單學(xué)鵬，羅 哲

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065)

一、問(wèn)題的提出

十九屆四中全會(huì)對(duì)國(guó)家治理進(jìn)行了重要的部署，協(xié)同是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值訴求。構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，需要多種政策協(xié)同發(fā)力[1]。協(xié)同治理是當(dāng)前國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的重要一環(huán)，具有協(xié)調(diào)各方的重要作用。區(qū)域協(xié)同治理既是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，更是解決跨域公共問(wèn)題并推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程的重要舉措。

在中國(guó)區(qū)域發(fā)展的歷程中，成渝地區(qū)作為西南地區(qū)的增長(zhǎng)極，始終具有舉足輕重的地位。2011年，國(guó)務(wù)院批復(fù)、國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》奠定了成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的主基調(diào)；而在2016年，國(guó)家發(fā)改委和住建部聯(lián)合印發(fā)的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，則為成渝城市群高質(zhì)量發(fā)展指明了方向；2020年10月16日中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，更加精準(zhǔn)地理清了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。從經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群再到雙城經(jīng)濟(jì)圈，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的提速發(fā)展，不僅體現(xiàn)了黨中央對(duì)成渝地區(qū)的關(guān)心和重視，更體現(xiàn)了建設(shè)具有全國(guó)影響力的“一極兩中心兩地”期許，以及高質(zhì)量發(fā)展的要求。

自2011年成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)初創(chuàng)至今，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈已初具雛形。通過(guò)對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的回溯把握其發(fā)展脈絡(luò)，探究西南內(nèi)陸地區(qū)區(qū)域協(xié)同治理發(fā)展演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，不僅能夠?yàn)槠瞥齾^(qū)域協(xié)同治理領(lǐng)域的缺陷提供理論啟示，更能夠?yàn)橥苿?dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家整體高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文擬解決的問(wèn)題在于：自2011年成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理遵循著何種演進(jìn)邏輯？成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)以及未來(lái)內(nèi)陸地區(qū)協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)如何提升治理效能？為解決上述問(wèn)題，本文以2011—2020年上半年的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的政策文本和府際協(xié)議為研究對(duì)象，應(yīng)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，通過(guò)對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的整體和個(gè)體網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行梳理分析，以把握整體演進(jìn)邏輯和變遷路徑。

二、研究回顧與分析框架

(一)國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展

協(xié)同治理應(yīng)用于多學(xué)科的發(fā)展領(lǐng)域，其內(nèi)涵來(lái)源和結(jié)果應(yīng)用分散于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及公共管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科范疇。相較于傳統(tǒng)治理形式，協(xié)同治理更加關(guān)注于行動(dòng)方式、主體互動(dòng)以及目標(biāo)的協(xié)作同調(diào)。區(qū)域協(xié)同治理作為協(xié)同治理的重要命題之一，是基于共同的治理愿景，多元且關(guān)系對(duì)等的主體通過(guò)理解和信任建立共識(shí)，旨在制定或?qū)嵤﹨^(qū)域公共政策或管理區(qū)域公共項(xiàng)目的一種治理安排。區(qū)域協(xié)同治理議題的出現(xiàn)，直接原因是跨域公共事務(wù)的治理，而根本原因則是由于資源稀缺性而造成的組織互賴(lài)。源于資源的稀缺性、組織互賴(lài)性、公共問(wèn)題的跨域性、城市化進(jìn)程和城市群建設(shè)、區(qū)域發(fā)展疑難問(wèn)題和治理能力的提升，區(qū)域協(xié)同治理勢(shì)在必行[2]。公共問(wèn)題的外溢性和復(fù)雜性與傳統(tǒng)屬地管理體制之間的矛盾進(jìn)一步催生了區(qū)域公共事務(wù)的治理協(xié)同[3]?？梢哉f(shuō)，區(qū)域協(xié)同治理是具有問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的重要治理形式。

國(guó)外學(xué)者對(duì)區(qū)域協(xié)同治理的研究起步較早，對(duì)區(qū)域協(xié)同治理的核心要件進(jìn)行了整合式研究。在區(qū)域協(xié)同治理動(dòng)機(jī)研究上，Scott和Thomas指出當(dāng)公共管理者無(wú)法采取與政策問(wèn)題的地理范圍相稱(chēng)的單方面行動(dòng)時(shí)，區(qū)域協(xié)同治理更有可能實(shí)現(xiàn)[4]。大氣污染問(wèn)題、水污染問(wèn)題等一系列生態(tài)治理問(wèn)題和公共衛(wèi)生問(wèn)題等一系列可能造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、具有正負(fù)外部性和涉及公共池塘資源的公共事務(wù)是當(dāng)前區(qū)域協(xié)同治理研究關(guān)注的主要議題[5]。在路徑設(shè)計(jì)方面，F(xiàn)eiock等人主張根據(jù)議題的復(fù)雜性和權(quán)力的自主性選擇恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制以解決制度性集體行動(dòng)困境[6-7]。Emerson等則構(gòu)建了一個(gè)綜合框架對(duì)不同規(guī)模、政策領(lǐng)域和復(fù)雜程度的區(qū)域協(xié)同治理案例進(jìn)行分析和評(píng)估[8]。國(guó)外學(xué)者針對(duì)特定議題、行動(dòng)者、關(guān)系結(jié)構(gòu)以及作用機(jī)理進(jìn)行了較為前沿的研究，形成了較為完善的區(qū)域協(xié)同治理理論體系和分析邏輯。

國(guó)內(nèi)學(xué)者立足于主要跨省域城市群研究場(chǎng)域，對(duì)區(qū)域協(xié)同治理的具體事務(wù)以及區(qū)域協(xié)同治理的機(jī)制機(jī)理展開(kāi)了相應(yīng)的研究[9-11]。研究呈現(xiàn)出兩種具有關(guān)聯(lián)性的取向：在區(qū)域協(xié)同治理的價(jià)值建構(gòu)層面，主要學(xué)者從中國(guó)區(qū)域協(xié)同治理情境出發(fā)，將區(qū)域協(xié)同治理的主流理論轉(zhuǎn)譯和應(yīng)用到中國(guó)情境，探討中國(guó)區(qū)域協(xié)同治理的機(jī)制創(chuàng)設(shè)以及路徑選擇。資產(chǎn)專(zhuān)用性、績(jī)效可測(cè)量性、區(qū)域的橫向與縱向協(xié)調(diào)、個(gè)體的異質(zhì)性以及議題的復(fù)雜性共同催生了區(qū)域協(xié)同治理的廣泛參與[12-13]。在具體公共事務(wù)的區(qū)域協(xié)同治理研究層面，國(guó)內(nèi)學(xué)者從部分公共事務(wù)的外部性出發(fā)，基于區(qū)域協(xié)作對(duì)碎片化行政事務(wù)的整合與協(xié)作推進(jìn)公共事務(wù)的區(qū)域協(xié)同治理，以期達(dá)到非協(xié)同治理所不能達(dá)到的功效。在這方面的研究著眼于如何利用區(qū)域協(xié)同治理的功能解決屬地治理模式的瓶頸，調(diào)動(dòng)各方治理主體的積極性，重構(gòu)區(qū)域協(xié)同組織，共同實(shí)現(xiàn)利益輸入和輸出的區(qū)域平衡。在對(duì)成渝地區(qū)的相關(guān)研究當(dāng)中，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和成渝城市群作為川渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要概念和規(guī)劃，主要學(xué)者對(duì)其空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境等一系列議題進(jìn)行了研究和回顧[14-16]。

遵循當(dāng)前我國(guó)區(qū)域協(xié)同治理范圍不斷擴(kuò)大、合作層級(jí)越來(lái)越深入、合作領(lǐng)域更加多元、制度化水平逐步提高的發(fā)展取向，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同治理效能提升逐漸成為當(dāng)前研究的重要著眼點(diǎn)。目前我國(guó)區(qū)域協(xié)同治理研究場(chǎng)域集中于省域或市域的橫向協(xié)同，縱向的協(xié)同關(guān)系研究相對(duì)較少，更缺乏橫向府際關(guān)系以及縱向上下級(jí)政府間協(xié)同關(guān)系的統(tǒng)合性研究。區(qū)域公共事務(wù)的復(fù)雜性和外溢性要求地方政府在多層次多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作，已有研究領(lǐng)域的協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)未必能完全輻射區(qū)域協(xié)同治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。目前主要學(xué)者針對(duì)成渝地區(qū)協(xié)同治理研究已有一定的探索，但仍需進(jìn)一步拓展研究的深度和廣度[17]。

(二)分析框架

制度性集體行動(dòng)理論(Institutional Collective Action)基于區(qū)域治理中遇到的集體行動(dòng)困境，解釋了地方政府府際協(xié)同的機(jī)理和結(jié)構(gòu)[18]。本研究試圖應(yīng)用制度性集體行動(dòng)框架中的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析維度，對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)與形態(tài)進(jìn)行描述和解釋?zhuān)M(jìn)而探討成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)特征和演進(jìn)邏輯，具體分析框架見(jiàn)圖1。

ICA框架為府際合作行為的選擇和動(dòng)機(jī)提供了解釋模型。在集體性收益和選擇性收益的驅(qū)動(dòng)下各層級(jí)行動(dòng)主體開(kāi)展了合作與非合作行為，并將其應(yīng)用到相應(yīng)的領(lǐng)域并建設(shè)與之相匹配的機(jī)制。已有對(duì)區(qū)域協(xié)同治理的觀察主要集中于行為與應(yīng)用，其自身的作用機(jī)理和宏觀結(jié)構(gòu)透視存在著一定的“黑箱化”。該框架的含義是地方政府制度性集體行動(dòng)是復(fù)合元素綜合作用的結(jié)果：微觀動(dòng)機(jī)影響其作用機(jī)理、塑造宏觀結(jié)構(gòu)，最終應(yīng)用到具體的公共領(lǐng)域；制度性集體行動(dòng)的作用機(jī)理和宏觀結(jié)構(gòu)既互相影響同時(shí)也受制于公共事物的屬性以及現(xiàn)實(shí)應(yīng)用領(lǐng)域的異質(zhì)性；制度性集體行動(dòng)的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用既是結(jié)果，同樣反過(guò)來(lái)塑造行為動(dòng)機(jī)和結(jié)構(gòu)布局。

圖1 制度性集體行動(dòng)理論下區(qū)域協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)分析框架

區(qū)域協(xié)同治理的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)治理模式選擇是降低協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)、減少交易成本的關(guān)鍵所在。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的差異既是面對(duì)議題復(fù)雜性和權(quán)力自主性的不同治理安排體現(xiàn)，也將會(huì)對(duì)協(xié)同治理的具體行為帶來(lái)影響。制度性集體行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)分析框架對(duì)宏觀結(jié)構(gòu)的透視包括兩個(gè)層面的理路：一是宏觀結(jié)構(gòu)的特征分析。當(dāng)一對(duì)或多對(duì)關(guān)系在一個(gè)或多個(gè)領(lǐng)域范圍內(nèi)產(chǎn)生合作，就將形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系并最終塑造網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。通過(guò)對(duì)宏觀網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模、密度、位置、路徑等整體網(wǎng)絡(luò)和個(gè)體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行檢視，研判網(wǎng)絡(luò)可能存在的交易成本和協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而判斷網(wǎng)絡(luò)的效率高低。二是宏觀結(jié)構(gòu)的類(lèi)型學(xué)研究。Provan和Kenis提出的共享型網(wǎng)絡(luò)治理、領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理和行政型網(wǎng)絡(luò)治理三種結(jié)構(gòu)類(lèi)型，展示了網(wǎng)絡(luò)治理的三種結(jié)構(gòu)形態(tài)[19]。共享型網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)成員之間的多邊關(guān)系與依賴(lài)性；領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)具有一個(gè)核心中介，其他成員通過(guò)與其產(chǎn)生聯(lián)系組成網(wǎng)絡(luò)；行政型網(wǎng)絡(luò)則依賴(lài)于外部節(jié)點(diǎn)的資源配置和信息供給。

制度性集體行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)分析觀點(diǎn)將政策網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)治理理論嵌入自身的框架當(dāng)中，對(duì)于解釋地方政府合作的宏觀結(jié)構(gòu)以及通過(guò)結(jié)構(gòu)剖析探索制度性集體行動(dòng)的其他環(huán)節(jié)提供了有益的借鑒。通過(guò)對(duì)區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的回顧和透視，不僅能夠描繪區(qū)域協(xié)同治理的演進(jìn)理路和當(dāng)前情態(tài)，更能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)分析回溯區(qū)域府際合作機(jī)理。因此，筆者選用了西南地區(qū)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)域協(xié)同治理府際協(xié)議和政策文本進(jìn)行分析和透視，擬為國(guó)內(nèi)區(qū)域協(xié)同治理提供西南內(nèi)陸經(jīng)驗(yàn)；然后，采用制度性集體行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)分析框架，對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理演進(jìn)狀態(tài)進(jìn)行分析。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)樣本選取與數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究選取了2011—2020年6月期間涉及“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”“成渝城市群”和“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”的不同層級(jí)的政策文本和府際協(xié)議共計(jì)351份。研究樣本主要來(lái)自北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈主要城市、重慶所有區(qū)縣以及四川省的官方網(wǎng)站。為了保證研究樣本的完整性和全面性，針對(duì)不同來(lái)源的政策文本進(jìn)行交叉核對(duì)和去重。同時(shí)為了保證研究文本與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的主題相契合，依照以下原則進(jìn)行篩選：一是相關(guān)性原則。即文件的整體或部分內(nèi)容對(duì)“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”“成渝城市群”或“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”的協(xié)同治理活動(dòng)進(jìn)行了具體的安排。二是規(guī)范性原則。政策的來(lái)源規(guī)范，需要是行政機(jī)關(guān)締結(jié)的協(xié)議、規(guī)劃、意見(jiàn)等形式的政策文本。按照國(guó)家對(duì)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)(2011年)、成渝城市群(2016年)和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈(2020年)的規(guī)劃概念提出時(shí)間為政策文本選取節(jié)點(diǎn)，選取2011—2015年(成渝經(jīng)濟(jì)區(qū))、2016—2019年(成渝城市群)以及2020年1—6月(成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈)的政策文本，使用文本數(shù)據(jù)挖掘平臺(tái)(DiVoMiner?)建立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同治理政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)并進(jìn)行編碼。

(二)研究方法

國(guó)內(nèi)外已有不同的學(xué)者使用網(wǎng)絡(luò)分析嵌入?yún)^(qū)域協(xié)同治理研究的進(jìn)程當(dāng)中，以網(wǎng)絡(luò)的方式將政府間協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)要素和網(wǎng)絡(luò)特征進(jìn)行透視能夠有效聚集和利用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵資源的動(dòng)員和分配，最終解決公共問(wèn)題[20]。延承制度性集體行動(dòng)理論框架的網(wǎng)絡(luò)分析視角，本文主要使用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)研究方法對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)特征和演進(jìn)邏輯進(jìn)行考察，以府際協(xié)議作為研究載體開(kāi)展相應(yīng)分析。

在實(shí)證過(guò)程中，研究主要選用UCINET6.0軟件對(duì)整體網(wǎng)絡(luò)和個(gè)體網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析以期對(duì)整個(gè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理態(tài)勢(shì)進(jìn)行研判。在整體網(wǎng)絡(luò)中，主要對(duì)整體網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)數(shù)、網(wǎng)絡(luò)密度、聚類(lèi)系數(shù)以及特征途徑長(zhǎng)度進(jìn)行分析和探討。進(jìn)一步探究協(xié)同治理整體網(wǎng)絡(luò)中的核心節(jié)點(diǎn)、治理路徑以及整體協(xié)同程度。在個(gè)體網(wǎng)絡(luò)分析層次，主要對(duì)出入度中心性、自我網(wǎng)絡(luò)連接數(shù)、網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模和效率進(jìn)行分析，以期定位行動(dòng)者在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中的位置和地位，進(jìn)一步分析和探討協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的類(lèi)型。

(三)文本編碼

通過(guò)文本編碼能夠較好地解釋在網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的位置和關(guān)系，本文在傳統(tǒng)的政策文本分析的基礎(chǔ)上引入了連帶的概念。格蘭諾維特將社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系劃分為強(qiáng)連帶和弱連帶[21]。一般在政策分析中對(duì)協(xié)同治理的判定為聯(lián)合發(fā)文，或是擁有共同的協(xié)作機(jī)構(gòu)，顯而易見(jiàn)，這是一種基于府際之間締結(jié)規(guī)范性關(guān)系的強(qiáng)連帶體現(xiàn)，通過(guò)合作發(fā)文的形式將協(xié)同治理的內(nèi)容和形式固定下來(lái)。這種研究往往忽視了地方政府之間協(xié)同治理的弱連帶存在：除了協(xié)同發(fā)文外，治理內(nèi)容之間的相互承接與配合同樣是協(xié)同治理的重要形式。城市為了融入?yún)^(qū)域協(xié)同治理進(jìn)程中，往往以?xún)?nèi)容配合和產(chǎn)業(yè)承接的形式與首位城市或整個(gè)區(qū)域產(chǎn)生聯(lián)系?！叭谌搿薄芭浜稀薄皡f(xié)作”“參與”等同樣是參與協(xié)同治理的重要形式。為了更加深刻探究成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中各個(gè)城市的職責(zé)定位和治理邏輯，本文將協(xié)同治理的弱連帶納入了研究編碼當(dāng)中。在政策語(yǔ)段中，如果明確要和某省市合作融入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，則可以將雙方納入?yún)f(xié)同治理弱連帶的編碼中。本研究編碼結(jié)果通過(guò)了信度測(cè)試，示例編碼見(jiàn)表1。

表1 示例編碼表

四、主要研究結(jié)果和分析

(一)協(xié)同治理脈絡(luò)概覽

通過(guò)對(duì)351份成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理政策文本進(jìn)行編碼后，可以得到不同時(shí)期內(nèi)的發(fā)文數(shù)量(見(jiàn)表2)。從年均發(fā)文量看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理發(fā)文數(shù)量主要呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。就不同階段發(fā)文數(shù)量來(lái)看，在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和成渝城市群時(shí)期，各個(gè)城市之間的弱連帶占據(jù)了彼此協(xié)同關(guān)系的主導(dǎo)。而在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈階段，不僅強(qiáng)連帶協(xié)同發(fā)文的數(shù)量超過(guò)了過(guò)去9年的總和，年均協(xié)同發(fā)文量也上升到了一個(gè)新的層級(jí)。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部的強(qiáng)連帶政策形式也取代了弱連帶，政策擴(kuò)散和學(xué)習(xí)的頻率大大提升。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略提出后，成渝地區(qū)協(xié)同治理按下了“加速鍵”，協(xié)同發(fā)文呈現(xiàn)井噴之勢(shì)，區(qū)域協(xié)同治理以政策文本的形式固定了下來(lái)。

表2 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理政策文本概覽表

由成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)到成渝城市群再到成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的戰(zhàn)略定位和承擔(dān)責(zé)任越來(lái)越高，協(xié)同治理層次也得以不斷提升。首先，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈明顯存在兩個(gè)協(xié)同治理次級(jí)系統(tǒng)。從圖2可以看出，一是以成都為首位城市的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈(四川)，另一個(gè)則是以重慶為首位城市的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈(重慶)，二者相比較來(lái)看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈(四川)的連線(xiàn)更為密集，協(xié)同水平相對(duì)更高。其次，川渝兩省市黨委、政府在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理進(jìn)程中扮演著不可或缺的角色。從成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝城市群一系列宏觀政策的制定，到成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈黨政聯(lián)席會(huì)的布局以及一系列框架協(xié)議的簽訂，川渝黨委、政府為突破區(qū)域壁壘，既勇于打破行政上的藩籬，又能在合作中優(yōu)化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的謀篇布局。三是協(xié)同治理水平仍有上升空間。如圖2所示，當(dāng)前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈共有45個(gè)節(jié)點(diǎn)參與協(xié)同治理進(jìn)程，但是仍有3個(gè)節(jié)點(diǎn)未能與其他節(jié)點(diǎn)形成連線(xiàn)。碎片節(jié)點(diǎn)孤懸于協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，將會(huì)減少跨域協(xié)調(diào)或合作的可能性，增加協(xié)同治理成本。鼓勵(lì)更多的節(jié)點(diǎn)參與政策網(wǎng)絡(luò)并提高治理效能，將是未來(lái)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的必由之路。

圖2 2011—2020年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

(二)整體網(wǎng)絡(luò)分析

首先，從成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)密度看(見(jiàn)表3)，從2011—2015年的1.65到2016—2019年的0.52再到2020年的0.58，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的聯(lián)系緊密程度存在著一定的波動(dòng)，在2016—2019年成渝城市群階段協(xié)同治理密度最低。但是可以看到的是，2020年作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的開(kāi)局之年，發(fā)文數(shù)量遠(yuǎn)超過(guò)去任何一年的平均值，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理密度將會(huì)呈現(xiàn)提升增強(qiáng)的趨勢(shì)。以重慶、成都兩座首位城市為中心驅(qū)動(dòng)的政策網(wǎng)絡(luò)在未來(lái)將會(huì)逐漸凝聚更多的節(jié)點(diǎn)參與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。

其次，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理廣度得以不斷提升。盡管不同發(fā)展階段的間隔年限不同，但從整體網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)數(shù)量變化上可以看出越來(lái)越多的政策主體得以進(jìn)入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理進(jìn)程，區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)密度整體水平偏低但將朝向更加密切合作的方向發(fā)展演進(jìn)。在不同的協(xié)同治理階段，政策網(wǎng)絡(luò)主體的橫向關(guān)系與縱向關(guān)系不斷變化。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的各個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)主體通過(guò)強(qiáng)弱連帶的形式得以較為充分地協(xié)同，相較于市一級(jí)的協(xié)同程度，區(qū)縣一級(jí)的協(xié)同治理水平較低，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在區(qū)縣一級(jí)提升協(xié)同深度將是未來(lái)區(qū)域治理協(xié)同的新方向。

再次，聚類(lèi)系數(shù)能夠表明政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部政策關(guān)系凝聚程度，一般來(lái)說(shuō)，聚類(lèi)系數(shù)越高，表示網(wǎng)絡(luò)的凝聚力越強(qiáng)。如表3所示，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈府際協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的聚類(lèi)系數(shù)分別為4.25、1.78和3.16，呈現(xiàn)先減弱后增強(qiáng)的趨勢(shì)，在演化的過(guò)程中，整體聚類(lèi)水平均大于1，說(shuō)明從整體上而言，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理水平較強(qiáng)。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的過(guò)程中，“朋友圈”不斷擴(kuò)大，治理廣度不斷提升，參與的市區(qū)縣達(dá)到了38個(gè)。在政策網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)行為者能夠以較為平等的方式開(kāi)展協(xié)同治理，有助于信息和資源的流動(dòng)。

表3 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和關(guān)系

最后，整體網(wǎng)絡(luò)的特征途徑長(zhǎng)度說(shuō)明了組織內(nèi)部的資源交換速率和中介水平，平均路徑越長(zhǎng)說(shuō)明越有可能出現(xiàn)協(xié)同治理“代理人”，平均路徑越短則說(shuō)明政策網(wǎng)絡(luò)中信息和物質(zhì)資源的擴(kuò)散速度就越快，政策學(xué)習(xí)能力就越強(qiáng)。如表4所示，平均路徑由成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)期的1.6到成渝城市群時(shí)期的1.8再到成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈時(shí)期的2.58，政策學(xué)習(xí)和資源流動(dòng)速率經(jīng)歷了由快到慢的過(guò)程。政策網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)階段僅需1.6個(gè)行動(dòng)者就可以實(shí)現(xiàn)政策關(guān)聯(lián)，而在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈階段往往需要經(jīng)由2.58個(gè)行動(dòng)者才能實(shí)現(xiàn)治理協(xié)同。出現(xiàn)該情況的原因主要有兩個(gè)：一是強(qiáng)弱連帶關(guān)系的轉(zhuǎn)換。弱連帶往往能夠帶來(lái)更多的資源，而強(qiáng)連帶則意味著強(qiáng)有力的執(zhí)行。由成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)到成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，強(qiáng)連帶逐漸取代了弱連帶的地位，這些行動(dòng)者為了實(shí)現(xiàn)治理的協(xié)同，往往要經(jīng)由更長(zhǎng)的路徑才能得以達(dá)成。這也就造成了整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的凝聚力由成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)期的0.5變?yōu)槌捎宓貐^(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈時(shí)期的0.325。二是首位城市的地位作用更加凸顯。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈謀篇布局的初衷在于充分發(fā)揮重慶和成都的首位作用，拉動(dòng)和輻射周邊城市群。就政策網(wǎng)絡(luò)而言，這種首位作用主要體現(xiàn)在信息交換和資源流動(dòng)的中介上，首位城市在所屬區(qū)域的集聚力、輻射力、帶動(dòng)力和影響力越強(qiáng)，區(qū)域主導(dǎo)性和資源集中度就越高，周邊城市就越需要通過(guò)與首位城市的聯(lián)結(jié)，得以實(shí)現(xiàn)政策學(xué)習(xí)和協(xié)同治理。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈時(shí)期，節(jié)點(diǎn)往往需要2～3步(62%)才能達(dá)成聯(lián)系，重慶和四川—成都分別對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的重慶和四川部分進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，通過(guò)雙方的對(duì)話(huà)協(xié)商以及簽訂相應(yīng)的框架協(xié)議對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈進(jìn)行整體布局和規(guī)劃。

表4 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理整體網(wǎng)絡(luò)平均路徑

(三)個(gè)體網(wǎng)絡(luò)分析

點(diǎn)出入度中心性能夠反映節(jié)點(diǎn)在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中的協(xié)同治理地位，出度中心性能夠反映節(jié)點(diǎn)參與融入的態(tài)勢(shì)，而入度中心性則表示了在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中的地位。如表5所示(1)囿于篇幅，此處僅列舉省市一級(jí)的個(gè)體網(wǎng)絡(luò)特征，歡迎讀者索取。，成都在個(gè)體中心網(wǎng)絡(luò)中處于中心地位，具有最高的自我網(wǎng)絡(luò)連接數(shù)、第二的點(diǎn)出度中心性以及第三的點(diǎn)入度中心性，較好地發(fā)揮了中心城市的首位作用。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨域協(xié)同中，成德眉資等次級(jí)系統(tǒng)協(xié)同治理聯(lián)系較為緊密。與此同時(shí)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理在當(dāng)前可能存在著一定程度上的行政隔離，重慶相較于四川和成都出入度中心性和自我網(wǎng)絡(luò)連接數(shù)都偏低，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的協(xié)同互動(dòng)相對(duì)較少。而位于川北地區(qū)的廣元和巴中，中心性和連接數(shù)目均位于末端，這說(shuō)明當(dāng)前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理可能存在著一定程度上的區(qū)域隔離，未來(lái)需要在川北地區(qū)融入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理進(jìn)程上著力。

表5 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈個(gè)體網(wǎng)絡(luò)表

網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模和效率主要衡量協(xié)同治理的效能。網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模是指將自我所擁有的相鄰者條目減去相鄰者間連接的平均值，是該網(wǎng)絡(luò)的實(shí)際規(guī)模減去冗余所產(chǎn)生的有效規(guī)模。有效規(guī)模說(shuō)明了節(jié)點(diǎn)的自我總和以及影響力，即協(xié)同治理的效果；效率說(shuō)明自我為使用連接每單位所付出的影響力。結(jié)合效率和效果，可以對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理效能進(jìn)行評(píng)價(jià)。如表5所示，在政策網(wǎng)絡(luò)的主要行動(dòng)者中，成都的首位城市效應(yīng)明顯，有效網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和效率均居于首位，在協(xié)同治理的進(jìn)程中居于核心的位置。重慶的網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模和效率位居前列，這說(shuō)明重慶市在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的政策協(xié)同上效率較高，用較少的政策文本將區(qū)域治理協(xié)同了起來(lái)。資陽(yáng)、遂寧和達(dá)州在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈(四川)的協(xié)同治理進(jìn)程中扮演著積極的協(xié)同者和參與者的角色，較好地融入了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈。作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的兩個(gè)首位城市，成都和重慶顯示了不同的協(xié)同治理模式。成都市“強(qiáng)中心”的區(qū)域協(xié)同治理模式較好地集中了資源，增加了區(qū)域間互信；重慶市“弱中心”的區(qū)域協(xié)同治理模式則減少了冗余連接，提升了協(xié)同治理的效能。首位城市的不同區(qū)域協(xié)同治理模式并無(wú)好壞之分，均旨在更好地推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理的進(jìn)程。

五、研究結(jié)論和建議

(一)研究結(jié)論

首先，從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類(lèi)型看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了由有限共享型向雙核領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)階段，盡管聚類(lèi)系數(shù)和網(wǎng)絡(luò)密度較高，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部具有較好的資源共享和政策學(xué)習(xí)，但是這種共享的范圍是有限的，僅有少數(shù)節(jié)點(diǎn)納入了治理網(wǎng)絡(luò)。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈階段，由于外部政策壓力以及內(nèi)部發(fā)展引力的雙重驅(qū)動(dòng)，協(xié)同治理規(guī)模不斷擴(kuò)大，首位城市的作用不斷凸顯。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈階段，通過(guò)中介節(jié)點(diǎn)擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、提升網(wǎng)絡(luò)凝聚力，能夠吸納越來(lái)越多的節(jié)點(diǎn)參與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)。在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和成渝城市群階段，以“融入”“參與”和“配合”為協(xié)同形式的弱連帶是協(xié)同治理的主要形式。在這一階段各個(gè)市區(qū)縣的協(xié)同水平較低、強(qiáng)制性較弱，但是資源交換和政策學(xué)習(xí)的速度相對(duì)較快。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈階段，首位作用凸顯，以重慶、成都為首位城市，四川省為協(xié)同節(jié)點(diǎn)的政策網(wǎng)絡(luò)帶動(dòng)了更多前兩個(gè)階段未曾參與的區(qū)縣參與協(xié)同治理過(guò)程。通過(guò)首位城市的中介作用，提升了協(xié)同治理的參與廣度和配合力度，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理按下了“加速鍵”。

其次，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈下的區(qū)域協(xié)同治理次級(jí)系統(tǒng)是助推協(xié)同治理的重要內(nèi)驅(qū)力。在上一部分的定量分析中，德陽(yáng)、眉山和資陽(yáng)等成都平原區(qū)城市在協(xié)同治理中扮演的角色越來(lái)越重要。2020年作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的開(kāi)局之年，成德眉資同城化進(jìn)程進(jìn)一步提速，發(fā)布了一系列政策文本加速成都都市圈的塑造，既擴(kuò)展了成都首位作用的輻射半徑，又有助于德陽(yáng)、眉山和資陽(yáng)三市接受成都的輻射帶動(dòng)。而以《四川省綿陽(yáng)市人民政府重慶市北碚區(qū)人民政府推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2020—2022年)》為代表的一系列川渝市區(qū)縣之間的橫向府際協(xié)議的達(dá)成，使擴(kuò)大成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同治理廣度和深度成為重要發(fā)展趨勢(shì)。相較于京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角區(qū)域，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈整體經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較弱，需要通過(guò)區(qū)域協(xié)同治理下的次級(jí)系統(tǒng)協(xié)同的方式有效發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施銜接，最終推進(jìn)雙中心城市治理網(wǎng)絡(luò)形成。

最后，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理仍存在一定的行政隔離和區(qū)域隔離。行政隔離主要體現(xiàn)為由于行政區(qū)劃的級(jí)別問(wèn)題，對(duì)政府間的合作產(chǎn)生了障礙。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈(四川)除了首位城市的其他城市與重慶以及下轄區(qū)縣在政策協(xié)同上聯(lián)系較少。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的行政隔離雖然存在但正逐步被打破，市區(qū)縣一級(jí)的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)正在逐步形成。而區(qū)域隔離主要體現(xiàn)在協(xié)同治理的參與廣度上。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中，重慶的部分區(qū)縣成為碎片節(jié)點(diǎn)，還有部分區(qū)縣未能納入治理進(jìn)程。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈(四川)部分，巴中和廣元等川東北城市協(xié)同治理水平較低，需要增加政策供給，提升政策學(xué)習(xí)效率和資源獲取能力。

(二)政策建議

綜合前文研究，未來(lái)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同治理應(yīng)從以下三方面著力。首先，優(yōu)化區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，推進(jìn)協(xié)同治理常態(tài)化。一是推進(jìn)府際聯(lián)席會(huì)的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制完善。以川渝黨政聯(lián)席會(huì)為契機(jī)，推進(jìn)府際聯(lián)席會(huì)作為深化區(qū)域合作機(jī)制的重要路徑。將府際聯(lián)席會(huì)作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同治理的交流渠道、對(duì)話(huà)平臺(tái)和合作途徑，成為府際間凝聚共識(shí)和建立信任的制度性規(guī)范，提升府際聯(lián)席會(huì)的延續(xù)性。二是加快雙核內(nèi)部的縱向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。以川渝合作為發(fā)展契機(jī)，在四川省和重慶市上級(jí)政府的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)下，加快推進(jìn)“川渝協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”的創(chuàng)設(shè)。在區(qū)域協(xié)同的一系列框架性文本的指導(dǎo)下，堅(jiān)持縱向指導(dǎo)和橫向協(xié)同相統(tǒng)籌，提高區(qū)域協(xié)同治理的活力和合法性[22]。

其次，優(yōu)化空間布局，形成規(guī)模效應(yīng)。未來(lái)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理既要考慮行政區(qū)劃內(nèi)部的治理協(xié)同，也應(yīng)該發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)跨域協(xié)同互補(bǔ)。一是促進(jìn)行政區(qū)域內(nèi)部的協(xié)同互補(bǔ)。合理布局成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部城市定位，發(fā)展專(zhuān)業(yè)化部門(mén)。在川渝協(xié)同的框架下推進(jìn)成渝地區(qū)區(qū)域資源的均衡流動(dòng)和政策學(xué)習(xí)，推進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)次級(jí)系統(tǒng)的形成和優(yōu)化。二是打破行政區(qū)劃藩籬，解決跨域公共事務(wù)。以公共問(wèn)題的跨域協(xié)作為導(dǎo)向，規(guī)模效益所帶來(lái)的高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，著力推進(jìn)市區(qū)縣協(xié)同聯(lián)盟的建立。鼓勵(lì)川渝省市區(qū)縣跨域達(dá)成推進(jìn)一體化發(fā)展的相關(guān)公共政策，從教育、醫(yī)療、就業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域布局，延展成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同深度。

最后，注重政策協(xié)同，促進(jìn)強(qiáng)弱連帶政策的協(xié)調(diào)。強(qiáng)連帶能夠通過(guò)強(qiáng)勢(shì)連接建立信任并促進(jìn)正式合作的達(dá)成，而弱連帶能夠提升政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間的交流可能性。實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的治理協(xié)同，強(qiáng)弱連帶都必不可少，需要行動(dòng)者根據(jù)其在整體網(wǎng)絡(luò)中的位置進(jìn)行具體研判。既可以通過(guò)以聯(lián)合發(fā)文為代表的政策網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)連帶塑造影響力并建立信任，處理不確定性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)較大的公共事務(wù)；又可以主動(dòng)融入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，以弱連帶的形式推動(dòng)本區(qū)域與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈整體規(guī)劃的契合，降低資源流動(dòng)的交換成本，提升政策學(xué)習(xí)的速率，依靠彼此之間的異質(zhì)性為本區(qū)域帶來(lái)新的政策紅利和協(xié)同紅利。