邁向精細化的鄉(xiāng)村治理
——以一個隴西移民村的治理實踐為例

郭占鋒，李軼星，張 森

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院,陜西 楊凌 712100)

引 言

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)推進,城鄉(xiāng)人口流動加快,鄉(xiāng)村人才不斷流失,鄉(xiāng)村治理的困境愈發(fā)顯現(xiàn),在治理理念、治理內(nèi)容以及治理方式等層面都面臨新的要求和挑戰(zhàn)。稅費改革后,農(nóng)村基層政權(quán)從“汲取型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒汀?基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系漸行漸遠[1]。然而隨著精準扶貧政策的不斷落實,基層政權(quán)開始逐步下沉,深入到農(nóng)民的日常生活中[2]。但從國家政權(quán)與基層政權(quán)的關(guān)系來看,壓力型的政府運作邏輯依舊占據(jù)主導(dǎo),并出現(xiàn)層級化傾向。即便在“發(fā)包”式的行政任務(wù)派發(fā)過程中,基層政權(quán)也享有一定的非正式治理和變通的可能[3],但是在特殊的政策要求和時代背景下,國家也會通過啟動“運動式治理”[4]來強化國家政權(quán)對基層事務(wù)的“總體性支配”[5]。尤其是“項目制”[6]實施以來,逐漸下沉的國家政權(quán)對基層政權(quán)的要求越來越多,加之反腐工作在干部隊伍中的全面展開,基層治理體系當(dāng)中日益凸顯出目標化與責(zé)任化的特征,當(dāng)然技術(shù)支持也為“數(shù)字下鄉(xiāng)”[7]“制圖術(shù)”[8]等治理手段提供了諸多方便。鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的重要方面,正在朝向精細化的方向發(fā)展,以此來適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的鄉(xiāng)村社會形勢。

精細化治理強化了國家對于鄉(xiāng)村社會的干預(yù),這一過程不僅伴隨著國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會的下沉與滲入,還要求國家擴大治理成本,提高基層治理投入。本研究以甘肅省H市一個移民村的治理實踐為例,從政策執(zhí)行的精細化與村干部權(quán)責(zé)的精細化這一自上而下的研究路徑出發(fā),結(jié)合自下而上的農(nóng)民日常生活精細化研究路徑來深入剖析精細治理的整體化、結(jié)構(gòu)化運作邏輯,并嘗試對當(dāng)前鄉(xiāng)村的精細化治理實踐提出一些反思。

一、鄉(xiāng)村治理中的精細化趨向

(一)“精細化”的含義

“精細化”具有精確、細致、規(guī)范等含義,是20世紀50年代起源于發(fā)達國家的一種企業(yè)管理理念。隨著社會分工的逐漸細化以及服務(wù)精細程度的不斷提高,原本粗放式的管理思想以及管理方式中低效的弊端愈發(fā)顯現(xiàn),從而產(chǎn)生了對高效、優(yōu)質(zhì)、精簡等精細化理念的強烈訴求,精細化管理因此成為現(xiàn)代工業(yè)與企業(yè)管理中的新思想。精細化管理通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細化,運營程序化、標準化、數(shù)據(jù)化和信息化的手段,使組織管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運行,體現(xiàn)了一種立足于效率和效益的經(jīng)濟理性[9]。新公共管理理論認為,“精細化管理”的實質(zhì)就是通過規(guī)范化、程序化、標準化、信息化的手段,要求每一個環(huán)節(jié)都要盡可能的精細,從而形成一個完美的管理系統(tǒng),降低企業(yè)成本,提升企業(yè)效率[10]。20世紀80年代以來,這種以“精與細”為核心的理念被逐步運用到行政領(lǐng)域當(dāng)中,隨著管理模式的改革,政府管理開始以績效為導(dǎo)向,在目標設(shè)定、部門建構(gòu)、權(quán)責(zé)分配等方面都予以更為細致的設(shè)置與安排,其本意是構(gòu)建一個更為高效、精確的組織結(jié)構(gòu)體系,降低運行成本,提升工作效率。政府精細化管理的內(nèi)涵被認為主要包括過程細節(jié)化、手段專業(yè)化、效果精益化、成本精算化等方面,在實施的過程中具備“精、細、準、嚴”四個主要特征[11-13]。例如,科層化管理體制便是精細化理念最典型的詮釋之一。科層制通過橫向設(shè)科、縱向分層,“把為實現(xiàn)組織的目標所必需的日常工作,作為正式的職責(zé)分配到每個工作崗位,所有崗位的組織遵循等級制度原則并由一些固定不變的抽象規(guī)則體系控制整個組織的運行”[14],各部門間愈發(fā)精細的職能分工和不斷細化的考核標準使工作效率得到極大提升。

盡管“精細化”發(fā)端于管理領(lǐng)域,但其也是社會運行與發(fā)展進程中的必然指向。赫伯特·斯賓塞通過系統(tǒng)的類比將社會看作是一個不斷分化的有機體,隨著社會有機體規(guī)模的增長,結(jié)構(gòu)也就相應(yīng)增長,即結(jié)構(gòu)會日益復(fù)雜并且分化。分化的結(jié)構(gòu)伴隨著功能的分化,進一步帶來了社會分工的精細化[15],這使社會的專業(yè)化程度不斷提高,進一步對社會治理的效能提出新的要求。十八屆五中全會提出構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局，“精細化”是社會治理的核心面向。在社會治理活動中引入精細化理念與原則，意味著利用更低的成本、更專業(yè)的治理手段，實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關(guān)注細節(jié)和更加人性化的治理效果，即按照精益、精確、細致、嚴格的原則，用標準化、科學(xué)化、規(guī)范化、人性化的思路，實現(xiàn)社會治理理念、制度、手段和技術(shù)的精細化，實現(xiàn)社會治理活動的全方位覆蓋、全過程監(jiān)管、高效能運作[16]。

(二)鄉(xiāng)村治理的精細化

我國關(guān)于社會治理的表述經(jīng)歷了社會建設(shè)、社會管理,再到社會治理及其精細化的發(fā)展過程[17]?！熬毣卫怼敝辽侔瑑蓚€層面的含義:一方面強調(diào)“粗放”到“精細”的轉(zhuǎn)變,另一方面強調(diào)“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變。前者將著力點置于行政管理的程序與技術(shù)上,借助“標準化、流程化、信息化等手段,將全面質(zhì)量管理等科學(xué)方法運用到社會治理實踐中去”[16]。例如,社會治理網(wǎng)格化借助數(shù)字技術(shù)將監(jiān)督與處置進行了區(qū)分,將復(fù)雜問題逐一分解至多個群體或機構(gòu),由網(wǎng)格系統(tǒng)提供的多元管理機制聯(lián)動多方力量解決“看得見的管不了”和“管得了的看不見”等問題[18],有效提升了治理的效率與效果。后者則更多關(guān)注社會訴求的回應(yīng)性,通過增強政府與社會主體的互動,以社會參與提升地方治理和公共服務(wù)供給的靈敏度和細致化程度,突出了精細化社會治理的主體和“以服務(wù)促管理”的價值導(dǎo)向。從“粗放”到“精細”是實現(xiàn)精細化社會治理的技術(shù)路徑,從“管理”到“治理”則體現(xiàn)了精細化社會治理的主體維度和核心價值。因此,精細化社會治理的本質(zhì)是期望實現(xiàn)“技術(shù)治理”與“服務(wù)治理”的有機統(tǒng)一。

國家治理的精細化發(fā)展趨勢,在鄉(xiāng)村社會治理中具有明顯體現(xiàn)。從政策文本層面看,進入21世紀后,國家對于鄉(xiāng)村治理問題的關(guān)注持續(xù)升溫,黨的十六大提出“多予、少取、放活”的農(nóng)村建設(shè)方針,倒轉(zhuǎn)了國家與農(nóng)民的資源輸送關(guān)系,進一步導(dǎo)致基層社會的治理形態(tài)和治理手段發(fā)生了歷史性變化[6]。自2004年起,國家從農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)入手,大力興辦農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,聚焦農(nóng)民增收和解決“三農(nóng)”問題。2007年,提出創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制機制,助推農(nóng)村社會發(fā)展。2010年,提出完善符合國情的農(nóng)村基層治理機制,密切關(guān)注農(nóng)村社會的治理問題。2014年至2017年期間,國家積極探索不同情況下村民自治的有效形式,從鄉(xiāng)村社會治理的角度來探索解決“三農(nóng)”問題的新思路。2018年提出構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的新體系,從加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平以及建設(shè)平安鄉(xiāng)村五方面部署,并提出建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、振興鄉(xiāng)村等目標。鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容囊括了經(jīng)濟、文化、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等諸多方面,治理方式也開始實現(xiàn)德治、法治、自治的多面融合。根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》文件,國家分別對鄉(xiāng)村的空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人居環(huán)境、文化建設(shè)、治理模式等方面作出了詳盡而細致的發(fā)展規(guī)劃,通過細化工作重點和政策安排,確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序落地?？傮w而言,從一元到多元,從整體到具體的鄉(xiāng)村治理政策演變,體現(xiàn)出國家對鄉(xiāng)村治理的主體、內(nèi)容和方式等多層面的關(guān)注,試圖通過精確、細致的治理理念和治理技術(shù)實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的精細化治理。

從鄉(xiāng)村治理的實踐來看,我國鄉(xiāng)村總體數(shù)量和建制也在不斷變化,鄉(xiāng)村事務(wù)的復(fù)雜性從客觀上推動了鄉(xiāng)村治理的精細化。通過對相關(guān)數(shù)據(jù)的整理發(fā)現(xiàn),我國行政村數(shù)量在1984-1994年間呈上升趨勢,在1990-1994年這四年間達到最大值,1994年之后行政村的數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢,2006-2018年行政村數(shù)量趨于穩(wěn)定狀態(tài),維持在60萬個左右(見圖1)。在體量巨大的基層單位當(dāng)中順利貫徹國家意志,就需要同樣龐大的基層干部隊伍來完成上傳下達工作,根據(jù)數(shù)據(jù)顯示,村干部的數(shù)量與行政村數(shù)量呈正相關(guān)關(guān)系,在1994年達到數(shù)量最大值,之后呈現(xiàn)下降趨勢并逐漸穩(wěn)定在220萬人左右(見圖2)。通過對村莊屬性的系統(tǒng)類分和村干部隊伍的整合,國家以鄉(xiāng)村為單位構(gòu)建了一套完整而清晰的治理系統(tǒng)。

圖1 1984-2018年我國行政村數(shù)量變化趨勢

圖2 1984-2018年我國村干部數(shù)量變化趨勢

由于我國特殊的國情,鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力長期匱乏,從而對鄉(xiāng)村基層治理提出了很高的挑戰(zhàn),不僅要求每一個基層單位能夠處理好轄區(qū)內(nèi)的各項事務(wù),還要求能夠形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的共同行動,將微觀社區(qū)行動與國家行動對接,實現(xiàn)國家與社會在治理過程中的高效配合。因此,精細化治理成為推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義,必須要從基層治理實踐入手,探索具體的治理手段來解決相應(yīng)的鄉(xiāng)村問題,完成特定的治理任務(wù),切實提升鄉(xiāng)村治理的效果。

當(dāng)然,在我國當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理進程中,精細化無論是在治理政策層面還是治理技術(shù)手段等層面都有所呈現(xiàn),在上述分析的基礎(chǔ)上,本研究以甘肅省H市D村為例,分別從政策執(zhí)行的精細化、村干部權(quán)責(zé)的精細化以及村民日常生活的精細化三個維度探究鄉(xiāng)村治理中的精細化趨向及其背后的運作機制與內(nèi)在邏輯。

二、過程及機制分析:D村的精細化治理實踐

D村位于甘肅省H市最北部,距離市區(qū)25公里,因村民大部分是來自甘肅省D市的移民,故而又被稱為“移民村”。20世紀90年代,受地理環(huán)境和氣候的影響,移民原住地干旱多災(zāi)且水土流失嚴重,人民生活極度窮苦,只能依靠國家每年大量補貼的回銷糧和經(jīng)濟救援勉強度日。為改善這一地區(qū)的發(fā)展困境,1982年,甘肅省政府因地制宜提出“興河西之利,濟定西之貧”的區(qū)域性移民工作思路,開啟了新中國成立以來規(guī)模最大的農(nóng)業(yè)建設(shè)和區(qū)域性扶貧開發(fā)工作。在甘肅省“兩西移民工作建設(shè)”的號召下,1990年起,甘肅省A市F縣和B市H縣等地的2 600余名農(nóng)民陸續(xù)開始向河西走廊最西端的H市遷移,定居于D村。D村現(xiàn)有9個村民小組,621戶,共2 632人,耕地面積7 860畝,人均耕地面積2.98畝。當(dāng)前,村莊已形成種養(yǎng)結(jié)合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,村民主要種植棉花、苜蓿、葡萄和甜瓜等當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)作物,并逐步發(fā)展起羔羊養(yǎng)殖。

(一)D村鄉(xiāng)村治理的歷史階段

作為“兩西移民”計劃的第一批先行村,D村移民白手起家進行社區(qū)建設(shè),歷經(jīng)二十余年的努力才逐步落地生根。因此,相比于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)而言,D村治理資源匱乏且治理基礎(chǔ)薄弱,其社區(qū)治理過程大致經(jīng)歷了以下兩個階段:

1.移民村莊初期建設(shè)階段。1991-1998年間,因自然環(huán)境惡劣且物資匱乏,移民初期的生產(chǎn)生活均遭遇嚴峻挑戰(zhàn),這一階段村莊的發(fā)展與建設(shè)在省、市農(nóng)建部門的支持下緩慢行進。D村最初隸屬于H市農(nóng)建指揮部管理,農(nóng)建部門以村級經(jīng)濟、社會、文化等全面建設(shè)為奮斗目標,堅持扶貧開發(fā)與發(fā)展并舉,對D村進行經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、整體推進。1991-1995年,農(nóng)建部門先后委派村中有干部經(jīng)歷的人員帶領(lǐng)村民從事房屋建設(shè)、土地翻整、水渠修建等村莊基本建設(shè),對于移民日常事務(wù)則疏于管理,村上小偷小摸等偷盜事件屢禁不止,村民因為澆水問題矛盾不斷,滋事上訪時有發(fā)生,嚴重影響了村莊的秩序,村莊治理整體呈現(xiàn)出無序的狀態(tài)。后來,由市長親自出面解決了D村澆水的難題,并聯(lián)動H市政府以及省、市農(nóng)建部門為全村栽植防風(fēng)林800多畝,封灘造林1 200畝,幫助D村移民學(xué)習(xí)開挖渠口的新技術(shù),不僅解決了土地問題,還提高了土壤質(zhì)量,實現(xiàn)糧食增產(chǎn)豐收,妥善解決了移民的生計困難,使其逐漸在H市安定下來。

2.移民村莊綜合發(fā)展階段。2007年村干部J某當(dāng)選村黨支部書記,成為帶領(lǐng)D村致富的關(guān)鍵人物,D村進入了綜合發(fā)展階段。首先,完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。D村集體經(jīng)濟薄弱,村莊公共事務(wù)的發(fā)展只能依靠上級政府劃撥的專項資金。然而,上級政府分配給村莊的財政經(jīng)費通常遵循專事專用的原則,以項目制的形式下派給各個村莊,出于驗收和考核的考慮,大部分項目只能進入那些財力相當(dāng)、基礎(chǔ)設(shè)施較好、資源動員能力較強的村莊,D村作為外來人口聚居的移民村,在項目爭取過程中處于十分被動的弱勢地位。為緩解村莊的發(fā)展困境,J書記多次赴H市和F市(1)H市隸屬于F市行政管轄。找領(lǐng)導(dǎo)、跑項目、拉投資。2007年向上級農(nóng)建部門爭取資金21萬元,硬化村組道路8公里,隨后又陸續(xù)完成全村范圍內(nèi)的道路硬化。2007年引入投資14萬元,在八組實施滴灌工程182畝,初步解決了村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水源問題。2010年后,爭取項目資金160余萬元,建設(shè)農(nóng)渠22公里,新打農(nóng)機井15眼,實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)灌溉中“河水不足井水補,河水、井水雙保險”。2012年,在青海油田和當(dāng)?shù)卣捻椖恐С窒?D村家家戶戶配備太陽能,全村裝設(shè)路燈,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠超鎮(zhèn)域范圍內(nèi)其他村莊。其次,推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)村民增收。隨著周邊村莊的同質(zhì)化發(fā)展,D村的棉花、苜蓿等產(chǎn)業(yè)種植陷入困境。2010年,J書記爭取到政府扶持的葡萄項目,帶領(lǐng)全村進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,大力發(fā)展葡萄種植。2013年,D村推廣種植葡萄2 000多畝,并引資建立了定點葡萄收購廠。同時,村莊產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢,村民開始種植西瓜、哈密瓜、紅棗等經(jīng)濟作物,并嘗試發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。經(jīng)過J書記十多年來的努力,D村總計收獲各類項目扶持資金580萬元,有效改善了農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、電力通訊、教育衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施條件,村莊面貌煥然一新,村民也走上了致富的快車道,人均年收入從最初的6 600元增加至14 300元。

近年來,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程加快,社會治理被納入到精細治理的框架之中,對于鄉(xiāng)村社會的治理理念和治理方式也提出了新的要求和挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)村建設(shè)背景下,與中國其他的農(nóng)村社區(qū)一樣,D村也開始邁入精細化治理階段。

(二)邁向精細化的鄉(xiāng)村治理實踐

1.政策執(zhí)行的精細化。自黨在十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來,鄉(xiāng)村建設(shè)開始沿著產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效以及生活富裕五位一體的路徑推進,其中,產(chǎn)業(yè)興旺和生態(tài)宜居對解決村莊可持續(xù)發(fā)展和滿足村民日益增長的美好生活需求具有重要意義?，F(xiàn)代化進程中,以農(nóng)業(yè)為底色的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展一度陷入困境,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村人才大量外流,村莊建設(shè)“人氣難聚”,發(fā)展的內(nèi)生動力明顯不足。因此,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將產(chǎn)業(yè)放在首位,依托農(nóng)業(yè)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè),旨在以產(chǎn)業(yè)融合來解決“三農(nóng)”問題,實現(xiàn)農(nóng)民在家門口就業(yè)、增收與致富。同時,又致力于打造美麗鄉(xiāng)村,加快完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施,改善農(nóng)村人居環(huán)境以提高村民的生活水平和生活質(zhì)量,留住鄉(xiāng)村本土人才并吸引更多類型人才投身于鄉(xiāng)村建設(shè)之中。在鄉(xiāng)村振興總目標的指導(dǎo)下,國家期望通過一系列精準且細致的政策部署來推動鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展。

為盡可能彌補“決策一致性”與“需求在地性”之間的矛盾,提高政策落實的效率和準確性,基層政府組織被鼓勵將中央政府層面的“政策模板”與地方實際需求相結(jié)合,創(chuàng)造性地將各項政策轉(zhuǎn)化為具有可操作性的“操作文本”[19],使基層政府在本地政策安排方面具有更多的靈活性與自由度。但是,基層政府同時處于目標責(zé)任制的權(quán)力實踐場域之中,考慮到驗收考核的壓力,又不得不采用更為細致地計劃與安排來確保政策的高效落實。在充分學(xué)習(xí)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總思想和上級部門的工作指示后,H市Z鎮(zhèn)從地方發(fā)展實際出發(fā),計劃利用3年時間補足下轄村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板并完善鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè):一方面,圍繞各村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ),投入資金和技術(shù)扶持村莊實現(xiàn)種養(yǎng)結(jié)合的多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式;另一方面,采用“動員+補貼”的形式,整村推進危房改造和農(nóng)村戶廁改造工程。鎮(zhèn)政府在“羔羊養(yǎng)殖”“危房改造”和“廁所改造”的政策文本中對具體的工作內(nèi)容、工作要求、指標分配、完成時限、考核方式等皆予以細化部署與精準安排。在D村的具體治理實踐中,D村村委會作為本村的政策執(zhí)行者,結(jié)合上級的要求與指示對上述政策進行了精細化地“再操作”,按照“包責(zé)到人”的方式,將村干部分派到不同的工作中，以便通過不同的目標側(cè)重將差異化的行政任務(wù)精細落實。

第一,政策分解下派。目標責(zé)任制是我國“條塊”行政框架結(jié)構(gòu)中常見的工作方式,其實質(zhì)是為了實現(xiàn)一定的組織目標,將經(jīng)濟利益同責(zé)任相結(jié)合,將獎勵同制裁相結(jié)合[20]。在實踐中,采用將組織的整體目標逐級分解至各單位并最終落實到具體個人的方式,實現(xiàn)專人專崗專責(zé)的精細化安排,D村的羔羊養(yǎng)殖政策便是以上述的“目標責(zé)任制”方式執(zhí)行落地的。D村養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展近年來逐漸成型,現(xiàn)有羊飼養(yǎng)量1.1萬只,其中50只以上100只以下的羔羊養(yǎng)殖戶21戶,100只至1 000只養(yǎng)殖戶3戶,1 000只以上的羔羊養(yǎng)殖戶1戶,專業(yè)養(yǎng)羊合作社2個。為進一步豐富村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展,夯實農(nóng)民增收基礎(chǔ),鎮(zhèn)政府按照“品種優(yōu)而精,規(guī)模大而強”的思路,計劃利用3年時間壯大D村養(yǎng)羊產(chǎn)業(yè),并將其村扶持為鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的“養(yǎng)羊中心村”,實現(xiàn)全村養(yǎng)殖羊2.3萬只,戶均養(yǎng)羊30只,100只以上的養(yǎng)殖戶15戶,良種培育3 000只,優(yōu)質(zhì)牧草種植面積4 500畝,養(yǎng)殖圈舍利用率95%以上。根據(jù)上級政府的政策安排,D村村委會班子將政策目標詳細分解為“種草養(yǎng)羊宣傳”“良種繁育”“養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)”“防疫落實”“養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)”“擴大優(yōu)質(zhì)牧草種植”6個子目標,將養(yǎng)羊中心工作(2)該資料由D村村委會提供,收集時間為2020年10月6日。落實如下:

(1)種草養(yǎng)羊宣傳工作。各小組組長分別承擔(dān)本組的優(yōu)質(zhì)牧草種植獎扶、交易繁育服務(wù)工作,要求在2020年6月20日之前引導(dǎo)戶均養(yǎng)羊20只,并確保家戶養(yǎng)殖圈舍使用率達95%以上。

(2)良種繁育工作。養(yǎng)羊合作社社長協(xié)助各小組組長調(diào)整中小型養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖結(jié)構(gòu),并為全村提供品種改良服務(wù),確保2020年12月31日之前農(nóng)戶品種改良率達到10%。

(3)養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)。要求村委會副主任和防疫員長期配合鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，建設(shè)種草養(yǎng)羊?qū)嵱?xùn)基地,實現(xiàn)養(yǎng)羊的標準化建設(shè),分季度聯(lián)系養(yǎng)殖大戶、市鎮(zhèn)技術(shù)人員開展防疫事務(wù)。

(4)落實防疫工作。各組組長、養(yǎng)殖大戶以及防疫員要求按照“戶不漏羊”的工作原則,長期履行防疫通知,做好免疫工作。

(5)完善基礎(chǔ)設(shè)施。要求村委會主任和副主任在2020年10月30日之前鋪油硬化“三變”點至D村8個村民小組的2公里道路,方便飼草、羊等運輸。

(6)擴大優(yōu)質(zhì)牧草種植面積。由村委會副主任牽頭,各組組長協(xié)助,在2020年12月31日之前完成優(yōu)質(zhì)牧草種植獎扶工作。同時動員合作社、專業(yè)大戶連片種植優(yōu)質(zhì)牧草,減少撂荒棄耕面積并引導(dǎo)農(nóng)戶使用機械化收割方式,進行規(guī)?；N售。

除了將羔羊養(yǎng)殖政策分解為6個子目標、交由6個小組負責(zé)、設(shè)置精準的目標責(zé)任人以及精確地完成時限以外,D村村委會還制定了嚴格的獎懲規(guī)則,即對任務(wù)落實不到位、進度緩慢的村民小組首先督促整改,然后全村范圍內(nèi)通報,并最后納入年底目標責(zé)任制考核,酌情處罰未完成或未見成效的工作組,同時獎勵工作成績突出的小組。因此,對于D村村委會而言,羔羊養(yǎng)殖不僅是一項重要的民生工程,還是一項重大的政績工程,牽涉到村莊未來的資源劃配和干部的年終考核,政策執(zhí)行的壓力不言而喻。所以村委會在政策執(zhí)行過程中必須選擇將目標層層分解,細致落實至不同的工作小組,進而分派給具體個人,形成專人專責(zé)的工作方式,以小目標推動大目標,確保政策在村莊范圍內(nèi)能夠精確化落實。

第二,政策分類部署。一般而言,國家政策是在“頂層設(shè)計”的框架下部署的,具有全局性、宏觀性的特征。但在基層地方實踐中,如果采用一致性的決策安排,那么政策本身不適宜于基層實際需求的風(fēng)險就越高[21]。因此,國家允許基層政府在不違背政策主旨的基礎(chǔ)上,結(jié)合地方實際進一步將政策作精細化的處理,以確保其執(zhí)行的流暢性和高效性,這一思路在D村的危房改造政策部署中深有體現(xiàn)。2018年,圍繞決戰(zhàn)脫貧攻堅、同步全面小康的總體目標,甘肅省政府以“兩州一縣”和18個省定深度貧困縣為重點,要求3年內(nèi)實施完成“四類重點對象(3)四類重點對象:指實施建檔立卡貧困戶、低保戶(含優(yōu)撫對象及國民黨抗戰(zhàn)老兵)、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭?！焙推渌r(nóng)戶的危房改造工作。Z鎮(zhèn)人民政府依托地方實際對危房改造的數(shù)量、級別、類型、面積、材料以及資金等方面的執(zhí)行標準和實施細節(jié)給予了更進一步地說明,要求按照人均面積不低于13平方米的標準,全面完成11戶C級危房改造任務(wù),并規(guī)定分類提供建房專項補助,確保危房改造流程規(guī)范、資金使用到位。D村在此次危房改造工程中,需完成5戶改造任務(wù),經(jīng)村委會商定決定,由監(jiān)委會主任帶領(lǐng)目標戶所在組的小組長按照分類部署的原則推進落實住房改造任務(wù),對具體工作作出了如下安排(4)該資料由D村村委會提供,收集時間為2020年10月6日。:

(1)分級改造危房。根據(jù)危房的不同等級,改造計劃分為拆除重建、加固改造、政府統(tǒng)建以及房屋置換三種方式,不同類型再建房屋的上下圈梁、構(gòu)造柱、窗墻比例、建筑砂漿以及質(zhì)檢要求等必須符合相應(yīng)類屬標準。

(2)劃分住房面積。要求按人頭劃分重建房的建筑面積,原則上人均面積不低于13平方米。1人戶不得低于20平方米,2人戶建筑面積不低于30平方米,3人以上戶人均建筑面積不超過18平方米且不低于13平方米。另外,符合以上標準的危房改造戶才能享受住房專項補助。

(3)分類專項補助?！八念愔攸c對象”戶均補助2.5萬元,其中,中央財政每戶補助0.65萬元,財政扶貧專項資金每戶補助1.35萬元,本級財政補助0.5萬元;其他農(nóng)戶僅可享受省級財政和本級財政共計1萬元的補助。

以上的政策安排具有明顯的分類特征。村委會首先按照房屋的危險等級對5處危房進行再次鑒定,確認要整改的具體內(nèi)容和方案并劃定新建房用材標準;其次,村委會在房屋類型區(qū)分的基礎(chǔ)上,對房屋建設(shè)標準再次細化,更進一步明晰新建房的面積、工程量以及用材清單;最后,在上述基本工作完成后,根據(jù)改造戶的身份屬性敲定補助標準,明確不同層級的補助比例。經(jīng)過政策的分類操作,危房改造工程從識別危房到重建新房再到發(fā)放補貼的過程中,每一個環(huán)節(jié)都具有精確的執(zhí)行方案和準則,有效提高了改造工程的質(zhì)量和效率。同時,D村村委會在政策執(zhí)行過程中嚴格按照申請、評議、審核、審批、驗收、發(fā)放、標識的程序,實現(xiàn)屬地責(zé)任和執(zhí)行人員責(zé)任雙落實。村委會副主任還效仿精準扶貧中“建檔立卡”的工作形式,為每個改造戶建立了“住房安全反饋問題整改檔案”,并采用做表、拍照、數(shù)據(jù)比對的方式盡可能全面地保留每一戶的住房改造痕跡。例如,對房屋整改前、整改后的實際效果拍照存檔,并翔實記錄住房改造的工程量清單、實際用料、用工情況以及費用支出。住房改造完成后,由村委會作為代辦方逐一登記農(nóng)戶的個人銀行賬戶信息,并統(tǒng)一向上級政府報備,使危房改造專項補貼高效而精確地對接農(nóng)戶本人。

第三,政策量化執(zhí)行。量化是對社會客體屬性的一種數(shù)量化描述的方式,試圖通過數(shù)字來說明事物的屬性、關(guān)系以及變化情況。在基層政府的治理實踐中,常見各類被量化的指標,上級政府通過數(shù)字來評估任務(wù)的完成情況。詹姆斯·C.斯科特指出,指標量化的實質(zhì)是各級政府力圖實現(xiàn)科學(xué)管理的一種努力[22]，經(jīng)過量化的任務(wù)具有清晰、明確、簡潔等特征,既有益于目標實施的精確化,又有益于工作效果的可視化。面對鎮(zhèn)政府的廁所改造政策,D村村委會便采取了量化執(zhí)行的方式。2020年,為認真貫徹落實習(xí)總書記關(guān)于“廁所革命”的重要指示精神和中央、省、市委有關(guān)農(nóng)村改廁文件精神,H市鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶自籌資金,普及衛(wèi)生廁所。Z鎮(zhèn)需要按照《甘肅省農(nóng)村廁改技術(shù)手冊》的技術(shù)要求,完成完整下水道衛(wèi)生廁所、水沖式衛(wèi)生廁所以及其他類型衛(wèi)生廁所這三類廁所建設(shè)目標,共計750戶。若每類新型廁所建設(shè)戶數(shù)達10戶以上或村組集中連片改建率超過90%,經(jīng)上級政府驗收合格后,參與改廁的農(nóng)戶可享受來自中央(省)、F市和H市的資金補貼,分別為1 200元、3 300元以及900元;未達到檢驗標準的改廁農(nóng)戶則僅享受中央(省)和F市的補貼。此外,對于任務(wù)落實不到位、進度緩慢的村莊將進行全市范圍內(nèi)通報,并納入年底目標責(zé)任制考核之中。

本文回溯了西漢“時禁”災(zāi)祥觀的歷史淵源，其核心內(nèi)容在于王者“順時施政”，就會帶來祥瑞。在天、地、人三道和諧統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“合德”，避免災(zāi)異發(fā)生。

廁所改造是建設(shè)生態(tài)宜居型村莊的關(guān)鍵一步,各級政府對此高度重視,D村曾在小范圍內(nèi)試行過廁所改造工程,但村民的配合度并不高,認為“墻皮做一下就行了,是面子工程”(DXC-Z9-20201003)(5)DXC-Z9-20201003:為本研究的訪談案例代碼,表示本案例選取自D村(DXC)案例庫第九組(Z9)的訪談對象,此案例收集時間是2020年10月3日，以下類同。。因此,在新一輪的廁所改造計劃中,D村對廁改目標、建設(shè)類型、建設(shè)范圍、技術(shù)標準以及資金補貼等內(nèi)容都給予了可視化的數(shù)字處理,并以技術(shù)為參照,將改廁類型與資金的分級補貼緊密掛鉤,對廁改政策作出了精細化安排。首先,村委會細致摸排全村范圍內(nèi)的廁所及其整改基礎(chǔ),在精準預(yù)估了政策執(zhí)行的可能路徑之后,明確本村的廁改目標為263戶“衛(wèi)生旱廁”整改。其次,根據(jù)各組實際情況重新制定了詳細的廁改任務(wù),通過適當(dāng)?shù)募訙p策略,分別對9個村民小組下派了40戶、8戶、20戶、10戶、50戶、24戶、15戶、46戶以及50戶的廁改計劃,確保本村的廁改任務(wù)能夠在規(guī)定時間內(nèi)順利完成。最后,出于應(yīng)對考核的需要,將一組、五組和八組這類廁改基礎(chǔ)較好的村組作為整組改廁任務(wù)推進示范組,并與組長簽訂了廁改目標責(zé)任書,要求必須完成40戶、50戶和46戶的廁改硬性指標。此次廁改工作由監(jiān)委會主任和各組組長主導(dǎo)落實,要求包戶到人:既負責(zé)動員、監(jiān)督各組改廁工作,并對農(nóng)戶予以技術(shù)、材料以及設(shè)備等方面的支持，又構(gòu)建起“村民-小組長-監(jiān)委會主任”的溝通機制,借助周期性的報表、公示、參觀等方式,穩(wěn)固推進D村“廁所革命”。量化執(zhí)行的廁改政策將項目主要負責(zé)人,尤其是各小組組長置于數(shù)字化的治理場域之中,數(shù)字既是其工作所追尋的最終目標,又是評估工作績效的可視化參照。盡管一定程度約束了政策執(zhí)行主體的工作自由度,加大了執(zhí)行者的工作壓力,但卻有助于政策的精細化落實與責(zé)任的精準化對接,有效提高了政策的變現(xiàn)程度。

D村的政策執(zhí)行實踐充分顯示了鄉(xiāng)村治理進程中政策層面的精細化趨勢,無論是政策的制定,還是基層政府的政策執(zhí)行,都形成了一套精細化的路徑。基層政府在國家政策的主旨思想下,嘗試不斷因地制宜地細化政策文本,期望能夠面面俱到地落實鄉(xiāng)村建設(shè)工作。在這一過程中,借助行政體系的運行將主體政策進行多層面分解,并針對不同的目標群體分類部署政策,盡可能實現(xiàn)政策的精準落實。同時,作為政策的執(zhí)行終端,基層政府在科層化的生存規(guī)則下,需時刻將績效考核以及政績壓力的考量放在第一位,因此會充分結(jié)合屬地的實際情況對政策中所涉及的工作內(nèi)容、工作范圍、工作方式、資金資源等給予量化處理,以一種更為細致的方式呈現(xiàn)政策執(zhí)行的過程和結(jié)果,從而進一步地深化了政策執(zhí)行的精準程度。

2.村干部權(quán)責(zé)的精細化。鄉(xiāng)村的精細化治理僅憑借政策部署層面的努力還遠遠不夠,仍需借助相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)將政策落實至具體的個人,以執(zhí)行者的行動來完成治理的過程?？茖又埔?qū)I(yè)化、非人格化等特征能得到可預(yù)期的行為和結(jié)果而被認為是高度理性的組織[14],其中復(fù)雜的職權(quán)等級確定了個體的權(quán)力與責(zé)任,將個體通過科層制的目標集合起來,以合乎邏輯和高效的方式完成復(fù)雜的目標[23]。在鄉(xiāng)村政策的落地過程中,村委會組織是科層體系的最末端,也是政策的具體執(zhí)行人,層級部署的精細化政策為村干部預(yù)設(shè)了一套細致的權(quán)力與職責(zé),不僅能夠?qū)⒋迩f“代理人”的行為限制在組織可控的權(quán)限范圍之內(nèi),還有助于提高政策執(zhí)行的質(zhì)量及效率。

在D村,村委會是村莊中正式的權(quán)力組織。根據(jù)國家對農(nóng)村基層工作的要求,D村具有結(jié)構(gòu)完整的村干部隊伍,現(xiàn)有委員14名,主要成員有村黨支部書記及副書記、村委會主任及副主任、監(jiān)委會主任、婦女主任、文書以及村民小組長和婦女組長。2019年,為貫徹落實《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》以及中央一號文件提出的“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人”的要求,D村開始實行村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”,其中有3名干部交叉任職。在村委會組織的實際運作中,由于村干部分別處于組織體系中的不同崗位,從而分管不同的村莊事務(wù)。村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織和農(nóng)村全部工作的基礎(chǔ),其中,村黨支部書記是村莊發(fā)展與建設(shè)的“一把手”,負責(zé)全面主持村莊工作和黨員的管理與教育,副書記則負責(zé)協(xié)助書記共同管理好村莊事務(wù)和黨支部發(fā)展工作。村民委員會是基層群眾性自治組織,在黨支部的引領(lǐng)下處理本村的公共事務(wù)、公益事業(yè)、治安糾紛以及生產(chǎn)等事務(wù)。不同組織體系下的村干部分工明確,權(quán)責(zé)明晰,構(gòu)建了D村精細化的治理網(wǎng)絡(luò)。另外,除了正式職務(wù)所賦予的各類分工以外,D村村干部在實際工作中還有更進一步的權(quán)責(zé)劃分。作為一個外來的移民村莊,相較于其他村莊而言,D村治理資源匱乏,村莊發(fā)展進程緩慢,歷經(jīng)多年的建設(shè)才逐漸步入正軌,因此村莊的治理基礎(chǔ)整體薄弱,不僅需要更精細的發(fā)展規(guī)劃,還需要實現(xiàn)村內(nèi)既有資源的精準利用?；诖迩f的現(xiàn)實需要,D村的村干部在原有的職務(wù)分工之上又分別進行了更為細致的權(quán)責(zé)劃分,分管村莊的生產(chǎn)、生計、生活等多個領(lǐng)域的事務(wù)。如圖3所示,村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”后,成為村莊各種組織和各項工作的第一責(zé)任人,不僅要隨時關(guān)注村內(nèi)的大小事務(wù),還要參加上級政府召開的各項學(xué)習(xí)會議,其職責(zé)是總攬村莊發(fā)展全局,統(tǒng)領(lǐng)村莊一切事務(wù)。村黨支部副書記兼任婦女主任,工作重心主要集中在兩方面:一是負責(zé)村莊黨建活動,培養(yǎng)、發(fā)展黨員并承擔(dān)干部的教育工作;二是負責(zé)村莊婦女的學(xué)習(xí)、生產(chǎn)、生活諸事項,如組織家庭活動,政策宣傳教育等。村委會副主任則主導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)工作,主要負責(zé)聯(lián)絡(luò)產(chǎn)業(yè)帶頭人,規(guī)劃村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展,落實生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等。監(jiān)委會主任名義上負責(zé)村莊的監(jiān)督工作,實際上還分管村莊的環(huán)境衛(wèi)生、設(shè)施建設(shè)以及廁改等臨時性事務(wù)，D村的危房改造、道路硬化等工作都是在監(jiān)委會主任的主導(dǎo)下完成的。文書的工作內(nèi)容則更為復(fù)雜,例如報送村莊資料、填報村務(wù)表格、管理賬務(wù)開支等,各個領(lǐng)域的村務(wù)工作都有所涉及。同時,D村在每個村民小組還分設(shè)一名小組長和婦女組長,按照“小事不出組、大事不出村”的工作要求,小組長承包本組的一切事務(wù),上傳村民的日常訴求以及下達村莊工作安排,以五組組長的工作為例,“組長負責(zé)大大小小的事情多,平時做些盯澆水、核水費、填報表的事情,也會參與村莊衛(wèi)生環(huán)境整治工作。平時隊長開會也多,多數(shù)是學(xué)習(xí)黨的政策和一些防疫知識”(DXC-Z5-20200930)。婦女小組長主要負責(zé)本組的婦女工作,如組織婦女的休閑活動、宣傳婦女生育政策、參與村莊環(huán)境整治等,有時也會處理一些家庭糾紛與婚姻情感問題?？傊?D村的村干部依照其在行政體制中所處的不同崗位以及村莊的實際治理需求,分工明確,權(quán)責(zé)明晰。

圖3 D村村委會組織結(jié)構(gòu)

此外,在精密的村委會組織結(jié)構(gòu)之中,村干部隊伍內(nèi)部也貫徹落實著目標責(zé)任制。例如,村委會中的5位主要干部除了負責(zé)各自職務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù),每人還分別承包2個小組,成為小組的主要責(zé)任人之一,承擔(dān)著小組內(nèi)的大小事務(wù)。上述工作安排使村干部的權(quán)責(zé)在宏觀和微觀兩個層面皆呈現(xiàn)出精細化的趨勢。

3.農(nóng)民日常生活的精細化。伴隨著我國鄉(xiāng)村建設(shè)步伐的加快,農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日趨完善,極大提高了農(nóng)民的生活水平,改善了農(nóng)民的需求結(jié)構(gòu),具體表現(xiàn)為從衣食住行等基礎(chǔ)需求向更高層次的需求邁進,為農(nóng)民日常生活的精細化創(chuàng)造了更多的可能。首先,精細化體現(xiàn)為村民對日常事務(wù)的關(guān)注更側(cè)重于時效性和數(shù)字化。例如,村民對村莊治理的要求開始從村莊公共秩序的構(gòu)建轉(zhuǎn)向以己為中心的權(quán)益維護,在個體事務(wù)處理層面對村干部的工作效率提出了更高的要求:“前兩天有個村民家的羊偷吃了鄰居地里的苜蓿,第二天就死了,羊的主人來找村委會要求立即處理,村委會正在調(diào)查情況,農(nóng)戶就開始投訴,說村委會不辦實事”(DXC-CWH-20201005)。此外,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)下鄉(xiāng)重組了村民的信息空間,村民獲取信息的渠道愈發(fā)多元和便捷,尤其是對政策了解的深度和廣度都有所提升,對治理公平、公正和公開的需求高漲,偏向用數(shù)字等量化的手段來表達自己對事務(wù)的滿意度,從而推動村干部的工作不得不朝向更為細致的方向發(fā)展。一旦村干部的行為與政策文本的規(guī)定不符或在公共資源分配中沒有達至村民預(yù)期,村民便會在村務(wù)考核中采用打低分的方式來表達對村干部工作的不滿。其次,市場在鄉(xiāng)村社會的滲透愈發(fā)激活了村民的經(jīng)濟理性,村民在最關(guān)注的家庭生計方面產(chǎn)生了更細致的需求,涉及產(chǎn)業(yè)引入、經(jīng)濟發(fā)展以及農(nóng)民增收等多個層面。在D村,村民對鄉(xiāng)村治理的主要訴求表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)增收:“雖然村上的生活還是比較好的,但希望村莊能夠加強對最近惠農(nóng)政策的宣傳,還要為村民積極尋找出售葡萄、棉花、哈密瓜的路子,還應(yīng)該教村民新的種植技術(shù)和介紹新品種,提高農(nóng)作物的品質(zhì)和價格,為農(nóng)民創(chuàng)收,增加農(nóng)民的收入”(DXC-N12-20181005)。最后,村民日常生活的精細化還體現(xiàn)在文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等其他層面。相較于村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),村民更希望享受那些與個人密切相關(guān)的、能夠直接獲益的服務(wù)。比如,D村小學(xué)的校區(qū)建設(shè)和環(huán)境布置十分完善,學(xué)習(xí)資源也較為充裕,近年來,該小學(xué)的在讀學(xué)生從原先的幾十個人迅速下降至不到五人,村民紛紛將孩子轉(zhuǎn)至Z鎮(zhèn)學(xué)習(xí),認為那里可以寄宿托管且提供一日三餐,既方便孩子的日常學(xué)習(xí),也能夠騰出接送孩子的時間專心務(wù)農(nóng),對家庭的生產(chǎn)生計來說都是一個更好的選擇。

日常生活的精細化使村民對鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容、方式以及結(jié)果的評判更為精確和細致,對鄉(xiāng)村治理帶來以下幾個層面的影響:第一,治理內(nèi)容增多,治理范圍逐漸擴大。鄉(xiāng)村治理不僅涉及村莊維穩(wěn)和秩序整合,還涉及農(nóng)民的生產(chǎn)發(fā)展,對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)副產(chǎn)品銷售以及生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)等涉及生計穩(wěn)定的事務(wù)都要予以關(guān)注和指導(dǎo)。第二,治理方式透明化、政務(wù)處理公開化、干部考核清晰化。鄉(xiāng)村信息空間的拓展重塑了村民與村干部之間的關(guān)系,尚未完善的信息過濾機制不斷消解著村民與村干部間的信任,村務(wù)需要以公告或通知等公開、透明的形式向大眾公示,村干部則需及時處理村民訴求和村務(wù)工作以接受村民的檢查與監(jiān)督。與此同時,村民對于干部工作的考核也更為細致,在民主評議或換屆投票的過程中,遵循著精確的考核標準,參照村干部的實際工作情況而逐條賦分。第三,由于村民愈發(fā)看重治理結(jié)果的時效性,對村干部的工作效率工作質(zhì)量提出了更高的標準和要求,村民希望村干部能夠把精確和精準作為新的工作原則,在鄉(xiāng)村治理中奉行“今日事今日畢”的工作精神。因此,村民日常生活中的精確訴求使鄉(xiāng)村治理的理念、內(nèi)容以及模式開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

三、“精細化”鄉(xiāng)村治理體系的運作邏輯

在D村的鄉(xiāng)村治理的實踐中,蘊含著兩股推動精細化的力量。其一是國家自上而下的精細化治理期望,國家希望通過細致的治理安排推進完善鄉(xiāng)村治理體系建設(shè),借助精準的技術(shù)手段不斷使鄉(xiāng)村社會“可讀化”,以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的精準建設(shè),暢通國家的治理通道,優(yōu)化鄉(xiāng)村治理效果;其二是農(nóng)民群體自下而上的精細化治理訴求,隨著鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型,村民對村莊生活的需求逐漸增加,這也對鄉(xiāng)村治理提出了更高的要求,村民更希望借助精準而細致的治理規(guī)范明晰鄉(xiāng)村的治理規(guī)則和村干部的權(quán)責(zé),以充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的主體性,滿足個體及家庭的訴求。具體而言,盡管兩種力量的出發(fā)點不盡相同,但卻共同形塑了精細化的鄉(xiāng)村治理體系。

(一)精細化要求:政策制定、組織架構(gòu)與權(quán)責(zé)分工

從國家的視角出發(fā),對地方社會的治理需要借助一套完整的運行系統(tǒng),既有益于精確地推進目標,把握全局,也有益于提升治理效能。隨著簡約思維和量化技術(shù)在現(xiàn)代社會中的廣泛傳播,社會及個體都越來越熱衷于日常事務(wù)的可測量性及可計算性。在日益復(fù)雜的社會生活環(huán)境中,欲把握和捕捉抽象的人類心理,必須尋找技術(shù)化的手段來量化這些概念[8]。技術(shù)化手段的核心是通過精細的指標將目標逐步分解,創(chuàng)造出可視化的條件來掌握目標執(zhí)行的詳細過程,最終優(yōu)化目標的轉(zhuǎn)化效率。近年來,為了提升治理能力和治理效率,減少基層治理的偏差和信息不對稱的困境,鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型首先體現(xiàn)在政策的制定層面,國家通過不斷細化政策部署來規(guī)定執(zhí)行的規(guī)范性和可控性,最大限度保障政策落實的精確性。因此,在逐級下沉的政策文本中,不僅預(yù)設(shè)了目標,還對目標給予了多層面的闡釋和分解,并構(gòu)建了一套流程與體系,將有關(guān)部門都置于同一個執(zhí)行共同體之內(nèi),進行細致的權(quán)責(zé)劃分,最終達到組織目標與個人目標的精準結(jié)合,基于此,各級政府在政策部署中充分體現(xiàn)著精細化的嘗試。例如,在國家陸續(xù)出臺的一系列鄉(xiāng)村治理政策中,對鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都給予了明確的規(guī)劃,最終指向一個系統(tǒng)化、標準化和整體化的鄉(xiāng)村建設(shè)思路,在此基礎(chǔ)上,各級政府行政部門又根據(jù)地方實際情況對政策進行再次精細化操作,層層的分解細化使政策在最終落地時已極為明確,有效縮減了執(zhí)行的偏差。其次,自稅費改革后,國家由原本的鄉(xiāng)村資源“汲取者”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖o予者”,考慮到鄉(xiāng)村社會的治理需求以及資源的有效投入,國家在基層的治理更加強調(diào)其準確性、正當(dāng)性和有效性,這勢必要求行政盒子里架構(gòu)更加合理化[7]。出于對政策執(zhí)行效度與效率的評估,國家不斷細化、更新與完善行政組織結(jié)構(gòu),保政策執(zhí)行的流暢性。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會中龐大的數(shù)字信息網(wǎng)絡(luò)便是最為典型的體現(xiàn),數(shù)字技術(shù)、提高了信息網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)村社會的應(yīng)用效率,以鄉(xiāng)村為單元,按照鎮(zhèn)、縣、市的等級秩序在全國范圍內(nèi)形成了龐大而精細的數(shù)字網(wǎng)絡(luò),這為國家獲取鄉(xiāng)村信息提供了極大的便利。此外,在科層制結(jié)構(gòu)體系中,中央還通過在基層增設(shè)某些特定的部門或崗位來負責(zé)特定的政策落實,以村委會為例,除了村黨支部書記和村委會主任組成的兩委班子以外,還增設(shè)監(jiān)委會主任來監(jiān)督村莊事務(wù),構(gòu)建治理有效的鄉(xiāng)村行政體系。

除了細致的政策設(shè)置和精細的組織架構(gòu)之外,國家目標在鄉(xiāng)村的達成也離不開具體的執(zhí)行者?，F(xiàn)代國家的基本組織形式是科層組織,其基本特點表現(xiàn)在等級分明、層次有序且管理權(quán)責(zé)明確,通過專業(yè)化人員和正式規(guī)章制度來貫徹落實自上而下的政策指令,以提高解決問題的效率[20]?？茖咏M織中,村干部處于自上而下權(quán)力的最末端,是最合適的政策執(zhí)行者,也是最理想的制度銜接紐帶,是政策精細化落實的關(guān)鍵一環(huán)。國家將鄉(xiāng)村社會的治理目標在科層體制內(nèi)逐級分解,以目標責(zé)任制的方式落實到村莊最基層的干部身上,體制內(nèi)的職位設(shè)定給予了村干部適當(dāng)而又可控的執(zhí)行權(quán)力,又為其設(shè)定了一套行動規(guī)則和獎罰機制,村干部則需要在精確的執(zhí)行路徑中按要求推進目標并接受相應(yīng)考核。例如,為進一步加強村級組織規(guī)范化管理,提升鄉(xiāng)村治理效率,全國許多鄉(xiāng)村都實行村干部坐班制度。要求村干部每周一至周五,從早上8點至晚上6點,輪流在村委會或社區(qū)服務(wù)中心坐班,為村民提供最及時的服務(wù)。同時,在實施村財鄉(xiāng)管后,根據(jù)村干部工作內(nèi)容的不同,其所得工資也呈現(xiàn)明顯的等級化。在D村,“一肩挑”的村委會主任每年工資約為3.6萬元左右;村委會副主任、村黨支部副書記以及監(jiān)委會主任平級,每年工資約3.1萬元;文書工資較低,每年僅有2.8萬元左右。此外,各級村干部的考核也開始走向量化,由日常村務(wù)和民主評議兩部分組成,日常村務(wù)依照目標完成情況進行個人績效考核,民主評議則根據(jù)指定評議內(nèi)容打分,最后的結(jié)果將會在村莊和上級政府公示,以實現(xiàn)對村干部工作和權(quán)責(zé)的精細化監(jiān)督。

(二)精細化訴求:社會生活需要與鄉(xiāng)村治理評價

當(dāng)前,國家為鄉(xiāng)村發(fā)展投入了大量的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、經(jīng)濟補貼、教育醫(yī)療等資源,不僅使鄉(xiāng)村的人居環(huán)境和農(nóng)民收入水平都得到了顯著改善,農(nóng)民生活質(zhì)量和生活理念也日益發(fā)生改變,農(nóng)民生活的精細化程度因此提高,從而產(chǎn)生了更多元的需求:一方面體現(xiàn)為農(nóng)民理性的攀升。農(nóng)民對村莊事務(wù)的參與往往以目的理性為導(dǎo)向,通常只會選擇參與那些與自身利益密切相關(guān)的活動,而對于一些公益性、公共性的村莊事務(wù),則表現(xiàn)得十分消極,盡管參與其中,但也并非積極合作。隨之而來的還有農(nóng)民經(jīng)濟理性的凸顯,對于產(chǎn)業(yè)增收、農(nóng)業(yè)補貼、成本與收益等方面的事務(wù)更為敏感,從而對村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的訴求更為明顯,對村干部的工作也提出了經(jīng)濟層面的要求。另一方面,農(nóng)民的多層次需求也逐漸顯現(xiàn)?，F(xiàn)代化進程加快,改變了農(nóng)村現(xiàn)有的人口結(jié)構(gòu)和村民的生計選擇,年輕一代的村民大多進城打工,僅有老人、兒童和一部分體弱的婦女留守鄉(xiāng)村,從而在鄉(xiāng)村娛樂空間建設(shè)、老年人照料服務(wù)等層面呼聲高漲,甚至以城市社區(qū)的生活為參照,希望能夠體驗更美好的生活服務(wù),鄉(xiāng)村治理的需求發(fā)生了明顯的精細化轉(zhuǎn)向。

村民社會生活的精細化需求增加了村莊的治理內(nèi)容以及治理范圍,也增添了對村干部工作的多層次要求,從而重構(gòu)著鄉(xiāng)村治理的評價體系。村民對于鄉(xiāng)村治理的評價并非取決于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事務(wù),治理效果的衡量仍然取決于村干部的治理行為。雖然國家在鄉(xiāng)村的治理已經(jīng)足夠深入到村民私人生活當(dāng)中,但是村民的實際獲得感并不高,反而更加關(guān)注鄉(xiāng)村治理能夠為私人領(lǐng)域帶來什么樣的利好。另外,在與其他村民的比較中,攀比心理使村民對于自身的直接利益更加關(guān)注,強調(diào)自我占有欲的滿足。鄉(xiāng)村治理的公共性投入在村民看來都是大家獲得的,而個體家戶本身并沒有從公共投入當(dāng)中直接獲益,這種心理使村民參與村莊治理的積極性不高且對村莊治理的公共評價較低。更進一步來看,村干部是村民通過行使選舉權(quán)利選拔產(chǎn)生的村莊領(lǐng)導(dǎo)者,在村民眼中,通過選舉讓渡出自己在村莊治理中的主體權(quán)利,將村干部作為其權(quán)利的代理人,從而自然擁有對于村干部行為評判、監(jiān)督的話語權(quán)。同時,國家黨政話語體系中,村干部為人民服務(wù)的公仆形象已然成為村民對村干部的角色期待,從而為村干部預(yù)設(shè)了一套精細的權(quán)責(zé)“理想類型”。最后,鄉(xiāng)土社會是一個締結(jié)著各種緣關(guān)系的熟人社會,村干部也無法脫離血緣、地緣聯(lián)系的束縛,任何背離“鄉(xiāng)土邏輯”的行為都將會影響其在村莊中的形象與地位。因此,村民以正式和非正式的制度文本為參照,細致考核村干部的言行,使村干部的任何行為偏差都能夠?qū)︵l(xiāng)村治理評價體系產(chǎn)生極大影響。

如圖4所示,在鄉(xiāng)村治理的精細化實踐中,國家和村民分別表現(xiàn)出了精細化的治理要求和訴求,自上而下與自下而上兩條治理路徑的碰撞最終構(gòu)成了整體化、統(tǒng)一化與結(jié)構(gòu)化的精細治理體系:一方面,來自國家的治理思維旨在打造精細化的治理網(wǎng)絡(luò),從政策制定的面向入手,利用科層體制的組織結(jié)構(gòu)將政策層級細分,明晰政策最終端執(zhí)行者的權(quán)力與職責(zé),以精細化的績效考核促進治理目標的達成,意圖構(gòu)建標準化、規(guī)范化的鄉(xiāng)村來提升整體的治理效能;另一方面,自下而上的精細化治理體系則來源于村民在社會生活中的精細化需求,主要表現(xiàn)為農(nóng)民對村莊工作的時效性要求和理性邏輯下的量化評估,這些都是農(nóng)民日常生活中的實際需求,是村民自身訴求的真實體現(xiàn)。

圖4 “精細化”鄉(xiāng)村治理體系

從宏觀視角看,國家政權(quán)更關(guān)注行政目標在基層的完成效率,而村民則更期望看到一個親和力更強、更能為自己服務(wù)的地方政府和基層干部隊伍,以實現(xiàn)與自身切實相關(guān)的利益。兩條出發(fā)點不同的治理路徑最終通過村干部的銜接,形成了一個結(jié)構(gòu)完整、上下貫通的精細治理網(wǎng)絡(luò)。政府為實現(xiàn)精細化治理不斷向鄉(xiāng)村社會投入巨大的建設(shè)資本和資源,通過行政體系內(nèi)部的分工與考核向村干部施以治理壓力。而村民則不斷地用各種顯性或隱性的方式表達著自己的訴求,利用鄉(xiāng)村治理評價體系對基層村干部反向施壓,倒逼著國家治理政策、治理組織架構(gòu)以及基層治理權(quán)責(zé)的精細化。

四、結(jié)論與討論

D村的治理實踐充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的精細化趨勢,不僅通過分解下派、分類部署、量化執(zhí)行等策略實現(xiàn)政策執(zhí)行的精細化,還通過優(yōu)化管理組織結(jié)構(gòu)、明晰獎懲規(guī)則等方式推動基層村干部權(quán)責(zé)的精細化,同時也關(guān)切到基層群眾日常生活的精細化及其對鄉(xiāng)村治理的新要求?？傮w而言,有兩種力量推動了鄉(xiāng)村治理邁向精細化:一方面,國家通過明晰的政策制定、嚴密的組織體系構(gòu)建和細致的干部權(quán)責(zé)劃分,構(gòu)建了目標明確、程序合理、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)督完善的鄉(xiāng)村治理體系;另一方面,村民在社會生活中的精準需求反推鄉(xiāng)村治理評價體系的細化,自下而上地倒逼鄉(xiāng)村治理的精細化發(fā)展,兩種力量共同構(gòu)建起精細化的鄉(xiāng)村治理體系。

鄉(xiāng)村治理的精細化是促進鄉(xiāng)村治理有效的一種方式,同時也響應(yīng)了國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的要求。在鄉(xiāng)村治理實踐當(dāng)中,精細化治理固然在一定程度上推動了治理目標的明確化、治理主體的多元化與治理內(nèi)容的全面化,然而這種治理方式的效果與群眾評價仍有待更多的實踐去檢驗,且國家行動的精細化邏輯與基層群眾行動的精細化邏輯如何實現(xiàn)有效對接也值得進一步從理論上去討論。馬克斯·韋伯在描述經(jīng)濟活動的理性中,根據(jù)是否引入計算和邏輯分析而劃分了“形式合理性”和“實質(zhì)合理性”[24],“形式合理性”是工具理性的一種體現(xiàn),它并不看重所選行動本身的價值,而是側(cè)重關(guān)注所選行為是否能夠作為達到目的有效手段,即更為看重效率以及成本與收益之間的關(guān)系[25]?！皩嵸|(zhì)合理性”則具有一定程度的模糊性,盡管并未表現(xiàn)出清晰的形式,但可以明確的是,它不僅僅以形式上的計算為依據(jù),還體現(xiàn)出行對倫理、享樂、等級、平均主義等非經(jīng)濟因素的關(guān)照[25]。在鄉(xiāng)村治理不斷精細化的過程中,國家行動更多地體現(xiàn)出“形式合理性”偏向,即國家在治理政策、治理技術(shù)以及治理手段等方面構(gòu)建起了一套極為清晰且可測量的系統(tǒng),試圖借助科層制體系實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會高效治理的目標,并最終以一種可視化的方式來評估鄉(xiāng)村治理的效果。與國家更偏重結(jié)果呈現(xiàn)的取向不同,來自村民的精細化治理訴求則體現(xiàn)出了對“實質(zhì)合理性”的追求,即村民更關(guān)注在鄉(xiāng)村治理過程中行政命令與個體生活的有機契合,在完成上級治理任務(wù)的同時兼顧家庭生產(chǎn)、倫理道德、地方習(xí)俗等與農(nóng)民日常息息相關(guān)的領(lǐng)域,在鄉(xiāng)村治理整體推進過程中實現(xiàn)個體最大化的發(fā)展。

因此,盡管政府對于鄉(xiāng)村社會做出了事無巨細的安排和規(guī)劃,但對于村民的精細化生活訴求而言,也有可能與“實質(zhì)合理性”相異,導(dǎo)致國家在鄉(xiāng)村治理中的投入不斷增加,而實際治理效果卻十分有限,并未最大化滿足農(nóng)民的治理訴求:一方面,由于自上而下和自下而上的精細化治理目標并不完全相同,使精細治理的結(jié)果可能會出現(xiàn)兩種極端。一種是在國家的精細化目標設(shè)定下,鄉(xiāng)村社會的自治動力受到嚴重限制；一種是為滿足農(nóng)民的精細化治理需求,賦予地方社會靈活的自治權(quán)力,無限制地發(fā)揮鄉(xiāng)村自治的動力,導(dǎo)致國家統(tǒng)一行動力的減弱;另一方面,精細化治理也導(dǎo)致壓力型體制延伸至鄉(xiāng)村治理體系末端,科層制中原有的壓力型體制在村干部群體內(nèi)部實現(xiàn)了再次分化,加速了村干部隊伍專業(yè)化、職業(yè)化以及科層化趨勢,基層工作壓力進一步下沉至小組組長、婦女組長等邊緣村干部身上,他們需要面對體量巨大的鄉(xiāng)村事務(wù)和嚴苛的考核,但卻無法享受與職位相匹配的報酬和福利,村干部壓力增大、工作自由度減少等問題突出,進一步導(dǎo)致基層自治的僵化與被動?？傊?如何能夠在精細化路徑下實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效,仍然有待進一步的理論探討與實踐探索。