī)劃(2005—2020)》，但由于種種原因，該規(guī)劃被擱置。

第五次城市總體規(guī)劃為《湛江市城市總體規(guī)劃(2011—2020)》。這次規(guī)劃將湛江城市性質(zhì)定位為中國(guó)南方大港和重要海洋服務(wù)基地，環(huán)北部灣地區(qū)中心城市之一，廣東省域副中心城市以及生態(tài)型海灣城市，規(guī)劃確定了中心城區(qū) “一灣(環(huán)湛江灣城市核心功能區(qū))、兩岸(湛江灣東岸、湛江灣西岸)、四軸(東進(jìn)城市發(fā)展軸、南拓產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸、西優(yōu)綜合發(fā)展軸和北聯(lián)同城化發(fā)展軸)、七組團(tuán)(麻章—赤坎組團(tuán)、霞山組團(tuán)、寶滿港區(qū)產(chǎn)業(yè)組團(tuán)、海東新區(qū)組團(tuán)、坡頭功能組團(tuán)、南三島旅游服務(wù)組團(tuán)以及東海島工業(yè)新城組團(tuán))”的空間結(jié)構(gòu)。其中，海東新區(qū)作為城市發(fā)展的副中心，推進(jìn)城區(qū)向東邊發(fā)展，東海島作為工業(yè)新城，推動(dòng)湛江市產(chǎn)業(yè)向南拓展。

目前《湛江市城市總體規(guī)劃(2011—2020)》規(guī)劃期限將滿，正在編制《湛江市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2020—2035)》。

從湛江城市規(guī)劃的歷程可以看出，隨著城市的發(fā)展，湛江城市性質(zhì)發(fā)生了變化，從濱海城市發(fā)展為海灣城市，但城市性質(zhì)一直強(qiáng)調(diào)發(fā)展港口城市，體現(xiàn)了湛江市對(duì)于港口的重視?！墩拷谐鞘锌傮w規(guī)劃(2011—2020)》提出生態(tài)型海灣城市的發(fā)展定位，強(qiáng)調(diào)了湛江的海灣這一優(yōu)勢(shì)條件，海灣城市的定位使得湛江市得以獲得更大的發(fā)展空間，并圍繞海灣展開(kāi)海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)。同時(shí)，城區(qū)范圍也隨著城市發(fā)展不斷擴(kuò)大，從集中在湛江灣西側(cè)發(fā)展到了環(huán)繞整個(gè)湛江灣的環(huán)海灣城市空間布局，也體現(xiàn)了湛江城市空間從沿湛江灣一岸到跨灣發(fā)展，形成海灣城市的空間格局?？梢?jiàn)，城市性質(zhì)以及城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的變化體現(xiàn)了湛江城市發(fā)展戰(zhàn)略的變化。

3 湛江市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市規(guī)劃建設(shè)關(guān)系分析

3.1 城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響城市規(guī)劃的編制與實(shí)施

3.1.1 城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略變化影響城市規(guī)劃編制

湛江市的城市規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的關(guān)系，湛江市的城市總體規(guī)劃進(jìn)行新一輪修編基于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生新的需要的背景，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的變化將對(duì)城市總體規(guī)劃的編制與實(shí)施產(chǎn)生影響。

第一次城市規(guī)劃(1955—1974)的編制背景是，1953年我國(guó)開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的第一個(gè)五年計(jì)劃，湛江港及黎湛鐵路被國(guó)家列入重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，湛江市也作為國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的城市之一，由此湛江市編制了中華人民共和國(guó)成立以后第一次城市總體規(guī)劃，對(duì)城市進(jìn)行有計(jì)劃地建設(shè)。

第二次城市規(guī)劃(1975—1985)的編制背景是，1973年周總理提出“三年改變港口面貌”[13]，湛江港需要進(jìn)行大規(guī)模的擴(kuò)建、改建，加上南海石油湛江基地、湛江遠(yuǎn)洋漁業(yè)基地以及湛茂輸油管理等國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目列入建設(shè)計(jì)劃，湛江市第一次總體規(guī)劃中“發(fā)展西營(yíng)、利用赤坎”的城市建設(shè)方針，使得城市規(guī)模及范圍已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，由此進(jìn)行第二次城市總體規(guī)劃的編制。

第三次城市規(guī)劃(1986—2000)的編制背景是，1983年國(guó)務(wù)院宣布將湛江作為全國(guó)14個(gè)沿海開(kāi)放城市之一，并把霞山與赤坎之間的位置作為經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，原先赤坎、霞山、調(diào)順島的3個(gè)組團(tuán)城區(qū)范圍已不適應(yīng)當(dāng)前城市發(fā)展需要，加上1975—1985年的城市總體規(guī)劃規(guī)模已經(jīng)基本實(shí)施完成，因此進(jìn)行第三次城市總體規(guī)劃的編制。

第四次城市規(guī)劃(1994—2010)的編制背景是，1992年廣東省人民政府批準(zhǔn)成立湛江市東海島經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)，廣東省委、省政府同意建設(shè)大型鋼鐵廠選址安排在湛江市東海島。東海島作為重要工業(yè)發(fā)展地區(qū)被納入城區(qū)范圍，原先第三次城市總體規(guī)劃的城區(qū)范圍已不適應(yīng)城市發(fā)展需要。雖然上一次城市總體規(guī)劃(1986—2000)的規(guī)劃年限未滿，但由于城市發(fā)展需要，因此進(jìn)行第四次城市總體規(guī)劃的編制[14]。

第五次城市規(guī)劃(2011—2020)的編制背景是，2006年海灣大橋的建成使得湛江灣東西兩岸不再靠輪渡，極大地促進(jìn)了兩岸的連接，對(duì)湛江灣東岸的發(fā)展起了非常積極的推進(jìn)作用。 湛江灣東岸的發(fā)展需要總體規(guī)劃的指引，加上第四次城市總體規(guī)劃的期限已滿，因而進(jìn)行第五次城市總體規(guī)劃的編制。這次城市總體規(guī)劃提出了建設(shè)生態(tài)型海灣城市的城市性質(zhì)定位，也體現(xiàn)了湛江對(duì)建設(shè)環(huán)海灣城市布局的城市發(fā)展戰(zhàn)略。

從湛江市歷次城市總體規(guī)劃的編制背景可以看出，湛江市每次總體規(guī)劃編制的啟動(dòng)一方面受到編制年限的影響，編制年限期滿以后，需要啟動(dòng)新一輪的總體規(guī)劃編制；另一方面受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的影響，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整以后，城市的性質(zhì)發(fā)生了變化，城市原先的城區(qū)范圍不適應(yīng)未來(lái)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而城市規(guī)劃進(jìn)行新一輪編制。

除了湛江市，對(duì)于廣東其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市來(lái)說(shuō)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略變化也都將對(duì)城市規(guī)劃編制產(chǎn)生影響。以汕頭市為例，汕頭市在1980年被確立為經(jīng)濟(jì)特區(qū)以后，為適應(yīng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)的需求，提出了城市空間跨越汕頭內(nèi)海向南區(qū)拓展，大大擴(kuò)張了城區(qū)范圍[15]。

3.1.2 城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響城市規(guī)劃實(shí)施

從湛江市歷次規(guī)劃的城市性質(zhì)定位以及城區(qū)規(guī)模擴(kuò)張可以看出，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對(duì)其產(chǎn)生重要影響。

第一次城市規(guī)劃(1955—1974)的編制及實(shí)施期間，湛江港及黎湛鐵路都位于西營(yíng)(霞山)，湛江把西營(yíng)(霞山)作為重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)，因而城市總體規(guī)劃把西營(yíng)(霞山)作為城區(qū)規(guī)劃范圍。雖然赤坎早已在中華人民共和國(guó)成立以前發(fā)展起來(lái)，但由于不是經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，并未被列入規(guī)劃的城區(qū)范圍內(nèi)，赤坎的道路體系并未得到規(guī)劃改造，可見(jiàn)湛江城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)對(duì)城市規(guī)劃產(chǎn)生重大影響。

第二次城市規(guī)劃(1975—1985)規(guī)劃了霞山、赤坎及調(diào)順島3個(gè)組團(tuán)，雖然組團(tuán)之間都規(guī)劃了干道進(jìn)行連接，但是在這一時(shí)期，每個(gè)組團(tuán)規(guī)模較小，沒(méi)有形成輻射和帶動(dòng)效應(yīng)，各自為政，使得規(guī)劃中的城市三組團(tuán)形式并未真正實(shí)現(xiàn)。

第三次城市規(guī)劃(1986—2000)將開(kāi)發(fā)區(qū)列入城區(qū)范圍，但是由于湛江市在這一時(shí)期開(kāi)展“兩水一牧”，發(fā)展開(kāi)發(fā)性農(nóng)業(yè)，對(duì)工業(yè)發(fā)展重視不足，使得開(kāi)發(fā)區(qū)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)得不到發(fā)展，因而規(guī)劃實(shí)施效果不佳，開(kāi)發(fā)區(qū)組團(tuán)沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，也沒(méi)有取得預(yù)期成為連接赤坎與霞山兩大組團(tuán)橋梁的效果。

第四次城市規(guī)劃(1994—2010)的編制受大型鋼鐵廠即將落戶東海島的影響，東海島被列入市區(qū)范圍內(nèi)。但在規(guī)劃實(shí)施期間，由于國(guó)內(nèi)環(huán)境變化，大項(xiàng)目擱淺，湛江城市建設(shè)并未按照湛江市提出城市規(guī)劃方向發(fā)展，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都處于現(xiàn)狀階段，城市建設(shè)緩慢，未達(dá)到規(guī)劃的預(yù)期效果。

第五次城市規(guī)劃(2011—2020)將湛江市定位為生態(tài)型海灣城市，這一定位適應(yīng)了湛江生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求以及由濱海城市向海灣城市轉(zhuǎn)變的發(fā)展需求，目前湛江市的建設(shè)也是圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行。從規(guī)劃以及實(shí)際建設(shè)來(lái)看，發(fā)展海灣城市，湛江灣東岸的海東新區(qū)以及南岸的東海島是湛江城市建設(shè)擴(kuò)容發(fā)展的重點(diǎn)，而湛江灣西岸的老城區(qū)主要推進(jìn)提質(zhì)建設(shè)。目前海東新區(qū)作為湛江擴(kuò)容提質(zhì)的重要平臺(tái)，規(guī)劃建設(shè)了許多教育、醫(yī)療等民生配套項(xiàng)目，設(shè)施配套逐步完善，但海東新區(qū)作為湛江副中心，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢，規(guī)劃仍有待進(jìn)一步落實(shí)。而東海島有中科煉化、寶鋼以及巴斯夫等一批工業(yè)項(xiàng)目，未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景良好，但配套設(shè)施建設(shè)相對(duì)較慢。此外，湛江市老城區(qū)更新改造較為緩慢，城市空間布局仍需繼續(xù)優(yōu)化。

因此，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況會(huì)對(duì)規(guī)劃的實(shí)施產(chǎn)生重要影響。歷次總體規(guī)劃對(duì)城市性質(zhì)以及城區(qū)范圍進(jìn)行了規(guī)劃，確定了城市建設(shè)發(fā)展的方向，但湛江經(jīng)濟(jì)的曲折發(fā)展使得確定的城市性質(zhì)以及城區(qū)范圍并不能完全按照規(guī)劃預(yù)期實(shí)現(xiàn)。

除了湛江市，對(duì)于廣東省其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市來(lái)說(shuō)同樣如此，由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢，城市建設(shè)發(fā)展也較慢，規(guī)劃預(yù)期的目標(biāo)并不一定能實(shí)現(xiàn)。

3.2 城市規(guī)劃的預(yù)見(jiàn)性與指導(dǎo)性影響城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

由歷次規(guī)劃的編制背景以及城市規(guī)劃定位和城區(qū)規(guī)模可見(jiàn)，湛江的城市總體規(guī)劃隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略的轉(zhuǎn)變而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，而城市總體規(guī)劃對(duì)城市整體建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意義反過(guò)來(lái)也會(huì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。

一方面，城市規(guī)劃對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮積極的指導(dǎo)作用。城市規(guī)劃的編制受到當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，同時(shí)也為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供指導(dǎo)意義。第三次規(guī)劃(1986—2000)將開(kāi)發(fā)區(qū)納入城區(qū)范圍，使得霞山與赤坎兩個(gè)老城區(qū)實(shí)現(xiàn)連接，雖然在很長(zhǎng)一段時(shí)間開(kāi)發(fā)區(qū)并沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，但將其規(guī)劃納入城區(qū)使得開(kāi)發(fā)區(qū)不再作為郊區(qū)，為開(kāi)發(fā)區(qū)提供了更大的發(fā)展機(jī)遇。第四次規(guī)劃(1994—2010)將東海島以及麻章區(qū)納入了城區(qū)范圍，雖然東海島在20世紀(jì)90年代由于大項(xiàng)目的擱淺發(fā)展緩慢，但目前隨著寶鋼、中科煉化以及巴斯夫等大項(xiàng)目的啟動(dòng)，東海島引來(lái)了新一輪發(fā)展機(jī)遇，先前的規(guī)劃為東海島如今的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。而第五次規(guī)劃(2011—2020)確定了湛江海灣型城市的空間格局，有利于湛江更好地推進(jìn)城市建設(shè)，發(fā)展海灣城市，形成擁灣發(fā)展的城市空間格局。

另一方面，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的超前預(yù)見(jiàn)性和規(guī)劃指導(dǎo)性體現(xiàn)不足，會(huì)使得城市發(fā)展在一定程度上受到負(fù)面影響。一是體現(xiàn)在交通方面，規(guī)劃預(yù)見(jiàn)性不足嚴(yán)重影響了城市交通的發(fā)展與秩序。第一次城市規(guī)劃(1955—1974)僅把西營(yíng)(霞山)列入城區(qū)范圍，赤坎并未列入規(guī)劃范圍當(dāng)中，使得赤坎至今仍然保留了棋盤(pán)式的城市交通道路。霞山被規(guī)劃設(shè)計(jì)為環(huán)形加放射狀的城市道路骨架，這種交通設(shè)計(jì)容易將交通流引到城區(qū)中心，造成交通堵塞，對(duì)湛江市后來(lái)的交通產(chǎn)生較大的不良影響。此外，人民大道、海濱大道等城市主要道路在規(guī)劃建設(shè)之初，并未考慮到城市未來(lái)交通的發(fā)展，道路寬度規(guī)劃建設(shè)不足，隨著私人小汽車(chē)數(shù)量的增加，預(yù)留用地的不足使得道路無(wú)法進(jìn)行拓寬，城市交通堵塞問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。二是體現(xiàn)在城市空間格局方面，城市規(guī)劃存在的問(wèn)題影響了城市空間格局發(fā)展。例如在第一次城市規(guī)劃中，黎湛鐵路的選線遷就霞山，但鐵路線對(duì)霞山的城市空間造成分割，使得霞山城市空間發(fā)展只能局限于鐵路一側(cè)。三是體現(xiàn)在城市空間優(yōu)化方面，城市規(guī)劃考慮的不足對(duì)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響。一方面，城市規(guī)劃對(duì)舊城改造考慮較少，沒(méi)有考慮到現(xiàn)有建設(shè)用地如何進(jìn)行優(yōu)化，老城區(qū)破舊，難以進(jìn)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化；另一方面，湛江城市規(guī)劃對(duì)新開(kāi)發(fā)用地建設(shè)的產(chǎn)城融合規(guī)劃不足，如海東新區(qū)規(guī)劃配套了公共設(shè)施，但產(chǎn)業(yè)引進(jìn)不足，而東海島引進(jìn)了鋼鐵、石化等大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但公共設(shè)施配套不足，產(chǎn)城融合方面存在問(wèn)題。此外，城市規(guī)劃跟隨城市經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的變化而變化，對(duì)于城市建設(shè)并沒(méi)有做好用地的預(yù)留，使得產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目到來(lái)之時(shí)城市被動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，不利于發(fā)揮城市建設(shè)的主動(dòng)性。

不僅是湛江市，對(duì)于廣東其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市而言，城市發(fā)展與城市規(guī)劃之間都存在著緊密的聯(lián)系。如茂名市是廣東第一個(gè)在規(guī)劃后進(jìn)行建設(shè)的城市，在發(fā)展石油化工產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)下，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，城市規(guī)劃以支持石油工業(yè)為重點(diǎn)，形成“東居西工”的城市空間格局，但生活區(qū)與生產(chǎn)區(qū)沒(méi)有規(guī)劃足夠的衛(wèi)生防護(hù)距離，使得建成的河西區(qū)存在環(huán)境污染的問(wèn)題?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略影響了茂名城市空間格局的規(guī)劃，而規(guī)劃存在的不足影響了茂名的生活環(huán)境[16-17]。

4 結(jié)論及建議

4.1 結(jié)論

第一，1949年以來(lái)湛江市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了曲折的過(guò)程。20世紀(jì)80年代中期以前，湛江市的經(jīng)濟(jì)一直位于廣東前列，具有較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，但在80年代中期以后，湛江市沒(méi)有很好地分析外部形勢(shì)，錯(cuò)失了一系列發(fā)展機(jī)會(huì)。如今湛江市被國(guó)家和廣東省賦予了較高的城市定位，對(duì)湛江市來(lái)說(shuō)是新一輪的發(fā)展機(jī)遇，因而湛江市要把握住這次發(fā)展機(jī)遇，找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。改革開(kāi)放以后，珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，而作為廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市，湛江市在改革開(kāi)放以后沒(méi)能實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展，這與湛江市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有著很大關(guān)系。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市來(lái)說(shuō)，需要對(duì)外部形勢(shì)進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)判，結(jié)合自身城市實(shí)際，才能在新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。

第二，湛江市城市總體規(guī)劃隨城市發(fā)展而不斷調(diào)整城市性質(zhì)及城區(qū)范圍。1949年以來(lái)，湛江市編制實(shí)施了5次城市總體規(guī)劃。隨著城市的發(fā)展，總體規(guī)劃中的城市性質(zhì)在不斷調(diào)整，從濱海城市到海灣城市，但發(fā)展港口一直體現(xiàn)在城市性質(zhì)當(dāng)中，體現(xiàn)了湛江市對(duì)于港口城市性質(zhì)定位的連續(xù)性。城市性質(zhì)變化的同時(shí)，城區(qū)范圍也在不斷擴(kuò)大，從中華人民共和國(guó)成立初期僅規(guī)劃西營(yíng)(霞山)發(fā)展，到環(huán)繞整個(gè)湛江灣發(fā)展的七個(gè)組團(tuán)城市空間結(jié)構(gòu)，城市也從沿湛江灣西岸建設(shè)發(fā)展到環(huán)繞整個(gè)湛江灣發(fā)展，城市空間結(jié)構(gòu)的變化也反映了城市從濱海城市向海灣城市的轉(zhuǎn)變?？梢?jiàn)，城市發(fā)展戰(zhàn)略的變化會(huì)對(duì)城市總體規(guī)劃產(chǎn)生重要影響。

第三，湛江市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市規(guī)劃建設(shè)相互作用、相互影響。一方面，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響湛江城市規(guī)劃的編制與實(shí)施，主要體現(xiàn)在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略變化影響城市總體規(guī)劃編制以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響城市總體規(guī)劃實(shí)施；另一方面，城市規(guī)劃的預(yù)見(jiàn)性與指導(dǎo)性影響湛江市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，兩者之間相互影響，但城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市規(guī)劃的影響更大，這不利于城市總體規(guī)劃發(fā)揮其預(yù)見(jiàn)性和指導(dǎo)性的作用。對(duì)于廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢，不利于城市規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)，而城市規(guī)劃也對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。因此，能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略為城市能夠做出科學(xué)合理的指引，也需要城市規(guī)劃發(fā)揮預(yù)見(jiàn)性與指導(dǎo)性作用。

4.2 建議

第一，城市規(guī)劃應(yīng)具有預(yù)見(jiàn)性及指導(dǎo)性。總體來(lái)說(shuō)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市規(guī)劃相互作用、相互影響。因而，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，需要從全局的角度進(jìn)行衡量，制定戰(zhàn)略需要考慮城市總體規(guī)劃的情況。而對(duì)于城市規(guī)劃來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具有預(yù)見(jiàn)性，既需要考慮城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的方向，也需要結(jié)合城市自身空間發(fā)展的實(shí)際進(jìn)行分析，不能盲目擴(kuò)張，也不能過(guò)于保守。

第二，城市規(guī)劃需要注重其貫徹及落實(shí)。從湛江城市總體規(guī)劃的落實(shí)情況來(lái)看，很大程度受到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。城市規(guī)劃需要注重其貫徹與落實(shí)，城市規(guī)劃應(yīng)具有連貫性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市總體規(guī)劃的目標(biāo)制定相應(yīng)的城市發(fā)展戰(zhàn)略，并堅(jiān)決推進(jìn)貫徹落實(shí)，不能因短期的經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)效益影響城市規(guī)劃的編制和實(shí)施。