閆巖

中國(guó)《海警法》已于2月1日開(kāi)始實(shí)施，國(guó)際社會(huì)對(duì)此多有關(guān)注。其中有人提出一些質(zhì)疑，比如中國(guó)海警會(huì)否成為“第二海軍”，中國(guó)海警海上執(zhí)法時(shí)在什么條件下可以使用武力，以及中國(guó)《海警法》關(guān)于警械和武器的使用規(guī)定是否符合國(guó)際法等等。有些輿論甚至故意鼓噪，稱中國(guó)《海警法》的出臺(tái)可能引發(fā)地區(qū)局勢(shì)緊張。

中國(guó)海警局是中國(guó)行使包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)國(guó)際法賦予的海洋權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，2018年起被明確劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)指揮。這次頒布實(shí)施的《海警法》為海警執(zhí)行任務(wù)提供了法律基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確了中國(guó)海警局作為民事執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律屬性，也厘清了海警的權(quán)利、職能與義務(wù)，包括對(duì)中國(guó)管轄海域?qū)嵤┕芾聿?zhí)行國(guó)際合作等。

從屬性上看，中國(guó)海警兼具行政執(zhí)法和武裝力量雙重屬性，與世界許多國(guó)家海上執(zhí)法力量屬性相似。例如，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國(guó)武裝力量的重要組成部分，也是世界上規(guī)模最大、武器裝備最先進(jìn)的海上執(zhí)法力量。其和平時(shí)期歸美國(guó)國(guó)土安全部管轄，如有特殊需要總統(tǒng)可下令將其移交美國(guó)海軍指揮，美國(guó)國(guó)會(huì)也有權(quán)在戰(zhàn)時(shí)通過(guò)轉(zhuǎn)隸決議變更海岸警衛(wèi)隊(duì)的指揮權(quán)。事實(shí)上，2019年1月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)陸續(xù)派出“博索夫”號(hào)、“斯特拉頓”號(hào)和“梅隆”號(hào)輪流部署在西太平洋，其間就是接受美海軍第七艦隊(duì)指揮，并多次單獨(dú)或伴行海軍艦艇穿越南海和臺(tái)灣海峽。

澳大利亞海岸警衛(wèi)隊(duì)作為海上警察機(jī)構(gòu)，戰(zhàn)時(shí)受澳大利亞國(guó)防軍直接領(lǐng)導(dǎo)。菲律賓海警是隸屬于交通運(yùn)輸部的武裝和制式部隊(duì)，戰(zhàn)時(shí)隸屬國(guó)防部。馬來(lái)西亞海事執(zhí)法局在緊急情況、特殊危機(jī)和戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期受馬來(lái)西亞武裝部隊(duì)的指揮和控制。越南海警也是一支人民武裝力量和國(guó)家專職力量。

從職能上看，各國(guó)海上執(zhí)法力量的基本職責(zé)為海事安全、搜救、海洋生態(tài)資源保護(hù)等，中國(guó)海警的五個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域——海上治安管理、海上緝私、海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋漁業(yè)管理，也與世界各國(guó)的海上執(zhí)法力量職能無(wú)異。

中國(guó)《海警法》有關(guān)武力使用和警械、武器使用的規(guī)定，既沒(méi)有違反國(guó)際法規(guī)則，也沒(méi)有超出當(dāng)前國(guó)家實(shí)踐的現(xiàn)狀。美國(guó)《海岸警衛(wèi)隊(duì)武力使用規(guī)則》同樣規(guī)定自衛(wèi)或保護(hù)他人、強(qiáng)制服從法律、阻止犯罪和執(zhí)行司法逮捕時(shí)可以使用武力。《越南海警法》規(guī)定了可使用武器、爆炸物和輔助工具的情形，海上執(zhí)法人員在生命安全遭嚴(yán)重威脅等特定情形 下可以開(kāi)火?！恶R來(lái)西亞海事執(zhí)法局法》也規(guī)定，海事執(zhí)法官員在執(zhí)行任務(wù)時(shí)可攜帶武器。

以南海為例，漁業(yè)資源爭(zhēng)奪一直是各方矛盾和沖突的引爆點(diǎn)，漁船與海上執(zhí)法部門(mén)的漁業(yè)沖突是南海海上安全的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但事實(shí)上，中國(guó)海上執(zhí)法力量從未在周邊海域?qū)φＷ鳂I(yè)的別國(guó)普通漁民使用武力，即便是在爭(zhēng)議海域針對(duì)非法捕魚(yú)的別國(guó)漁民采取執(zhí)法活動(dòng)，也是保持高度克制，僅采取最低限度的執(zhí)法措施，從未違反國(guó)際法中關(guān)于武力使用的必要性和成比例原則，也從未危及周邊國(guó)家漁民生命。相反，一些南海周邊國(guó)家近年來(lái)卻采取日益激進(jìn)的手段進(jìn)行海上執(zhí)法。

海上執(zhí)法活動(dòng)中的武力使用問(wèn)題之所以敏感，是由于在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際對(duì)抗過(guò)程中往往容易激化沖突。某些周邊國(guó)家提出“國(guó)際法禁止使用武力，除非聯(lián)合國(guó)安理會(huì)授權(quán)，并且是符合比例原則的自衛(wèi)行動(dòng)”。它們對(duì)中國(guó)海警執(zhí)法海域的關(guān)切，是擔(dān)心中國(guó)借執(zhí)法力量在爭(zhēng)議海域的存在鞏固實(shí)際控制。

實(shí)際上，國(guó)際法并未禁止在爭(zhēng)議海域的執(zhí)法活動(dòng)中使用武力。執(zhí)法行為中的武力使用，并非《聯(lián)合國(guó)憲章》禁止使用的“武力”，而是沿海國(guó)依據(jù)其國(guó)內(nèi)法在爭(zhēng)議海域進(jìn)行的海上警察行為。中國(guó)海上執(zhí)法力量多年來(lái)在海上行動(dòng)中一直秉持善意、保持克制，未來(lái)依然不會(huì)違反必要性和成比例原則。另外，《海警法》還明確了監(jiān)督與法律責(zé)任，設(shè)置了執(zhí)法公開(kāi)、執(zhí)法過(guò)程記錄、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究等制度。

某些國(guó)家和習(xí)慣抹黑中國(guó)的媒體不應(yīng)總是奉行“雙重標(biāo)準(zhǔn)”和戴著有色眼鏡看待中國(guó)，一方面在《海警法》尚未出臺(tái)時(shí)竭力指責(zé)中國(guó)海上執(zhí)法缺少法律監(jiān)督，另一方面又刻意歪曲、夸張解讀中國(guó)《海警法》中某些內(nèi)容。妖魔化《海警法》無(wú)助于增進(jìn)中國(guó)與有關(guān)國(guó)家之間的互信和執(zhí)法領(lǐng)域的合作，亦于地區(qū)和平穩(wěn)定無(wú)益。

面對(duì)日益復(fù)雜的海上安全形勢(shì)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的國(guó)際合作是有效推進(jìn)海洋治理的重要途徑，也是降低爭(zhēng)議海域敏感局勢(shì)、加強(qiáng)危機(jī)管控和建立互信的重要舉措。2016年，中國(guó)和菲律賓簽署《中國(guó)海警局和菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)關(guān)于建立海警海上合作聯(lián)合備忘錄》，迄今為止中菲海警海上合作聯(lián)合委員會(huì)已舉辦三次會(huì)議。2020年1月，中國(guó)海警還與菲律賓海警共同進(jìn)行了搜救和消防聯(lián)合演習(xí)。

這次出臺(tái)的《海警法》也規(guī)范了中國(guó)海警與外國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織的合作機(jī)制，明確了聯(lián)合打擊海上犯罪等合作領(lǐng)域以及合作方式，這無(wú)疑將促進(jìn)中國(guó)與有關(guān)國(guó)家開(kāi)展雙邊或多邊海上執(zhí)法領(lǐng)域的合作，攜手共同維護(hù)海洋公共安全與海上秩序。

國(guó)際社會(huì)應(yīng)以中國(guó)《海警法》實(shí)施為契機(jī)，以善意和積極姿態(tài)與中國(guó)相向而行，推進(jìn)以法治和規(guī)則為基礎(chǔ)的雙邊或多邊海上執(zhí)法合作，攜手構(gòu)建國(guó)際海洋合作與治理新秩序，在保護(hù)海洋環(huán)境、打擊海上跨國(guó)犯罪、維護(hù)海洋安全等方面譜寫(xiě)新的篇章。▲

（作者是中國(guó)南海研究院海洋法律與政策研究所所長(zhǎng)）