荷蘭政府開放數(shù)據(jù)的政策法規(guī)保障及啟示*

孫 浩 陳 美

(湖北工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院 武漢 430068)

0 引 言

正如大數(shù)據(jù)一樣，開放數(shù)據(jù)是改革的主要驅動力。不同于私有的大數(shù)據(jù)，開放數(shù)據(jù)能夠被任何人當作免費的公共資源來使用，而且能開啟新事業(yè)、增加商業(yè)智能以及加快商業(yè)進程。就荷蘭而言，早在2011年就推出中央政府開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站Overheid.nl，成為獲取有關荷蘭政府組織的所有數(shù)據(jù)的中央站點，而且荷蘭政府開放數(shù)據(jù)的趨勢是由被動宣傳轉向積極發(fā)布。從實踐角度來看，荷蘭開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展較好。2017年5月，在萬維網(wǎng)基金會發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報告》(第四版)中，荷蘭在全世界綜合排名第8[1]。從國內(nèi)研究情況來看，目前尚無專門對荷蘭開放政府數(shù)據(jù)政策法規(guī)進行研究。因此，本文對荷蘭政府開放數(shù)據(jù)中政策法規(guī)保障進行研究，以期為我國政府數(shù)據(jù)開放提供參考。

1 荷蘭政府開放數(shù)據(jù)政策法規(guī)進展

1.1準備階段2011年9月，荷蘭宣布加入開放政府伙伴關系(OGP)。因此，荷蘭遵循《開放政府宣言》[2]，致力于OGP的四大支柱：數(shù)據(jù)獲取、公民參與、問責制、創(chuàng)新。2012年5月22日，荷蘭總務部發(fā)布《公民信心》報告，提出了決策者如何更好地加強公民參與的問題并進行了回答：增加數(shù)據(jù)獲??；擴大數(shù)據(jù)收集。該報告指出，積極參與的公民對于民主至關重要，要從公民的角度進行思考，并為他們提供信心和參與空間，而且公民堅持要提供可以促進公民積極參與的數(shù)據(jù)：“他們要求開放數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不僅可以獲取，而且還要以能夠通過軟件輕松讀取的標準化方式來提供”[3]。2012年7月，荷蘭國會議員D66和GroenLinks起草《開放政府法》(Wet open overheid，簡稱Woo)的倡議提案并提交給眾議院，目的是使政府更加透明，以便明確公共信息公共獲取對于民主憲法國家、公民、政府和經(jīng)濟發(fā)展的重要性。為了實現(xiàn)這些目標，該提案提出相關內(nèi)容：規(guī)定公共信息獲取以及公民權利；通過強制性開放某些類別的數(shù)據(jù)，可以增強積極開放的效果；公共機構應維護一個在線信息登記冊，其中包含其擁有的文件和數(shù)據(jù)集；如果采用《開放政府法》，那么將廢除《政府信息公共獲取法》(Wet openbaarheid van bestuur，簡稱WOB)[4]。2012年9月，荷蘭公共行政理事會發(fā)布《您將開放：以成熟方式獲取政府信息》[5]，主要回答的問題是：如何促進公共管理的合法性和信任度。該報告所提的建議包括：行政人員、國會議員和公務員應學會以更開放、更不易受干擾的方式對所提供的政府數(shù)據(jù)進行處理；積極開放應成為數(shù)據(jù)開放的總體起點；修改關于公眾獲取數(shù)據(jù)的規(guī)則，以取代《開放政府法》。

1.2實施階段2013年9月，荷蘭內(nèi)政及王國關系部發(fā)布《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》[6]，描述了開放數(shù)據(jù)總體目標和潛在動機，詳細討論了爭取開放政府的原因，指出了哪些項目和計劃有助于或促進開放政府。同月，內(nèi)政及王國關系部也發(fā)布《開放數(shù)據(jù)行動計劃(2014-2015)》[7]，該文件涉及荷蘭在2014年和2015年為實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)長期變化而開展的活動，列出了支持開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景的示范項目和將要建立的新項目。該文件還指出：追求開放政府，不僅是從中央政府開始采取各種行動，而且還應該為開放領域中存在的所有倡議提供一個舞臺；在開放數(shù)據(jù)行動計劃之外，還有其它計劃和項目對開放政府伙伴關系的四個支柱做出了貢獻。2014年3月27日，荷蘭審計法院發(fā)布《開放數(shù)據(jù)趨勢報告(2014)》[8]。這是荷蘭開放數(shù)據(jù)的第一份趨勢報告，基于文獻以及對政府內(nèi)外部專家所進行的采訪，對政府開放數(shù)據(jù)提供情況以及各部委為開放數(shù)據(jù)所采取的措施進行了調(diào)查，概述了2014年初荷蘭中央政府開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀。

2014年11月，荷蘭發(fā)布《開放政府伙伴關系自我評估報告(2014)》[9]，在開放政府伙伴關系背景下進行了獨立審查。2014年11月6日，眾議院通過了議員OOSENBRUG CS等人所發(fā)起的提議。在此議案中，政府被要求“在2015年7月1日之前盡可能提供研究報告、實施測試、購買數(shù)據(jù)和撥款數(shù)據(jù)，并制定計劃來積極提供相應類別的政府數(shù)據(jù)”[10]。2015年6月3日，荷蘭審議了《政府信息再利用法》[11]的議案后，并于6月9日在眾議院通過。該議案的一個要求是，政府在2016年底之前通過國家信息基礎架構，以清晰、標準化的方式提供所有合適的政府數(shù)據(jù)[12]。2015年6月17日，荷蘭內(nèi)政及王國關系部起草了《開放政府行動計劃(2016-2017)》的草案，其中100多個利益相關者為這個文件的方向和內(nèi)容貢獻了自己的力量。除了讓利益相關者參與外，內(nèi)政及王國關系部還邀請了一個公民小組就他們認為開放政府背景下重要的問題提供建議，因而它們還發(fā)布了《開放政府行動計劃(2016-2017)》的咨詢報告[13]。2015年9月，開放政府組織社會聯(lián)盟發(fā)布了一個名為《我們的政府，我們的信息》的宣言，這個文件提到，前兩個優(yōu)先事項是：履行承諾，并在法律上規(guī)定政府知情權[14]。

1.3發(fā)展階段荷蘭內(nèi)政和王國關系部長普拉斯特克在《國家開放數(shù)據(jù)議程(2016)》中聲稱，2015年，荷蘭開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站data.overheid.nl上可用的開放數(shù)據(jù)集的數(shù)量從3250翻倍至7156。該議程于2015年12月1日發(fā)送給眾議院，而且大多數(shù)包含來自中央政府購買信息的數(shù)據(jù)集也添加至data.overheid.nl中[15]。2015年12月，內(nèi)政和王國關系部發(fā)布《開放政府行動計劃(2016-2017)》[16]，闡述了內(nèi)閣及其伙伴在實現(xiàn)開放政府方面的野心和具體行動，提出要與許多社會參與者合作并構建為其提供便利并對所有人開放的政府。2016年4月19日，眾議院批準了法案《開放政府法》，但該法案只有在獲得參議院批準后才能真正通過[17]。2016年6月7日，《開放政府行動計劃(2016-2017)》所有9個行動要點的行動負責人首次聚集在一起，目的是增進彼此了解，并交流彼此的行動要點。行動負責人還就開放政府年度活動的第一個想法進行了合作，并提出了下一個行動計劃的想法[18]。2016年6月，眾議院批準《開放政府法》，以制止濫用《政府信息公共獲取法》。根據(jù)荷蘭《罰金法》，如果行政機關沒有及時作出申請或異議的決定，那么公民有權獲得一定數(shù)額的金錢。但是，有些人甚至小型企業(yè)都可以利用這一優(yōu)勢。因此，《政府信息公共獲取法》修正案已不再可能被濫用，該修正案也于2016年7月12日獲得參議院通過，并于10月1日生效[19]。2019年2月28日，內(nèi)政和王國關系部代表內(nèi)閣發(fā)布了《政府數(shù)據(jù)議程》[20]。政府數(shù)據(jù)議程是一個政府間議程，其中闡明了政府將采取哪些措施來更好地處理個人數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)。議程描述了數(shù)據(jù)如何更好地使決策和政府解決社會問題受益。該文件包括五個方面內(nèi)容：解決數(shù)據(jù)驅動的工作中的問題；注意立法和公共價值觀；定性改善政府數(shù)據(jù)并更有效地使用它；收集并共享有關數(shù)據(jù)驅動工作的知識；投資人、組織和文化變革。

2 荷蘭政府開放數(shù)據(jù)的政策內(nèi)容分析

2.1政策意義荷蘭實施開放數(shù)據(jù)，原因在于：開放數(shù)據(jù)是解決社會問題的常用方法；開放數(shù)據(jù)是民主憲政國家的核心價值；不斷變化的社會需要參與的政府；開放數(shù)據(jù)具有經(jīng)濟和社會價值[6]；開放數(shù)據(jù)有助于加強問責制，并確保公民能夠為現(xiàn)代和積極的公民身份提供實質(zhì)內(nèi)容[21]。

2.2政府開放數(shù)據(jù)原則2016年6月22日，內(nèi)政和王國關系部長將政府開放數(shù)據(jù)原則[22]發(fā)送給眾議院。該原則及其內(nèi)容見表1。

表1 荷蘭政府開放數(shù)據(jù)原則

2.3政府開放數(shù)據(jù)標準政府在2010年之前也使用了“開放政府”一詞，但與開源軟件和開放標準有關。例如，2007年，眾議院要求內(nèi)閣制定一項計劃，以促進開放標準在政府申請中的使用。2007年底，眾議院通過了“荷蘭開放聯(lián)系”行動計劃(Nederland Open in Verbinding，NOiV)。該行動計劃的目標適用于政府和公共部門。行動計劃中描述的目標是：增加彼此之間互操作性，并促進不同類型的電子政務服務的應用加速使用開放標準；通過加快開放標準和開源軟件的使用，減少使用信息通信技術時對供應商的依賴；通過大力鼓勵使用開源軟件，并偏愛具有同等合同效力的開源軟件，從而促進軟件市場的公平競爭，并進一步促進創(chuàng)新和經(jīng)濟[23]。

就荷蘭開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站data.overheid.nl而言，用元數(shù)據(jù)描述中的數(shù)據(jù)集，以便以有序的方式顯示數(shù)據(jù)集并能夠有針對性地搜索數(shù)據(jù)集。萬維網(wǎng)聯(lián)盟(W3C)開發(fā)了DCAT，這是用于描述數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)標準。荷蘭政府已將DCAT-AP-EU翻譯成荷蘭文，被荷蘭政府用于在數(shù)據(jù)目錄之間交換有關數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)規(guī)范。在開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站data.overheid.nl上注冊數(shù)據(jù)集時，可以從各種文件格式中進行選擇。這些文件格式是根據(jù)DCAT-NL模型[24]而選擇，包括Atom、JSON、MS Word、PDF、RDF、SOAP、Excel、zip、CSV、HTML、N3、Turtle、XML。

2.4政府數(shù)據(jù)發(fā)布流程根據(jù)《在data.overheid.nl上發(fā)布數(shù)據(jù)集手冊》[25]，通過data.overheid.nl有三種發(fā)布數(shù)據(jù)集的方法。a.在data.overheid.nl中手動進行：首先，在data.overheid.nl上注冊數(shù)據(jù)所有者賬戶；然后，輸入有關數(shù)據(jù)集的信息；最后，為數(shù)據(jù)集提供數(shù)據(jù)源。b.通過已經(jīng)連接至data.overheid.nl的其它數(shù)據(jù)門戶自動進行。這意味著只需要聯(lián)系這些其它數(shù)據(jù)門戶，而無需為此做任何事情。c.從自己的數(shù)據(jù)門戶自動進行。這種方式無需在data.heheid.nl上重新輸入數(shù)據(jù)，而是由數(shù)據(jù)門戶的供應商進行，而且通?？梢允褂胐ata.overheid.nl的API將數(shù)據(jù)集直接“推送”至data.overheid.nl。

2.5政府開放數(shù)據(jù)的范圍根據(jù)2014年3月27日發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)趨勢報告(2014)》，開放公共數(shù)據(jù)是指：由公共資金支付，在提供公共服務期間或為提供公共服務而產(chǎn)生；對公眾開放；不受版權和其它第三方權利的限制；機器可讀，最好符合開放標準，即不是PDF，而是XML、CSV等；可以在成本、注冊等方面都不具有限制地再利用[8]。如果數(shù)據(jù)符合這些標準，那么它們是可獲取且可以被所有人再利用。在荷蘭開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站data.overheid.nl上，使用術語“數(shù)據(jù)集”和“數(shù)據(jù)源”來表示數(shù)據(jù)的集合。這些術語沒有確定的定義，但該開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站分別進行了界定：所謂數(shù)據(jù)集是指對來自數(shù)據(jù)所有者的數(shù)據(jù)集合的描述，如這可以是一個包含數(shù)據(jù)的表或一組具有相關數(shù)據(jù)的表的集合；所謂數(shù)據(jù)源是指對數(shù)據(jù)集中命名的數(shù)據(jù)的實際位置的引用，而且數(shù)據(jù)集包含一個或多個數(shù)據(jù)源[26]。在data.overheid.nl上，可以檢索的數(shù)據(jù)目錄有17種，包括政府、文化娛樂、經(jīng)濟、金融、房屋、國際化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、遷移與整合、自然與環(huán)境、教育與科學、公共秩序與安全、法律、空間和基礎設施、社會保障、交通、工作、保健與健康。

3 荷蘭政府開放數(shù)據(jù)的法律支持

3.1《政府信息公共獲取法》如果政府有數(shù)據(jù)要作為開放數(shù)據(jù)來提供，那么首先要確定是否可以將數(shù)據(jù)進行開放，而《政府信息公共獲取法》針對這一問題提供了評估框架。在評估是否可以開放行政數(shù)據(jù)時，行政機構必須檢查是否與《政府信息公共獲取法》中明確規(guī)定的利益不沖突。這些規(guī)定體現(xiàn)在《政府信息公共獲取法》的第10條中，針對例外情況提供了兩種理由：絕對理由和相對理由。a.例外的絕對理由。根據(jù)《政府信息公共獲取法》的第10條第1款，如下情形可以不開放數(shù)據(jù)：可能危害官方的統(tǒng)一；可能損害國家安全；與業(yè)務和制造數(shù)據(jù)有關，而且這些數(shù)據(jù)已由自然人或法人秘密地傳遞給政府；除非所開放數(shù)據(jù)的內(nèi)容并未明顯侵犯隱私權，否則《個人數(shù)據(jù)保護法》第2章第2款所指的個人數(shù)據(jù)都不得開放，個人數(shù)據(jù)包括關于個人的宗教信仰或意識形態(tài)、種族、政治、健康、性生活、工會成員身份、犯罪記錄以及與禁令有關的非法或無序行為的數(shù)據(jù)。b.例外的相對理由。根據(jù)《政府信息公共獲取法》第10條第2款，有7種相對的拒絕理由，即涉及如下情形的數(shù)據(jù)不得開放：荷蘭與其他州或國際組織之間的關系；《政府信息公共獲取法》第1a條第c和d款提及的國家、其它機構或行政機構的經(jīng)濟和金融利益；刑事犯罪調(diào)查和起訴罪犯；行政機關的檢查、控制和監(jiān)督；尊重個人隱私；收件人的利益是最先了解該信息的利益；防止對此事件所涉及的自然人或法人或第三方造成不合理的優(yōu)勢或劣勢[27]。根據(jù)該法第1a條第c和d款，本法適用的行政機關不僅包括政府部長們、受公法管轄的省市行政機關，還包括在這些機構的責任下運作的行政機構。

值得注意的是，并不是所有的政府機構都受《政府信息公共獲取法》的約束，而是只有根據(jù)《一般行政法》(general Administrative Law Act)被定義為行政當局的政府機構才受其約束。例如，荷蘭高級國務委員會(High Councils of State)、議會(Parliament)和審計法院(Court of Audit)不是行政當局，因而不受《政府信息公共獲取法》的管轄，而是它們有自己的信息自由條例。

3.2《開放政府法》《開放政府法》是一項議案，目前仍在參議院審議中。雖然《開放政府法》仍然不是適用的立法，但它確實是一項要考慮的法案。從長遠來看，《開放政府法》要替換《政府信息公共獲取法》?！堕_放政府法》目的是為了使政府更加透明、民主運作、加強法治。該法案尚未生效，但可能會對政府組織的數(shù)據(jù)政策產(chǎn)生重大影響。《開放政府法》規(guī)定使公共數(shù)據(jù)積極開放和可獲取的規(guī)則，并確保政府數(shù)據(jù)更易于查找、可交換、易于開放和存檔。2016年4月19日，眾議院通過了《開放政府法》，然后提交給參議院[28]。由于對《開放政府法》幾個部分存在批評，該法隨后得到兩次影響分析。后來，作為影響分析的結果，該法于2019年1月2日被提交給參議院，而且其中許多主題得到了修改。如果修改后的法案得到參議院通過，那么《開放政府法》將取代《政府信息公共獲取法》[29]?！堕_放政府法》預計將于2021年生效，而且該法具有雙重核心。一方面，該法要求公共組織積極開放以下11類文件：法律法規(guī)；組織數(shù)據(jù)；政府文件；行政文件；咨詢委員會文件；盟約；年度計劃和報告；針對《政府信息公共獲取法》或《開放政府法》的請求；調(diào)查；決定；投訴。另一方面，《開放政府法》要求市政當局整頓信息管理，重復了《檔案法》中有關市政當局必須將文件保持在良好、有序和可訪問狀態(tài)的規(guī)定。但是，這需要大量的準備時間，如《解釋性備忘錄》提到可能長達8年[30]。

3.3《政府信息再利用法》《政府信息再利用法》自2015年7月18日起生效，為政府信息再利用制定了規(guī)則，旨在促進具有公共任務的組織提高自身數(shù)據(jù)的可獲取性和再利用。該法律假設政府信息是數(shù)字信息產(chǎn)品其中的一個重要原材料，特別看重數(shù)據(jù)共享背后的經(jīng)濟力量。與《政府信息公共獲取法》相比，《政府信息再利用法》的目的不同，而且意義深遠。例如，1995年頒布的《檔案法》(Aw)只規(guī)定每個人都有權接受政府的公開信息，而《政府信息再利用法》則進一步允許任何人公開提出請求，如根據(jù)第3條第1款，任何人都可以向承擔公共任務的機構或由承擔公共任務的機構負責的部門、服務或公司提交再利用請求；根據(jù)第3條第2款，申請人在其請求中要說明希望再利用的信息；根據(jù)第3條第3款，申請人無需對其申請感興趣。針對公民提出的請求，該法也對這一請求的處理進行了規(guī)范，如第4條第4款規(guī)定，受委托執(zhí)行公共任務的機構應盡快決定再利用請求，但不得晚于收到請求之日后第二個星期；根據(jù)第4條第5款，受委托承擔公共任務的機構可以將決定延期兩周；根據(jù)第4條第8款，如果負責公共服務的機構決定使信息可供再利用，則應盡快提供信息，但在任何情況下均應在一定時間內(nèi)允許其充分利用信息，而申請人將被告知提供信息的期限。此外，該法要求公共部門以可重復使用的形式提供公共信息，如根據(jù)第5條第1款，應以開放和機器可讀的格式以及元數(shù)據(jù)提供可再利用的信息，意味著該信息應盡可能以電子方式提供，并應與元數(shù)據(jù)一起提供，才可以滿足正式的開放標準?？傮w來看，該法律包含了政府信息再利用的前提，假定可以響應政府信息再利用請求。如果信息是作為開放數(shù)據(jù)而得到主動提供，那么政府信息將被再利用。這意味著，該法包含的條件適用于以開放數(shù)據(jù)形式提供的數(shù)據(jù)。

4 荷蘭政府開放數(shù)據(jù)政策法規(guī)分析

4.1政策連貫針對開放數(shù)據(jù)的理念，荷蘭多個文件重申：“開放數(shù)據(jù)，除非……”。2013年9月發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》[6]指出，通過系統(tǒng)、積極地將政府從公民那里收到所有數(shù)據(jù)(除非保密)進行開放；在政府組織中執(zhí)行“開放數(shù)據(jù)，除非……”的公共原則；官員們在工作中對數(shù)據(jù)是否開放進行系統(tǒng)的評估；他們有意識地為它服務他們持有的數(shù)據(jù)及其觀點將可以積極開放獲取，除非有例外的特定理由。根據(jù)2013年9月發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)行動計劃》[7]，現(xiàn)在的政治聲明是：“開放數(shù)據(jù)，除非……”；對于結構化信息(開放數(shù)據(jù))，可以根據(jù)經(jīng)濟和社會價值確定優(yōu)先級。這兩份文件的主旨是，政府贊同“開放數(shù)據(jù)，除非……”這一原則，唯一例外是法律不允許，包括：《政府信息公共獲取法》、歐盟PSI指令、《奧爾胡斯公約》[31]?！秺W爾胡斯公約》承認公民對于新興獲取、公民參與及司法投訴途徑等權利。2015年12月，荷蘭內(nèi)政和王國關系部發(fā)布《開放數(shù)據(jù)行動計劃(2016-2017)》[32]，對“開放數(shù)據(jù)，除非……”進行補充說明。該文件提到，《開放數(shù)據(jù)行動計劃(2014)》采用了“開放數(shù)據(jù)，除非……”的原則。這意味著，沒有必要給出將數(shù)據(jù)置于公共領域的理由，但有必要給出不這么做的理由。但是，這一原則很難在實踐中應用，因為它不僅提出關于將要發(fā)布數(shù)據(jù)的類別的問題，現(xiàn)有信息系統(tǒng)似乎也不符合這項原則，而且進一步要考慮的是成本：要發(fā)布完全開放的數(shù)據(jù)，通常需要大量的投資。這意味著，將理論可能性轉化為現(xiàn)實仍然是一個挑戰(zhàn)。因此，《開放數(shù)據(jù)行動計劃(2016-2017)》同《開放數(shù)據(jù)行動計劃(2014)》一樣，采取漸進辦法。另外，針對如何讓查閱數(shù)據(jù)的人可以很容易地找到數(shù)據(jù)這一問題，《開放數(shù)據(jù)行動計劃(2014)》提出了《數(shù)字議程(2017)》來解決這一問題，該議程目的是在2017年之前建立一個可充分利用和可檢索的數(shù)字政府數(shù)據(jù)庫。后來，《開放數(shù)據(jù)行動計劃(2016-2017)》則進一步指出，《數(shù)字議程(2017)》現(xiàn)在將作為一個獨立的方案而不是《行動計劃》的固有組成部分。這使得開放數(shù)據(jù)政策關聯(lián)度高，讓這一理念能有效執(zhí)行下去。

4.2及時修訂政策法規(guī)2003年11月17日，歐盟頒布《公共部門信息再利用指令》(簡稱PSI指令)[33]，旨在促進政府機構提供公共部門信息，以便其他各方、公民和公司可以將此信息用于各種創(chuàng)造性和創(chuàng)新性應用程序。在PSI指令頒布后，荷蘭開始調(diào)整國內(nèi)的法律框架，讓公共部門文件供給能夠符合PSI 指令的要求[34]。2011年，歐盟委員會提出了修正案并經(jīng)過談判，最終在2013年對PSI指令進行了修訂并發(fā)布修訂后的PSI指令[35]。荷蘭關于政府信息再利用的法規(guī)以2003 年的舊PSI指令和2013 年的新PSI指令為基礎。舊PSI指令是在《政府信息公共獲取法》中得以實施。自《政府信息公共獲取法》生效以來，社會發(fā)生了巨大的變化。數(shù)據(jù)不再是靜態(tài)地保存在紙上，而是保存在動態(tài)的計算機系統(tǒng)中，在動態(tài)計算機系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)通常被處理并與其他數(shù)據(jù)相連接。與此同時，幾乎每個人都通過一系列設備連接到互聯(lián)網(wǎng)，因而能夠在瞬間交換信息。隨著新PSI指令的生效，《政府信息公共獲取法》中的這些條款已經(jīng)失效。因此，荷蘭也及時將2013年的新PSI指令在荷蘭另一部法律中得以實施，即《政府信息再利用法》。

4.3鼓勵政策溝通內(nèi)政和王國關系部制定了開放政府行動計劃草案后，于2012年10月組織了開放政府月活動，與許多政府、社會組織和公民舉行了各種會議。在準備開放政府月期間，當時的內(nèi)閣辭職。即將卸任的內(nèi)閣不再希望在開放政府方面有所建樹，因而準備將相關事宜給下一個內(nèi)閣[36]。2013年3月4日，在時任內(nèi)政和王國關系部長普拉斯特克(Plasterk)的領導下，組織了一場名為“Oploop Open Overheid”的公民參與活動。開放政府月的所有參加者均獲邀請出席，而且社交媒體被再次動員起來，向更廣泛的公眾宣傳活動。在這次活動中，就與開放政府相關的主題舉辦了各種研討會，提出了“開放政府”概念。政府也利用這個機會提出了它的《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》和《開放數(shù)據(jù)行動計劃》的草案，并征求意見[9]。2013年5月，《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》和《開放數(shù)據(jù)行動計劃》草案在與“開放政府啟發(fā)小組”(Inspiratieteam Open Overheid)的會議上得到了討論。這個小組是由一個利益相關者和感興趣的團體組成的網(wǎng)絡，他們表示愿意積極支持朝著開放政府的方向發(fā)展。自2013年5月到8月，《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》和《開放數(shù)據(jù)行動計劃》在荷蘭各個政府部門內(nèi)部進行了討論，包括：總務部、內(nèi)政和王國關系部、外交部、國防部、經(jīng)濟事務部、財政部、基礎設施和環(huán)境、教育部、文化和科學部、社會事務和就業(yè)部、安全和司法部、公共衛(wèi)生、福利和體育部。這次討論的時間比預期的長，主要因為各項行動的經(jīng)費需要進一步澄清，最后內(nèi)閣于2013年9月向眾議院提交了《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》和《開放數(shù)據(jù)行動計劃》[9]。

5 對我國的啟示

5.1完善開放數(shù)據(jù)標準開放標準有很多方面，但討論最多的是文件格式標準。開放性對于文件格式至關重要，因為文件的開放格式可確保數(shù)據(jù)的可訪問性，并且對于數(shù)字可持續(xù)性也很重要，如十年后還能打開某個文件嗎？此外，開放標準使用戶能夠“與供應商無關”和“可互操作”，這意味著用戶可以使用多個軟件包來處理文件，而不會丟失任何數(shù)據(jù)。在數(shù)字時代，我們將大量數(shù)據(jù)存儲在數(shù)字文件中，通?？梢酝ㄟ^文件名部分來識別文件格式，如handreiking.pdf的文件格式為PDF。文件格式適用于所有類型的文件，它涉及文本文檔、音頻和視頻文件。因此，我國可以借鑒相關標準并應用于政府開放數(shù)據(jù)當中，如蒂姆·伯納斯·李于2006年提出五星評級模型，它是一個廣為接受的標準，用于衡量可再利用性程度，其中五星代表最可再利用的場景。

5.2深化政府數(shù)據(jù)開放理念政府開放數(shù)據(jù)本身沒有價值，而只有對開放后的數(shù)據(jù)進行再利用，才可能創(chuàng)造價值。換言之，在使數(shù)據(jù)開放可用與使數(shù)據(jù)實際可再利用之間，還有一個步驟，即使數(shù)據(jù)可再利用意味著數(shù)據(jù)是機器可讀，而且提供政府數(shù)據(jù)時，最好使用開放標準和開放格式。這也是為什么荷蘭的數(shù)據(jù)已經(jīng)開放，但仍然通過頒布《政府信息再利用法》來規(guī)定政府有義務根據(jù)要求將政府數(shù)據(jù)作為開放數(shù)據(jù)進行提供以供再利用，而且允許公民和公司針對政府信息再利用提出請求。此外，《開放政府愿景》及《政府信息再利用法》等政策法規(guī)進一步深化了“開放數(shù)據(jù)，除非……”這一理念：政府數(shù)據(jù)是開放的，除非有充分的理由不這樣做，如隱私或數(shù)據(jù)對競爭的敏感性或國家安全等。因此，我國可以考慮借鑒這一理念，進一步推進我國政府數(shù)據(jù)開放。幸運的是，國務院于2019年4月3日頒布修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》。與舊的條例相比，新修訂條例的第五條增加了“應當堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外”這一表述。此外，第十三屆全國人大常委會第二十次會議對《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法(草案)》進行了審議，其中第五章是政務數(shù)據(jù)安全與開放，建立了保障政務數(shù)據(jù)安全和推動政務數(shù)據(jù)開放的制度措施[37]。

5.3加強組織保障內(nèi)政和王國關系部(BZK)是荷蘭中央政府11個部委之一，主要負責制定政策、草擬法律規(guī)定，同時也負責協(xié)調(diào)、監(jiān)督政策的執(zhí)行[38]。荷蘭內(nèi)政部和王國關系部負責開放數(shù)據(jù)：一方面，通過data.overheid.nl門戶網(wǎng)站監(jiān)視數(shù)據(jù)集發(fā)布的進度，協(xié)助其它政府發(fā)布數(shù)據(jù)，協(xié)助登記、查找和再利用數(shù)據(jù)[39]；另一方面，在改善數(shù)據(jù)開放方面投入了大量資金，通過NL DIGITAL數(shù)據(jù)議程表明具有明確雄心來將公民和企業(yè)家放在首位并獲得用戶驅動的政府數(shù)據(jù)，而NL DIGITAAL的行動要點之一是促進開放政府數(shù)據(jù)的再利用[40]。除了內(nèi)政和王國關系部外，荷蘭經(jīng)濟事務部也負責開放數(shù)據(jù)，但這兩個部委對開放數(shù)據(jù)的看法不太一致：前者關注透明度和開放的政府；后者關注經(jīng)濟價值創(chuàng)造。就我國而言，雖然一些地方已設立了諸如大數(shù)據(jù)管理局之類的機構，但并沒有負責政府開放數(shù)據(jù)的部門，因而有必要設置專門機構，配備相關人員，從而為開放數(shù)據(jù)執(zhí)行提供保障。

5.4制定統(tǒng)一的指導方針在缺乏國家指導方針的情況下，每個政府機構自行決定是否以及如何開放數(shù)據(jù)，這就可能導致公務員產(chǎn)生恐懼并擔心出現(xiàn)風險。由于各個政府機構所作決定不同，這也使公民對開放數(shù)據(jù)的可用性和可再利用性的感知和具體實踐也出現(xiàn)不同。以荷蘭商會保管的全國貿(mào)易登記冊(national trade register)為例：根據(jù)法律，這是一個公共數(shù)據(jù)庫，但當谷歌將這個數(shù)據(jù)庫映射到它們的地圖上，導致那些在上面注冊了私人地址的荷蘭名人的家庭地址被泄露，使得荷蘭議員們對這種“侵犯隱私”的行為提出了質(zhì)疑。但是，當有人建立了一種更快捷、更有用的方式來搜索和顯示貿(mào)易登記冊時，商會首先會發(fā)出一份要求在該公共登記冊上擁有數(shù)據(jù)庫權利的終止函[41]。就我國而言，尚不具有中央層面的開放數(shù)據(jù)政策法規(guī)，而是分散于大數(shù)據(jù)、政府信息公開等領域的政策法規(guī)文件當中，這種政策碎片化會導致開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，如敷衍執(zhí)行、附加執(zhí)行、異化執(zhí)行、照搬執(zhí)行和拒不執(zhí)行等。因此，有必要在國家層面頒布統(tǒng)一的政策法規(guī)，從頂層推動我國政府開放數(shù)據(jù)進程。

5.5建立政策和法律相互支撐的制度保障體系荷蘭開放政府數(shù)據(jù)立法中存在爭議觀點，而這些問題也是我們國家數(shù)據(jù)開放立法的重點問題，而且這些相關爭論對我們有啟發(fā)。例如，2019年10月8日，由荷蘭佛蘭德調(diào)查記者協(xié)會和國際新聞中心的民主與辯論委員會組織一場辯論，由記者、律師、公務員和政客針對《開放政府法》進行辯論?！堕_放政府法》的提交者Bart Snels和Steven van Weyenberg為《開放政府法》進行辯護；開放州基金會的威爾瑪·漢(Wilma Haan)認為《開放政府法》是朝正確方向邁出的一步；記者Hugo van der Parre和Jorg Leijten建議調(diào)整《政府信息公共獲取法》；媒體專家兼律師Paul Waszink對《開放政府法》有自己的看法；專家Roger Vleugels提供了一個專欄，而且參與了最初所改進的《政府信息公共獲取法》[42]?？梢?，不同主體不僅對《開放政府法》持不同意見，而且對《開放政府法》是否替代《政府信息公共獲取法》也持不同意見。但是，《開放政府法》是在對已有法律《政府信息公共獲取法》《政府信息再利用法》以及諸如《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》《開放數(shù)據(jù)行動計劃》之類的開放數(shù)據(jù)政策進行總結的基礎上而形成，而且彼此之間一脈相承，構成荷蘭開放政府數(shù)據(jù)的制度保障體系。就我國而言，目前還沒有專門的一部開放政府法律，因而未來需要提前考慮相關事項，避免出現(xiàn)荷蘭開放政府數(shù)據(jù)立法中所出現(xiàn)的爭議，關注國家數(shù)據(jù)開放立法的重點問題，形成政策和法律相互支撐的制度保障體系。

5.6關注政府數(shù)據(jù)開放利用在政府信息再利用方面，我國目前政策立法有很多比較關注的問題，包括政府是否可以通過信息再利用獲得收益、政府提供信息時是否可以收費、政府提供信息出現(xiàn)錯誤應該如何處理、如何應對數(shù)據(jù)開放可能帶來的安全風險等，近期公布的《數(shù)據(jù)安全法(草案)》也有涉及。通過針對這些問題就荷蘭相關立法和制度進行梳理和分析，對我國具有借鑒意義。例如，荷蘭《政府信息再利用法》包括五章：一般規(guī)定；要求再利用；使信息可供再利用；修改任何法律；并發(fā)規(guī)定；最后條款。從具體文本來看，該法涉及一系列相關內(nèi)容，如第6條第2款對信息再利用條件進行了規(guī)定：承擔公共任務的機構不得在再利用許可上附加任何許可條件，這些許可條件會不必要地限制再利用的可能性或限制競爭。該法第9條專門針對定價問題進行規(guī)定，即承擔公共任務的機構所收取的費用，不得超過信息再利用、提供和傳播的邊際成本；博物館和圖書館所收取的費用不超過為信息的再利用所產(chǎn)生的權利的收集、生產(chǎn)、復制和傳播、保護和清算所產(chǎn)生的費用以及合理的投資回報；受委托執(zhí)行公共任務的機構會提前告知是否要為再利用收取費用，并在計算中考慮了哪些因素。因此，為了進一步推進政府數(shù)據(jù)開放利用，我國可以考慮從如下幾方面入手：第一，將政府信息作為開放數(shù)據(jù)提供，以便根據(jù)要求進行再利用，而且這種再利用可以具有社會和商業(yè)目的；第二，政府有義務以數(shù)字形式并以開放的機器可讀形式(包括元數(shù)據(jù))提供請求的信息，而且數(shù)據(jù)必須符合正式的開放標準；第三，政府所收取的費用不得超過提供的邊際成本，而且政府沒有義務主動披露未經(jīng)請求的數(shù)據(jù)，但可以允許這一行為。