楊澤偉

“當今世界正面臨百年未有之大變局?！雹倭暯剑骸俄槕獣r代潮流 實現共同發(fā)展——在金磚國家工商論壇上的講話》，《人民日報》2018年7月26日，第2版。全球能源治理體系在過去幾十年發(fā)生了深刻變化，特別是新冠肺炎疫情的肆虐，導致全球石油需求大幅震蕩，未來全球能源格局充滿不確定性?！耙粠б宦贰毖鼐€有不少國家能源資源豐富，國際能源合作也是“一帶一路”建設的重要內容之一。因此，研究“一帶一路”倡議背景下全球能源治理體系變革問題，探討中國在此變革進程中的作用，無疑具有重要的理論價值和現實意義。

一、全球能源治理體系的主要特點

當今全球能源治理體系主要有以下四大特點：

（一）全球能源版圖正在重塑

1.美國能源政策大幅調整，成為了重要的能源出口國。2020年2月，時任美國總統特朗普在國情咨文中明確指出，美國已成為世界上最大的石油和天然氣生產國。①See White House，Remarks by President Trump in State of the Union Address,4,February 2020,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-state-u nion-address-3/，visited on 20 November 2020.由于增產頁巖油氣，近年來美國油氣產量不斷攀升。特別是特朗普上臺后，對美國的能源政策進行了大幅調整。例如，2017年1月美國政府發(fā)布了《美國優(yōu)先能源計劃》，提出將致力于降低管制、促進能源發(fā)展、實現能源獨立。2017年4月《關于實施美國離岸能源戰(zhàn)略的總統行政令》(Presidential Executive Order on Implementing An America-First Offshore Energy Strategy)，擴大了美國離岸能源開采范圍。2018年1月，美國內政部公布了《2019—2024年國家外大陸架油氣開發(fā)租賃計劃草案》(2019—2024 National Outer Continental Shelf Oil and Gas Leasing Draft Proposal Program)，建議向油氣開采業(yè)開放美國超過90%的外大陸架區(qū)域。②See Bureau of Ocean Energy Management,2019-2024 National Outer Continental Shelf Oil and Gas Leasing Draft Proposal Program,https://www.boem.gov/NP-Draft-Proposal-Program-2019-2024，visited on 20 November 2020.此外，2018年，美國能源部長里克·佩里提出“能源新現實主義”，闡釋了要高效清潔地開采能源、簡化能源基礎設施建設程序、推動能源大規(guī)模出口的長期愿景。③參見宋亦明：《重塑國際能源版圖：急速擴張的美國能源出口》，《世界知識》2018年第12期，第54頁。在上述種種政策措施的推動下，2018年底美國成為了石油凈出口國。總之，美國借助能源政策成為了石油、天然氣的重要出口國，從而使國際能源市場的供需關系發(fā)生了重大變化，標志著國際油氣市場進入了新時代。

2.發(fā)達國家石油消費顯著下降、新興經濟體成為國際能源貿易的主要參與者。據統計，1973年經濟合作與發(fā)展組織(以下稱“經合組織”)石油消費總量為4130.3萬桶/天，占全世界的74.25%；2018年為4870萬桶/天，占比下降到49.12%。同期，非經合組織國家在世界石油消費中的比重由25.75%上升到51.8%，占了半壁江山。其中，中國和印度的石油消費增長最快，由1973年的153.2萬桶/天上升到2018年的1789萬桶/天，增長了11.68倍，所占比重從2.75%增長到18.04%。①參見王能全：《全球石油治理需要新思維》，《財經》2019年第5期，第103頁。

3.中國成為世界上最大的能源消費國，是近年來全球能源治理體系面臨的最具深遠意義的變化之一。②See Bo Kong,Governing China’s Energy in the Context of Global Governance,2 Global Policy 63（2011）.近年來，中國石油、天然氣消費對外依存度持續(xù)加大。2017年，中國超越美國成為世界第一大原油進口國。2018年中國天然氣進口持續(xù)高速增長，超過日本成為全球第一大天然氣進口國。根據中石油發(fā)布的《2018年國內外油氣行業(yè)發(fā)展報告》，2018年中國石油對外依存度已上升至69.8%，天然氣對外依存度則上升至45.3%；③參見中國石油新聞中心：《〈2018年國內外油氣行業(yè)發(fā)展報告〉發(fā)布》，http://news.cnpc.com.cn/system/2019/01/18/001717430.shtml，2020年11月20日訪問。而根據中國社會科學院發(fā)布的《中國能源前景2018—2050》報告，到2050年雖然中國石油對外依存度仍能控制在70%左右，但天然氣對外依存度卻會上升至78.5%。④參見劉冬：《中阿能源合作趨于立體化》，《世界知識》2019年第17期，第16頁。

（二）傳統的全球能源治理機制紛紛轉型

1.國際能源署(International Energy Agency,IEA)正式啟動了“聯盟計劃”(Activation of IEA Association)。眾所周知，1974年成立的國際能源署是與經合組織相聯系的石油消費國政府間的國際組織，其成員國僅限于經合組織的成員。國際能源署主要通過建立“應急機制”“國際石油市場的情報系統”“與石油公司的協商機制”以及實施“長期的能源合作計劃”來保障成員國的石油供應安全。⑤參見楊澤偉：《中國能源安全法律保障研究》，中國政法大學出版社2009年版，第46-59頁。2013年，國際能源署部長級會議發(fā)表了聯合聲明，提出將以聯盟國參與國際能源署的各類常設小組會議及部長級會議的方式，為國際能源署成員國與聯盟成員國提供共同的對話平臺。2015年11月在巴黎部長級會議上，國際能源署與中國、印度尼西亞、泰國宣布啟動國際能源署“聯盟計劃”。中國、印度尼西亞和泰國成為第一批聯盟國?！奥撁擞媱潯辟x予聯盟國參與國際能源署的會議、培訓與能力建設以及能源效益計劃等方面的權利。“聯盟計劃”不但標志著國際能源署與聯盟國在能源安全、能源數據與統計以及能源政策分析三個共享領域開啟了進一步合作的新時代，而且是國際能源署轉變?yōu)椤耙粋€真正的全球能源組織的第一步”①楊玉峰、[英]尼爾·赫斯特：《全球能源治理改革與中國的參與》，清華大學出版社2017年版，第7頁。。

2.《能源憲章條約》(Energy Charter Treaty)開啟了改革和現代化進程?！赌茉磻椪聴l約》是唯一的、專門針對能源領域的多邊條約。1998年4月，《能源憲章條約》正式生效。《能源憲章條約》旨在為國際能源安全提供普遍的規(guī)則，其規(guī)制內容涵蓋了能源投資、能源貿易、能源過境、能源效率和能源爭端解決等。②參見白中紅：《〈能源憲章條約〉爭端解決機制研究》，武漢大學出版社2012年版，第13-31頁?！赌茉磻椪聴l約》還設立了一個政府間國際組織——“能源憲章會議”(Energy Charter Conference)。2004年《能源憲章條約》大會設立了工業(yè)咨詢小組，以建立能源憲章會議及其不同工作組的咨詢性平臺，從而為能源投資、跨境運輸和能源效率相關的問題提供建議。2009年《能源憲章條約》開始推進現代化改革進程，以應對新的挑戰(zhàn)，并吸收更多的國家參與。2012年《能源憲章條約》采取鞏固、擴大和推廣的政策，以將《能源憲章條約》的原則向全球推廣。

（三）全球能源治理的新平臺不斷涌現

近年來，出現了不少與全球能源治理相關的國際機構，如二十國集團(Group of Twenty，以下稱G20)、國際能源論壇、清潔能源部長會議等。

1.G20。G20作為全球治理的重要機構，雖然主要關注經濟和金融問題，但是早在2005年G20峰會就開展了“清潔能源、氣候變化和可持續(xù)發(fā)展”對話。2009年，G20領導人共同承諾在中期消除化石能源補貼。特別是2014年11月通過的《G20能源合作原則》(G20 Principles on Energy Collaboration)，呼吁國際能源機構承擔更有代表性和包容性的角色，G20能源工作組的作用得到了增強，G20能源部長級會晤也成為常態(tài)。

2.國際能源論壇(International Energy Forum,IEF)。1991年成立的國際能源論壇，是目前綜合性最強、成員國最多的國際能源機構。③國際能源論壇有70個成員國，涵蓋了全球約90%的石油、天然氣供應和消費。參見國際能源論壇網站，https://www.ief.org/about-ief/organisation/member-countries.aspx，2020年11月20日訪問。其主要職能是以中立的身份促進成員國之間開展非正式、公開和可持續(xù)的全球能源對話，通過聯合石油倡議協調能源數據的收集，增進成員國對共同能源利益的理解，提高能源市場的透明度和穩(wěn)定性等。

3.清潔能源部長級會議(Clean Energy Ministerial,CEM)。2010年成立的清潔能源部長級會議是一個高級別的全球論壇，旨在通過政策和項目的形式促進清潔能源技術的應用，其成員國約占全球溫室氣體排放總量的75%和全球清潔能源投資的90%，截至2020年2月有28個成員國。①參見清潔能源部長級會議網站，https://www.cleanenergyministerial.org/initiatives，2020年11月20日訪問。近年來，清潔能源部長級會議推出了多項倡議，如電動汽車倡議、全球超級能源合作、生物質能源工作組、可持續(xù)水電發(fā)展倡議、女性清潔能源教育授權倡議和國際智能電網行動網絡等。

此外，亞太經合組織②亞太經合組織專門設立了能源工作組，具有參與全球能源治理的能力。、上海合作組織③2001年成立的上海合作組織，被認為是“亞洲能源合作最具潛力的組織之一”。2005年，上海合作組織就提出了建立“能源俱樂部”的構想。2013年，中俄兩國領導人再次呼吁成立“上海合作組織能源俱樂部”。、金磚五國④金磚五國將能源確立為一個合作領域。因此，有學者認為金磚五國將在未來全球能源治理中發(fā)揮較大作用。See Navroz K.Dubash,From Norm Taker to Norm Maker?Indian Energy Governance in Global Context,2 Global Policy 7（2011）.、國際可再生能源署、世界能源理事會、全球碳捕獲與封存機構、國際能效合作伙伴關系、世界貿易組織、世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎設施投資銀行等國際機構，均為全球能源治理提供了方案或合作項目等方面的支持。⑤參見楊玉峰、[英]尼爾·赫斯特：《全球能源治理改革與中國的參與》，清華大學出版社2017年版，第1頁。

（四）全球能源治理體系仍然面臨多重挑戰(zhàn)

當今全球能源治理體系仍然面臨多重的、復雜的和前所未有的挑戰(zhàn)。⑥See Aleh Cherp,Jessica Jewell＆Andreas Goldthau,Governing Global Energy:Systems,Transitions,Complexity,2 Global Policy 75（2011）.

1.能源貧困問題仍然存在。雖然2015年第70屆聯合國大會通過的《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(Transforming Our World:The 2030 Agenda for Sustainable Development)目標7專門強調：“確保人人獲得負擔得起的、可靠和可持續(xù)的現代能源”⑦UN，A/RES/70/1.，但是目前全球仍有13億人用不上電，有26億人炊事用能依然采用傳統生物質能。⑧參見楊玉峰、[英]尼爾·赫斯特：《全球能源治理改革與中國的參與》，清華大學出版社2017年版，第67頁。有專家預測，即使到了2030年可能還有14億人無法享受現代的能源服務。①See Ann Florini＆Benjamin Sovacool,Bridging the Gaps in Global Energy Governance,17 Global Governance 68（2011）;Aleh Cherp,Jessica Jewell＆Andreas Goldthau,Governing Global Energy:Systems,Transitions,Complexity,2 Global Policy 75（2011）;Navroz K.Dubash＆Ann Florini,Mapping Global Governance,2 Global Policy 9（2011）.

2.中東等能源生產地區(qū)恐怖主義的威脅并未消除。一方面，雖然2017年12月伊拉克政府宣布收復了極端組織“伊斯蘭國”在伊控制的全部領土，但是極端組織“伊斯蘭國”的殘余勢力并未徹底消滅，仍然對中東地區(qū)的油氣生產構成威脅。另一方面，2019年9月沙特阿拉伯石油生產設施遭到了也門胡塞武裝的無人機襲擊，使沙特阿拉伯原油供應每日減少570萬桶，這一數字約占沙特阿拉伯石油日產量的50%和全球石油日供應量的5%。可見，全球能源生產仍然面臨多種多樣的恐怖主義威脅。

3.能源供應與使用的方式亟待改變。誠如有學者所言，全球能源體系在21世紀發(fā)生的第一重大變革是非常規(guī)石油與天然氣開采量的爆發(fā)式增長。②參見吳磊、曹峰毓：《論世界能源體系的雙重變革與中國的能源轉型》，《太平洋學報》2019年第3期，第37頁。然而，應對氣候變化已經成為全人類的共同挑戰(zhàn)。況且，世界各國要想共同完成2°C的氣候目標，改變能源供應與使用的方式、發(fā)展低碳技術尤為重要。遺憾的是，雖然有《聯合國氣候變化框架公約》等與氣候變化相關的國際公約，但是沒有一個國際機構在切實推動能源低碳政策的發(fā)展與落實。③參見楊玉峰、[英]尼爾·赫斯特：《全球能源治理改革與中國的參與》，清華大學出版社2017年版，第73頁。

綜上可見，近些年全球能源形勢已經發(fā)生了重大變化，全球能源治理體系的變革已經悄然開始。

二、全球能源治理體系的主要缺陷

（一）全球能源治理體系的滯后性比較突出

目前全球能源治理體系缺乏包容性，滯后性較為明顯。④See David G.Victor＆Linda Yueh,The New Energy Order:Managing Insecurities in the Twenty-first Century,89 Foreign Affairs 61-73（2010）.

1.國際能源署等傳統國際能源機構的法律制度較為陳舊。眾所周知，目前全球能源治理體系的基本框架形成于20世紀六七十年代。例如，成立于1960年的石油輸出國組織曾經是“最具影響力的石油生產國組織”①楊澤偉：《國際能源秩序的變革：國際法的作用與中國的角色定位》，《東方法學》2013年第4期，第88頁。。然而，當今美國、俄羅斯和沙特阿拉伯已成為國際石油出口市場的三大巨頭。因此，隨著卡塔爾于2019年1月正式退出石油輸出國組織，②參見石油輸出國組織網站，https://www.opec.org/opec_web/en/about_us/25.htm,2020年11月20日訪問。石油輸出國組織已風光不再，僅靠其成員國的“配額政策和價格政策已經不足以解決當前能源市場的震蕩”③楊玉峰、[英]尼爾·赫斯特：《全球能源治理改革與中國的參與》，清華大學出版社2017年版，第87頁。。又如，國際能源署“作為石油消費國應對能源危機的集體機制”④William Martin＆Evan Harrje,The International Energy Agency,in Jan Kallicki＆David Goldwyn(eds.),Energy and Security:Toward a New Foreign Policy Strategy 98（Johns Hopkins University Press 2005）.，誕生于20世紀70年代第一次石油危機期間。然而，國際能源署的成員國政策一直都比較保守。國際能源署的基本法律文件——《國際能源綱領協議》(Agreement on an International Energy Program)第71條第1款明確規(guī)定：“此協議應對能夠并愿意滿足本綱領要求的經濟合作與發(fā)展組織任何成員國開放加入。”可見，國際能源署把成員國的范圍嚴格限定在經合組織成員國，從而排除了發(fā)展中國家加入國際能源署的可能性。因此，我們不難斷言：國際能源署“既不期望、也不認為有必要將其成員范圍擴大到這些發(fā)達石油消費國以外”⑤肖興利：《國際能源機構能源安全法律制度研究》，中國政法大學出版社2009年版，第65頁。。

綜上可見，無論是石油輸出國組織還是國際能源署，這些傳統的國際能源機構的法律制度的確存在不少與當今國際能源格局不相適應的地方。

2.包括中國在內的新興經濟體在全球能源治理體系中處于弱勢地位。如上所述，當今的全球能源治理機制主要由美國和其他發(fā)達國家主導，既不包括，也無法代表新興經濟體。例如，中國作為世界上最大的石油和天然氣進口國，既不是國際能源署的成員國，也沒有加入《能源憲章條約》。因此，包括中國在內的新興經濟體，在全球能源治理體系中的這種弱勢地位，無疑降低了目前全球能源治理體系的有效性。

（二）全球能源治理機構之間的協調性明顯不足

目前全球能源治理體系缺乏一個權威性、專門性的全球能源協調機構。①See Aleh Cherp,Jessica Jewell＆Andreas Goldthau,Governing Global Energy:Systems,Transitions,Complexity,2 Global Policy 75-87（2011）;Navroz K.Dubash＆Ann Florini,Mapping Global Governance,2 Global Policy 11（2011）.正如有學者所指出的：“雖然國家間能源相互依存日益增強，但是全球能源治理體系仍缺乏一個中心權威來協調能源政策?！雹贚eonardo Baccini et al.,Global Energy Governance:Trade,Infrastructure,and the Diffusion of International Organizations,International Interactions,https://core.ac.uk/reader/35435620，visited on 20 November 2020.當今全球能源治理體系的碎片化現象，③See Navroz K.Dubash＆Ann Florini,Mapping Global Governance,2 Global Policy 6-18（2011）.主要體現在以下三個方面：

第一，以石油輸出國組織為代表的能源生產國與以國際能源署為代表的能源消費國之間的對立仍然存在，雙方合作的障礙并未完全消除。雖然國際能源論壇的成員國囊括了能源生產國和能源消費國，但是國際能源論壇在全球治理體系中的作用和影響仍然有限。因此，兼顧能源生產國和能源消費國共同利益的全球性能源治理組織尚未建立。

第二，能源問題雖然是聯合國開發(fā)計劃署、聯合國糧食與農業(yè)組織、《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會、聯合國可持續(xù)發(fā)展委員會等國際機構的重要議題，但顯然不是上述國際機構的工作重心和主要任務。

第三，傳統的能源治理主要是各個主權國家按照煤炭、石油、天然氣、核能和可再生能源等能源治理的客體和類別來分別進行的。④See Navroz K.Dubash＆Ann Florini,Mapping Global Governance,2 Global Policy 7（2011）.況且，現存的全球能源治理機制不但職能相互重疊，而且治理的對象也主要局限于傳統的化石能源。⑤See Navroz K.Dubash＆Ann Florini,Mapping Global Governance,2 Global Policy 15（2011）.

（三）全球能源治理規(guī)則的硬約束有待增強

一談到“全球能源治理”，人們就會馬上聯想到“全球總督”(global governor)甚至“全球政府”(global government)——一個能夠制定規(guī)則并能強制實施規(guī)則的機關。①See Ann Florini,The Peculiar Politics of Energy,26 Ethics＆International Affairs 300（2012）.然而，目前國際社會的現實是全球能源治理體系不但缺乏普遍性的國際法規(guī)則，而且有關規(guī)則是以軟約束為主。

1.與全球能源治理體系有關的多邊條約較少、普遍性和影響力不足。如上所述，學者們一般認為：“《能源憲章條約》是目前能源領域唯一的多邊條約?！雹诎字屑t：《〈能源憲章條約〉爭端解決機制研究》，武漢大學出版社2012年版，第13頁。然而，迄今包括歐盟和歐洲原子能共同體在內，只有53個締約方批準了該條約。③參見《能源憲章條約》網站，https://www.energycharter.org/process/energy-charter-treaty-1994/energy-charter-treaty/，2020年11月20日訪問。這說明該條約在國際社會近200個國家中缺乏足夠的認同。況且，目前只有61個國際仲裁案是以《能源憲章條約》為主要依據的，這也說明該條約的影響力比較有限。④參見馬妍：《全球能源治理變局：挑戰(zhàn)與改革趨勢》，《現代國際關系》2016年第11期，第60頁。又如，在能源消費領域發(fā)揮一定作用的國際能源署，目前也只有30個成員國。⑤參見國際能源署網站，https://www.iea.org/countries，2020年11月20日訪問。

2.全球能源治理新平臺的相關決議僅具建議性質。例如，國際能源論壇主要是一個政府間的協調機構，其基本目標是“增進成員國對共同能源利益的理解和意識”⑥See International Energy Forum Charter,https://www.ief.org/about-ief/ief-charter.aspx，visited on 20 November 2020.，因而其職能主要是為各成員國提供交換意見、建立高層聯系的平臺，而不是制定政策，更沒有權力給成員國施加具有法律約束力的義務。又如，2015年由《能源憲章條約》部長級會議通過的《國際能源憲章》(International Energy Charter)是對支持國際貿易和資源獲取、增加能源領域國際投資的政治聲明，也沒有法律約束力。⑦參見《能源憲章條約》網站，https://www.energycharter.org/process/international-energy-charter-2015/overview/，2020年11月20日訪問。

三、全球能源治理體系的變革

（一）加快全球能源治理體系的現代化進程

如上所述，當今的全球能源治理體系沒有準確反映世界能源形勢的變化，因而應當加速推進全球能源治理體系的現代化進程。誠如國際能源署前署長諾波爾·塔納卡(Nobuo Tanaka)所言，國際能源署要想繼續(xù)在全球能源治理體系中發(fā)揮關鍵作用，除了改革別無他途，因為研究表明從2006年到2030年，全球能源需求增長的87%來源于非經合組織國家，非經合組織國家在世界能源需求中的份額也將從51%增長到62%。①See Ann Florini,The International Energy Agency in Global Energy Governance,2 Global Policy 48（2011）.

因此，就國際能源署的現代化進程來說，首先，應該修改國際能源署的《國際能源綱領協議》，改變其成員國身份僅對經合組織國家開放的條約限制。其次，修改國際能源署特殊的表決程序，②參見肖興利：《國際能源機構能源安全法律制度研究》，中國政法大學出版社2009年版，第82-105頁。提高其決策機制的效率。最后，國際能源署還應進一步加強與中國、印度等主要石油消費大國的聯系。③See Ann Florini,The International Energy Agency in Global Energy Governance,2 Global Policy 40（2011）,.值得注意的是，2015年9月，國際能源署署長法提赫·比羅爾(Fatih Birol)在訪問中國時明確提出：“中國和其他主要發(fā)展中國家不僅要成為國際能源署的合作伙伴，更要參與到國際能源署的工作中來”，“推動國際能源署的現代化，使其發(fā)展為真正的國際能源機構”④楊玉峰、[英]尼爾·赫斯特：《全球能源治理改革與中國的參與》，清華大學出版社2017年版，第28頁。。有學者也認為，中國國家能源局油氣司副司長被任命為國際能源署高級顧問并在國際能源署工作，是國際能源署的現代化進程中“具有標志性的重要一步”⑤楊玉峰、[英]尼爾·赫斯特：《全球能源治理改革與中國的參與》，清華大學出版社2017年版，第7頁。。

（二）進一步加強國際能源機構之間的協調與合作

1.繼續(xù)挖掘國際能源論壇的協調作用。1991年海灣戰(zhàn)爭結束后，國際能源署就逐漸與石油輸出國組織開展合作，雙方不但簽署了一項合作的諒解備忘錄，而且成立了聯合工作組進行共享數據等方面的工作。⑥See Ann Florini,The International Energy Agency in Global Energy Governance,2 Global Policy 46（2011）.有鑒于此，國際能源論壇作為政府間協調機構，自成立以來就已經促成了多項國際能源署與石油輸出國組織間的合作項目，如建立聯合石油倡議全球性數據庫等。今后把這一數據庫擴展到天然氣、煤炭以及其他能源領域，應該是其發(fā)展的重要方向。因此，由國際能源論壇、國際能源署和石油輸出國組織三個組織的秘書處開展聯合行動，被認為是彌補當前全球能源治理體系協調性不足的一項務實方案。①參見楊玉峰、[英]尼爾·赫斯特：《全球能源治理改革與中國的參與》，清華大學出版社2017年版，第86頁。

2.充分發(fā)揮G20在能源領域的協調功能。一方面，G20自從關注“能源問題”議題以來，達成了諸多共識，特別是2014年布里斯班峰會通過的《G20能源合作原則》明確提出了“加強國際能源機構之間的協調，盡量最大程度減少各機構功能重復的現象”，具有較強的示范作用。另一方面，出席G20峰會的是國家元首、政府首腦以及諸如國際貨幣基金組織等國際組織的負責人，影響力較大。特別是在G20機制中，存在被一些學者稱之為“高權威性行為體”(high-status actors)②See Richard W.Mansbach＆John A.Vasquez,In Search of Theory:A New Paradigm for Global Politics 96（Columbia University Press 1981）.的國家，能夠把有關全球能源治理議題納入到G20議程中。此外，G20包括了世界主要石油消費國和生產國。2017年，G20國家占世界石油消費約80%和世界石油產量約60%；G20國家間石油互供，自給率為73.5%。③參見王能全：《全球石油治理需要新思維》，《財經》2019年第5期，第107頁。事實上，近年來G20在提高能源效率和開發(fā)新能源技術等方面的能源治理作用較為突出。④參見劉宏松、項南月：《二十國集團與全球能源治理》，《國際展望》2015年第6期，第129頁。因此，可以設立G20能源問題常設工作組，以更好地發(fā)揮G20在能源領域的協調功能。

（三）提高全球能源治理體系中國際法規(guī)則的普遍效力

1.增強《能源憲章條約》成員國的普遍性。其實，《能源憲章條約》一直處于動態(tài)的發(fā)展過程，它源于1990年荷蘭首相魯德·呂貝爾斯(Ruud Lubbers)的一項政治動議(political initiative)和1991年《歐洲能源憲章》?！赌茉磻椪聴l約》體系還包括1994年《能源效率和相關環(huán)境問題議定書》、1998年《能源憲章條約貿易條款修正案》、1999年《政府間跨國管道運輸示范協議》、2003年《過境議定書(草案)》和2007《東道國政府與項目投資者之間的跨國管道運輸示范協議》。2009年能源憲章開始推進現代化改革進程，并在2010年出爐了“能源憲章現代化政策的路線圖”(Road Map for the Modernization of the Energy Charter Process)。2012年還通過了“能源憲章關于鞏固、擴大和推廣的政策”(Energy Charter Policy on Consolidation,Expansion and Outreach)。①See Energy Charter Treaty，The Energy Charter Process，https://www.energycharter.org/process/overview/，visited on 20 November 2020.鑒于《能源憲章條約》目前已經得到歐亞大陸50多個國家的批準，成員國涵蓋的地理范圍廣，因而進一步增強《能源憲章條約》成員國的普遍性、促進其向全世界參加國最多的國際能源多邊條約發(fā)展，是其必然的趨勢。

2.推動國際能源憲章由政治宣言向國際條約的轉變。國際能源憲章的序言明確提出其“最終目標是擴大《能源憲章條約》和程序的地理范圍”。因此，進一步推動國際能源憲章向有法律約束力的國際條約轉變，既是《能源憲章條約》現代化的重要步驟，也是全球能源治理體系完善的必然要求。

3.賦予全球能源治理新平臺相關決議以約束力。盡管諸如國際能源論壇將自身定位為一個國際交流的平臺，其有關決議僅具建議性質。然而，鑒于國際能源論壇等全球能源治理新平臺成員國較大的普遍性，賦予其相關決議具有法律約束力，無疑有助于進一步發(fā)揮此類平臺在全球能源治理中的作用。

（四）充分發(fā)揮能源領域行業(yè)協會的作用

能源領域的行業(yè)協會在全球能源治理體系中的作用日益突出，②See Navroz K.Dubash＆Ann Florini,Mapping Global Governance,2 Global Policy 12（2011）；Benjamin Sovacool et al.,Energy Governance,Transnational Rules,and the Resource Curse:Exploring the Effectiveness of the Extractive Industries Transparency Initiative,83 World Development 179（2016）.因為要實現全球能源治理體系的目標，能源領域行業(yè)協會之間的國際合作不可或缺。因此，重視諸如世界能源理事會、世界石油理事會、國際天然氣聯盟、世界能源協會、世界煤炭協會、國際水電協會、世界風能協會、世界核協會、世界核電運營者協會、國際能源經濟協會等能源行業(yè)協會的作用，是完善全球能源治理體系的重要一環(huán)。

四、“一帶一路”倡議背景下中國在全球能源治理體系變革中的作用

中國是“全球第一大原油進口國”“全球第一大天然氣進口國”“全球第二大石油消費國”和“全球第二大經濟體”，在“一帶一路”建設中應當進一步發(fā)揮中國在全球能源治理體系變革中的作用。

（一）推動共建“一帶一路”能源合作俱樂部

“一帶一路”倡議提出7年多來，取得了重要進展。在此基礎上，推動共建“一帶一路”能源合作俱樂部，既有現實基礎，也有法律保障，同時也是完善全球能源治理體系的重要步驟。

1.共建“一帶一路”能源合作俱樂部的現實基礎

(1) “一帶一路”沿線不少國家能源資源豐富。據學者分析，“一帶一路”沿線區(qū)域油氣剩余探明儲量分別為1338億噸、155萬億立方米，分別占世界剩余探明總儲量的57%和78%，集中了俄羅斯、中亞及中東地區(qū)的重要油氣資源國。①參見張翼：《“一帶一路”能源合作俱樂部呼之欲出》，《光明日報》2017年6月5日，第1版。

(2)能源合作是“一帶一路”建設的重要內容之一，中國在與“一帶一路”沿線國家的雙邊貿易中，油氣比重高、數額大。例如，中國中亞天然氣管道、中緬油氣管道、中俄東線天然氣管道②2019年12月2日，中俄東線天然氣管道投產通氣。它是全球能源領域最大的投資項目，合同金額為4000億美元。該管道起自俄羅斯東西伯利亞，由布拉戈維申斯克進入中國黑龍江黑河。其中，俄境內管道全長約3000公里，中國國境內段新建管道3371公里，利用已建管道1740公里；每年輸氣380億立方米。參見楊進：《中俄東線天然氣管道投產通氣意義重大》，《世界知識》2019年第24期，第57頁。等中國陸上跨國油氣管道，已連接中亞國家、俄羅斯、緬甸等油氣資源國與過境國。此外，亞馬爾液化天然氣項目、中沙延布煉化基地等重大項目，也是中國與“一帶一路”沿線國家能源合作的典范。

(3)現有的多雙邊能源合作機制，為共建“一帶一路”能源合作俱樂部提供了組織基礎。一方面，中國與“一帶一路”沿線國家在聯合國、G20、亞太經合組織、上海合作組織、金磚國家、瀾滄江—湄公河合作、大湄公河次區(qū)域、中亞區(qū)域經濟合作、中國東盟、東盟與中日韓、東亞峰會、亞洲合作對話、中國—中東歐國家合作、中國—阿盟、中國—海合會等多邊框架下開展了廣泛的能源合作。另一方面，中國與“一帶一路”沿線國家正在實施中國—東盟清潔能源能力建設計劃，推動建設中國—阿盟清潔能源中心和中國—中東歐能源項目對話與合作中心等。③參見國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局：《推動絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作愿景與行動》，https://www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/qwfb/13745.htm，2020年11月20日訪問。因此，中國與“一帶一路”沿線國家可以在上述多邊雙邊能源合作機制的基礎上，共建“一帶一路”能源合作俱樂部。不言而喻，共建“一帶一路”能源合作俱樂部，將推動中國與“一帶一路”沿線國家的能源合作向更深更廣發(fā)展。

此外，截至2021年1月底，中國已累計同140個國家、31個國際組織簽署了205份政府間共建“一帶一路”合作文件。①參見中國一帶一路網：《已同中國簽訂共建“一帶一路”合作文件的國家一覽》，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm，2021年3月31日訪問。這不但說明國際社會對“一帶一路”倡議的認可，而且為“一帶一路”能源合作俱樂部的建立奠定了基礎。

2.共建“一帶一路”能源合作俱樂部的法律保障

(1)中國政府出臺的有關“一帶一路”法律文件，為共建“一帶一路”能源合作俱樂部提供了法律原則和行動指南。2013年以來，中國政府先后出臺了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》(2015年3月28日)、《共建“一帶一路”：理念實踐與中國的貢獻》(2017年5月10日)、《推動絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作愿景與行動》(2017年5月16日)和《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》(2019年4月22日)等有關“一帶一路”倡議的重要文件。上述法律文件特別是《推動絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作愿景與行動》，不但明確提出了共建“一帶一路”能源合作俱樂部的法律原則，如堅持開放包容、互利共贏，而且指出了合作的重點領域，如加強能源產能合作、加強能源基礎設施互聯互通等。

(2) “一帶一路”爭端解決機制的設立，為呼之欲出的“一帶一路”能源合作俱樂部提供了“牙齒”。2018年最高人民法院設立了國際商事法庭，負責審理當事人之間的跨境商事糾紛案件。②參見2018年1月中央全面深化改革領導小組審議通過的《關于建立“一帶一路”國際商事爭端解決機制和機構的意見》。國際商事法庭的設立，既是中國建立符合現代國際法的“一帶一路”國際商事糾紛解決機制的有益嘗試，也為“一帶一路”能源合作俱樂部提供了解決爭端的法律手段。

值得注意的是，2019年4月“一帶一路”能源合作伙伴關系在北京正式成立，伙伴關系成員國共同對外發(fā)布了《“一帶一路”能源合作伙伴關系合作原則與務實行動》。從某種意義上來說，這是推動共建“一帶一路”能源合作俱樂部的重要一步。③截至2020年1月，“一帶一路”能源合作伙伴關系成員國總數已經達到30個，包括阿富汗、阿爾及利亞、阿塞拜疆、玻利維亞、柬埔寨、佛得角、乍得、中國、東帝汶、赤道幾內亞、岡比亞、匈牙利、伊拉克、科威特、吉爾吉斯斯坦、老撾、馬耳他、蒙古、緬甸、尼泊爾、尼日爾、巴基斯坦、剛果（布）、塞爾維亞、蘇丹、蘇里南、塔吉克斯坦、湯加、土耳其及委內瑞拉。

（二）積極為全球能源治理體系提供更多的公共產品

毋庸諱言，中國是當今全球能源治理體系的新興參與者和“跟跑者”。然而，早在2008年中國國家領導人就在國際能源會議上首次闡述了“互利合作、多元發(fā)展、協同保障”的“全球能源安全觀”。2012年，中國政府明確提出：“積極參與全球能源治理，加強與世界各國的溝通與合作?！雹賴鴦赵盒侣勣k公室：《中國的能源政策（2012）》白皮書,http://www.gov.cn/jrzg/2012-10/24/content_2250377.htm,2020年11月20日訪問。2017年，十九大報告特別強調：“中國秉持共商共建共享的全球治理觀……中國將繼續(xù)發(fā)揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量?！雹诹暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第60頁。因此，共建“一帶一路”能源合作俱樂部，為更多國家和地區(qū)參與“一帶一路”能源合作提供平臺，積極為全球能源治理體系提供更多的公共產品，既是保障中國能源安全的需要，也是中國作為負責任大國的重要體現。

1.充分發(fā)揮“全球能源互聯網發(fā)展合作組織”的作用。2016年3月，全球能源互聯網發(fā)展合作組織(Global Energy Interconnection Development and Cooperation Organization)在中國北京正式成立。③詳見全球能源互聯網發(fā)展合作組織網站，https://www.geidco.org/overview/，2020年11月20日訪問。它是為落實全球能源互聯網倡議、由中國在能源領域成立的首個國際性非政府組織，已成為中國參與全球能源治理和國際多邊合作的重要平臺。如今，全球能源互聯網已成為中國推動“一帶一路”和人類命運共同體建設的重要內容。2018年以來，“全球能源互聯網發(fā)展合作組織”提出全球能源互聯網“九橫九縱”骨干網架和各大洲能源互聯網構建思路，發(fā)布了《全球能源互聯網骨干網架研究報告》《“一帶一路”能源互聯網研究報告》以及各大洲區(qū)域能源互聯網規(guī)劃，為全球能源互聯網建設提供了頂層設計和行動路線圖。④參見全球能源互聯網發(fā)展合作組織網站，https://www.geidco.org/overview/，2020年11月20日訪問。今后，全球能源互聯網發(fā)展合作組織應在理念傳播、戰(zhàn)略規(guī)劃、標準制定、資源支持和項目開發(fā)等領域繼續(xù)發(fā)揮引領作用，為全球能源轉型提供中國方案。

2.共同構建綠色低碳的全球能源治理格局。一方面，中國應向世界展示在新能源開發(fā)和利用方面的成就，⑤目前全球大約60%的太陽能電池產自中國。分享在新能源開發(fā)和利用方面有關法律政策的成功舉措。據統計，中國是目前世界上最大的可再生能源投資國，已經連續(xù)第七年全球領先，2018年能源投資占全球能源總投資的32%，投資規(guī)模達到912億美元。①See UN Environment Programme,Global Trends in Renewable Energy Investment 2019, https://www.unenvironment.org/resources/report/global-trends-renewable-energy-investment-2019，visited on 20 November 2020.事實上，中國在新能源開發(fā)和利用方面的成就和經驗，已經逐步得到國際社會的認可。例如，美國前副總統阿爾·戈爾表示，中國在可再生能源領域的投資和融資在全球領先，且已完成或超過了自身設定的可再生能源發(fā)展目標?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》秘書處執(zhí)行秘書帕特里夏·埃斯皮諾薩(Patricia Espinosa)也曾經明確指出，“人們越來越認識到中國正在努力減少排放，使其成為清潔技術的領導者，真正能夠與世界不同國家分享他們的良好經驗”②參見黃惠康：《中國特色大國外交與國際法》，法律出版社2019年版，第278頁。。另一方面，中國還應進一步加強與有關新能源國際機構以及“一帶一路”沿線國家的合作，促進新能源知識產權制度的合理應用，消除貿易壁壘，降低新能源技術的利用成本，以實現綠色低碳的全球能源治理格局。

值得一提的是，2019年11月由中國國家電力投資集團所屬上海電力與馬耳他政府攜手在黑山共建的新能源項目——黑山莫祖拉風電站正式投入運營。③黑山莫祖拉風電站總裝機容量為46兆瓦，于2017年11月開始施工。該風電站每年可提供超過1.12億千瓦時的清潔電力，為黑山以清潔能源為基礎的發(fā)展提供了可能性。這是中國與“一帶一路”沿線國家開展能源合作、推進能源綠色可持續(xù)發(fā)展的重要嘗試和成果之一。此外，2019年12月由中國電力建設集團有限公司(中國電建)投資開發(fā)的澳大利亞塔斯馬尼亞州牧牛山風電項目，舉行首批風機并網發(fā)電儀式。④牧牛山風電項目位于塔斯馬尼亞州中央高地，總投資約3.3億澳元（約合15億元人民幣）。項目總裝機容量148.4兆瓦，通過4公里220千伏輸電線路與澳國家電網連接，投產后年均上網發(fā)電量約4.4億度，可為超過6萬個家庭提供優(yōu)質清潔能源，并可創(chuàng)造數千個就業(yè)崗位。該項目說明中國與“一帶一路”沿線國家開展新能源合作，大有可為。

3.“一帶一路”能源合作俱樂部下設“天然氣國際論壇”。鑒于中國已成為世界上最大的天然氣進口國，未來天然氣的對外依存度還將繼續(xù)攀升，因而中國可倡導發(fā)起成立“天然氣國際論壇”，作為“一帶一路”能源合作俱樂部的組成部分。成員可以包括重要的天然氣生產國和天然氣消費國以及相關的國際組織?！疤烊粴鈬H論壇”可以就天然氣數據收集與分享、市場預測、天然氣管道運輸安全以及爭端解決等方面開展交流與合作。

此外，2016年11月26日，中國國家級能源交易平臺上海石油天然氣交易中心正式投入運行。2018年3月26日，以人民幣計價的中國原油期貨在上海期貨交易所正式上市交易。上述舉措，不僅將對英國布倫特原油期貨和美國西得克薩斯中間基原油期貨形成競爭之勢，①參見《日本經濟新聞》：《原油美元霸權被打開缺口》，轉引自《參考消息》2018年3月28日，第14版。而且也是中國積極參與全球能源治理體系變革邁出的重要步伐，有利于提升中國在油氣價格領域的話語權。

五、結論

（一）全球能源治理體系始終受到地緣政治的困擾

能源是關系到各國國計民生的國家安全問題。因此，全球能源治理體系始終受到地緣政治的困擾。②See Ann Florini＆Benjamin Sovacool,Bridging the Gaps in Global Energy Governance,17 Global Governance 59（2011）.一方面，從歷史上看，作為全球能源治理體系的重要組成部分的國際能源署，它的產生就是為了應對埃及和敘利亞等阿拉伯國家反對以色列的第四次中東戰(zhàn)爭而引發(fā)的第一次全球性的石油危機。另一方面，就現實情況而言，能源資源的競爭、核不擴散制度的分歧、恐怖主義活動對能源基礎設施的威脅等，③See Ann Florini＆Benjamin Sovacool,Bridging the Gaps in Global Energy Governance,17 Global Governance 58（2011）.無不體現全球復雜的能源地緣政治的影響。此外，俄羅斯與土耳其兩國重點能源合作項目“土耳其流”天然氣管道，既是烏克蘭危機直接催生的結果，更折射了地緣政治的變化。而俄羅斯和歐洲國家合作的“北溪-2號”天然氣管道項目，之所以一直遭到美國的強烈反對，不但是因為美國希望歐洲國家購買本國的天然氣，而且也有美國與俄羅斯進行戰(zhàn)略競爭博弈的考量。

（二）全球能源治理體系的變革是一個漸進的過程

如上所述，能源問題與主權國家的戰(zhàn)略利益、國家安全利益密切相關。因此，在全球能源治理體系中，不但存在以石油輸出國組織為代表的石油生產國和以國際能源署為代表的石油消費國之間的對立，而且在國際能源機構內部各成員國之間圍繞該機構的性質、合作領域、決策機制、權利義務以及爭端解決等制度因素也產生分歧。這種對立與分歧，既是造成目前各個國際能源組織成員國的普遍性不如聯合國體系的國際組織的原因，也是全球能源治理體系的變革比較緩慢的重要因素。因此，不難斷言，無論是《能源憲章條約》的現代化進程，還是共建“一帶一路”能源合作俱樂部，都不可能一蹴而就。

（三）全球能源治理體系的變革應秉持“能源命運共同體”的理念

2017年，習近平主席在聯合國日內瓦總部發(fā)表題為《共同構建人類命運共同體》的主旨演講，提出了構建“人類命運共同體”的原則和努力方向?！澳茉疵\共同體”是人類命運共同體的重要組成部分。因此，秉持“能源命運共同體”的理念，是實現全球能源治理體系目標和推動全球能源治理體系變革的根本要求。一方面，能源安全是一個全球性問題，全球能源治理體系的目標是保障安全、穩(wěn)定和可持續(xù)的全球能源體系，協助各國政府實現能源可持續(xù)發(fā)展的綜合目標。①參見楊玉峰、[英]尼爾·赫斯特：《全球能源治理改革與中國的參與》，清華大學出版社2017年版，第74頁。另一方面，“能源命運共同體”彰顯了現代國際法的一種先進的價值追求，蘊含了民主、公平、正義等國際法價值，體現了全球能源共同安全觀的核心思想。特別是“能源命運共同體”包含的重要原則——“共商共建共享”原則，既是現代國際法基本原則的新發(fā)展，②參見楊澤偉：《“一帶一路”倡議與現代國際法的發(fā)展》，《武大國際法評論》2019年第6期，第5-6頁。也是實現全球能源治理體系變革的重要指針。