張煒達,郭朔寧

(1.西北大學 法學院;2.西北大學 馬克思主義學院,陜西 西安 710127)

發(fā)展黨的領導(1)發(fā)展黨的領導含“黨的領導的完善”和“黨的領導的創(chuàng)新”兩方面,旨在增強黨在新的歷史條件下的領導能力。就“黨的領導的創(chuàng)新”而言,涉及黨的領導體制、領導方式、組織體制以及活動方式等。參見林尚立:《當代中國政治形態(tài)研究》，天津人民出版社，2017年版,第336-337頁。是當代中國政治的核心問題。新中國成立以來，尤其是改革開放以來,中國共產黨對中國特色社會主義制度下如何加強并改善黨的領導進行了不斷探索，積累了正反兩方面的豐富經驗。進入新時代,中國的政治與法治建設力度空前加強,這主要表現在:“黨領導一切”成為堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略和根本政治原則;通過頂層設計使依法治國全面推進;更加重視依法執(zhí)政這一治國理政基本方式;等等。黨的十八大以來召開的兩屆四中全會也分別從法治與制度兩個維度(2)中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求堅持黨的領導應當做到“三個統(tǒng)一”和“四個善于”;中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》對堅持和完善黨的領導制度體系提出具體要求。>對堅持黨的領導作出具體安排。2018年8月,習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上深刻指出：“推進黨的領導制度化、法治化,既是加強黨的領導的應有之義,也是法治建設的重要任務?！盵1]至此,黨的領導法治化再度成為黨關切的重大現實問題。

近年來,學界圍繞“黨的領導法治化”所作的研究卓有成效(3)1997年,黨的十五大提出“依法治國,建設社會主義法治國家”基本方略后,學界對“黨的領導法治化”的研究隨即展開?？锟溯^早認識到社會主義法治國家與中國共產黨的關系問題,認為黨領導社會主義法治國家建設與黨的領導法治化是“一個問題的兩個方面,不可偏廢”。參見匡克:《論法治國家與黨的領導法治化》,《社會科學》，1999年第7期。此后,相關學術研究的數量相對較少。2013年之后,隨著全面依法治國方略的提出,對此命題的研究呈現較快增長的趨勢。,主要集中在以下三個方面:一是從整體上對黨的領導法治化進行分析(4)此方面的研究成果主要有:寧顯福:《全面推進新時代黨的領導制度化法治化》,《世界社會主義研究》,2019年第1期;賀海仁:《論中國共產黨領導法治化》,《河北法學》,2016年第4期;王和平:《論黨的領導方式法治化》,《學習論壇》,2003年第4期;等等。。包括黨的領導法治化的內涵、發(fā)展過程、實施路徑等;二是對黨的領導法治化的某一具體實施路徑作詳細論述(5)此方面的研究成果主要有:歐愛民、向嘉晨:《黨的領導法治化的復合模式及其實施路徑》,《吉首大學學報》(社會科學版),2020年第2期;萬里鵬:《“黨的領導”入法:理論透視、實踐考察與制度完善》,《河南社會科學》,2020年第10期;歐愛民、向嘉晨:《“黨的領導”入法原則及其標準》,《中共天津市委黨校學報》,2020年第3期;等等。,諸如國法模式、黨規(guī)模式、復合模式、“黨的領導”入法、依法執(zhí)政等;三是對黨的領導法治化進行學理與邏輯建構(6)此方面的研究成果主要有:秦前紅、蘇紹龍:《中國政黨法治的邏輯建構與現實困境》,《人民論壇》,2015年第20期;施新州:《論黨的領導法治化》,《上海政法學院學報》(法治論叢),2020年第2期;等等。。已有研究意義非常,但部分內容仍可繼續(xù)深入:其一,需要運用科學的方法對“黨的領導法治化”的生成進行挖掘梳理;其二,需要結合新時代的現實背景,系統(tǒng)總結黨的領導法治化的當代價值。

一、黨的領導法治化的生成邏輯

認識問題是解決問題的第一步。馬克思主義是我們處理問題的重要武器,習近平總書記在黨的十九大報告中談到中國特色社會主義政治發(fā)展道路時,運用了“三個邏輯”(7)即“中國特色社會主義政治發(fā)展道路,是近代以來中國人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果,是堅持黨的本質屬性、踐行黨的根本宗旨的必然要求”。參見習近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,人民出版社，2017年版,第36頁。重要論述,該論述證明并發(fā)展了馬克思主義整體性這一根本特征。同時,也為我們更為透徹地認識與分析黨的領導法治化這一政治命題的生成、演變與發(fā)展提供了基本遵循。

(一)歷史邏輯:承續(xù)中國共產黨改善領導方式的傳統(tǒng)

在不同時期，中國共產黨對于加強和改善黨的領導方式的探索是一以貫之的,從直接施令到規(guī)范化再到制度化、法治化是其中的一條主線。新民主主義革命時期,為了適應復雜多變的戰(zhàn)時環(huán)境,黨主要依靠政治動員和政策要求進行領導。對此,毛澤東強調:“政策和策略是黨的生命,各級領導同志務必充分注意,萬萬不可粗心大意。”[2]1298彭真在1984年曾談道:“在革命戰(zhàn)爭時期,黨、軍隊和群眾,大家注意的是黨的政策。一件事情來了,老百姓總是問,這是不是黨的政策?”[3]361但不可否認的是,在局部執(zhí)政條件下,共產黨人在各根據地也通過制度創(chuàng)設(8)諸如請示報告制度、集體領導制度、民主集中制、民主選舉制等。參見王炳林、趙軍:《中國共產黨治國理政歷史經驗研究》,人民出版社，2019年版,第76-77頁;陳占安:《毛澤東領導理論研究》,人民出版社，2008年版,第208-218頁。和制定法律法規(guī)(9)以陜甘寧邊區(qū)為例,延安時期中國共產黨領導并頒布了三部憲法性文件,即《陜甘寧特區(qū)政府施政綱領》(1937年)、《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》(1939年)和《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》(1941年)，并依據三個施政綱領精神,積極開展選舉、組織等法律創(chuàng)建工作。、黨內法規(guī)(10)如組織法規(guī)制度有:《中共中央關于統(tǒng)一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》(1942年)、《關于根據地各級青委組織與工作暫行條例》(1942年)、《中共中央關于在軍隊中組織黨委會的指示》(1947年)等;領導法規(guī)制度有:《中共中央關于領導辦法的決定》(1943年)、《中共中央山東分局關于戰(zhàn)工會工作及與各級政府關系的指示》(1942年)等。等方式,進行著執(zhí)政法制化和領導制度化的初步探索。社會主義革命和建設時期,中國共產黨實現了由革命黨向執(zhí)政黨轉換,在一定程度上仍延續(xù)了革命時期政策化、運動化的領導傳統(tǒng),這是當時的政策依賴、文化傳統(tǒng)等因素共同作用的結果,具有一定的合理性。同時，該時期也進行了黨的領導制度化的實踐。就黨政關系而言,黨主要依靠嵌入黨組制(11)1951年11月,黨中央制定《關于在人民政府內建立黨組和組織黨委會的決定》,指出:“黨政之間不是隸屬關系,黨的領導是通過黨的路線、方針、政策以及在政權機關中擔任公職的黨員發(fā)揮作用來實現?！眳⒁妱⑴?《新中國成立初期中國共產黨執(zhí)政范式研究》,中國社會科學出版社，2016年版,第51頁。、請示報告制度(12)1953年3月10日,中共中央頒布《關于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領導的決定(草案)》,其中指出：“政府各部門對于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題,均須定期地和及時地向中央報告或請示,以便能取得中央經常、直接的領導?！眳⒁娭泄仓醒胛墨I研究室:《建國以來重要文獻選編:第4冊》,中央文獻出版社，2011年版,第58-62頁。、中央領導小組(13)1958年6月10日,中共中央發(fā)布《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》,決定成立直隸中央政治局和書記處的財經、政法、外事、科學及文教等五個小組,分別由陳云、彭真、陳毅、聶榮臻和陸定一擔任組長。參見中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館:《中國共產黨組織史資料》第9卷(下),中共黨史出版社，2000年版,第628-629頁。等形式實現對政府的領導。

黨的十一屆三中全會召開后,國家法制建設重新恢復。通過反思以往的經驗和教訓,黨深刻認識到法制和制度在國家建設中的重要作用。鄧小平深刻指出:“我們過去發(fā)生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面?！盵4]333在此背景下,1982年黨的十二大通過的《中國共產黨章程》確立了“黨的領導法治化”原則,明確黨的活動要在憲法和法律范圍內進行[5]57。這一重要原則延續(xù)至今,為黨的領導和執(zhí)政奠定了制度基礎[6]。黨的十三大深化了這一原則,提出“健全黨的集體領導制度和民主集中制”之目標,并指出加強黨的領導作用要靠黨的領導制度、領導方式和領導作風的改善。黨的十五大細化了黨的領導制度化的具體內涵,正式開啟了黨的領導制度化、法律化進程。黨的十五大將依法治國納入黨的治國方略框架體系,第一次提出“依法治國,建設社會主義法治國家”,在治理理念上實現了從“法制”到“法治”的轉變[7]。在黨的建設方面,提出“要嚴格按黨章辦事,按黨的制度和規(guī)定辦事”[8]43。黨的十六大在論述“改革和完善黨的領導和執(zhí)政方式”這一目標時,提出了要堅持依法執(zhí)政,實施黨對國家和社會的領導,這是黨在總結五十多年執(zhí)政經驗教訓的基礎上形成的對執(zhí)政方式的基本認識[9]76-78,也意味著對黨的領導制度化認識的升華。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》進一步指明：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式。黨的領導是依法治國的根本保證?！盵10]281黨的十八大之后,黨加強了領導制度化、法治化工作,正是對在不同時期勠力改善黨的領導這一優(yōu)良傳統(tǒng)的承續(xù)。

(二)理論邏輯:堅持與發(fā)展馬克思主義政黨理論

政黨理論是馬克思主義學說的重要組成部分。在不同歷史環(huán)境中,在堅持的基礎上不斷豐富和發(fā)展黨的領導貫穿無產階級運動始終。

馬克思恩格斯關于無產階級專政理論的核心內容表明,無產階級的革命斗爭必須通過共產黨的領導來實現,并總結出黨的發(fā)展與建設要適應時代發(fā)展的重要規(guī)律：“當黨壯大到一定程度時,黨在少年時期不得不采取的那些行動本身,就顯得不適宜了。”[11]547這一論斷為后來政黨理論的不斷發(fā)展奠定了基礎。列寧在無產階級革命與社會主義建設過程中創(chuàng)立了完整的建黨學說。十月革命后,俄國布爾什維克黨實現了由革命黨向執(zhí)政黨角色的轉變,列寧繼承了馬克思恩格斯注重堅持黨的領導的理念,強調“國家政權的一切政治經濟工作都由工人階級覺悟的先鋒隊共產黨領導”[12]302,并提出了“總的領導”理論,豐富了無產階級政黨執(zhí)政方式的內容。1921年后,蘇維埃俄國通過施行新經濟政策,進入和平建設時期,如何處理黨的職能與國家機關職能之間的關系,就成為突出的現實問題。1922年3月,在《就黨的十一大政治報告提綱給莫洛托夫并轉中央全會的信》中,列寧強調要通過處理黨政關系等手段及時地調整黨的領導方式：“必須十分明確地劃分黨(及其中央)和蘇維埃政權的職責;提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機關的責任心和獨立負責精神,黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導,不是像目前那樣進行過分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預?！盵13]68列寧所言的“總的領導”有兩層含義:一是強調黨是執(zhí)政黨,黨擁有至高的領導地位,黨的代表大會所通過的決定對于整個國家而言都必須遵守[14]449。二是相對于革命期間主要通過政策、強制力和領導權威進行領導,轉而運用政治上、思想上和組織上的領導方式?？梢?列寧已經認識到黨的領導方式要根據具體歷史條件的變化而發(fā)展。

馬克思主義傳入中國后,在革命、建設與改革的不同歷史時期,中國共產黨人結合具體實際,實現了馬克思主義政黨理論的中國化。新中國成立后,毛澤東強調：“中國共產黨是全中國人民的領導核心。沒有這樣一個核心,社會主義事業(yè)就不能勝利?！盵15]303在1962年召開的中央工作會議上,毛澤東強調了黨的領導的全面性：“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面,黨是領導一切的?！盵16]305事實上,毛澤東早在革命時期就認識到了正確領導方式的重要性，他在1940年《抗日根據地的政權問題》這份黨內指示中提出:“必須保證共產黨員在政權中占領導地位……所謂領導權,不是要一天到晚當作口號去高喊,也不是盛氣凌人地要人家服從我們,而是以黨的正確政策和自己的模范工作,說服和教育黨外人士?！盵17]742進入現代化建設新時期,鄧小平更加重視堅持黨的領導,“四項基本原則的核心就是堅持黨的領導”,并在此基礎上作出了“堅持黨的領導必須改善黨的領導”“黨的領導方式法制化”等經典論述,將馬克思主義的政黨學說和領導理論推向了新境界。江澤民則通過“三講教育”,運用其中的“講政治”將黨的領導貫穿于中國特色社會主義建設的各個方面[18]。胡錦濤也強調：“要堅持發(fā)揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平,保證黨領導人民有效治理國家?！盵19]447中國發(fā)展進入新時代,以習近平總書記為核心的黨中央順應中華民族偉大復興的時代要求,形成并提出了馬克思主義法治理論中國化的最新成果——習近平法治思想,在強調“全面依法治國決不是要削弱黨的領導,而是要加強和改善黨的領導”的同時,指明“黨的領導是社會主義法治最根本的保證”,要“通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律,通過法律保障黨的政策有效實施”[1],以進一步推進黨的領導制度化、法治化。

(三)實踐邏輯:強力推動新時代深化改革和依法治國的實踐

“在法治下推進改革,在改革中完善法治?！盵20]286全面深化改革與法治建設相輔相成,共同推動了黨的領導法治化進程。從建設法治國家、落實依法治國方略來看,黨的領導法治化是依法治國的核心內容與任務。作為一種治國基本方略,依法治國具有統(tǒng)領性的鮮明特征,體現為“廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事業(yè),管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主的制度化、法律化?！盵8]26黨的領導法治化的本質就是將黨的領導活動納入法律和制度的軌道。無論是依法執(zhí)政還是依規(guī)治黨,都是黨的領導法治化的實現形式。依法治國的基本要求是依法執(zhí)政,黨的領導法治化是依法執(zhí)政的具體展開。一方面,依法執(zhí)政是實現依法治國的關鍵。中國共產黨是我國的領導力量和依法執(zhí)政的主體,其執(zhí)政行為的內容、方式、途徑等均要遵循法律規(guī)范[9]79。另一方面,依規(guī)治黨是依法治國的重要環(huán)節(jié)和前提條件。中國共產黨具有先進性,是中國人民和中華民族的先鋒隊,同時也是依法治國的領導力量,因此,其自身能否遵守黨內法規(guī)及規(guī)范,對廣大人民群眾起著莫大的引領與模范作用。

從深化改革角度看, 黨的領導法治化作為政治建設的一部分, 是主動適應經濟社會變化的改革實踐。 早在1986年, 改革開放總設計師鄧小平就已經意識到： “不改革政治體制,就不能保障經濟體制改革的成果, 不能使經濟體制改革繼續(xù)前進, 就會阻礙生產力的發(fā)展， 阻礙四個現代化的實現?！盵21]176習近平總書記在總結改革開放的寶貴經驗時也首先指出：“堅持黨對一切工作的領導,不斷加強和改善黨的領導?！盵22]一方面,隨著社會主義市場經濟的發(fā)展、社會力量的加速成長、人民參政意識的日漸增強,推動著黨的政治建設逐步深入。新時代以來,在自媒體、互聯網技術的加持下,人民群眾的參政方式更為多元,利益表達的需求更為強烈,呼吁著更為規(guī)范的黨的領導和執(zhí)政方式。另一方面,近年來,在全球金融危機、貿易保護主義抬頭等影響下,國內經濟發(fā)展出現了出口紅利、人口紅利逐漸消失和產業(yè)升級等變化,經濟改革的紅利隨之減弱,我國經濟發(fā)展的目標由“高速度”轉為“高質量”，因此,亟待通過更深層次的制度創(chuàng)新和思想解放激發(fā)改革動力,而以黨政關系的處理為核心的黨的領導法治化,有利于厘清黨與國家機關、政府與市場之間的關系,有利于市場紅利的進一步釋放。

二、黨的領導法治化的實踐路徑

新時代下,黨的領導法治化作為政黨法治的重要組成部分,應將習近平法治思想作為根本遵循和指引,在依法執(zhí)政實踐中逐步推進。同時,堅持歷史唯物主義的基本立場和馬克思主義法學的基本觀點,在經濟基礎與上層建筑的相互作用和歷史與現實的相互統(tǒng)一中推動黨的領導法治化向前發(fā)展。

(一)堅持依法執(zhí)政基本方式,在執(zhí)政實踐中實現黨的領導法治化

依法執(zhí)政是黨的領導法治化的主要體現。一方面,黨的領導是黨的執(zhí)政(14)正確區(qū)分領導與執(zhí)政是依法執(zhí)政研究的突破口,同時也是完善黨的領導的重要內容。因此,有必要對二者作概念界分?！包h的領導”是指在以自己提出、實際上體現著中國人民的共同利益的價值觀念、路線、政策吸引黨外人民群眾甚至其他黨派及其成員的支持和追隨的前提下,中國共產黨在社會政治、經濟、文化等領域的事務中從事引導、組織帶領人民群眾和其他追隨者為實現黨所提出的系列目標而共同奮斗的活動。理解這一概念的要點在于,黨的領導首先是一種黨對領導對象的帶領性活動,其次是一種黨同人民群眾之間的特定關系,最后是體現于這種特定關系中的一種地位狀態(tài)?！包h的執(zhí)政”是指中國共產黨對國家進行指揮、控制和支配的活動,但這一執(zhí)政活動需要通過兩個步驟實現,首先是黨在組織上實現對各國家機構的控制,其次是運用國家機構職權,使得黨的綱領與主張上升為國家意志和國家行為。黨的領導與黨的執(zhí)政在實施主體、調整對象、處理事務的范圍和手段方式、行為的法律效力等方面都有所區(qū)別,正確認識二者的差異性,有利于深刻把握執(zhí)政的基本規(guī)律。參見石文龍:《依法執(zhí)政的制度化建設研究》,中國社會科學出版社2013年版,第61-64頁;熊輝:《中國共產黨領導方式和執(zhí)政方式現代化研究》,湖南人民出版社2010年版,第1-6頁、第11頁。的政治前提,黨的執(zhí)政是黨的領導的具體實現方式,謀求和實現中國人民的根本利益是二者的共同目標。就產生順序而言,是“先有黨,后有政;先有領導,后有執(zhí)政”[23]45,因此,黨的領導是黨取得執(zhí)政地位的基礎或根本,取得執(zhí)政地位后,執(zhí)政地位的鞏固仍然依賴于黨的領導作用的發(fā)揮。同時,必須要區(qū)分領導黨與執(zhí)政黨的不同社會角色,實現通過執(zhí)政來完善黨的領導的新途徑[24]59。另一方面,作為黨的領導方式和執(zhí)政方式轉變的產物,依法執(zhí)政和黨的領導法治化在依法治國背景下實現了歷史的和具體的統(tǒng)一。依法執(zhí)政的本質是“執(zhí)政權”法治化問題,著重強調執(zhí)政黨必須要根據憲法和法律,通過掌握國家政權、領導國家政權機關的方式實現執(zhí)政規(guī)范化的過程。黨的領導法治化是黨作為中國特色社會主義事業(yè)領導核心的領導方式的轉型,本質上是“領導權”法治化問題[25]。通過依法執(zhí)政,黨的領導權方能轉化為執(zhí)政權,并通過國家制度這一載體實現對國家政權領導的具體化、規(guī)范化、法律化，因此,依法執(zhí)政是實現黨的領導的具體的法治化方式。提高依法執(zhí)政能力是依法執(zhí)政建設的落腳點,為了切實提高依法執(zhí)政能力,必須注意以下兩點:

第一，強化監(jiān)督制約。一是要健全和完善以國家監(jiān)察為基礎的法治監(jiān)督制度。在建立常態(tài)化監(jiān)察工作的基礎上,保持國家監(jiān)察的力度和從嚴治黨的威懾力。同時要注重發(fā)揮人大、民主黨派和社會等力量的監(jiān)督作用,順應自媒體時代的發(fā)展趨勢,規(guī)范網絡監(jiān)督這一新興渠道,形成大眾監(jiān)督的良好氛圍。二是要加強權力監(jiān)督的理論與實踐創(chuàng)新,建立健全監(jiān)督、問責、警示一體機制,加強對國家機關督查與執(zhí)政行為審查的銜接協調機制的研究。

第二，抓住領導干部這個“關鍵少數”。一方面,營造法治導向的干部管理、任用氛圍。通過“對領導干部推進法治建設實績的考核制度設計,對考核結果運用作出規(guī)定”[26]127等措施,將法治素養(yǎng)納入各級領導干部的政績考核、選拔任用、年度考核等環(huán)節(jié)中。另一方面,注重領導干部法治素養(yǎng)的提升。創(chuàng)新法律知識的培訓和考核機制,既要注重傳授法律基本理論,也要注重提高領導干部的法律運用能力。

(二)完善黨內法規(guī)制度體系,為黨的領導法治化提供制度保證

黨內法規(guī)是依規(guī)治黨的重要依據,與國家法律共同規(guī)范著黨的各項活動,實現了管住“關鍵少數”與依法依規(guī)治黨的有效結合。黨的十八大以來,黨內法規(guī)制度建設取得了長足進步。在地位上,黨中央通過加強頂層設計,對黨內法規(guī)制度建設的重視程度達到了新的高度。黨的十八大和黨的十九大召開后不久,先后出臺了《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2018—2022年)》兩份黨內文件,為十年內黨內法規(guī)制度建設提供了宏觀規(guī)劃。在內容上,呈現出體系化和科學化發(fā)展的新特征。提出并制定了“1+4”(15)即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度,構成黨內法規(guī)“1+4”基本框架結構。參見《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》,2016年12月中共中央印發(fā)。黨內法規(guī)制度體系的框架結構,構成從中央到地方的縱向黨內法規(guī)制度體系。在質量上,破立結合,積極推動立改廢并舉,實現黨內法規(guī)制度建設的與時俱進。黨中央分別于2012—2014年和2018—2019年展開兩次黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作。圍繞黨的領導法治化這一主題,今后黨內法規(guī)制度建設還應在以下方面加強:

第一，在理論層面,一方面要加強“黨的領導”融入國家法律體系尤其是黨內法規(guī)的相關研究。目前,在“黨的領導”入法的具體過程中,還存在入法范圍不明確、技術規(guī)范不完善、標準與原則不清晰等問題,不利于黨的領導法治化的具體實施。另一方面要加強黨內法規(guī)與國家法律的有機協調和銜接研究。諸如探索建立事前審批與事后備案審查銜接聯動機制,從而達致兩個規(guī)范體系“內在統(tǒng)一”于中國特色社會主義法治體系的狀態(tài),形成相輔相成、相互促進、相互保障的良性格局[27]。

第二，在制度層面,突出針對性供給與優(yōu)化程序相結合。針對性制度供給是指根據實際問題制定黨內法規(guī)和規(guī)范性文件,堅決避免“制度形式主義”。根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中提出的“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的,必須報黨中央討論決定”,就必須通過制定黨的規(guī)范性文件對“重大體制、重大政策”的性質、種類進行規(guī)定;優(yōu)化程序是指加強黨內法規(guī)中程序性法規(guī)的建設,即“注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結合和配套,確保針對性、操作性、指導性強”[28]318。聚焦規(guī)范要素,重點補全制裁性、程序性、保障性規(guī)定,確保黨內法規(guī)不僅有實體性的要求、有違反規(guī)定的責任后果，而且有保證實體性黨內法規(guī)貫徹落實的程序機制和保障體系[29]。

(三)樹立憲法和法律權威,筑牢黨的領導法治化的社會基礎

黨的領導法治化的實質是政黨法治的培育與生成的過程,是中國政治生活的重要組成部分。那么,法治的生成應當包含哪些條件呢?在現代社會中,法治的價值取向主要包括:一是憲法和法律擁有至高無上的權威,依照法律治理國家,建立和維護社會秩序;二是法律必須遵循人民主權這一原則,必須反映人民的根本利益和共同意志,并以維護和促進全體人民的綜合利益為旨歸;三是人民的權利及自由必須得到法律的承認、尊重和保護;四是法律適用要體現人人平等;五是法律承認利益的多元化,無歧視性差別地保護一切正當利益(16)參見張文顯:《二十世紀西方法哲學思潮研究》,法律出版社，1996年版,第631頁;王家福、劉海年:《中國人權百科全書》,中國大百科全書出版社，1998年版,第119-120頁。。此處,法律權威的至高無上性被擺在了法治價值的首位,可見法律權威是法治發(fā)揮作用的前提基礎。放眼中華文明的發(fā)展歷程,中國是一個擁有悠久歷史的大國,封建社會殘留的人治思想、文化傳習、“官本位”思想等因素不可避免地影響著當代社會。必須承認,樹立法律權威和現代化法制觀念,是近代以來中華民族在治理文明轉型中面臨的重要挑戰(zhàn)。在全面依法治國背景下必須筑牢黨的領導法治化的社會根基。

第一，要增強憲法權威,提高全民法治意識。堅持依憲治國、依憲執(zhí)政是新時代習近平法治思想的核心要義,表明了國家領導人對憲法地位和憲法權威的高度重視。究其原因,憲法是我國的根本大法,具有“至上的法制地位和強大的法制力量”[30]136,對法律的信仰集中體現為對憲法的信仰。同時,增強憲法權威本身就是加強黨的領導的重要保障?！霸谖覈?作為執(zhí)政黨的中國共產黨是國家各項事業(yè)的領導者,憲法序言確立了黨的領導地位。黨的領導由憲法權威來保障,具備有效的權威能力,才能領導國家的發(fā)展。”[31]154

第二,要對中國傳統(tǒng)法律文化“創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展”。法與文化是不可分割的[32]4。中國封建社會中,“道德至上”與“禮治”互為表里,在維護基層社會秩序與統(tǒng)治階級利益中發(fā)揮著關鍵作用。在現代中國,禮治的經濟和社會基礎已然不再，必須對傳統(tǒng)禮治文化進行揚棄,借鑒這一傳統(tǒng)法律文化所蘊含的積極的道德教化作用,使之成為構筑當代法治政治文化的重要基礎,有利于依法治國與以德治國相結合,有利于培育良好的法治環(huán)境。

第三,要優(yōu)化普法工作方式,增強普法工作的針對性、實效性。習近平總書記一再強調全民普法和守法是依法治國的基礎性工作。因此,法制宣傳部門應積極做到“理念創(chuàng)新、手段創(chuàng)新、基層工作創(chuàng)新”[33]16,利用“互聯網+普法”等形式,創(chuàng)新宣傳工作，引導廣大黨員尤其是領導干部認真、系統(tǒng)地學習相關黨內法規(guī)和法律知識。

(四)理順黨政關系,為黨的領導法治化提供體制機制保證

深化黨的領導體制改革是全面深化改革的題中應有之義,同時也是加強黨的全面領導、推進全面深化改革的重要保證[34]。黨的領導體制的核心問題為黨政關系,黨政關系的處理在很大程度上影響著黨的領導方式的具體選擇。黨的十八大以來,黨中央十分重視在制度安排、體制機制上加強和完善黨的全面領導,不斷深化黨和國家機構改革。因為處理黨政關系的目標就是解決“黨如何實現領導”的問題。通過深化黨和國家機構改革,力圖從機構職能方面破解黨對一切工作領導的體制機制問題及黨政軍群的機構職能關系問題,將黨的領導貫徹落實到黨和國家機關履職的各方面和各環(huán)節(jié)。通過黨和國家機構職能體系的建構,形成“總攬全局、協調各方”的黨的領導體系[35]81。圍繞理順黨政關系,在體制建設方面,要推動領導體制、組織體制、決策體制和監(jiān)督體制的完善與創(chuàng)新。在機制建設方面,要圍繞“四個善于”,建立健全黨的主張成為國家意志的轉化機制、黨組織推薦的人選成為國家政權機關領導人員的評議機制、對重大工作和事項的決策協調機制等。同時,在理論研究方面,要認真總結改革開放40年來在理順黨政關系方面所積累的優(yōu)秀經驗,并結合第二個百年的發(fā)展愿景和社會矛盾轉化、歷史方位變化等現實因素,認真研究處理好黨政關系的基本目標、基本原則,以期解決好這一重大理論和現實問題。

三、黨的領導法治化的價值意蘊

在開啟第二個百年奮斗目標征程的歷史節(jié)點上,完整、準確、客觀地闡述黨的領導法治化的當代價值,既是總結堅持黨的領導這一“中國經驗”的必然要求,也是增強“四個自信”的現實舉措。

(一)有利于加強黨的全面領導

黨的領導法治化是推動當代中國政治形態(tài)轉型的關鍵舉措。黨的領導法治化能夠改善黨的領導,而改善黨的領導有助于加強黨的全面領導。一方面,黨的領導法治化是改善黨的領導的具體方式。1980年,鄧小平在標志著拉開政治體制改革序幕的著名講話——《黨和國家領導制度的改革》中指明了黨的領導與改善黨的領導之間的辯證關系：“堅持四項基本原則的核心,就是堅持黨的領導。問題是黨要善于領導;要不斷地改善領導,才能加強領導。”[4]342進入新時代以來,習近平總書記也強調：“堅持黨的領導,必須不斷改善黨的領導,讓黨的領導更加適應實踐、時代、人民的要求?！盵20]181-182黨的領導的法治化和制度化,使我們能夠通過制度設計和法律創(chuàng)制,確保黨的基本路線和重大方針政策得以貫徹落實,確保黨“總攬全局、協調各方”領導核心作用的發(fā)揮，因此,黨的領導法治化并非弱化黨的領導,反而能通過促進黨的領導方式的科學化、時代化,進一步提升黨的領導能力和治理水平。另一方面,加強黨的全面領導必然要求改善黨的領導。王岐山在2017年“兩會”期間曾明確指出:“在黨的領導下,只有黨政分工,沒有黨政分開,對此必須旗幟鮮明、理直氣壯?！痹凇包h”和“政”分工不分開的前提下,黨既要加強全面領導,同時又不能以簡單粗暴的方式直接干預甚至代辦政府等國家政權機關的職能,那么,加強黨的全面領導必然要求黨改善領導方式[36]154。

(二)有利于促進依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設

黨的領導法治化是落實習近平法治思想中“共同推進,一體建設”的著力點。這一結論是從黨的領導法治化與“共同推進,一體建設”之間的關系中得出的。一方面,“共同推進”是“一體建設”的前提?！耙婪ㄖ螄?、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”的落腳點在于推進,著重解決法治建設的動力問題?！耙婪ㄖ螄⒁婪▓?zhí)政、依法行政”是三位一體的關系，其中,依法治國既是法治建設的出發(fā)點,也是其落腳點,而依法執(zhí)政和依法行政是實現依法治國的關鍵和具體安排。正如習近平總書記所言：“能不能做到依法治國,關鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政,各級政府能不能依法行政?！盵26]61“法治國家、法治政府、法治社會”的落腳點在于建設,注重解決法治建設的目標問題?！胺ㄖ螄摇⒎ㄖ握?、法治社會”三者相互關聯,且各有側重，其中,法治國家是總目標,法治政府和法治社會是法治國家的具體目標。另一方面,在處理法治建設的動力,即“共同推進”中,黨的領導法治化起到了關鍵作用?！皥猿贮h對全面依法治國的領導”是習近平法治思想的首要內容,而“推進黨的領導制度化、法治化”又是全面依法治國的內在要求。自此,黨的領導法治化與“共同推進,一體建設”形成閉環(huán),黨的領導法治化成為貫徹“共同推進、一體建設”的現實抓手。

(三)有利于保障社會主義市場經濟健康發(fā)展

上層建筑反作用于經濟基礎是歷史唯物主義的基本觀點。一方面,社會主義市場經濟本質上是法治經濟,這是黨在《決定》中作出的權威論斷。市場經濟需要依法治理,市場中的所有經濟活動應當符合法律規(guī)范要求,市場主體的競爭及運行必須遵循相應的制度規(guī)則。國家管理部門評價、控制、協調各種市場活動應當有法律的明確依據。在此基礎上,切實保障經濟活動的行為主體依法享有行為自由[37]19。我國的社會主義市場經濟改革旨在建立社會主義市場經濟體制,讓市場在資源配置中起決定性作用,并與更好履行政府權能相聯接?，F代法治社會中,無論是黨的領導還是政府作用的發(fā)揮都必須依靠制度化、法律化手段，因此,法治是社會主義市場經濟的基本屬性。另一方面,黨領導法治建設與黨領導經濟工作的職能是一體的[38]。中國特色社會主義的本質特征表現為黨的領導,黨的領導也是社會主義法治的根本保證。就經濟領域而言,“堅持黨的領導，發(fā)揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，是我國社會主義市場經濟體制的一個重要特征”[39]7。習近平總書記強調,要“加強黨領導經濟工作制度化建設”,“提高黨領導經濟工作法治化水平”[40]321-322,這闡明了黨的領導法治化與經濟建設的重要關系。概言之,社會主義市場經濟需要法治保障,反過來,法治又推動了黨的領導法治化之實現。

(四)有利于在法治軌道上推動國家治理體系和治理能力現代化

善治是中國共產黨加強和完善國家治理的不懈追求。 一方面, 堅持和完善黨的領導是推進國家治理體系和治理能力現代化的政治保障。 黨領導中國特色社會主義事業(yè)建設的過程就是國家治理的過程。但是, 黨的領導作為一種抽象的政治原則, 必須要借助國家機構、 政權機關和各項具體制度實現。 故此, 深化黨和國家機構改革， 堅持和完善中國特色社會主義制度, 都是緊繞這一原則或目標作出的具體安排。 黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出, 深化黨和國家機構改革的首要任務就是加強黨對各領域和各方面工作的領導。 通過黨的組織機構的優(yōu)化, 確保黨的領導全覆蓋, 黨的領導更堅強有力[41]。 黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求健全黨的全面領導制度、 健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度、 完善全面從嚴治黨制度等各項制度。 通過制度體系的構建, 將黨的領導融入國家治理之中。 另一方面, 黨的領導法治化是堅持和加強黨的領導的重要保證。 實踐證明, 包括領導權在內的權力往往具有能動和擴張的天然傾向， 與之相反, 法律的基本作用之一乃是約束和限制權力[42]371， 因此, 制度層面的限制與規(guī)定加強了黨的領導行為的可控性與執(zhí)行力。 黨的領導法治化是國家治理體系和治理能力現代化得以在法治軌道上順利推進的重要保障和必然要求。