“技師學院納入高等院校序列”政策價值、權屬爭論與發(fā)展理路

技工教育是我國職業(yè)教育的重要組成部分，也是國家人力資源開發(fā)和推進就業(yè)的重要載體。技工院校是實施技工教育的重要主體，而技師學院是技工院校的最高層次。習近平總書記關于“大力發(fā)展技工教育”的重要指示和李克強總理關于“辦好技工院?！钡呐?，明確了技工教育在國家職業(yè)教育改革過程中的作用和改革方向。在黨中央和國務院高度重視下，2019年1月，國務院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出了“符合條件的技師學院納入高等學校序列”（實質是升格，以下簡稱“技升高”），這一政策為技工教育發(fā)展給予了巨大的想象空間和難得的發(fā)展機遇。

一、理論探索與實踐推動：“技升高”政策出臺歷程及現(xiàn)狀

“技升高”政策建議最早出現(xiàn)在陜西、四川等省級發(fā)展規(guī)劃和意見中，后經(jīng)技工教育工作者及理論界呼吁[1-2]，進而最終上升到國家頂層制度設計，被列為《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》和《國家職業(yè)教育改革實施方案》中的重要內(nèi)容，使該項政策具備了權威指導性，并不斷外化為政策實踐，使“技師學院納入高等學校序列”政策在各省市和地方逐步落地實施，其政策出臺歷程見表1。

二、“技升高”政策的實踐價值

非學歷教育的技工教育困境是技工教育發(fā)展的最大痛點。職業(yè)教育政策制定中的技工教育的角色缺位，引發(fā)了教育政策利益分配上的不公。職業(yè)教育政策牽涉中央和地方政府、學校以及教育部門和人社部門等多重關系，“技升高”政策即是國家經(jīng)濟社會發(fā)展、技工院?，F(xiàn)實訴求和地方教育發(fā)展的多重利益共同驅動作用的結果。它是技工教育體系大眾化的必然選擇，是我國經(jīng)濟新常態(tài)下結構調優(yōu)和促進高等教育公平的客觀需要。

（一）從國家層面看，“技升高”政策能夠解決職教類型主體發(fā)展不平衡，推動供給側改革

我國現(xiàn)有的現(xiàn)代職業(yè)教育體系內(nèi)，存在以學歷升學為特色導向、中職學校和高職院校為代表的辦學路徑和以技能就業(yè)為特色導向、以技工學校和技師學院為代表的辦學路徑。兩類辦學路徑在辦學特色、辦學模式和培養(yǎng)側重點有所不同。但二者都有國家政策支持和社會市場需求，共同譜寫了職業(yè)教育發(fā)展史。但在國家高技能人才短缺的同時，教育供給端發(fā)展不平衡，技工學校、技師學院長期被劃歸中職教育范疇，成為職教系統(tǒng)內(nèi)邊緣化的存在。技師學院與高職院校在辦學規(guī)模、硬件水平、師資隊伍、招生政策等條件上還存在很大差距。后來在國家政策中對技師學院予以了重新定位。2006年國家出臺了《關于進一步加強高技能人才工作意見》，提出“國家發(fā)展職業(yè)教育，要突出高技能人才培養(yǎng)工作，充分發(fā)揮高等職業(yè)院校和高級技工學校、技師學院的培養(yǎng)基地作用”[6]。二者均被定位為高技能人才培養(yǎng)基地，解決高技能人才供給不足的問題。按照《國家職業(yè)教育改革實施方案》精神，技師學院與高等職業(yè)院校屬于同一層次、不同類型的職業(yè)教育。國家通過“技升高”政策進行教育資源利益的再分配，意在推動二者改革政策、招生政策、就業(yè)政策、教育學制等方面政策與待遇統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，既能解決主體類型間發(fā)展不平衡，推動職業(yè)教育類型間權力、機會和發(fā)展政策公平；也有助于推動教育供給側結構改革，促進人力資本結構優(yōu)化。

（二）從學校層面看，“技升高”政策能夠解決技工院校發(fā)展的現(xiàn)實困境

一是技工院校面臨非學歷教育困境。非學歷教育的技師學院在學歷崇拜的社會屢遭歧視，畢業(yè)證的低值性加劇了技工院校招生就業(yè)困難。技工院校主要學制生源多數(shù)是初中生，少量是高中生。在招生博弈中“兜底”招生面臨著生源質量和數(shù)量的雙重困境。技工教育作為利益相關者缺席，嚴重影響了職業(yè)教育政策公平性。為了解決技工院校學歷社會問題，一些技師學院學者和教師或通過網(wǎng)絡建言政府，或以公開發(fā)文呼吁“技師納入高職”，而“技升高”政策出臺恰好借學歷解決了技師學院畢業(yè)生升學、就業(yè)和發(fā)展待遇以及學歷社會認可度等問題，促進招生就業(yè)工作提質增效。在國家資歷框架尚未落地的情況下，以學歷加持賦能不失為更好的選擇。二是技工院校面臨著資金困境。目前，公辦技工院校依靠地方政府財政全額撥款發(fā)展尚好；而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的民辦技工院校，甚至一些公辦技工院校，都陷入辦學資金短缺、教學環(huán)境和硬件設施差的發(fā)展困境，僅靠學費收入難以維持學校運轉?！凹忌摺敝蟮募紟煂W院可以享受與高職院校相當?shù)慕逃块T政策資金、項目支持，促進招生規(guī)模擴大與學費增收、辦學條件改善的良性循環(huán)，緩解技師學院面臨的發(fā)展困局。

表1 “技升高”政策出臺歷程簡表

（三）從區(qū)域發(fā)展上看，“技升高”政策能為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展帶來多重價值

地方邏輯和教育邏輯之間既有重合也有矛盾。高校的存立與否很大程度上可為城市帶來多重價值，目前，我國經(jīng)濟發(fā)達一二線城市技師學院辦學規(guī)模可達萬人以上，已與高職院校規(guī)模相當，對城市整體文化品位的提升、人口素質結構優(yōu)化、相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市服務功能的增強都具有重要作用。技師學院與高職院校屬于同等規(guī)格、不同類型職業(yè)教育。在“大學熱”思維推動下，地方政府都會全力支持地方高校建立和發(fā)展。有的地方把高職“升本科”、技師學院“升高?！绷腥氲胤浇?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，符合主政者的政治利益訴求。目前，公辦技工院?；径加械胤秸~撥款支持，鼓勵技師學院“升高?！?，地方政府除了看重高技能人才為企業(yè)社會創(chuàng)造的收益，也會從為本級財政減負收益來考慮。“技升高”之后的技師學院歸省里管理，在一定程度上可減少地方本級財政壓力和辦學比例分擔。這在一定程度上助推該項政策的形成。

三、兩種主要意見和多元化地方實踐：升格后的技師學院管理權屬之爭

管理系統(tǒng)包括業(yè)務主管和行政主管（包括直接、間接主管）。而行政主管部門也是舉辦部門，主要負責人財物。以深圳技師學院為例，該校由深圳市政府投資創(chuàng)辦，業(yè)務主管和直接行政主管都是深圳市人社局，間接行政主管為深圳市政府。在《職業(yè)教育法》中，職業(yè)教育主要業(yè)務主管部門為兩個：人社部門和教育部門。技師學院業(yè)務主管和行政主管都屬人社部門，高職院校業(yè)務主管則屬于教育部門?！凹忌摺焙蠹紟煂W院管理權屬問題涉及教育部和人社部兩個平行部門，“誰來管”這個問題存在很大爭議。

（一）兩種主要意見

關于“技升高”后技師學院歸口管理問題，主要有兩種意見：

第一種意見，行政及業(yè)務完全歸口教育部門管理。該派意見主要以技工院校方為代表。該派意見基于兩種原因：其一，教育部門控制教育經(jīng)費的政策設計和資金安排，歸口教育部門后可以獲得政策和財政支持力度的公平性。其二，人社部門沒有專管技工教育的職能處室，管理技工教育的專業(yè)力量和能力有限。技工院校由于長期受到人社部門用人審批權的審查和管理，缺少人事自主權，與人社部門管理體制性矛盾日漸突出。升格后的技師學院擺脫人社部門管理的意愿強烈，直接導致的可能性就是人社部門院校管理范圍縮小。因此，還有一種代償性意見，即通過簡縮教育部門的權屬范圍，將教育部門管理的中等職業(yè)學校劃歸到人社部門管理。但目前中職教育由于受規(guī)模以及經(jīng)費投入等影響，辦學困難是個現(xiàn)實問題。劃走技師學院而轉入辦學困難的中職學校，人社部門是否愿意接管存在疑慮。

第二種意見，業(yè)務管理歸口人社部門，行政管理歸口教育部門。意見相對折中，實施部分歸口管理。其一，歷史上，人社部門長時間是技工院校的行政和業(yè)務主管部門，對其辦學狀況、辦學模式、教育教學情況更為熟悉和了解。其二，技工院校作為人社部門的直屬事業(yè)單位，屬于其行政管轄權的重要組成部分。其三，在目前國家出臺的《職業(yè)教育法》中規(guī)定，“國務院教育行政部門、人力資源社會保障行政部門和其他有關部門在國務院規(guī)定的職責范圍內(nèi)，分別負責有關的職業(yè)教育工作”，雖然并未明確指向，但卻隱含性指出人社部門與職業(yè)教育中技工教育的對應關系。

（二）地方多元實踐探索

從地方實踐上看，在國家尚未明確權屬情況下，目前我國廣東省、陜西省、江蘇省、山東省、江蘇省、貴州省都對技工院校管理體制做出了地方性實踐探索。大體可分為以下幾類：第一種，保持隸屬關系不變。廣東省將符合設置標準的技師學院納入高等學校序列，廣東省委辦公廳和廣東省政府辦公廳印發(fā)的《“廣東技工”工程實施方案的通知》（粵辦發(fā)〔2019〕41 號）明確規(guī)定：按照“成熟一批、實現(xiàn)一批”的原則，將符合設置標準的技師學院納入高等學校序列，保持隸屬關系不變。第二種，全部歸教育部門管理。比如，陜西省和山東省實施的技工院校全部歸口教育部門管理，包括行政管理和業(yè)務管理[7]。第三種，雙部門統(tǒng)籌管理。貴州省和江蘇省都對技工教育與職業(yè)教育實施統(tǒng)籌管理。江蘇經(jīng)驗則對高職院校、技師學院可以實施雙掛牌，原有業(yè)務管理歸口管理保持不變，隸屬人社部門管理，發(fā)揮疊加優(yōu)勢[8]。

（三）歸口分開管理應為最優(yōu)選

上述主要兩種意見和地方實踐探索為“技升高”提供了意見和經(jīng)驗借鑒，都有其各自合理性。綜合考慮技工院校管理歷史、辦學傳統(tǒng)與特色傳承、管理權責劃分、政策與支持等方面，筆者認為實行行政與業(yè)務歸口分開管理較為合理。即行政管理歸口教育部門，管理技師學院的人財物，并解決其政策資金安排及學歷問題等，由教育部門統(tǒng)一核發(fā)學歷文憑，彌補了技工院校學歷證書的缺位；而業(yè)務管理歸口人社部門，可以解決其辦學特色與傳統(tǒng)保持、辦學資源供給及政策支持問題，人社部門更具有經(jīng)驗、資源和優(yōu)勢。理由如下：

1.人社部門對技工院校業(yè)務指導有長期的歷史和實踐經(jīng)驗?；仡櫦脊ぴ盒０l(fā)展史，其管理權屬歷經(jīng)數(shù)次變更，短期曾由教育部管理。建國初期，技工院校以訓練失學人員就業(yè)訓練的工人培訓學校為雛型存在，后來發(fā)展成為技工學校，在國民經(jīng)濟前兩個五年計劃內(nèi)，1963年技工學院移交教育部管理。技工學校經(jīng)歷了“文革”停辦之后，1977年底全國計劃會議恢復，次年2月由教育部再次劃回勞動總局管理。20世紀70—80年代國家計委審批計劃招生分配，技校生分配實行勞動合同制改革。1986年勞動部和國家教委共同頒布《技工學校條例》[9]，20世紀90年代初試辦高級技工學校。因此，從技工院校管理歷史沿革中可見，人社部門對技工院校的管理權，是當時歷史條件下所賦予的，并經(jīng)過了歷史檢驗和實踐證明。

2.堅持人社部門業(yè)務指導更有利于保持技工院校辦學特色。在目前的職業(yè)教育政策框架下，技工院校如果劃歸教育部門業(yè)務管理，其發(fā)展路徑基本為先改造為中職、高職中的一類。但問題在于教育部門管理方式和人社部門管理方式存在很大差異，教育部門對院校的考核、資金安排等政策無一不與院校層次、學歷培養(yǎng)層級掛鉤，學歷路徑依賴的慣性操作先于以人才培養(yǎng)水平依據(jù)劃撥經(jīng)費和制定政策。而技工院校在人社部門領導下，堅持技能就業(yè)導向，秉持技工教育理念，形成了獨特的辦學特色、培養(yǎng)模式和目標定位。堅持人社部門業(yè)務指導有助于保持技工院校特色傳統(tǒng)，并將其推向縱深化，科學處理升學與就業(yè)、學歷與能力、學科教學與技能訓練的關系。“技升高”后的技師學院完全歸口教育部后，轉為高職院校模式，可能導致兩種形態(tài)的職業(yè)教育特色差異減弱問題。

3.堅持人社部門業(yè)務指導有利于促進技工院校校企深度合作和就業(yè)。人社部門負責具體業(yè)務管理和指導，具體到校企合作辦學、就業(yè)以及教學管理，聯(lián)系技工院校的行業(yè)企業(yè)參與，主要是人社部門與行業(yè)企業(yè)聯(lián)系緊密，具有豐富企業(yè)資源，掌握和了解企業(yè)用工需求和人才需求，了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況和職工待遇等，因此業(yè)務管理歸口人社部門更有利于促進“校企雙制，工學一體化”的深入推進，有助于促進技工院校畢業(yè)生就業(yè)。此舉既能順應職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)律，也能尊重和保持技工院校發(fā)展歷史及辦學特色。

四、思路與出路：“技升高”后技師學院未來發(fā)展理路

（一）頂層制度與組織架構設計是解決“技升高”后技師學院管理權屬的根本辦法

“技升高”后的技師學院管理權屬問題，需要在地方實踐探索上加以頂層設計規(guī)制，才是最終的解決辦法。頂層制度主要如下：一是建立部際協(xié)調機制，建構統(tǒng)籌發(fā)展的組織框架。建議在國務院框架下，對“技升高”問題建立教育部與人社部溝通對話機制，協(xié)調職能管理劃分及權力歸屬的具體問題。國家或省市層面，也可將省市主管技工教育和職業(yè)教育職能處室單列出來，合并建立職業(yè)教育機構，統(tǒng)籌技工院校和職業(yè)院校發(fā)展。二是修訂《職業(yè)教育法》和地方職業(yè)教育條例。在《職業(yè)教育法》中具體增加明確“技升高”后技師學院的管理權屬和運行體制等條款；在國務院職責規(guī)定和調整的基礎上，進一步修訂和完善《職業(yè)教育法》相關方面內(nèi)容。在地方性職業(yè)教育條例中，明確人社部門與教育部門為共同責任單位，并將技工院校和職業(yè)院校同等待遇予以法律形式明確。三是創(chuàng)新管理體制機制，統(tǒng)籌融合發(fā)展。首先，分級負責的統(tǒng)籌管理辦法。省級統(tǒng)籌管理高職院校和技師學院，給予二者同等政策待遇和資金支持；市級統(tǒng)籌中職學校和技工院校。人社部門和教育部門會同由政府部門舉辦、財政資金供養(yǎng)的中等職業(yè)學校進行資源整合，原主管部門繼續(xù)在政策、資金、項目等方面支持職業(yè)學校發(fā)展。其次，優(yōu)化技工院校布局。整合與增設結合，優(yōu)化技工院校結構布局。對存在散、亂、雜等問題的技工院校，通過撤并、聯(lián)合辦學、劃轉、轉型等進行資源整合，形成梯次化、規(guī)?；?、集約化辦學；根據(jù)辦學條件核定辦學規(guī)模，對不達標的逐步調減招生計劃甚至撤銷；對技工院校匱乏的地方，應考慮予以增設，并給予土地、財政、人事等政策支持，優(yōu)化技工院校區(qū)域布局。再次，規(guī)范技工院校升格管理。嚴查行政機關直接插手或干預技工院校升格、弄虛作假、急功近利、趕超比拼等投機主義、無序競爭和脫離實際的行為，避免行政驅動下“技升高”淪為政績比拼的工具。同時，“技升高”過渡期存在“雙掛牌”現(xiàn)象，易造成公眾認知混亂，可借鑒陜西經(jīng)驗，對“一園多校”“一校多牌”“雙掛牌”學校問題逐步予以清理和規(guī)范。

（二）機構增能和院校擴權是人社部門的主要任務

“技升高”問題折射的不僅是“誰來管”的問題，背后反映的是整個技工教育發(fā)展的普遍性問題。人社部門與技工院校在管理體制的矛盾不破解，則技工教育發(fā)展問題很難得到根本性解決。中央要加強職業(yè)教育宏觀事務管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下，賦予省級及以下機構更多自主權。一方面，擴大人社部門管理技工教育的專門部門。目前，我國省級人社部門管理技工院校的部門只有職業(yè)能力建設處，而教育部門有若干職能處室管理職業(yè)院校。目前，在機構精簡、編制緊縮的情況下，可參照教育部門機構設置方式，在人社部門合理設置和配置技工教育管理職能機構，整合相關職能機構力量，增設技工教育管理機構，定期召開技工院校校長聯(lián)席會議，以破解人社部門管理技工教育專業(yè)及力量不足的問題。另一方面，增強技工院?，F(xiàn)代化治理能力，構建簡約高效的院校管理體制。目前，技工院校普遍缺少發(fā)展自主權，特別是在人事自主權方面，編制管理、聘用方式、職數(shù)待遇等都受到人社部門的直接管理。而人社部門管理技工院校人事的方式是參照公務員管理方式，應改變管理方式，在人事制度綜合配套改革上，給技工院校下放更多的人事自主權，核增人員編制數(shù)量，或實行員額制改革。轉換人才引進方向和思路，以推進薪資待遇水平市場化，采取校招和社招相結合、“編制”與“非編制”相結合的方式，采用合約形式和一事一議政策明確任務和待遇，創(chuàng)新人才引進模式。

（三）建立國家資歷框架是技工教育與職業(yè)教育政策公平的根本出路

職業(yè)教育改革政策合理與否，關鍵是看社會人才培養(yǎng)是否有利于經(jīng)濟社會發(fā)展?！凹忌摺焙蠹紟煂W院管理權屬于階段性權力分配問題，背后反映的是技工教育待遇不公的實質。其政策出臺經(jīng)歷問題確認、政策目標論證到政策目標終結的循環(huán)過程，它具有開放性和階段性特征。該政策是目前情況下的權宜之計，它可解決技師學院上升通道及相關的政策待遇問題，但這并非解決技工教育發(fā)展的最終方法。解決該問題的根本之策，除留出升高出口，更關鍵的出路在于建立國家資歷框架。即建立以能力標準為本，學歷證書和職業(yè)技能等級證書互通銜接，對包含各類學歷文憑、證書和先前學習成果等全社會各類資歷進行分類、分級、認定、銜接的一項新型資歷制度，形成一個連續(xù)的、可被認可的資格階梯，使技工教育與職業(yè)教育在政策待遇上對等、證書價值上等值，學分互認，橫向貫通，首尾銜接，改變職業(yè)院校教育與技工院校教育多頭管理、條塊分割、多種質量標準并存的問題。

（四）保持辦學理念、特色和目標定位是技工教育發(fā)展的根本方向

“技升高”后的技師學院是完全轉型為高職院校辦學模式，還是轉型中保持自身辦學定位和特色，這是升格后面臨的重要現(xiàn)實問題。技工院校有150余年的發(fā)展歷史，新中國成立后，由于各類職業(yè)院校的辦學定位和功能不同，技工院校形成了顯著區(qū)別于其他院校的辦學理念特色、辦學目標及培養(yǎng)定位。首先，保持技工教育辦學理念和辦學特色。辦學特色是學校賴以產(chǎn)生和發(fā)展的具體特定環(huán)境因素所決定的。技師學院與高職院校在辦學理念、教學傳統(tǒng)及人才培養(yǎng)特色有內(nèi)在聯(lián)系和本質差異。升格后的技師學院要遵循職業(yè)教育規(guī)律，秉承“校企雙制、工學一體化”的辦學理念和特色優(yōu)勢，堅持學制培養(yǎng)與職業(yè)培訓并重的辦學格局，繼續(xù)深化人才培養(yǎng)模式改革。其次，堅持促進就業(yè)為導向，提升技能為目標的培養(yǎng)方向。技工教育特色就是高就業(yè)導向為核心和辦學目標，而中高職貫通政策偏重升學目標導向。我國職業(yè)院校辦學導向類型有“純學歷”導向、“技能就業(yè)”導向和以“學歷為主+就業(yè)為輔”導向三種辦學模式。技師學院堅持“技能就業(yè)”導向，而不是高職院校的“學歷為主+就業(yè)為輔”導向。在國家實施“1＋X”證書制度之前，技師學院在實踐“雙證制”上遠早于高職院校，即“職業(yè)資格證書或技能等級證書”加“畢業(yè)證書”，且以技能等級證書為主，“技能+直接就業(yè)”的傳統(tǒng)屬性應繼續(xù)保持，將職業(yè)能力和技能水平作為人才培養(yǎng)水平的重要依據(jù)。再次，保持高技能人才培養(yǎng)定位。技工教育是有獨特定位職教類型教育，一直專注、精準培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)技術工人，承擔高技能人才教育培養(yǎng)和訓練職責，以“勞模精神、勞動精神、工匠精神”為統(tǒng)領，并成為全國技能人才供給的穩(wěn)定基地。高技能人才為經(jīng)濟社會發(fā)展所需，企業(yè)需求旺盛，在設區(qū)市和縣域人才隊伍的人才類型結構比例中技能人才所占比更高。技師學院應與同區(qū)域高職院校，在專業(yè)設置上要錯位發(fā)展、特色發(fā)展，過于同質化專業(yè)縮減或撤銷，避免高職百萬擴招之后“產(chǎn)能過?！焙汀肮┣笫Ш狻辈⒋?，以推動職業(yè)教育供給側改革。

（五）建立技工教育評價標準體系是技工教育高質量發(fā)展的根本保障

升格后的技師學院與高職院校享有同等規(guī)格政策待遇，但不意味著兩者完全同一化辦學。二者應該相互取長補短，技工院校在教科研能力、師資隊伍建設、管理水平等向高職院校學習。在公平競爭、創(chuàng)新發(fā)展的政策環(huán)境實現(xiàn)同頻共振，共同發(fā)展，這是構建多元化辦學、多類型發(fā)展、有中國特色現(xiàn)代職業(yè)教育及培訓體系的必然之路。技工院校應該繼續(xù)保持人力資源開發(fā)屬性、直接就業(yè)屬性和相對獨立的技工教育體系。高職院校教學體系基礎是學科教學，主要是著重通用職業(yè)能力培養(yǎng)。技師學院教學體系基礎是專業(yè)技能教學，在專業(yè)設置、課程內(nèi)容和教學過程上“工學一體化”，真正與產(chǎn)業(yè)需求、職業(yè)標準和工作過程相對接，職業(yè)技能訓練精準到每個就業(yè)崗位的具體專業(yè)技術及操作能力要求。因此不宜采取和高職院校相同的標準來評價技工院校。國家有關部門應該建立技工院校的專門評價標準體系，以“技能”評價替代“學歷”評價，以人才培養(yǎng)質量高低衡量職業(yè)教育辦學水平。建立技工教育的標準化評價體系，包括建立辦學標準評價體系；建立教學標準體系（專業(yè)、課程、教材、教師、教法）；建立人才培養(yǎng)質量標準體系，包括就業(yè)質量與就業(yè)率、綜合職業(yè)能力、人才技能等級水平、國家職業(yè)資格標準以及社會企業(yè)認可度等。技工教育評價標準體系是技工教育高質量發(fā)展的根本保障。