全國人大代表建議辦理的歷史演進(jìn)

李小健

1954年9月15日，一屆全國人大一次會議的舉行，標(biāo)志著我國人民代表大會制度建立。在這次會議上，人大代表建議制度應(yīng)運(yùn)而生。

茍日新，日日新。六十多年來，中國特色社會主義民主政治砥礪奮進(jìn)，不斷前行。代表建議制度亦隨著人民代表大會制度發(fā)展完善、與時俱進(jìn)，進(jìn)入新的歷史時期。

從一屆全國人大一次會議開始，代表建議制度在六十多年間經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展和演進(jìn)？如今又有什么新變化新特征？讓我們在歷史發(fā)展中感受“中國式民主”所迸發(fā)出來的活力和前進(jìn)的力量。

最初的“提案”

一屆全國人大一次會議期間，人大代表們就開始向大會提出建議。只是當(dāng)時不叫建議，而叫“提案”。

據(jù)了解，一屆全國人大非常重視代表提案工作，專門設(shè)立“提案審查委員會”，在大會期間對代表提案進(jìn)行審查，提出審查意見并向大會報告，最終由大會審議、表決審查意見。

那時，新中國處于成立初期，百業(yè)待興。工程師出身的夏以焜代表提出了三份關(guān)于工礦方面的提案。在這些提案中，夏以焜提出，為適應(yīng)國家展開工業(yè)建設(shè)的需要，要統(tǒng)籌搜集重要設(shè)計基礎(chǔ)資料，以供各基建單位應(yīng)用;各大工業(yè)城市應(yīng)統(tǒng)籌建立基本建設(shè)所需的金屬結(jié)構(gòu)工廠、鋼筋混凝土預(yù)制品工廠等輔助企業(yè);統(tǒng)一全國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工資標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過審查，這些提案交由國務(wù)院辦理，逐步實施。

在這次全國人代會上，代表們共提出了涉及工礦、勞動、農(nóng)業(yè)等方面的提案39件，經(jīng)提案審查委員會逐案審查，決定交由國務(wù)院依照審查意見分別處理。隨后，國務(wù)院責(zé)成各有關(guān)部門進(jìn)行了辦理。

代表向大會提出提案是發(fā)揮代表作用、履行代表職責(zé)的重要渠道和手段。在之后召開的幾次全國人代會上，代表提案的數(shù)量不斷增加，從工業(yè)、農(nóng)業(yè)到國防、教育，件件事關(guān)國家發(fā)展大計。

1957年之后的一段時間里，因受政治運(yùn)動影響，人民代表大會制度、代表提案制度停滯不前。直到1978年黨的十一屆三中全會召開，中國發(fā)展迎來重大歷史轉(zhuǎn)折，人民代表大會制度才重新煥發(fā)生機(jī)。1979年，五屆全國人大二次會議通過的選舉法、地方組織法，恢復(fù)了代表提出提案等權(quán)利。

1982年，代表提案制度再次出現(xiàn)變化。這一年召開的五屆全國人大五次會議通過了重新起草的全國人民代表大會組織法，它對1954年制定的全國人民代表大會組織法作了較大的修改和補(bǔ)充。其中一個重要修改就是明確規(guī)定，全國人大代表可以依法提出議案或建議、批評和意見，不再采用大會提案的形式。

于是，從1983年六屆全國人大一次會議開始，全國人大代表向大會提出反映人民群眾呼聲的建議不再稱為“提案”。代表“提案”制度也由此正式退出歷史舞臺。

建議制度有了新規(guī)范

改革開放的車輪滾滾向前，人大制度和代表建議制度也在實踐探索中不斷發(fā)展和規(guī)范。

在日漸開放的大環(huán)境下，盡管代表們已經(jīng)逐漸敢于大膽“發(fā)聲”，但是所提內(nèi)容卻很棘手。唐祖宣是1988年當(dāng)選的七屆全國人大代表，他向記者回憶，“七屆全國人大時，有不少代表都帶著告狀信來，卻忽略了代表真正的職責(zé)。那會兒，還沒有關(guān)于人大代表的專門法律，代表如何履職，主要靠學(xué)習(xí)憲法、相關(guān)法律和一些中央文件?！?/p>

為了進(jìn)一步保證全國和地方各級人大代表能夠依法行使代表的職權(quán)，1992年4月3日，七屆全國人大五次會議通過了代表法，于當(dāng)日公布實施，標(biāo)志著包括建議制度在內(nèi)的代表工作從此走上了有法可依的軌道。

曾當(dāng)選多屆全國人大代表的唐祖宣說，代表法的出臺對人大代表職責(zé)作了明確規(guī)定，代表們的行為規(guī)范了許多，“知道怎么履職了，代表可以提出意見和建議，但不能干預(yù)司法案件;人大代表要為人民群眾說話、辦事，但不能夠謀私利，不能以人大代表名義干違法的事?！?/p>

隨著代表法的深入人心，代表意識逐步提高，代表們越來越主動地了解社情民意，積極為人民謀福祉，為人民排憂解難，參與管理國家事務(wù)的能力不斷增強(qiáng)。與此同時，建議所反映的問題越來越多地受到中央高度重視，這大幅調(diào)動了代表提出建議的積極性，建議數(shù)量也因此開始逐年攀升：從六屆全國人大時期的二千多件建議，到十屆全國人大時期提高到六千多件，如今已打破八千件的紀(jì)錄，并連續(xù)多年維持高位運(yùn)行的態(tài)勢。

建立重點(diǎn)督辦建議制度

面對代表建議數(shù)量不斷增加的現(xiàn)狀，如何更好地辦理代表建議，推動解決經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展中的難題，全國人大常委會在完善健全人大代表建議制度的過程中，開創(chuàng)性地建立起重點(diǎn)督辦建議制度。

2004年，十屆全國人大二次會議結(jié)束后，全國人大常委會首次確定了8個方面的重點(diǎn)督辦建議，要求有關(guān)承辦單位重點(diǎn)辦理，由全國人大常委會辦公廳和國務(wù)院辦公廳共同督辦。據(jù)悉，確定重點(diǎn)建議的原則是：內(nèi)容屬于黨和國家的中心工作、改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題、人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。

2005年，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》（簡稱中央9號文件）。根據(jù)中央9號文件精神，全國人大常委會迅速制定了多個工作文件，其中包括《全國人民代表大會代表議案處理辦法》《全國人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》等，推動代表建議制度進(jìn)入新的發(fā)展階段。這些文件進(jìn)一步完善了代表建議制度，包括進(jìn)一步明確代表建議提出范圍、實行統(tǒng)一交辦制度、建立重點(diǎn)督辦建議機(jī)制、加強(qiáng)對建議辦理督促檢查及提出向全國人大常委會報告建議辦理情況機(jī)制等內(nèi)容。

重點(diǎn)督辦建議制度實施以來，全國人大常委會每年都會研究確定若干項重點(diǎn)督辦建議，著重推動一些重大問題的解決。比如，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是人民群眾的共同愿望。十二屆全國人大常委會辦公廳連續(xù)五年將其作為重點(diǎn)督辦建議，交由扶貧辦牽頭辦理，全國人大農(nóng)委、全國人大民委負(fù)責(zé)督辦。扶貧辦高度重視，多位負(fù)責(zé)同志帶隊赴8個省區(qū)市，調(diào)研代表集中反映的突出問題，將建議辦理與脫貧攻堅工作有效結(jié)合，對推進(jìn)相關(guān)工作發(fā)揮了重要作用。又如，人民群眾高度關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，代表們提出了大量建議。當(dāng)時的環(huán)境保護(hù)部、水利部等單位結(jié)合辦理相關(guān)建議，邀請代表和負(fù)責(zé)督辦的全國人大環(huán)資委，赴山東、江蘇等地調(diào)研，全面推進(jìn)河長制落實、重點(diǎn)流域區(qū)域海域水污染防治、農(nóng)村飲水安全鞏固提升等工作。再如，2014年，由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會督辦、民政部會同有關(guān)單位承辦的大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建議，相關(guān)部門在一年內(nèi)先后出臺了十多個文件，推動養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面工作取得積極成效。

由于重點(diǎn)督辦建議制度實施效果好，各方面反響也不錯，這項制度得到廣泛運(yùn)用。一些承辦單位除了承擔(dān)辦理全國人大常委會辦公廳確定的重點(diǎn)督辦建議之外，還在單獨(dú)承辦的代表建議中，結(jié)合部門工作職能確定一定數(shù)量的部門重點(diǎn)督辦建議，同樣取得不錯的效果，推動解決了許多實際問題。

建議辦理更注重效率和質(zhì)量

進(jìn)入新時代，我國各項事業(yè)發(fā)展邁入新的歷史時期，人民群眾的民主法治意識愈來愈強(qiáng)，對代表履職、建議辦理工作提出了新的更高要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視代表工作，習(xí)近平總書記更是圍繞做好人大代表選舉工作、進(jìn)一步發(fā)揮好人大代表作用作出系列重要講話和指示，這為做好新時代人大代表工作、辦理好代表建議指明了努力方向。習(xí)近平總書記指出，“各級國家機(jī)關(guān)及其工作人員一定要為人民用權(quán)、為人民履職、為人民服務(wù)，把加強(qiáng)同人大代表和人民群眾的聯(lián)系作為對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督的重要內(nèi)容，虛心聽取人大代表、人民群眾意見和建議?！?/p>

這期間，代表建議辦理工作呈現(xiàn)新的變化，一方面，代表們所提建議不僅數(shù)量龐大，而且質(zhì)量越來越高，涉及的問題越來越深刻;另一方面，各承辦單位對代表建議辦理工作越來越重視，更加注重提高建議辦理效率和質(zhì)量。

數(shù)據(jù)顯示，十二屆全國人大期間，代表們所提建議均在當(dāng)年年內(nèi)如期全部答復(fù)完畢，同時每年建議所提問題得到解決或計劃逐步解決的數(shù)量占建議總數(shù)比例，也一直維持在比較高水平，幾乎都達(dá)到80%以上。從辦理結(jié)果來看，一大批富有建設(shè)性的代表建議，成為有關(guān)部門科學(xué)決策的重要參考，為推動和改善相關(guān)領(lǐng)域工作、貫徹落實中央重大決策部署和新發(fā)展理念、推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。

十三屆全國人大一次會議期間，建議辦理工作又出現(xiàn)新的變化，繼續(xù)向前邁步，一些承辦單位就代表提出的建議快速反應(yīng)、火速辦理：在大會期間便與代表面對面溝通協(xié)調(diào)，共同研究處理。

例如，全國人大代表劉小兵建議對《關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預(yù)算草案的報告》（簡稱《報告》）完善政府收支分類科目。2018年3月14日，劉小兵在朋友圈發(fā)了這樣一條消息，還配了一張照片。照片是國家財政部辦公廳的一封紅頭信箋，內(nèi)容是對劉小兵建議的答復(fù)。信中說：根據(jù)您的意見，我們已在《報告》第33頁第10行，增加“完善政府收支分類科目”。

2019年，代表在十三屆全國人大二次會議期間提出的8160件代表建議統(tǒng)一交由193家承辦單位研究辦理，并首次以全國人大常委會辦公廳名義，向全國人代會期間提出建議的代表及原選舉單位逐一通報代表建議的交辦情況。同時，在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，確定22項重點(diǎn)督辦建議，涉及276件代表建議，交由國家發(fā)展改革委等17家單位牽頭辦理，全國人大7個專門委員會負(fù)責(zé)督辦。從辦理結(jié)果看，代表建議所提問題得到解決或計劃逐步解決的占建議總數(shù)的71.28%。

快速反應(yīng)、火速辦理……新時代代表建議辦理呈現(xiàn)的這些新變化，展現(xiàn)了“中國式民主”的活力，更加彰顯了人民代表大會制度的優(yōu)越性。