遼寧海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式研究

鄭世忠

關(guān)鍵詞：海洋 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP模式

遼寧海洋資源豐富，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的潛力巨大，近年來更是掀起了遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)開放的熱潮。遼寧要把豐富的海洋資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為加快發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，就要保持基礎(chǔ)設(shè)施先行，“要想富，先修路”，提供充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。PPP模式，即公共部門和私營(yíng)企業(yè)合作，適應(yīng)國(guó)情擴(kuò)展成了政府和社會(huì)資本合作，通過共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益、長(zhǎng)期合作，提供準(zhǔn)公共物品和服務(wù)。海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共品包括純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人產(chǎn)品，其中，純公共物品由政府提供，私人物品由市場(chǎng)提供，而準(zhǔn)公共物品則需要政府和市場(chǎng)聯(lián)合提供。

海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP融資模式，可謂海洋基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品領(lǐng)域的一次深刻革命。一方面，海洋開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)需要大量的資金，例如，2019年10月啟動(dòng)的福建省寧德市海上養(yǎng)殖綜合整治PPP項(xiàng)目，總投資額達(dá)22.41億元，如果由政府來單獨(dú)承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，財(cái)政負(fù)擔(dān)的壓力會(huì)很大。另一方面，政府和社會(huì)資本共同合作提供涉海基礎(chǔ)設(shè)施，有利于雙方取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，把政府和市場(chǎng)兩個(gè)積極性充分激發(fā)出來。為此，2018年1月，中國(guó)人民銀行、國(guó)家海洋局等八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》，指出加快在海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、漁港建設(shè)、海水淡化和綜合利用等領(lǐng)域規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。遼寧沿海開發(fā)開放過程中，海洋領(lǐng)域的準(zhǔn)公共物品建設(shè)大量涌現(xiàn)，包括港口碼頭、漁港、海洋生態(tài)環(huán)保、疏港道路、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，PPP項(xiàng)目正逢其時(shí)。

一、遼寧海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的成效

近年來，遼寧省轉(zhuǎn)身向海發(fā)展進(jìn)程加快，海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項(xiàng)目大顯身手，建成了一批大項(xiàng)目、好項(xiàng)目，助力遼寧新一輪沿海開發(fā)開放和東北對(duì)外開放新高地建設(shè)。

（一）建成了一批重點(diǎn)項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目的引入，促成了一批重點(diǎn)海洋開發(fā)項(xiàng)目。遼寧省和招商局集團(tuán)的戰(zhàn)略合作，為遼寧海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和沿海大開發(fā)樹立了典范。招商局集團(tuán)是中國(guó)近代航運(yùn)業(yè)的先行者。為推進(jìn)遼寧港航經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從2017年開始，遼寧省政府和招商局集團(tuán)合作整合遼寧沿海港口，不僅引入了資金，幫助化解了營(yíng)口港集團(tuán)的歷史債務(wù)，還解決了大連港和營(yíng)口港的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)問題，提高了盈利能力。招商局集團(tuán)在深圳特區(qū)建設(shè)伊始就獨(dú)資開發(fā)了蛇口工業(yè)區(qū)，擁有豐富的園區(qū)開發(fā)和管理經(jīng)驗(yàn)。2020年7月，遼寧省與招商局集團(tuán)進(jìn)一步合作開發(fā)大連太平灣合作創(chuàng)新區(qū)，創(chuàng)新開發(fā)模式，發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)，建設(shè)新時(shí)代東北“新蛇口”，必將引領(lǐng)和帶動(dòng)遼寧沿海新一輪開發(fā)開放的熱潮。

（二）吸引了大量社會(huì)資金

PPP項(xiàng)目由政府和社會(huì)資本合作，大部分資金來自社會(huì)投入。2015年8月發(fā)布的《遼寧省人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》，提出改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)領(lǐng)域投資運(yùn)營(yíng)，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率。經(jīng)過改革開放以來40多年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，民間積累了前所未有的財(cái)富，社會(huì)資金非常豐富。資本自帶逐利的天性，因此大量民間資本急需尋求良好的投資機(jī)會(huì)。遼寧海洋開發(fā)的PPP項(xiàng)目，由于收益較高，受到社會(huì)資本的青睞，各類資金紛至沓來，推動(dòng)遼寧海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。大連灣海底隧道和光明路延伸工程，是當(dāng)?shù)剡\(yùn)用 PPP模式運(yùn)作的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施工程。2016年10月，大連市政府正式與上實(shí)環(huán)境水務(wù)股份有限公司簽訂了特許經(jīng)營(yíng)投資協(xié)議，雙方共同建設(shè)大連灣海底隧道和光明路延伸工程，這是我國(guó)首個(gè)大型跨海沉管隧道PPP項(xiàng)目，全長(zhǎng)約12.1公里，項(xiàng)目建設(shè)期預(yù)計(jì)總投資189.5億元。該項(xiàng)目建成后，將會(huì)大大便利大連灣南北區(qū)域的聯(lián)系，促進(jìn)大連灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更快發(fā)展。

（三）構(gòu)建了有效的運(yùn)營(yíng)機(jī)制

PPP項(xiàng)目在引入大量社會(huì)資金的同時(shí)，也改善了公共產(chǎn)品和服務(wù)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。政府和社會(huì)資本合作進(jìn)入海洋基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，能夠讓政府和市場(chǎng)成功聯(lián)姻，將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，讓政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。政府追求社會(huì)效益，企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益。政府和市場(chǎng)合作，一方面，政府專注公益性，避免由于不擅長(zhǎng)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)而造成提供公共產(chǎn)品的效率低下和成本高昂?jiǎn)栴}。另一方面，企業(yè)重視經(jīng)濟(jì)效益，但要履行適度的社會(huì)責(zé)任，避免唯利是圖。例如，漁港帶有較多的公益性，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的漁港建設(shè)資金大部分來自政府。而之前為了盡快籌集到漁港建設(shè)資金，引入了大量社會(huì)資金，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則，勢(shì)必偏離了漁港的公益屬性。例如，遼寧個(gè)別群眾性漁港，建設(shè)資金基本來自漁村自籌，建成后由企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，不僅對(duì)進(jìn)港停泊和避風(fēng)的漁船收費(fèi)，而且某段時(shí)間內(nèi)對(duì)進(jìn)港買魚的群眾收費(fèi)。盡管其后在輿論壓力下不再對(duì)買魚的群眾收費(fèi)，但反映了該漁港當(dāng)時(shí)存在的過度商業(yè)化問題。位于大連市金州區(qū)的杏樹國(guó)家中心漁港，采用“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、市場(chǎng)機(jī)制”的建設(shè)方式，兼顧了社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，為漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)振興發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。政府和社會(huì)資本合作提供海洋基礎(chǔ)設(shè)施，既守住了公益屬性，又提高了運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)了政府、社會(huì)資本和消費(fèi)者的多贏。

二、存在的問題

在各級(jí)政府和企業(yè)的共同努力下，遼寧海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP融資取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。然而，遼寧省的老工業(yè)基地和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征明顯，PPP融資方式進(jìn)入海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)畢竟還屬于新生事物，因此存在一些發(fā)展中不可避免的問題。

（一）民營(yíng)企業(yè)參與較少

從中國(guó)多種所有制共同發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，PPP模式不再局限于西方國(guó)家通行的政府與私人資本合作，而是被界定為政府和社會(huì)資本合作，這是為了更大程度激發(fā)包括國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的多種社會(huì)資本積極性。政府和社會(huì)資本合作，是為了更好發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。國(guó)有企業(yè)天然的跟政府有密切聯(lián)系，有利于雙方的合作順利開展。但遼寧國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重高，體制負(fù)擔(dān)較重，市場(chǎng)運(yùn)作和經(jīng)濟(jì)活力相比而言并不高。一定意義上可以說，在海洋開發(fā)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)過度介入了公益性服務(wù)，難免會(huì)把體制僵化的沉珂弊病復(fù)制而來。通過引入社會(huì)資本，將其敏銳的市場(chǎng)嗅覺帶入準(zhǔn)公共物品生產(chǎn)，更好轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，把市場(chǎng)血脈融入項(xiàng)目發(fā)展，及時(shí)感受市場(chǎng)脈動(dòng)，提高競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力，必將提高投入產(chǎn)出的效率。所以，增強(qiáng)遼寧海洋基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)資本的吸引力，事關(guān)項(xiàng)目運(yùn)行的成敗和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。遼寧省近年來大力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，降低民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入海洋基礎(chǔ)設(shè)施的投資門檻。為發(fā)揮民營(yíng)資本的優(yōu)勢(shì)，例如2016年遼寧省第二批政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，單獨(dú)列出擬向民營(yíng)企業(yè)重點(diǎn)推介的項(xiàng)目40個(gè)，總投資1648.7億元。但是，民營(yíng)資本進(jìn)入涉海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資項(xiàng)目并不多見，尤其是在大項(xiàng)目上更是如此。

（二）財(cái)政支出壓力較大

遼寧海洋基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目需要政府和社會(huì)資本合作，社會(huì)資本承擔(dān)主體的投入責(zé)任，政府也需要在資本金注入、投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款貼息等方面投入財(cái)政資金。然而，遼寧省近年來經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，財(cái)力增速較慢，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重?？梢?，一方面，政府在海洋基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中需要發(fā)揮支撐保障作用，讓社會(huì)資本取得合理收益，這要求財(cái)政資金支付與涉海公共物品相適應(yīng)的對(duì)價(jià)。另一方面，政府財(cái)力關(guān)乎政府信用，政府財(cái)力困難會(huì)造成PPP項(xiàng)目的信用評(píng)級(jí)下降，導(dǎo)致項(xiàng)目的融資成本增加，進(jìn)而提高了項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)支出，最終讓政府和社會(huì)資本承擔(dān)的過高成本傳遞給涉?；A(chǔ)設(shè)施的使用人，不利于海洋經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

三、對(duì)策建議

針對(duì)遼寧海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP融資問題，對(duì)照海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，提出以下對(duì)策建議。

（一）不斷改善營(yíng)商環(huán)境

海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度長(zhǎng)，政府和社會(huì)資本需要建立長(zhǎng)期共存的“事業(yè)發(fā)展共同體”伙伴關(guān)系。為此，需要更好發(fā)揮政府作用，不斷完善營(yíng)商環(huán)境。遼寧省近年來在打造最優(yōu)營(yíng)商環(huán)境方面取得了重大進(jìn)步。從2016年頒布《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，到2017年遼寧成立了全國(guó)唯一省級(jí)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)督查機(jī)構(gòu)——遼寧省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局，遼寧省構(gòu)建親清政商關(guān)系、營(yíng)造投資洼地的決心和信心堅(jiān)定不移。在海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，要完善“項(xiàng)目管家”制度，為項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理提供全生命周期的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。健全完善1名項(xiàng)目管家+1名企業(yè)聯(lián)系人+N個(gè)行政職能部門”的“1+1+N”模式，建立政府服務(wù)能夠直達(dá)企業(yè)需求的全天候無縫對(duì)接機(jī)制，真正為企業(yè)發(fā)展提供“店小二式”“保姆式”的貼心、貼身服務(wù)。

（二）大力加強(qiáng)法治政府建設(shè)

一方面，由于政府官員存在任期制，主要官員在三五年的任期內(nèi)受到政績(jī)考核壓力的影響，可能會(huì)追求短期的政績(jī)表現(xiàn)，這與海洋基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期持續(xù)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)不盡吻合。另一方面，海洋基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行的時(shí)間很長(zhǎng)，普遍在10年以上，甚至達(dá)到30年。在這期間，隨著機(jī)構(gòu)改革和政府官員的換屆，市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生重大變化、新官不理舊賬等問題都有可能發(fā)生。政府作為較為強(qiáng)勢(shì)的一方，對(duì)合約的正常履行擔(dān)負(fù)更大的責(zé)任。為此，需要大力加強(qiáng)法治政府建設(shè)，使得項(xiàng)目合約“不因官員的改變而改變，不因官員的看法和注意力的改變而改變”，切實(shí)維護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益。當(dāng)然，由于海洋基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，項(xiàng)目簽訂時(shí)一些條款在執(zhí)行過程中，難免需要因時(shí)因地做出適度調(diào)整，但這也要建立在政企雙方遵循契約的前提下進(jìn)行平等協(xié)商，兼顧好經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公益。確保海洋基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目沿著法治軌道順利運(yùn)行，才能克服項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、政府過度介入、社會(huì)資本投機(jī)傾向等問題，以項(xiàng)目運(yùn)行的規(guī)范化促進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

（三）進(jìn)一步完善多元化資金投入機(jī)制

海洋基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投入大、周期長(zhǎng)，必須厘清投入責(zé)任，確保不因資金緊張而影響項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。首先，要有足額的財(cái)力保障。政府要考慮財(cái)政可承受能力，為海洋基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目提供充足的財(cái)力保障，并且列入財(cái)政預(yù)算，確保財(cái)政資金及時(shí)足額到位。其次，要加強(qiáng)金融支持。通過搭建政銀企合作平臺(tái)，落實(shí)項(xiàng)目資本金和法人管理，金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下增加信貸支持力度。再次，積極設(shè)立專項(xiàng)基金。爭(zhēng)取各級(jí)財(cái)政發(fā)起設(shè)立海洋基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目專項(xiàng)基金，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外多種資本積極投入專項(xiàng)基金及其運(yùn)營(yíng)管理，充分激活不同所有制企業(yè)的投資潛力。