司明瑛

摘要：土地儲(chǔ)備制度是中國(guó)城市土地使用制度改革進(jìn)程中探索出的制度創(chuàng)新。制度建立初期主要是為了解決城市土地多頭供應(yīng)、毛地出讓等問(wèn)題，逐步建立了基于“收儲(chǔ)-前期開(kāi)發(fā)-供應(yīng)”的實(shí)施環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了地方政府掌控土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)，保障了招拍掛公開(kāi)出讓制度的實(shí)施，促進(jìn)了城市土地市場(chǎng)發(fā)展和城市建設(shè)。在20多年的發(fā)展歷程中，土地儲(chǔ)備制度在提高供地能力、調(diào)控市場(chǎng)供求、防止土地資產(chǎn)流失、保障民生項(xiàng)目落地等方面均發(fā)揮了重要作用。本文對(duì)關(guān)于片區(qū)項(xiàng)目引導(dǎo)土地儲(chǔ)備高質(zhì)量發(fā)展的思考進(jìn)行分析，以供參考。

關(guān)鍵詞：片區(qū)項(xiàng)目;土地儲(chǔ)備;高質(zhì)量發(fā)展

引言

土地儲(chǔ)備制度最早是在歐洲發(fā)展起來(lái)的，英國(guó)和瑞典與法國(guó)都成立了土儲(chǔ)專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)，國(guó)外的土儲(chǔ)制度也逐步完善，土儲(chǔ)儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)機(jī)制的建立，更多是為了應(yīng)對(duì)城市內(nèi)人口數(shù)量激增，造成城市的住房供給壓力加大，及地價(jià)上漲等相關(guān)問(wèn)題。還有一些部分國(guó)家的社會(huì)福利制度的推行，要開(kāi)展相應(yīng)的土地儲(chǔ)備，從目前的政策來(lái)看，各國(guó)實(shí)行了土地儲(chǔ)備目標(biāo)，基本是定位在城市有計(jì)劃經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

1當(dāng)前土地儲(chǔ)備面臨的主要問(wèn)題

1.1土地儲(chǔ)備管理風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，各地區(qū)積極推進(jìn)土地儲(chǔ)備工作，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目不斷增加。如果有效的管理和控制得不好，土地儲(chǔ)備工作的效益就會(huì)受到影響。從土地儲(chǔ)備管理的角度來(lái)看，對(duì)這項(xiàng)工作缺乏動(dòng)態(tài)控制，對(duì)土地儲(chǔ)備的準(zhǔn)備、實(shí)施和效益認(rèn)識(shí)不足，管理復(fù)蓋面不足和精細(xì)化，將影響土地儲(chǔ)備效益的實(shí)現(xiàn)，需要積極探索新的管理手段和方法。此外，土地服務(wù)器資源管理能力不強(qiáng)。從實(shí)際管理分析中產(chǎn)生了以下問(wèn)題：（1）家庭背景不明。土地服務(wù)器資源管理能力不強(qiáng)，財(cái)政資源存在不明問(wèn)題。（2）業(yè)務(wù)流程不完善。關(guān)于土地儲(chǔ)備的經(jīng)營(yíng)管理，缺乏完善的管理技術(shù)和方法，許多企業(yè)的開(kāi)發(fā)實(shí)施仍然面臨挑戰(zhàn)和問(wèn)題，業(yè)務(wù)流程不完善，業(yè)務(wù)流程優(yōu)化。（3）資金平衡不足。土地儲(chǔ)備資源管理需要保持市場(chǎng)穩(wěn)定，平衡轉(zhuǎn)讓和儲(chǔ)存，確保穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.2土地儲(chǔ)備體系與規(guī)劃管理體系脫節(jié)

在國(guó)家空間規(guī)劃改革之前，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃是土地管理的重要基礎(chǔ)。但是，在實(shí)踐中，實(shí)地儲(chǔ)備往往很難按計(jì)劃開(kāi)始，因?yàn)橐?guī)劃正在進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)單一地塊的效益，并破壞城市規(guī)劃的完整性。主要有三個(gè)原因：第一，規(guī)劃、政府更迭、政府重返社會(huì)、空間利用質(zhì)量和效率受到限制等問(wèn)題，導(dǎo)致規(guī)劃持續(xù)不足，對(duì)過(guò)去的土地利用狀況考慮不足;（b）解決土地管理和規(guī)劃問(wèn)題，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備規(guī)劃不足;規(guī)劃時(shí)較少考慮土地管理的實(shí)際方面，導(dǎo)致土地管理規(guī)劃指導(dǎo)不力。

2土地儲(chǔ)備高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

2.1實(shí)施以區(qū)片開(kāi)發(fā)為主的土地儲(chǔ)備模式，建立分級(jí)、分時(shí)序的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目管理制度

一是按照自然資源管理體系，將土地儲(chǔ)備轉(zhuǎn)向“留改拆并舉、三生融合、三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)”的自然資源儲(chǔ)備上來(lái)，按照全力支撐城市能級(jí)和品質(zhì)雙提升、增強(qiáng)城市功能、彰顯城市魅力的總目標(biāo)，從頂層規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)完善城市建設(shè)的藍(lán)圖，形成以功能區(qū)為主體的項(xiàng)目庫(kù)，建立以片區(qū)為主的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)。二是實(shí)施分級(jí)、分序的項(xiàng)目庫(kù)管理方式，按照“規(guī)劃—五年項(xiàng)目庫(kù)”“前期論證—三年滾動(dòng)計(jì)劃”“實(shí)施方案—年度計(jì)劃”的“5-3-1”管理模式，推進(jìn)土地儲(chǔ)備工作滾動(dòng)向前，以扎實(shí)的前期研究保證年度計(jì)劃執(zhí)行效率，促進(jìn)資金的快進(jìn)快出。三是強(qiáng)化土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管。年度計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目應(yīng)一年內(nèi)完成。項(xiàng)目確需跨年度的，應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施方案中將工作落實(shí)劃分到年度。年度計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度要按照實(shí)施方案的節(jié)點(diǎn)推進(jìn)，并嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算。項(xiàng)目實(shí)施階段要執(zhí)行月報(bào)告制度和跟蹤審計(jì)，保證項(xiàng)目的整體進(jìn)度可控，資金的撥付和使用合法合規(guī)。

2.2建立以“全產(chǎn)業(yè)鏈、頭部企業(yè)”為主的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫(kù)，提升城市能級(jí)和品質(zhì)

以區(qū)片開(kāi)發(fā)為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫(kù)為紐帶，對(duì)參與城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的多方主體利益進(jìn)行聚合。從實(shí)踐來(lái)看，以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入為核心的土地儲(chǔ)備，對(duì)區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)的投資撬動(dòng)比可高達(dá)5～8倍，還可帶來(lái)改善片區(qū)面貌、提升基礎(chǔ)和公服設(shè)施服務(wù)水平、提供就業(yè)崗位等積極影響。因此，按照高質(zhì)量發(fā)展和節(jié)約集約用地的要求，有必要對(duì)應(yīng)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，建立與之匹配的高能級(jí)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫(kù)，通過(guò)功能區(qū)建設(shè)，促進(jìn)提升高端要素集聚，提升城市能級(jí)和品質(zhì)。

2.3強(qiáng)化政府土地儲(chǔ)備的公益性，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性土地儲(chǔ)備市場(chǎng)化

自土地管理制度實(shí)施以來(lái)，運(yùn)營(yíng)性質(zhì)和公共政策目標(biāo)之間始終存在沖突。業(yè)務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)是，土地儲(chǔ)備基本上是基于土地一級(jí)的發(fā)展，例如，必須購(gòu)買(mǎi)和擴(kuò)大，必須基于土地、土壤（開(kāi)采和平整、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展等）。），可用性（征聘、測(cè)試等）。）提供的資金不是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一部分，與經(jīng)濟(jì)、嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)沖突、發(fā)展周期、投資風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)的高額投資需要高度的運(yùn)營(yíng)和運(yùn)作;土地管理制度從一開(kāi)始就被用作政府調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)的工具，稱(chēng)為“供水服務(wù)”和“水處理”，用于調(diào)節(jié)市場(chǎng)。如果同意也沒(méi)問(wèn)題，但在涉及業(yè)務(wù)問(wèn)題時(shí)很難保證實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，例如b.當(dāng)儲(chǔ)備困難時(shí)難以抑制市場(chǎng)和控制供應(yīng)。因此，建議改革土地管理制度實(shí)施模式，加強(qiáng)政府儲(chǔ)備的公共目標(biāo)，將一些業(yè)務(wù)儲(chǔ)備投入市場(chǎng)，并允許社會(huì)資本在符合規(guī)定的情況下參與土地一級(jí)的發(fā)展實(shí)施。

2.4強(qiáng)化土地儲(chǔ)備作為落實(shí)城市規(guī)劃、改善城市功能職能

土地開(kāi)墾措施實(shí)際上是城市土地開(kāi)墾的過(guò)程，城市規(guī)劃是實(shí)施城市規(guī)劃的不可或缺的條件，因?yàn)樗峭ㄟ^(guò)科學(xué)分析預(yù)測(cè)和確定的。在科學(xué)合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)施土地征用儲(chǔ)備，確保城市規(guī)劃落到地面上，同時(shí)為土地征用奠定科學(xué)合理的基礎(chǔ)。因此，建議從根本上將土地儲(chǔ)備和收入納入城市規(guī)劃的實(shí)施階段，將其納入規(guī)劃、規(guī)劃和實(shí)施的組成部分，以提高土地儲(chǔ)備改造城市的法定職能。

2.5強(qiáng)化土地儲(chǔ)備規(guī)劃引導(dǎo)

第一，在制定國(guó)家總體規(guī)劃時(shí)，特別土地管理規(guī)劃的要求充分反映在最近的《中期計(jì)劃》、《三年滾動(dòng)議程》和《年度土地管理計(jì)劃》中。在規(guī)劃階段，土地儲(chǔ)備被引導(dǎo)為最近城市的目標(biāo)區(qū)域布局，以促進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)的改善，使礦產(chǎn)資源成為規(guī)劃實(shí)施的有效工具。第二個(gè)組成部分是制定土地儲(chǔ)備潛力路線圖、主要儲(chǔ)備單位圖表、近期土地使用計(jì)劃圖表，該圖表在整個(gè)空間規(guī)劃周期的催化劑信息平臺(tái)中標(biāo)示為“開(kāi)”。三重是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共生活、山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)、景觀的優(yōu)化擴(kuò)展，采用實(shí)施路線，提高儲(chǔ)量的一致性，建設(shè)全部可用儲(chǔ)量，加快和鞏固零散化，符合節(jié)約、效率、協(xié)調(diào)和動(dòng)態(tài)平衡的原則。

結(jié)束語(yǔ)

城市土儲(chǔ)機(jī)制建立會(huì)幫助政府部門(mén)控制好地產(chǎn)市場(chǎng)房產(chǎn)供給，增強(qiáng)城市政府部門(mén)對(duì)于地產(chǎn)的調(diào)控力度，土儲(chǔ)制度會(huì)抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)。城市建筑物的建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，建筑物壽命長(zhǎng)，但是城市內(nèi)部的土地供給缺乏彈性，在土地供給條件改變條件下，土地價(jià)格市場(chǎng)化就成為了土地價(jià)格增長(zhǎng)的決定因素，要對(duì)土地需求變化做好預(yù)測(cè)，才能夠加強(qiáng)土地儲(chǔ)備市場(chǎng)的鞏固。如果投資者預(yù)期的土地價(jià)格過(guò)快上漲，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商就會(huì)以高于市場(chǎng)價(jià)格的資金購(gòu)入投入的資源以后，在價(jià)格上漲之后，獲得更高的高收益回報(bào)，在這種正向反饋的效應(yīng)之下，投資者需要采取投機(jī)方式，就會(huì)造成土地市場(chǎng)只存在著買(mǎi)者，但是缺乏土地的賣(mài)者，這樣會(huì)打破土地供需的平衡。政府部門(mén)要逐步平衡土地資源供給，規(guī)范土地交易市場(chǎng)，健全土地市場(chǎng)交易制度，避免出現(xiàn)土地市場(chǎng)的投機(jī)，穩(wěn)定城市的土地市場(chǎng)。

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