阿計(jì)
2020年12月26日,十三屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過長江保護(hù)法,并將于今年3月1日起施行。
這部以河流命名的獨(dú)特法律,不僅意味著將為長江流域的生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法制基石,更標(biāo)志著我國環(huán)資法律開啟了一種嶄新的立法模式,注入了鮮明的個(gè)性化特質(zhì),堪稱具有風(fēng)向標(biāo)意義的重大突破。
水是生命之源,流域則是人類文明的搖籃。自然的偉力,塑造了流域這一獨(dú)立的公共資源空間,同時(shí)也意味著以行政區(qū)域、行業(yè)劃分等為治理單元的傳統(tǒng)立法模式,難以真正解決流域空間內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、資源分配、利益協(xié)調(diào)、權(quán)力設(shè)置等重大問題。正因此,自20世紀(jì)中期以來,隨著流域綜合管理理念的崛起,流域空間逐漸成為法律意義上的管治單元,美國、澳大利亞、法國等許多國家紛紛創(chuàng)制流域立法,以實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境福利的最大化。
其中一大典范當(dāng)數(shù)美國的田納西河流域治理。地跨7個(gè)州的田納西河流域曾是美國最為貧窮落后、生態(tài)岌岌可危的地區(qū)之一。1933年,時(shí)任美國總統(tǒng)羅斯福以該地區(qū)為“新政”試點(diǎn),推動(dòng)國會(huì)通過了《田納西河流域管理局法》,為打破行政權(quán)力分割、實(shí)施流域整體治理奠定了法律基石,短短十多年的高效運(yùn)作,就使田納西河流域舊貌換新顏,最終創(chuàng)造了一個(gè)成功的全球性樣板。
相形之下,流域立法在我國仍屬稀缺的立法產(chǎn)品。長江保護(hù)法出臺(tái)前,盡管廣東、四川、重慶等地已紛紛試水,但在行政法規(guī)層面,僅有《太湖流域管理?xiàng)l例》等寥寥幾部。而在國家法律層面,有關(guān)流域管理的規(guī)定只是散見于環(huán)資法律中,專門的流域法律尚屬空白。凡此種種的法制供應(yīng)匱乏,導(dǎo)致流域治理陷于困局。
以長江流域?yàn)槔鳛橹腥A民族的母親河,長江是攸關(guān)國家、民族生死命運(yùn)的水源要地、生態(tài)寶庫和黃金水道。涉及19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的長江流域,橫跨東、中、西部三大經(jīng)濟(jì)區(qū),構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)的脊梁。然而無情的現(xiàn)實(shí)是,一方面,無序的開發(fā)利用,已使長江流域深陷環(huán)境污染、生態(tài)退化、資源浪費(fèi)等嚴(yán)峻危機(jī);另一方面,現(xiàn)行的水法、水污染防治法、水土保持法等法律,不僅無法提供立足全流域的法制解決方案,而且相關(guān)法律“分而治之”的碎片化,還難免引發(fā)利用與防污相割裂、項(xiàng)目審批各自為政乃至立法沖突、權(quán)力競爭等弊端。
這樣的現(xiàn)實(shí),決定了為長江流域量身打造一部專門法律的必要性,也決定了長江保護(hù)法需要一種全新的法制構(gòu)造。就立法定位而言,長江保護(hù)法并非局限于治污或利用之類的單向度思維,而是合理統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合法,其目標(biāo)是為流域空間設(shè)計(jì)系統(tǒng)性、整體性的管治方案。就立法技術(shù)而言,長江保護(hù)法并非簡單復(fù)制現(xiàn)有的普適性環(huán)資法律,而是聚焦長江流域特定問題、重點(diǎn)問題和全局問題的特別法,其重心是為流域治理提供對(duì)癥下藥式的制度創(chuàng)新。
其中的最大關(guān)鍵是如何變革現(xiàn)有的管理體制,真正實(shí)現(xiàn)從區(qū)域管治走向流域管治的根本轉(zhuǎn)型。多年以來,我國河流管理始終糾纏于“九龍治水”的混亂狀態(tài),地區(qū)劃界、部門分割、多頭管理的傳統(tǒng)體制,極大抑制了協(xié)同治理能力,亦難以沖破“上游污染,下游埋單”之類的監(jiān)管僵局。正因此,長江保護(hù)法以協(xié)調(diào)機(jī)制為核心,確立統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的流域管理體制,意義深遠(yuǎn),堪稱最大的立法亮點(diǎn)。
同時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,相較于傳統(tǒng)的行政區(qū)域,流域空間所牽扯的利益關(guān)系遠(yuǎn)為復(fù)雜多元,因而流域立法的最大難點(diǎn)就在于,如何合理劃定中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的權(quán)、責(zé)、利邊界,尤其是如何公平調(diào)諧政府、企業(yè)、個(gè)人等諸多主體的利益沖突。正因此,流域立法的制度選擇,應(yīng)當(dāng)是價(jià)值目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)需求和利益訴求共同博弈的產(chǎn)物,諸如完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等利益平衡機(jī)制,引入公眾參與等民主治理機(jī)制,也是長江保護(hù)立法的重點(diǎn)方向。長江保護(hù)法草案二審時(shí),從多個(gè)角度增設(shè)了長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,正是最值得點(diǎn)贊的立法改進(jìn)。
從更長遠(yuǎn)的視角而言,長江保護(hù)法作為流域立法的先行者,將為未來提供寶貴的立法經(jīng)驗(yàn)。無論是將這一立法模式復(fù)制到其它流域,抑或制定流域管理的基本法,都是值得認(rèn)真考慮的立法選項(xiàng)。而由此獨(dú)立成形的流域立法一脈,在實(shí)現(xiàn)環(huán)資法律體系縱深發(fā)展的同時(shí),亦將全面開辟生態(tài)文明建設(shè)的升級(jí)之路。而這,正是長江保護(hù)法的深層價(jià)值和時(shí)代使命之所在。
川渝兩地同處長江上游,是休戚與共的生態(tài)共同體,嘉陵江猶如一條綠色的紐帶,將沿江上下游巴蜀兒女緊緊連在一起。為保護(hù)好嘉陵江,四川重慶兩省市人大正在開展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法。
開展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法,能強(qiáng)化長江上游生態(tài)大保護(hù),推動(dòng)兩地生態(tài)共建和環(huán)境共保,是長江保護(hù)法在嘉陵江流域的細(xì)化、補(bǔ)充和完善。
長江保護(hù)法的通過,對(duì)嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法具有重要的借鑒意義。川渝兩地人大嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法,要在與上位法不沖突和保障法制統(tǒng)一的前提下,進(jìn)一步完善協(xié)同保護(hù)工作體制機(jī)制,實(shí)現(xiàn)依法保護(hù)和依法治理,實(shí)現(xiàn)從區(qū)域管治走向流域管治的轉(zhuǎn)變。
因此,應(yīng)建立完善區(qū)域協(xié)同機(jī)制,為流域綜合治理和跨區(qū)域環(huán)保協(xié)作提供法制保障。突出加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動(dòng),建立跨區(qū)域污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制,暢通流域上中下游各級(jí)政府、各部門之間的協(xié)調(diào)配合,暢通聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和信息共享通道。切實(shí)通過區(qū)域協(xié)同、聯(lián)防聯(lián)治,保護(hù)和治理好流域生態(tài)環(huán)境。