李鐵

從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，雖然經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，釋放了一部分農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的潛力，初步解決了農(nóng)產(chǎn)品供給長(zhǎng)期短缺問(wèn)題。但是，在后來(lái)90年代的農(nóng)村改革政策中，如何解決農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展，是否還要繼續(xù)在體制改革上作出更大的變化，一直找不到很好的解決方案。

其中面臨的最大困境就是農(nóng)村人口太多，想要找到鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民富裕的路徑，必須突破這一困境。

僅靠農(nóng)業(yè)解決不了“三農(nóng)”問(wèn)題

1990年前后，中國(guó)的城市化率不足30%，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村戶籍人口為8.94億。如果按照耕地總量20億畝計(jì)算，農(nóng)村人均耕地面積僅為2.2畝。同時(shí)耕地分布得十分不均衡，東北地區(qū)的人均耕地面積可以達(dá)到10畝，但在東中西部地區(qū)人口密度高的省份，農(nóng)村人均耕地面積只有幾分。

雖然南方的農(nóng)作物一年可以有兩季或者三季收獲，但是由于人均耕地或者戶均耕地面積過(guò)小，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所獲得的收入仍然很低。按主要農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格計(jì)算，農(nóng)民畝均凈收入不到1000元，再按全國(guó)戶均耕地10畝來(lái)計(jì)算，每戶年收入不到1萬(wàn)元。

當(dāng)前，農(nóng)村人均可支配收入中，外出打工獲得的工資性收入占41%，而轉(zhuǎn)移凈收入約占21%（圖1）。雖然農(nóng)村人均可支配收入每年都在增長(zhǎng)，但同時(shí)也面臨著生產(chǎn)資料和生活成本的上漲，因此總體算下來(lái)，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)水平是有限的。

圖1：2013年-2019年農(nóng)村居民人均可支配收入結(jié)構(gòu)

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》。制圖：顏斌

如果先不考慮其他收入來(lái)源，僅看農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收入。由于農(nóng)村戶均耕地面積過(guò)少，僅相當(dāng)于日本的約三分之一、韓國(guó)的二分之一，而且中國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到日本的水平。

這種情況下，在有限的戶均或者人均耕地的基礎(chǔ)上，想要讓農(nóng)民生活達(dá)到小康的標(biāo)準(zhǔn)，僅僅通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是做不到的。中國(guó)的人均耕地水平至少要提高到韓國(guó)甚至是日本的水平，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入才有可能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加1倍-2倍。即使如此，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格還是由市場(chǎng)決定，那么市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)也可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)凈收益嚴(yán)重受損。

上世紀(jì)90年代，我們提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)最重要的出發(fā)點(diǎn)就是如何減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民。主要理由在于：

一是由于人均占有資源過(guò)少，而人口眾多，雖然可以保證主要農(nóng)產(chǎn)品的供給，但是在確保城市糧食價(jià)格不大幅上漲的情況下，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入不可能大幅度增加。

二是當(dāng)農(nóng)村人口過(guò)多時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品商品化很難實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民因?yàn)樽陨硇枨蠖a(chǎn)的糧食和農(nóng)產(chǎn)品，不可能主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)，從而改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)。

只有在城市人口占多數(shù)的情況下，才會(huì)從根本上改變對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)需求，以更多城市居民的需求刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)。在增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的同時(shí)，通過(guò)農(nóng)業(yè)的多元化經(jīng)營(yíng)增加農(nóng)民收益。

三是只有減少農(nóng)民，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)。因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民人均占有耕地資源增加，如達(dá)到日韓規(guī)模的時(shí)候，也就是達(dá)到戶均耕地20畝-30畝的水平，才可以初步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也才能發(fā)揮農(nóng)業(yè)機(jī)械化的效能，而且各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的投入也可以通過(guò)適度規(guī)模化來(lái)提高效率。

四是只有農(nóng)村人口大幅度減少，才可以實(shí)現(xiàn)工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)、城市對(duì)農(nóng)村的反哺。當(dāng)以更少人口創(chuàng)造更多的價(jià)值和剩余產(chǎn)品的時(shí)候，對(duì)少數(shù)人口的轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼才可能發(fā)揮最大效用。

上世紀(jì)90年代中期，中國(guó)城鎮(zhèn)化率才30%，那時(shí)提出要通過(guò)城市和工業(yè)來(lái)反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，意味著要用30%的城鎮(zhèn)人口創(chuàng)造的收益來(lái)補(bǔ)70%的農(nóng)村人口，顯然是不現(xiàn)實(shí)的，反而會(huì)延緩工業(yè)化和城市化進(jìn)程。

反之，當(dāng)城市化率提升到70%，甚至更高的時(shí)候，通過(guò)占大多數(shù)的城鎮(zhèn)人口創(chuàng)造的收益來(lái)補(bǔ)貼占少數(shù)的農(nóng)村人口，所發(fā)揮的反哺作用才能更好。

減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民

換句話說(shuō)，上世紀(jì)末和本世紀(jì)初提出的城鎮(zhèn)化政策，出發(fā)點(diǎn)就是“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”，才能從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題。

當(dāng)前的農(nóng)村發(fā)展，包括扶貧攻堅(jiān)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，有幾種變化值得重視。

首先是至少有2.8億的農(nóng)村人口已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，甚至被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口。如果按常住口徑來(lái)統(tǒng)計(jì)，由于農(nóng)村減少了2.8億常住人口，所以也使得農(nóng)村人均占有資源水平有了一定的提高，具體來(lái)說(shuō)，從2000年的人均耕地2.41畝提高到現(xiàn)在的3.64畝耕地（圖2）。

圖2：戶籍口徑和常住口徑的農(nóng)村人均耕地面積

資料來(lái)源：根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的耕地?cái)?shù)據(jù)、農(nóng)村常住人口數(shù)據(jù)以及中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒的農(nóng)村戶籍人口計(jì)算

其次是在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)為農(nóng)村常住人口的人均可支配收入水平中，仍有40%多的收入來(lái)自于非農(nóng)就業(yè)。這說(shuō)明農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)的依賴程度在降低，其中很重要的因素就是城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了更多的非農(nóng)兼業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)。

再次是政府在脫貧攻堅(jiān)方面的投入占有一定的比重，但是農(nóng)民人均收入水平的增加更重要的還是依賴于非農(nóng)就業(yè)。而對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，雖然只涉及1億人口，但是需要通過(guò)外部性力量的介入，其中包括城市的對(duì)口支援、企業(yè)的直接援助，亦或是吸引勞動(dòng)力外出，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

但是，如果按照脫貧攻堅(jiān)的方式來(lái)解決涉及5億，甚至更多農(nóng)村戶籍人口的鄉(xiāng)村振興問(wèn)題，以目前的城市化水平和財(cái)政能力是起不到足夠支撐作用的。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，按常住口徑算，以60%多的城鎮(zhèn)常住人口創(chuàng)造的收益來(lái)反哺不足40%的農(nóng)村常住人口，因基數(shù)太大，支持能力尚且不足。如果按照戶籍口徑算，不到56%的農(nóng)村戶籍人口需要近45%的城鎮(zhèn)戶籍人口進(jìn)行支持，問(wèn)題就更大了。

按照日韓和其他發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，要想從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，必須要率先減少農(nóng)村人口。換句話說(shuō)，城市化率至少要達(dá)到70%以上，甚至非農(nóng)就業(yè)占比要達(dá)到90%以上，才可以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民最有力的可持續(xù)的長(zhǎng)期支持。

否則，過(guò)多的行政干預(yù)和行政資源配置，會(huì)給各類企業(yè)和各級(jí)政府的財(cái)政支出帶來(lái)巨大壓力，而且有可能犧牲城市發(fā)展來(lái)帶動(dòng)鄉(xiāng)村。

促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)是鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)

雖然說(shuō)農(nóng)民減少的重要途徑必然是加快城市化進(jìn)程。但我個(gè)人認(rèn)為，最基本的前提條件是率先加快農(nóng)民的非農(nóng)化就業(yè)進(jìn)程。

也就是說(shuō)，把提高農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)作為未來(lái)鄉(xiāng)村振興的重要出發(fā)點(diǎn)。

雖然目前已經(jīng)有2.8億在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)和跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出打工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（圖3），但是在農(nóng)村至少還有2億左右的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

圖3：2008年-2020年農(nóng)民工數(shù)量（萬(wàn)人）

資料來(lái)源：2019年前數(shù)據(jù)來(lái)源于年度農(nóng)民工監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，2020年數(shù)據(jù)來(lái)源于《2020年中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》

如何解決這些人的非農(nóng)就業(yè)問(wèn)題，是繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)非常重要的戰(zhàn)略任務(wù)。否則，在農(nóng)村人口數(shù)量如此龐大的情況下，孤立地通過(guò)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是無(wú)法完成的任務(wù)。

按照目前的城市化進(jìn)程，把現(xiàn)有已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工的就業(yè)人口統(tǒng)計(jì)為常住人口之后，還要解決他們的市民化問(wèn)題，這就涉及到戶籍管理制度改革?？梢哉J(rèn)為，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)徹底脫離了農(nóng)業(yè)的就業(yè)崗位，為農(nóng)村人均占有農(nóng)業(yè)資源的增加作出了重要貢獻(xiàn)，但他們?nèi)匀辉诤芏喾矫嬲加修r(nóng)村資源，比如集體建設(shè)用地和宅基地。

此外，更為嚴(yán)峻的問(wèn)題是，未來(lái)他們?cè)诰蜆I(yè)所在地能否真正地完成市民化。

按照目前人口流入地區(qū)戶籍制度改革的進(jìn)展，這不是幾年甚至幾十年的事情。因此，對(duì)這部分已經(jīng)長(zhǎng)期從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村戶籍人口來(lái)說(shuō)，未來(lái)城市化的政策安排決定著他們?cè)谀睦锿瓿墒忻窕M(jìn)程。

我們?cè)谕七M(jìn)鄉(xiāng)村振興時(shí)面臨的最大問(wèn)題是，如何確定未來(lái)鄉(xiāng)村振興的具體目標(biāo)？

第一個(gè)問(wèn)題是基于現(xiàn)在5億多農(nóng)村常住人口實(shí)現(xiàn)的鄉(xiāng)村振興，還是在此基礎(chǔ)上繼續(xù)減少到3億多農(nóng)村常住人口的鄉(xiāng)村振興？

這是兩個(gè)不同的概念。如果按照現(xiàn)有的5億多農(nóng)村常住人口，一方面不能有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)規(guī)?；?yīng);另一方面以8億多城鎮(zhèn)常住人口所創(chuàng)造的收益反哺5億多農(nóng)村常住人口，無(wú)論是財(cái)政投入，還是其他投入，顯然都不能從根本上解決問(wèn)題。

第二個(gè)問(wèn)題是鄉(xiāng)村振興如何解決現(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口的未來(lái)去向？

顯然這不是農(nóng)村的事情，但是涉及到2億多已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村戶籍人口，他們還在農(nóng)村擁有宅基地和耕地資源，未來(lái)如何通過(guò)制度性變革加以解決。因?yàn)猷l(xiāng)村振興需要要素和資源配置的優(yōu)化。

第三個(gè)問(wèn)題是鄉(xiāng)村振興既然涉及到農(nóng)業(yè)人口繼續(xù)轉(zhuǎn)移，也涉及到一部分農(nóng)村資源要實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，是通過(guò)城市政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化來(lái)實(shí)現(xiàn)，還是充分利用農(nóng)村閑置資源來(lái)完成就地非農(nóng)化進(jìn)程？

這是無(wú)法回避的問(wèn)題。這涉及到鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)后產(chǎn)生的剩余勞動(dòng)力在哪里實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。

第四個(gè)問(wèn)題是關(guān)于農(nóng)村常住人口的如何實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)？

未來(lái)的目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)水平，從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代化要素投入方面來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，還是強(qiáng)調(diào)多元化發(fā)展途徑，通過(guò)政府支持，城市資本下鄉(xiāng)以及勞動(dòng)力繼續(xù)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)？

我認(rèn)為，在這個(gè)問(wèn)題上，仍然要強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化。前者關(guān)系到如何繼續(xù)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，后者則關(guān)系到在哪里實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的非農(nóng)化進(jìn)程。

最后一個(gè)問(wèn)題是農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)分散的方式，還是通過(guò)集中的方式？

從投資效率和成本收益的角度看，顯然集中的效果最好。但是提出鄉(xiāng)村振興，把大量資源分散到69萬(wàn)個(gè)行政村和200多萬(wàn)個(gè)自然村，無(wú)論從政府還是市場(chǎng)，分散投入的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于集中投入的成本，這也是我們未來(lái)必須要重視實(shí)現(xiàn)的鄉(xiāng)村振興路徑選擇的重要問(wèn)題之一。

從以上思路出發(fā)，無(wú)論是農(nóng)民收入的增加，還是公共服務(wù)水平的提高，都離不開(kāi)一個(gè)最重要的前提，就是如何實(shí)現(xiàn)“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”這個(gè)“大道理”。

也唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興這個(gè)遠(yuǎn)大目標(biāo)。

在現(xiàn)實(shí)可以選擇的路徑中必不可少的因素就是城市化和非農(nóng)化。前者需要在城市政策上加快推進(jìn)改革的進(jìn)程。后者則是在農(nóng)村資源非農(nóng)化利用過(guò)程中，需要有更多的突破。

（編輯：朱弢）