徐俊峰 李 瑩

（上海政法學(xué)院馬克思主義學(xué)院 上海 201701）

重大突發(fā)公共事件是任何政府都不可回避的實踐難題，而政府信息公開則是實現(xiàn)公民知情權(quán)，應(yīng)對重大突發(fā)公共事件和消除謠言的重要途徑。當(dāng)前，我國應(yīng)對突發(fā)公共事件的法律法規(guī)雖然有重大突破，但關(guān)于政府信息公開的全國性立法僅有國務(wù)院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例（2019 修訂）》（以下稱《政府信息公開條例》），在一定程度上仍存在公民信息獲知需求與政府信息公開不對稱的現(xiàn)象。因此，本文通過梳理當(dāng)前重大突發(fā)公共事件中政府信息公開的現(xiàn)狀，發(fā)掘政府信息公開制度的困境，探尋政府信息公開與公民知情權(quán)的最佳平衡點，以期為充分發(fā)揮政府信息公開在重大突發(fā)公共事件中的制度效能提供借鑒思考。

一、重大突發(fā)公共事件與政府信息公開問題的緣起

重大突發(fā)公共事件中的政府信息公開是全面依法治國的必然要求，是新時代中國特色社會主義法治化道路建設(shè)中的重要元素。

（一）重大突發(fā)公共事件的界定

重大突發(fā)事件概念闡述在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《應(yīng)急預(yù)案》）和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）等法律法規(guī)中有所體現(xiàn)。

2006 年1 月8 日，國務(wù)院頒布《應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)公共事件的概念得以法律的形式確定下來，突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生的，已經(jīng)造成或者預(yù)判可能會造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及到公共安全的緊急事件。該法案總則的第三條規(guī)定根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和激勵，主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。在2007 年全國人大常委會通過并施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中第一章第三條規(guī)定：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！蓖话l(fā)公共事件與突發(fā)事件的概念在內(nèi)容上有包含與被包含的關(guān)系，并且后者的立法層級高于前者。同時，這些法律文件對突發(fā)公共事件的等級也做了較為詳盡的規(guī)定，主要是通過較為抽象的標準對突發(fā)事件進行分級，也因此使得地方法規(guī)在制定重大突發(fā)公共事件相關(guān)標準時具有較大的自由裁量度?！稇?yīng)急預(yù)案》中將突發(fā)公共事件分為四個級別：特別重大、重大、較大和一般，其分類依據(jù)包括性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的第一章第三條第二款中，對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生突發(fā)事件作了同樣的四類分級，但在第三款中明確指出突發(fā)事件的分級標準由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門來制定。例如在《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》中，對于“重大突發(fā)公共事件”的標準限定為單次事件中出現(xiàn)重大人員傷亡且死亡危重超過5 人、跨市（地）有嚴重人員傷亡或者省級人民政府及其有關(guān)部門確定需要開展醫(yī)療救援的。

因此，重大突發(fā)公共事件既屬于“突發(fā)公共事件”的范疇，同時在“突發(fā)公共事件”中又屬于性質(zhì)或危害性后果較為嚴重等級的事件。我們可以理解為突然發(fā)生的并且已經(jīng)造成或者預(yù)計可能會造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)毀壞以及社會危害的公共緊急事件。

（二）政府信息公開制度的演進

自20 世紀90 年代開始，我國積極倡導(dǎo)以政務(wù)公開為主要形式開展政府信息公開工作，并由此開啟政府信息公開的立法之路。2007 年4 月5日，國務(wù)院頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）并于2008 年5 月1 日正式實施，對政府信息公開的主體、范圍、方式以及監(jiān)督保障等方面作了全面的規(guī)定。自該條例出臺之后，我國政府信息公開制度進入不斷發(fā)展與實踐的階段。2019 年5 月15 日，我國實施修訂版的《政府信息公開條例》，在前版的基礎(chǔ)上堅持“以公開為常態(tài)，以不公開為例外”的原則，并對原有內(nèi)容進行刪減調(diào)整，進一步推進了政府信息公開制度的完善。

政府信息公開是指政府部門應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)公開其在履行行政職能過程中制作的、獲取的以一定的形式記錄下來和保存下來的信息?，F(xiàn)行法規(guī)規(guī)定國務(wù)院辦公廳主管全國政府信息公開，縣級以上政府辦公廳主管其管轄區(qū)域的政府信息公開。目前我國政府信息的公開主體是由保存政府信息、制作政府信息或者最初獲取政府信息的行政機關(guān)負責(zé)公開。《政府信息公開條例》第二章第十三條第二款規(guī)定，行政機關(guān)公開政府信息的方式以主動公開和依申請公開相結(jié)合。政府信息公開的內(nèi)容具有較高的自由裁量度，對于涉及國家秘密、法律禁止、公開后可能危及公共安全等不予公開的內(nèi)容作出了明確的限定。政府信息公開是民主法治的重要體現(xiàn)，《政府信息公開條例》在第四十六條、四十七條清晰地表明了政府信息公開的監(jiān)督機制和維護公民知情權(quán)的保障機制。

結(jié)合以上對重大突發(fā)公共事件和政府信息公開制度的分析，本文認為重大突發(fā)公共事件中的政府信息公開是指對于突然發(fā)生，造成或者可能造成重大社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，政府部門依法公開其在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的相關(guān)信息。

二、重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制的現(xiàn)實困境

2020 年之初，我國遭遇了新型冠狀病毒肺炎疫情的侵襲，全國人民齊心協(xié)力共同抗疫。疫情的復(fù)雜性、嚴峻性、周期性使得舉國上下籠罩著不安和焦急的情緒，禁止聚集、禁止外出等一系列應(yīng)急防疫措施使得政府信息公開在此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中顯得十分重要。近年來，政府信息公開制度已經(jīng)取得了較大的發(fā)展，但在立法層級、法規(guī)實際操作等方面仍然存在不足。

（一）現(xiàn)有的法律效力位階較低

現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對政府信息公開作出整體設(shè)計的僅有一部《政府信息公開條例》，其他有關(guān)規(guī)定也只限于法律位階較低的中央法規(guī)、層級較低的地方法規(guī)和規(guī)范性文件當(dāng)中。較低層級的法規(guī)屬性，客觀上導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)的約束力相對較弱，尤其在《檔案法》《保密法》等涉及信息公開的一般法律面前，對待同一個法律問題可能因立法目標的差異使得信息公開主體對于信息內(nèi)容的判斷有失偏頗[1]。

第一，政府信息公開的相關(guān)法規(guī)數(shù)量較多，并且以地方法規(guī)為主要構(gòu)成部分。本文通過北大法寶法律法規(guī)搜索收集了我國政府信息公開相關(guān)法規(guī)的出臺情況，并將中央法規(guī)年度出臺數(shù)量與地方法規(guī)年度出臺數(shù)量作對比（見圖1）。根據(jù)圖表分析可以得出：我國政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)的構(gòu)成主要是中央法律法規(guī)和地方法規(guī)，且地方法規(guī)文件數(shù)目繁多。我國政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)正式出臺起始于2002 年，2007 年《條例》出臺成為一個重要的發(fā)展節(jié)點，隨后的7 年內(nèi)相關(guān)法規(guī)文件發(fā)布數(shù)量急劇攀升，爾后新增數(shù)量呈下降態(tài)勢。整個數(shù)量增長對比圖以2008 年、2014 年和2018 年為界限被分割成四個階段：第一階段為2002 到2008 年，政府信息公開的法律規(guī)制之路從起步到發(fā)展，并在2008 年呈現(xiàn)歷史發(fā)展的頂峰態(tài)勢，原因在于《條例》的正式施行；第二階段為2009年到2014 年，這期間政府信息公開制度穩(wěn)步發(fā)展，中央和地方發(fā)布相關(guān)規(guī)范文件的趨勢幾近同步；第三階段為2015 年到2017 年，新增法規(guī)文件的速度放緩；第四階段為2018 年至今，政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)的新增數(shù)量在2018 年呈現(xiàn)一個小高峰，國務(wù)院在次年便出臺了最新版的《政府信息公開條例》。

圖1 政府信息公開中央與地方法律法規(guī)數(shù)量年度分布對比圖

第二，法律效力層級過低，以部門規(guī)章、地方工作文件和地方規(guī)范性文件為主。中央法規(guī)效力級別的分布如下圖（圖2）所示：部門規(guī)章占比很高，分析認為當(dāng)前政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)的制定尚處于發(fā)展階段，很多方面還并不完善，缺乏對于政府信息公開制度整體上的宏觀設(shè)計。分析地方法規(guī)效力層級分布（圖2）可知：地方工作文件占比59%，地方規(guī)范性文件占比39.35%。這些有關(guān)政府信息公開的規(guī)范文件，主要是針對不同領(lǐng)域的規(guī)制，例如公共資源配置領(lǐng)域、公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域、重大項目建設(shè)領(lǐng)域等。在缺少專門法律的調(diào)控下，容易造成法律法規(guī)之間的沖突，在很大程度上降低了法律效力，影響政府部門的危機處理能力。

圖2 中央法律法規(guī)效力級別分布圖

圖3 地方法律法規(guī)效力級別分布圖

第三，現(xiàn)有立法較為分散，操作起來有一定的難度。除《政府信息公開條例》外，我國目前對于重大突發(fā)公共事件中政府信息公開的規(guī)定多體現(xiàn)在不同部門的法律法規(guī)中。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，第三章第四十四條的（二）（四）（五）項均規(guī)定在宣布進入預(yù)警期后應(yīng)定時向社會公布突發(fā)事件的相關(guān)信息和評估結(jié)果。此項法律規(guī)定只對人民政府應(yīng)當(dāng)及時公開信息作了籠統(tǒng)的規(guī)定，并無涉及具體的信息公布主體、公布程序、公布內(nèi)容與范圍等，因此在應(yīng)對突發(fā)事件時政府信息公開的具體操作并不能以此為主要依據(jù)。除此之外，在《應(yīng)急預(yù)案》中，對于信息發(fā)布的時間、內(nèi)容和主要方式作了相對較為詳細的規(guī)定。該規(guī)定指出政府應(yīng)當(dāng)以授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會等其他主要形式，及時、準確、客觀且全面地向社會發(fā)布突發(fā)公共事件的相關(guān)信息。而在《國家突發(fā)公共衛(wèi)生醫(yī)療救援應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案》）中，僅在信息報告與發(fā)布章節(jié)粗略地規(guī)定“各級衛(wèi)生行政部門要認真做好突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援信息發(fā)布工作”。重大突發(fā)公共事件中政府信息公開的相關(guān)法規(guī)立設(shè)呈現(xiàn)多領(lǐng)域、層級低的特點，尤其是籠統(tǒng)且不夠詳細的規(guī)定，使得在實際操作中法律效力大大降低。

（二）相關(guān)的配套法律制度不夠完善

《條例》已經(jīng)實施多年，但是與政府信息公開制度相關(guān)的配套法律依然不夠完備。以新冠肺炎疫情為例，作為我國首輪爆發(fā)地點的湖北省武漢市，市級、省級人民政府部門的疫情應(yīng)對措施被推上民眾熱議的風(fēng)口浪尖。在疫情紛繁復(fù)雜的變化下，重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急工作應(yīng)該隨之調(diào)整，如果處理不當(dāng)，不僅干擾正常的防疫工作，更會導(dǎo)致社會公眾的無所適從，各種謠言輿論也會不斷發(fā)酵，極大地損害政府權(quán)威與公信力。

第一，缺乏統(tǒng)一的確立信息公開制度的行政程序立法，也就使得政府信息公開在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件中各部門無法形成一個完整高效的運轉(zhuǎn)系統(tǒng)。《政府信息公開條例》在第二十條規(guī)定行政機關(guān)主動公開本行政機關(guān)的政府信息；《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十九條、第四十條針對突發(fā)事件的信息通報制定了層層上報的機制，并且規(guī)定在發(fā)布三級、四級警報之后定時向社會公眾發(fā)布突發(fā)事件相關(guān)信息。由此可知，當(dāng)前我國重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制缺乏程序規(guī)范的問題較為明顯，具體表現(xiàn)為已有規(guī)定過于粗略、實施細則較為抽象，重大突發(fā)公共事件的信息在傳遞的過程中可能受到各級機關(guān)的層層限制，從而導(dǎo)致信息報告的不完整。在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，缺乏統(tǒng)一的確立政府信息公開的行政程序法律法規(guī)，可能會造成一定程度上的失誤和混亂，最終導(dǎo)致政府信息公開的正當(dāng)性與法定性降低。

第二，應(yīng)急管理的法律機制有待完善。重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對，一般都是在中央層面，由國務(wù)院擔(dān)任總指揮出臺相應(yīng)的計劃并設(shè)立臨時指揮及機構(gòu)，或者由特定部門充當(dāng)臨時指揮機構(gòu)。在此次抗擊疫情中，疫情發(fā)生初始至疫情逐步擴大化期間，即從2019 年12 月31 日的首次情況通報到2020 年1 月22 日，整個期間的信息公開工作都由武漢市衛(wèi)健委執(zhí)行。在1 月22 日之后，所有相關(guān)信息由湖北省衛(wèi)健委發(fā)布，并在當(dāng)天啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)。在黨中央、國務(wù)院的決策部署下，湖北省成立由省委、省政府主要負責(zé)人任指揮長的省新冠肺炎防疫指揮部。高級別的應(yīng)急管理部門有助于應(yīng)對重大突發(fā)公共事件，但值得注意的是，重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理常常需要多部門、多領(lǐng)域、多地區(qū)的協(xié)作，而這種臨時成立的應(yīng)急指揮機構(gòu)容易出現(xiàn)權(quán)力的不確定性與應(yīng)急經(jīng)驗的不足。并且，在突發(fā)事件的處理完結(jié)后，臨時機構(gòu)撤銷，相應(yīng)的應(yīng)急處置經(jīng)驗擱置，極不利于重大突發(fā)公共事件應(yīng)對經(jīng)驗的積累。

（三）信息公開自由裁量度較大

關(guān)于政府信息公開的范圍，我國堅持“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則?！墩畔⒐_條例》的第十四條、十五條和十六條對于不予公開的內(nèi)容作了宏觀上的指示，但不涉及具體實施細節(jié)。因此，政府信息公開的內(nèi)容范圍雖在法律層面作了限定，但因不夠具體導(dǎo)致在實際操作中信息公開機關(guān)依然擁有較大的自由裁量權(quán)?；谥卮笸话l(fā)公共事件的特性，客觀上會造成政府機關(guān)信息收集的倉促性、信息內(nèi)容的不確定性和信息發(fā)布的模糊性，使得政府信息公開主體陷入不公開與公開的兩難境地[2]。

第一，政府信息公開仍然存在一定的滯后現(xiàn)象。在實際中，由于多重因素導(dǎo)致政府部門未能及時公開政府信息。當(dāng)社會發(fā)生重大公共事件時，政府機關(guān)與社會公眾都處于信息獲取階段，前者基于其特殊性而優(yōu)先獲取信息。一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)對于公開時間的規(guī)定較為粗略?！墩畔⒐_條例》中對于公開時間的規(guī)定為政府信息形成或者變更之日起20 個工作日內(nèi)及時公開；《總體預(yù)案》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等都是運用“及時”“定時”來規(guī)定信息公開的時間。信息公開主體依規(guī)應(yīng)當(dāng)公開突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況，由于法定的信息公開時間區(qū)域較為寬泛，給予了政府信息公開主體較大的自由裁量權(quán)。社會公眾急于獲知消息的迫切心理與政府信息公開的滯后發(fā)生碰撞，是重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制需要解決的問題。另一方面，重大突發(fā)公共事件在發(fā)生后，需要逐級上報，在這個過程中信息公布的延遲可能不被社會民眾理解，顯然在當(dāng)前政府信息公開制度下，這種滯后是客觀存在的。

第二，政府信息公開內(nèi)容仍然存在相對的不全面現(xiàn)象。信息公開有利于實現(xiàn)社會公眾對于知情權(quán)的訴求，但由于信息掌控部門在實際操作中會遇到種種客觀上的困境，導(dǎo)致對于信息的掌握不夠全面，有時候甚至?xí)霈F(xiàn)誤導(dǎo)性信息，因而在信息公開時同樣難以回避這些問題，當(dāng)然有時候也可能存在一定的主觀故意性。因此，在法律法規(guī)對于信息公開違法責(zé)任不夠明確的情形下，重大突發(fā)公共事件中政府信息公開可能會出現(xiàn)公布不夠及時、公布內(nèi)容不夠全面準確的現(xiàn)象。以本次新冠疫情為例，人民日報用三個“大膽”批判信息披露不夠及時不夠準確。在公眾無法獲知及時、準確、全面的消息時，面對突然的“封城”舉措，不免加倍恐慌。一定程度上，新冠肺炎疫情的蔓延是因為一些地方政府信息公開的不及時、不準確、不全面導(dǎo)致錯過疫情防控最好時機的后果[3]。

（四）監(jiān)督問責(zé)機制有待完善

《政府信息公開條例》第五章明確了政府信息公開制度的監(jiān)督與保障機制，認定各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。然而，在現(xiàn)有法律法規(guī)的約束下，對于政府信息公開是否及時、全面、準確的監(jiān)督問責(zé)有待進一步完善。

第一，監(jiān)督機制較為單一。《政府信息公開條例》第三條規(guī)定國務(wù)院辦公廳為監(jiān)督主體監(jiān)督全國的政府信息公開工作，縣級以上地方人民政府辦公廳監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作；第九條規(guī)定公民、法人等有權(quán)利對政府信息公開進行監(jiān)督；第四十七條明確對于未按照要求開展信息公開工作的行政機關(guān)由政府信息公開工作主管部門予以追責(zé)。對于信息公開的監(jiān)督機制僅在《政府信息公開條例》第四十六條有所涉及，規(guī)定明確應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，實行定期考核、定期評議。也就是說根據(jù)規(guī)定無論是政府信息公開工作的考核評價，還是未按要求履行信息公開職能的行為，亦或是公民、法人、其他組織的投訴、舉報，均是由上一級行政機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門予以監(jiān)督處理。顯然，這樣單一的監(jiān)督問責(zé)機制很難真正起到約束作用，對負有信息公開義務(wù)的行政機關(guān)起不到有力的監(jiān)督，也無法有效預(yù)防信息公開不作為行為。疫情期間，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人得到處理，此舉既是對疫情防控不利、信息公開失當(dāng)?shù)淖坟?zé)，也是回應(yīng)公眾質(zhì)疑。單一的監(jiān)督問責(zé)機制，使得在重大突發(fā)公共事件中對于信息公開部門應(yīng)對不利的追責(zé)，極易刺激公眾的負面情緒，導(dǎo)致地方政府陷入“塔西佗陷阱”中。

第二，問責(zé)機制落實不到位。責(zé)任追究制度是政府信息公開制度的必要組成部分，《政府信息公開條例》對于信息公開的失職行為制定了責(zé)任追究制度，其問責(zé)方式包括督促整改、通報批評、責(zé)令改正、給予處分等，第五十三條也規(guī)定失職情節(jié)構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。但是，這項規(guī)定過于原則化，并沒有區(qū)分一般情況和特殊情況下政府信息公開不作為的法律責(zé)任，也沒有明確規(guī)定責(zé)任主體適用哪種類型的處罰，并且問責(zé)較輕、處罰力度不夠，因此在實踐中很難落到實處。現(xiàn)行法律下，重大突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，其信息是否公開的法律后果是可以預(yù)測的，也就是說公開重大突發(fā)公共事件的信息即接受上級機關(guān)以及社會的監(jiān)督，不公開事件信息即可以避免來自各方的壓力，甚至在信息公開的失職行為暴露后，其承受的是可以預(yù)測的無威懾力的追責(zé)懲罰力度。因此，管轄區(qū)域內(nèi)的政府機關(guān)可能會為了規(guī)避問責(zé)風(fēng)險及壓力，傾向于延遲公布、部分公布或者不公布應(yīng)當(dāng)公開的政府信息。

三、重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制的優(yōu)化思考

《政府信息公開條例》對于推進我國政府信息公開工作，促進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治政府發(fā)揮了顯著的積極作用。但是，隨著改革的深入與信息化時代的極速發(fā)展，政府信息公開在實踐中也不斷遇到新問題和新挑戰(zhàn)。因此，盡管我國政府信息公開制度已經(jīng)發(fā)展了十幾年的時間，并且取得了很大的進展，但是不論從理論層面還是實踐層面，都是需是要繼續(xù)完善優(yōu)化的。

（一）推進立法，將政府信息公開條例上升到法律位階

我國施行《政府信息公開條例》已經(jīng)積累了比較豐富的實踐經(jīng)驗，制定實施《政府信息公開法》是我國信息公開制度發(fā)展的大趨勢。在現(xiàn)行《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，通過提升立法位階，完善信息公開的主體、時間、內(nèi)容、方式等法律規(guī)定，推進單行法信息公開單獨設(shè)章，加快制定《政府信息公開法》的步伐，進而提高政府信息公開的執(zhí)法力度，增強政府信息公開制度的權(quán)威性。

第一，制定統(tǒng)一的《政府信息公開法》。現(xiàn)行法律中，《政府信息公開條例》是最為專業(yè)的對政府信息公開制度進行法律規(guī)制的法規(guī)，然而實踐中因其層級較低容易受到一般法律的制約，在法律適用中可能會發(fā)生沖突，從而客觀上導(dǎo)致政府信息公開存在不足。如若存在《政府信息公開法》，將有助于實現(xiàn)最大限度的政府信息資源共享，規(guī)范政府行政工作，避免信息資源的閑置與信息公開過程中的法律沖突[4]。所以，應(yīng)當(dāng)堅持“公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，加快立法步伐，推動條例上升為法律，提高政府信息公開的法律層級和法律效力，增強政府信息公開制度的規(guī)范性和強制性，修復(fù)當(dāng)前政府信息公開不力等問題。《政府信息公開法》的制定將有效緩解政府信息公開過程中可能出現(xiàn)的與其他法律之間的矛盾，對我國法治體系的建設(shè)與完善具有重要作用。

第二，推動單行法律中政府信息公開單獨設(shè)章。《環(huán)境保護法》第五章專門詳細規(guī)定了信息公開，但在現(xiàn)行法律法規(guī)中，政府信息公開的規(guī)定存在于很多單行法律之中，多數(shù)都沒有專門的章節(jié)來規(guī)定信息公開制度。應(yīng)當(dāng)積極推動單行法律中增設(shè)確立信息公開制度的章節(jié)，促進各個不同領(lǐng)域的政府信息公開制度的立法，提升政府信息公開的法律位階，增強政府信息公開的法定性和權(quán)威性。

（二）完善相關(guān)配套立法，強化法律法規(guī)的可操作性

信息公開既是尊重公民知情權(quán)的需要，也是維護政府形象和社會穩(wěn)定的需要。政府機構(gòu)真誠地公開信息，將有力地幫助政府調(diào)動各種社會力量和物質(zhì)資源，有利于提升政府應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的能力。因此，應(yīng)大力完善政府信息公開制度的相關(guān)配套立法，細致信息公開的全過程，增強法律法規(guī)的可操作性。

第一，制定《行政程序法》，明確政府信息公開制度，增強重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制的操作性[5]。建設(shè)法治政府要求政府信息公開程序應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、法治化，而《行政程序法》中所涉及的行政辦事程序方面信息公開的規(guī)定也是屬于政府信息公開法律制度的范圍。應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的《行政程序法》用以確定政府信息公開的形式，規(guī)范行政行為和處理程序，細化政府信息公開程序，明確權(quán)利義務(wù)的邊界。此舉不僅有利于規(guī)范政府信息公開行為，提升法律的操作性，更有益于行政部門其他法律法規(guī)的實踐。

第二，整合突發(fā)公共事件應(yīng)急管理類的相關(guān)法律法規(guī)，銜接政府信息公開的相關(guān)法律制度。完善有關(guān)政府信息公開的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以《突發(fā)事件應(yīng)對法》《政府信息公開條例》的價值取向為標準，在原有法律法規(guī)條文的基礎(chǔ)上進行調(diào)整細化，整合突發(fā)事件應(yīng)急管理的相關(guān)法律制度，制定重大突發(fā)公共事件中政府信息公開的實施細則，規(guī)范信息公開的具體程序；建立重大突發(fā)公共事件中政府間信息協(xié)作機制，加快構(gòu)建容錯機制，鼓勵政府部門勇于擔(dān)當(dāng)和決斷，促進不同部門相互配合、互相銜接，推進部門間數(shù)據(jù)信息的開放共享，提高各方的協(xié)作能力。在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，各個部門遵從統(tǒng)一的價值導(dǎo)向，接受統(tǒng)一的部署和指揮，實行統(tǒng)一的信息公開標準，團結(jié)高效，更好地應(yīng)對重大突發(fā)公共事件。

（三）規(guī)范政府信息公開，完善動態(tài)信息發(fā)布機制建設(shè)

對于政府信息公開，不論是發(fā)布機關(guān)還是社會公眾，都會思考如何平衡政府信息公開的及時性與內(nèi)容上的準確性問題。當(dāng)重大突發(fā)公共事件發(fā)生時，公眾迫切尋求事件實況，政府機構(gòu)在得知事件信息時，并不是馬上發(fā)布，而是需要確認信息是否準確、全面，以及是否向社會公眾披露等問題。由此，勢必產(chǎn)生信息發(fā)布的時間差，而這段時間差也是事件謠言產(chǎn)生的催化劑。因此，政府信息公開主體應(yīng)當(dāng)在獲取重大突發(fā)公共事件相關(guān)資料后實行動態(tài)發(fā)布，并逐步完善互聯(lián)網(wǎng)平臺，豐富信息公開的渠道。

第一，完善重大突發(fā)公共事件的動態(tài)信息發(fā)布。一方面，重大突發(fā)公共事件發(fā)生時，政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行好職責(zé)，提高工作效率，及時準確地獲取事件信息，第一時間主動公開相關(guān)信息。按照公共事件的時間發(fā)展軌跡，動態(tài)發(fā)布相關(guān)信息。事件發(fā)生之初，應(yīng)當(dāng)及時公布相關(guān)信息，并發(fā)布預(yù)警通告；事件發(fā)生期間，應(yīng)當(dāng)及時全面準確地公開重大突發(fā)事件帶來的影響，并發(fā)布應(yīng)對措施；事件完結(jié)后，應(yīng)當(dāng)將事件處理的報告及時公布。另一方面，重大突發(fā)公共事件中的政府信息公開應(yīng)當(dāng)更加細致、準確。在重大突發(fā)公共事件的信息公開中，應(yīng)當(dāng)包括對該事件調(diào)查的初始信息，即事件發(fā)生的時間、起因等；相關(guān)應(yīng)急部門對該事件的應(yīng)急預(yù)案；該事件對區(qū)域內(nèi)的人身、財產(chǎn)等造成的影響；應(yīng)急物資的真實使用情況、庫存數(shù)據(jù)、短缺情況等；社會捐贈情況，如慈善總會、紅十字會接受捐贈的渠道、收支數(shù)據(jù)等[6]。

第二，完善重大突發(fā)公共事件的信息發(fā)布渠道。當(dāng)前我國最常見的政府信息公開渠道是政府官網(wǎng)、新聞發(fā)布會等。新聞發(fā)布會是最直接、最有效的政府信息公開方式，尤其在此次疫情期間的作用表現(xiàn)明顯。重大突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，勢必會在網(wǎng)絡(luò)上滋生各種輿論，如若不及時引導(dǎo)，謠言便會鋪天蓋地而來。因此，完善信息公開渠道，應(yīng)追求法定化的信息發(fā)布渠道，不在于多，而在于先進便民、權(quán)威規(guī)范[7]。在《政府信息公開條例》中，明確各級政府要加強互聯(lián)網(wǎng)信息平臺建設(shè)，繼續(xù)完善政府門戶網(wǎng)站功能建設(shè)以及推動便民政府信息查閱場所建設(shè)，這些舉措有力地維護了社會公眾獲取政府信息的權(quán)利，也強化了政府信息公開的渠道?；诖?，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)拓寬網(wǎng)絡(luò)公共平臺的法定信息發(fā)布渠道，充分發(fā)揮政府門戶網(wǎng)站的優(yōu)勢效應(yīng)，全面公開重大突發(fā)公共事件的信息和相關(guān)政策解讀，將政府信息公開的有效舉措納入法治的軌道，合法合理有效及時地發(fā)布信息，在重大突發(fā)公共事件中引導(dǎo)社會輿論向好的方向發(fā)展。

（四）完善監(jiān)督問責(zé)機制，加強信息公開的追責(zé)力度

只有不斷完善政府信息公開的監(jiān)督問責(zé)機制，才能盡可能減少政府機關(guān)在信息公開過程中不稱職行為，保障民眾的知情權(quán)。完善的政府信息公開監(jiān)督問責(zé)機制有利于政府公信力的建設(shè)，尤其在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件中，能夠?qū)⒐娮⒁饬氐绞录奶幚砩?，減少重大突發(fā)公共事件造成的損失。所以，政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)大力完善信息公開的監(jiān)督問責(zé)機制，不懼監(jiān)督，接受監(jiān)督，出現(xiàn)失誤的時候也應(yīng)當(dāng)敢于擔(dān)責(zé)，明確責(zé)任追究制度。

第一，完善監(jiān)督機制，倡導(dǎo)政府信息公開的內(nèi)外監(jiān)督。政府信息公開制度的發(fā)展離不開社會各個方面的共同監(jiān)督，要大力加強行政部門的內(nèi)部監(jiān)督，由政府信息公開工作主管部門牽頭，聯(lián)合地方人民政府，制定具體的考核評估模式，建立全面的政府信息公開指標評估體系；充分發(fā)揮司法機關(guān)、輿論、社會公眾等外部監(jiān)督主體的作用，引導(dǎo)社會各方面積極有序地參與政府監(jiān)督。政府信息公開的完善，不僅需要政府內(nèi)部的監(jiān)督問責(zé)，更需要外部的監(jiān)督，在內(nèi)外監(jiān)督機制的共同作用下，政府部門及時發(fā)布真實準確的突發(fā)事件信息將產(chǎn)生積極的作用。一方面社會公眾既是公開透明發(fā)布政府信息的受眾，也是積極推進信息公開的支持者，倡導(dǎo)公眾監(jiān)督，有利于動員和組織社會公眾廣泛參與其中，增強公眾的社會責(zé)任意識；另一方面能夠樹立公開透明的法治政府形象，獲得社會民眾的理解、配合與支持，在關(guān)鍵時期引導(dǎo)人們堅定信心，共克時艱。信息公開機關(guān)應(yīng)當(dāng)合理合法對待信息公開的監(jiān)督主體，保障監(jiān)督主體的知情權(quán)[8]。

第二，明確問責(zé)的客體，加強信息公開的失職追責(zé)力度。權(quán)責(zé)一致是行政法的基本要求，有權(quán)必有責(zé)，政府機關(guān)依法享有職權(quán)的同時也負有不依法履行職權(quán)所造成的法律責(zé)任。政府信息公開主體應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé)，對于沒有履行信息公開職責(zé)的政府相關(guān)工作人員，應(yīng)當(dāng)依法追究其責(zé)任。因此，完善當(dāng)前信息公開問責(zé)機制，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體，有必要對信息公開的主體、內(nèi)容、范圍、程序等各個環(huán)節(jié)制定詳細的問責(zé)條款，強化現(xiàn)有的追責(zé)力度；規(guī)范法定責(zé)任標準，分清一般情形和特殊情形，明確違法行為的具體情節(jié)內(nèi)容，厘清責(zé)任形式，保證政府信息公開責(zé)任追究的公平公正。在重大突發(fā)公共事件中遲報、瞞報、漏報相關(guān)信息的失職瀆職行為，造成嚴重后果的，應(yīng)當(dāng)依照《政府信息公開條例》《紀律處分條例》等法律法規(guī)嚴肅追責(zé)問責(zé)；繼續(xù)加強政府信息公開行政問責(zé)的制度化建設(shè)，健全責(zé)任追究制度，將信息公開工作納入考核評價體系，依法依規(guī)進行獎懲[9]。

四、結(jié)語

我國政府信息公開制度發(fā)展至今，已經(jīng)取得了很大的進展，隨著時代的變遷，政府信息公開也不斷面臨新的挑戰(zhàn)。重大突發(fā)公共事件本身具有較大的不確定性，只有充分的信息披露，才能有效減輕公眾對于信息獲知的不對稱所引發(fā)的焦慮和質(zhì)疑，也能讓社會公眾與政府機關(guān)協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件，官民協(xié)同、共克時艱。因此，完善政府信息公開制度需要法律對權(quán)力主體的規(guī)制和各方面的法律制度構(gòu)建來實現(xiàn)，這也是重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制的應(yīng)有之意。相信在各方的共同努力之下，一定會建設(shè)完善重大突發(fā)公共事件中公開時間及時、信息高效透明、內(nèi)容準確全面的政府信息公開制度。